Uddybning af resultater

Transkript

1

2 INDHOLD Kulturarven er en ressource 3 Kommuneplansanalyse Kulturarvens rolle i kommuneplan Tre typer kommuneplaner 8 1. Den grundlæggende kommuneplan Den redegørende kommuneplan Den strategiske kommuneplan 16 Sådan skriver kommunerne om kulturarv og bevaringsværdier 17 Uddybning af resultater 19 Sådan skriver kommunerne om kulturmiljøer og deres forvaltning 20 Sådan skriver kommunerne om bevaringsværdige bygninger 22 Strategiske overvejelser om kulturarven 23 Kommunerne fortsætter det gode arbejde 24 Metoden bag undersøgelsen 25 Kulturavens rolle i kommuneplan 2013 Udgivet oktober 2014 Redaktion: Dansk Bygningsarv A/S FOTO Forside: Heine Pedersen / s. 7, 11 og 13 Anne Prytz Schaldemose / s. 15 Steffen Stamp

3 Kulturarven er en ressource Hvilken rolle spiller kulturarven i kommunernes planlægning? Hvordan planlægger kommunerne for kulturarven? Denne publikation samler resultaterne af en undersøgelse af alle de kommuneplaner, der var tilgængelige ultimo maj 2014, samt af interviews med et udpluk af disse kommuners planchefer og ledende planlæggere. Undersøgelsen sætter fokus på, hvordan kommunerne forholder sig til forvaltningen af den fælles kulturarv. Efter kommunalreformen i 2007 fik kommunerne overdraget rollen som den største varetager af bygningskulturarven i Danmark. Reformen betød, at alle kommuneplaner nu skal indeholde retningslinjer, der sikrer de kulturhistoriske bevaringsværdier. I 2009 kom de første kommuneplaner efter reformen, og i 2013 er 2. generation af kommuneplanerne blevet vedtaget. Vi har således et godt grundlag for at undersøge, hvordan kommunerne løfter denne opgave. Undersøgelsen er foretaget af Dansk Bygningsarv for Bygningskultur 2015 og afdækker kulturarvens rolle i kommuneplanerne for Denne publikation beskriver resultaterne af undersøgelsen med særlig fokus på, hvilken rolle kulturarven spiller i kommuneplanerne for 2013, samt hvordan kommunerne forholder sig til opgaven. Der er en klar tendens til, at interessen for den fysiske kulturarv er tiltagende. Kulturarven er med til at give de enkelte områder identitet - bygninger og anlæg kan fortælle om stedernes historie og vise deres særkender. Potentialerne i kulturarven er mange. Bygningskultur 2015 s forskellige projekter viser da også klare tendenser til, at det skaber merværdi, når kulturarven anvendes aktivt i kommunerne. Undersøgelsen har derfor også stillet skarpt på, om kommunerne alene har udpeget den væsentligste kulturarv og lavet retningslinjer for sikringen heraf, eller om man også forholder sig strategisk til udviklingspotentialet af kulturarven i kommuneplan Det er vores opfattelse, at kommunernes planlægning som udgangspunkt giver et godt grundlag for at forvalte og anvende kulturarven. Gode rammer for forvaltningen kan og skal sikre bevaring af værdifulde kulturmiljøer og samtidig give mulighed for udvikling, som både kan styrke den lokale identitet og skabe unikke og autentiske oplevelser for borgerne. Derfor er det vores håb, at kommunerne i deres kommende kommuneplaner vil fortsætte og styrke deres arbejde med kulturarven og dens udviklingspotentialer i den kommunale udvikling. For os er der ingen tvivl: kulturarven i bred forstand rummer vigtige udviklingspotentialer for landets kommuner. Held og lykke med det videre arbejde! Lisbeth Øhrgaard Kulturstyrelsen Eske Møller Realdania 3

4 Bygningskultur 2015 er et samlet initiativ med fokus på håndtering af fredede og bevarings værdige bygninger. Initiativet er med til at skabe ny viden, nye netværk, brugbare værktøjer og ny formidling til ejere og kommuner. Frem mod 2015 udvikler og formidler Bygningskultur 2015 viden om, hvordan ejere og kommuner kan bevare, anvende og udvikle fredede og bevarings værdige bygninger og helheder. Denne undersøgelse er gennemført ved at gennemgå alle kommuneplaner fra 2013 systematisk ved hjælp af udvalgte søgeord, der kan relateres til kulturarven. Under søgelsen giver derfor et overblik og viser over ordnede tendenser for kulturarvens rolle i kommuneplanerne for Undersøgelsen giver ikke en dybdegående analyse af kommunernes samlede arbejde med kultur arven i praksis.

