Høringsnotat: Tilsynsdiamant for pengeinstitutter justering af pejlemærke for store engagementer

Transkript

1 Finanstilsynet 9. juli 2015 BANK A Høringsnotat: Tilsynsdiamant for pengeinstitutter justering af pejlemærke for store engagementer Forslag til justering af tilsynsdiamanten for pengeinstitutter, pejlemærke for store engagementer, har været i høring i perioden fra den 24. marts til den 24. april Der er modtaget høringssvar fra Finansrådet, Lokale Pengeinstitutter, Landbrug & Fødevarer, Bæredygtigt Landbrug og Erhvervsstyrelsen. Baggrund for den iværksatte høring Pengeinstitutterne, der kom i økonomiske problemer under finanskrisen, havde en række fællestræk. De var alle karakteriseret ved en kraftig udlånsvækst i årene op til krisens begyndelse, særligt inden for ejendomsfinansiering, og betydelige tab på få store kunder. Nogle havde også betydeligt indlånsunderskud og baserede deres udlån på markedsfunding, der viste sig flygtig under krisen. Finanstilsynet indførte på den baggrund i 2010 en tilsynsdiamant for pengeinstitutter. Tilsynsdiamanten er et tilsynsværktøj til afdækning af institutter med forøgede risici. Erfaringerne med det nugældende pejlemærke er, at flere institutter ikke bryder grænseværdien, selvom de har en betydelig koncentrationsrisiko fra mange mellemstore enkelteksponeringer. I dag indgår således kun de eksponeringer, der udgør mindst 10 pct. af kapitalgrundlaget i opgørelsen af pejlemærket. Udkast til ændring er fremsat i lyset af anbefalingerne i rapporten fra udvalget om finanskrisens årsager (Rangvid-udvalget). Det fremgår af anbefaling nr. 5: Udvalget har konstateret, at især institutternes eksponering mod store engagementer inden for erhvervsejendomsbranchen er en væsentlig årsag til, at flere pengeinstitutter er blevet nødlidende. Udvalget bemærker, at det

2 2/7 var samme forhold, der gjorde sig gældende under den forrige bankkrise i starten af 1990 erne. Udvalget anbefaler på denne baggrund, at Finanstilsynet skærper grænserne i tilsynsdiamanten for store engagementer. Skærpelsen gennemføres gennem en justering af opgørelsesmetoden. Det nye pejlemærke tager udgangspunkt i de 20 største eksponeringer uanset disses størrelse i forhold til kapitalgrundlaget. Metodikken svarer til et lignende pejlemærke i tilsynsdiamanten for realkreditinstitutter og er i overensstemmelse med det koncentrationsmål, der anvendes i Finanstilsynets tilgang til opgørelse af kreditinstitutternes individuelle solvensbehov. Pejlemærket beregnes som summen af de 20 største eksponeringer målt i forhold til institutternes egentlige kernekapital (CET1), og grænseværdien er sat til 175 pct. Høringssvar Bemærkningerne fra de indkomne høringssvar er i det følgende opdelt på hovedområder og kommenteret samlet, i det omfang de berører det samme emne. Store lån i den gældende regulering Lokale Pengeinstitutter (LOPI) henviser til, at de pengeinstitutter, der blev nødlidende under finanskrisen, i gennemsnit havde en pejlemærkeværdi på over 150 mål på det nugældende pejlemærke for store eksponeringer. LOPI fremfører, at disse institutter således ville være blevet identificeret med den gældende model, hvor grænseværdien aktuelt er sat til 125, og at der derfor ikke er behov for den foreslåede ændring. Den af LOPI omtalte gennemsnitlige pejlemærkeværdi på 150 i det nugældende pejlemærke dækker imidlertid over en stor spredning mellem de berørte institutter. Finanstilsynets beregninger viser, at ikke alle institutter, som senere blev nødlidende, ville være blevet identificeret med den gældende model på trods af stor koncentration på en række enkelteksponeringer. Institutter som Eik Bank P/F, Sparekassen Østjylland og Max Bank ville således ikke være blevet identificeret med den gældende model, men ville det med den nye En dansk særregel Landbrug & Fødevarer (L&F) og LOPI anfører, at pejlemærket for store eksponeringer er en dansk særregel, der stiller danske institutter i en ufordelagtig konkurrencesituation i forhold til udenlandske pengeinstitutter. LOPI, Finansrådet (FR), L&F og Bæredygtigt Landbrug (BL) fremfører videre, at anvendelsen af egentlig kernekapital (CET1) i pejlemærkets nævner

3 3/7 er en stramning i forhold til internationale regler, og foreslår, at det bredere kapitalgrundlag fastholdes. FR fremfører, at såfremt Finanstilsynet fastholder brugen af CET1-kapitalen, bør sektoraktier ikke fradrages i CET1- kapitalen. Den foreslåede ændring af tilsynsdiamanten er fremsat for at modvirke opbygningen af risici, der under den seneste og tidligere kriser viste sig at udgøre en trussel mod flere institutters eksistens. Pejlemærket er kalibreret, så institutter, der ikke har ekstraordinære store eksponeringer, kan fortsætte deres virksomhed upåvirket af den foreslåede ændring. Virksomheder med en almindelig risikoprofil vil fortsat kunne drive profitabel virksomhed i sund konkurrence med danske og udenlandske institutter. Finanstilsynet er derfor ikke enig i, at ændringen er så indgribende, at den påvirker konkurrencesituationen over for udenlandske pengeinstitutter. Finanstilsynets kalibrering viser, at 12 institutter ville have overskredet grænseværdien i det nye pejlemærke den 30. juni Hovedparten af disse forventes at kunne opfylde det nye krav gennem indtjening, inden det nye pejlemærke forventes at træde i kraft efter udgangen af For så vidt angår udmålingen af kapitalgrundlaget er det korrekt, at Finanstilsynet anvender det kapitalbegreb, der efter den ny regulering har den højeste kvalitet. CET1-kapitalen benyttes, da det er den eneste kapitalform, der med sikkerhed kan modstå tab i going concern. Grænseværdien er netop kalibreret med afsæt i denne kapitalform, hvorfor grænseværdien er højere i det ændrede pejlemærke for store eksponeringer sammenlignet med det nuværende pejlemærke. Såfremt sektoraktier tillades at indgå i kapitalgrundlaget, vil kapitalbegrebet ikke være konsistent med en going concern tilgang. Forslagene i høringssvarene om anvendelse af et andet kapitalbegreb foreslås på den baggrund ikke imødekommet. Konkurrenceforvridende og skadelig for lokalområderne LOPI anfører, at ændringen vil virke konkurrenceforvridende og er skadelig for lokalområderne. Konkurrencen og kreditgivningen til små og mellemstore virksomheder vil endvidere blive hæmmet, hvis den foreslåede ændring gennemføres.

4 4/7 Målet med ændringen er at adressere de risici, der er forbundet med koncentrationen af udlån på mange store og mellemstore eksponeringer. Størstedelen af de mindre institutter bliver ikke berørt af det justerede pejlemærke. En bagatelgrænse på 3 mio. kr. for den enkelte eksponering fastholdes, så eksponeringer under denne grænse ikke indgår i opgørelsen. Derved tilgodeses mindre institutter. Bortset fra dette sker der ingen forskelsbehandling mellem store og små institutter. Sund bankdrift forudsætter en vis risikospredning, og det er derfor naturligt, at der er en grænse for koncentrationen på en række få store eksponeringer. Summen af de 20 største eksponeringer er derfor sat i forhold til instituttets egentlige kernekapital. Målt i forhold til instituttets kapitalbase og deres mulighed for at absorbere tab kan mindre institutter yde nøjagtig de samme lån som store institutter. I absolutte termer kan mindre institutter i sagens natur ikke yde lige så store lån som større institutter uden at påtage sig en større risiko. Finanstilsynets beregninger viser da også, at der ikke er nogen systematisk sammenhæng mellem institutternes størrelse og den stigning i værdien af pejlemærket, der følger af den ændrede beregningsmetode. Den gennemsnitlige stigning er den samme for gruppe 1, 2 og 3-institutter, mens stigningen for gruppe 4-institutterne er noget mindre. Finanstilsynets beregninger viser endvidere, at der er en stor uudnyttet udlånskapacitet hos den del af sektoren, der ikke bryder grænseværdien i det justerede pejlemærke. Disse institutter med uudnyttet lånekapacitet er både store og mindre pengeinstitutter og er også geografisk spredt over hele Danmark. Der vil derfor fortsat være en naturlig konkurrence om udlån til små og mellemstore virksomheder. Kunder med sunde projekter vil kunne opnå finansiering hos andre pengeinstitutter, der bedre er i stand til at absorbere den risiko, som store eksponeringer indebærer. Landbrug L&F anfører følgende i sit høringssvar: Den foreslåede stramning af reglerne vil derfor vanskeliggøre mange landbrugs lånemuligheder og i værste fald direkte medføre lukninger af bedrifter pga. pengeinstitutternes manglende muligheder for at tilvejebringe den nødvendige likviditet. Overordnet set vil det forstærke den meget dårlige stemning, der i forvejen er i forhold til finansiering af landbrugserhvervet og dermed påvirke erhvervets muligheder for at sikre udvikling og konkurrenceevne i negativ retning.

5 5/7 Flere af de i hovedsagen mindre pengeinstitutter, der er udfordret af pejlemærkets grænseværdi, har landbrugseksponeringer (men langt fra udelukkende landbrug) blandt de store eksponeringer. Finanstilsynet beregninger viser, at de fleste af disse institutter vil kunne bringe sig på den rigtige side af grænseværdien alene ved at nedbringe eller afhænde store ikke landbrugsrelaterede eksponeringer blandt de 20 største eksponeringer. Det er således kun institutter, der er under genopretning som følge af solvensproblemer, som ikke kan komme på den rigtige side af pejlemærket på denne måde. Disse institutter skal under alle omstændigheder øge deres kapitalgrundlag. Tvungen nedbringelse af eksponeringer kan medføre at risikoen øges LOPI anfører følgende i sit høringssvar: et pengeinstitut, der støder mod loftet for store eksponeringer, teoretisk set bare kan dele en eksponering med et andet pengeinstitut. Men i praksis er det ikke en god løsning, da det andet pengeinstitut, der skal tage imod dele af det pågældende udlån altid vil være interesseret i den bedst sikrede del af lånet hvilket betyder, at det afgivende pengeinstitut fortsat vil sidde tilbage med den mest risikofyldte del af udlånet - og dermed en reduceret eksponering med næsten samme risiko og en lavere indtjening. På den måde vil man ikke opleve en lavere risiko, men derimod en forøget risiko. Finanstilsynet anerkender behovet for et passende varsel, hvorfor ændringerne er foreslået gennemført pr. 31/ Derudover forholder Finanstilsynet sig ikke til, hvordan det enkelte institut håndterer udfordringer med overholdelse af grænserne i det ny pejlemærke. Der er i princippet tre måder, hvorpå de berørte institutter kan opfylde de nye krav; gennem positiv indtjening, ved tilførsel af kapital eller ved nedbringelse af store eksponeringer. Med den påtænkte indfasningsperiode er det vurderet, at hovedparten af de berørte institutter vil opfylde de ny krav alene gennem positiv indtjening i perioden frem til iværksættelsen af det justerede pejlemærke. Grænseværdien LOPI, Finansrådet og L&F anfører, at de foretrækker, at den foreslåede ændring ikke gennemføres, subsidiært at grænseværdien fastsættes til 200 i stedet for 175. En grænseværdi på 200 er ikke konsistent med Rangvid-udvalgets anbefaling om en stramning af det eksisterende pejlemærke for store eksponeringer. Der er således allerede ved den foreslåede grænse på 175 pct. et insti-

6 6/7 tut, der ville være omfattet af det tidligere pejlemærke, men som ikke er omfattet af det nye. Grænseværdien adresserer netop institutter med en betydelig koncentrationsrisiko fra mange store eksponeringer. En grænseværdi på 175 balancerer mellem et hensyn til sund kreditgivning og behovet for at stramme rammerne for koncentrationen på summen af store enkelteksponeringer. Forslaget foreslås derfor ikke imødekommet. Indfasning Finansrådet fremfører, at indfasningsperioden bør forlænges til 1. januar Justeringen kan iværksættes med virkning fra 1. januar 2018, altså reelt en udskydelse på 3 måneder i forhold til det oprindelige forslag, idet første rapportering efter iværksættelsen da sker med baggrund i data fra ultimo første kvartal Det foreslås, at forslaget imødekommes. Finanstilsynet vurderer, at en udskydelse kan ske uden væsentligt at kompromittere formålet med ændringen af pejlemærket for store eksponeringer. Administrative byrder Erhvervsstyrelsen vurderer de øgede administrative byrder ved forslagets gennemførelse til at være mindre end 4 mio. kr. årligt på samfundsniveau. Øvrige spørgsmål rejst i høringen Bæredygtigt Landbrug rejser følgende spørgsmål: 1. I hvilket omfang er vejledningen retligt bindende? 2. Hvad er konsekvensen, hvis vejledningen ikke følges? 3. Hvorfor har ændringen ikke gennemgået de forskellige processer, som et lovforslag gennemgår, så der sikres en demokratisk vedtaget kontrol med reguleringen af bankerne? Tilsynsdiamanten er et tilsynsværktøj, der har hjemmel i 344 i lov om finansiel virksomhed. Bestemmelsen er vedtaget af Folketinget og besluttet efter forudgående høringsprocesser. I medfør af 344 skal Finanstilsynet i sin tilsynsvirksomhed lægge vægt på en vurdering af holdbarheden af den enkelte finansielle virksomheds forretningsmodel. Tilsynsdiamanten skal ses som et supplement til de eksisterende solvensregler og adresserer risici

7 7/7 knyttet til en uholdbar forretningsmodel. Det vil sige risici, som på grund af deres omfang ikke kan imødegås alene med mere kapital. Overskridelse af grænseværdien medfører ikke nødvendigvis kapitaltillæg eller automatisk en tilsynsreaktion, men igangsætter en tilsynsdialog. Overskridelser bliver alle håndteret i en tilsynsproces, hvor overskridelserne vurderes konkret og individuelt, før Finanstilsynet skrider til handling og evt. reaktioner. Overskridelser behandles i overensstemmelse med Tilsynsstigen, jf. afsnit 3 i Vejledning om Tilsynsdiamanten for pengeinstitutter. Introduktionen af Finanstilsynets Tilsynsdiamant for pengeinstitutter - med de tilhørende pejlemærker og grænseværdier - tilbage i 2010 skete også efter branchedialog og høring. Ingen ændringer og justeringer af Tilsynsdiamanten gennemføres uden først at iværksætte en branchedialog og høringsproces.