5 SAMMENFATNING Kommuneplananalyse 2013 Kommuneplanen indarbejder kommunens kulturmiljøer også strategisk Undersøgelsen viser, at 98% af de undersøgte kommuneplaner lever op til lovens hensigt og indarbejder kulturarven. Disse kommuneplaner har både udpeget bevaringsværdige kulturmiljøer og har overordnede retningslinjer for, hvordan kulturarven skal forvaltes. En stor del af kommuneplanerne redegør også for enkelte kulturmiljøers bevaringsværdier (71%). Derudover har over halvdelen af kommuneplanerne mere specifikke retningslinjer for, hvad forvaltningen skal tage hensyn til i forhold til det enkelte kulturmiljø (54%). Endelig italesætter en stor del af kommunerne kulturarven som et strategisk udviklingspotentiale (47%) eller som en vigtig forudsætning, når eksisterende bykerner skal omdannes eller fortættes (42%). Dette selvom det ikke er et statsligt krav. De bevaringsværdige bygninger er ikke en integreret del af kommuneplanen Det fremgår af de statslige krav, at kommuneplan 2013 skal indeholde en oversigt over bevaringsværdige bygninger. Ifølge Bygningsfredningsloven skal de bevaringsværdige bygninger være udpeget i kommuneplanen eller i en lokalplan, hvis de skal være sikret ift. bygningsfredningsloven. Generelt er de bevaringsværdige bygninger ikke en integreret del af kommuneplanen. Kun 58% af kommuneplanerne indeholder en udpegning af bevaringsværdige bygninger ved at have en oversigt over bevaringsværdige bygninger i kommunen eller ved at henvise til kommunens egne indberetninger af bevaringsværdige bygninger (f.eks. i SAVE-bevaringskategorier 1-4) i Kulturstyrelsens oversigt over kortlagte fredede og bevaringsværdige bygninger (FBB) 1. Tre typer af kommuneplaner Undersøgelsen viser, at kommuneplanerne kan inddeles i tre typer. 2 32% af kommunerne opfylder de basale krav i planloven samt i de statslige interesser og har overordnede udpegninger af kulturmiljøer og retningslinjer for kulturarvens forvaltning. Denne type kaldes her for den grundlæggende kommuneplan. 21% af kommunerne arbejder yderligere med at uddybe og redegøre for de enkelte kulturmiljøers særlige bevaringsværdier. Denne type kaldes her for den redegørende kommuneplan. 47% af kommunerne anlægger derudover en strategisk tilgang til kulturarven og italesætter den som et udviklingspotentiale. Denne type kaldes her for den strategiske kommuneplan. Mængden af kulturarv og geografi påvirker kommuneplanens fokus på kulturarv Kommuner med en strategisk kommuneplan er typisk bykommuner med mange indbyggere og fredede bygninger, eller det er landdistriktskommuner med mange fredede bygninger. I gennemsnit har kommuner med en strategisk kommuneplan mere end tre gange så mange fredede bygninger som kommuner med en grundlæggende kommuneplan. 1 Kulturstyrelsens oversigt over kortlagte fredede og bevaringsværdige bygninger ( 2. Se baggrunden for inddelingen af kommuneplantyper i metodeafsnittet, side 27. 5

6 Kulturarvens rolle i kommuneplan 2013 Kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for kulturarvens forvaltning, og derfor giver den indblik i, hvilken rolle kulturarven spiller i hver kommune. Kravet er, at kommuneplanerne skal indeholde retningslinjer for sikring af kulturarven, herunder en udpegning af kulturmiljøer og en oversigt over bevaringsværdige bygninger. Undersøgelsen giver et helhedsbillede Denne undersøgelse er resultat af en gennemgang af i alt 90 kommuneplaner for 2013, som har været tilgængelige ultimo maj Af de 90 kommuneplaner er 76 vedtaget, og 14 er forslag. Undersøgelsen giver en god indikation af, hvordan kommuneplanerne overordnet forholder sig til emnet. Samtidig viser den store forskelle i de enkelte kommuners tilgang til kulturarvsområdet. Gennemgangen af kommuneplanerne giver dog ikke noget svar på, hvorfor kommunerne planlægger, som de gør, når det gælder kulturarven, og derfor er undersøgelsen suppleret af interview med 11 planchefer og ledende planlæggere fra forskellige og geografisk spredte kommuner. Staten stiller krav til sikring af kulturarven i kommuneplanlægningen Oversigten over statslige interesser i kommuneplanlægningen udarbejdes af Naturstyrelsen under Miljøministeriet med bidrag fra de statslige myndigheder, der har sektorinteresser i forbindelse med kommuneplanlægningen. Oversigtens enkelte afsnit gengiver de krav, som kommuneplanerne skal opfylde for at tilgodese de statslige interesser. Det er krav, som stammer fra planloven, anden lovgivning, folketingsbeslutninger eller aftaler mellem regeringen og KL. De statslige krav til kulturarvsområdet findes i afsnittet Kulturarv under Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen 2013 (side 53-54). Målet er, at kommunerne sikrer kulturarven i kommuneplanerne gennem en overordnet udpegning og formidling af kulturmiljøer, bygninger og kulturhistoriske bevaringsværdier. Kravene er konkrete, men giver også mulighed for forskellige niveauer af indsats: Værdifulde kulturmiljøer i byerne og i det åbne land skal fremgå. Der skal redegøres for kulturmiljøernes geografiske afgrænsning og bærende bevaringsværdier, når der gøres udlæg i områder med særlige kulturhistoriske interesser i byen eller i det åbne land. Der skal være en oversigt over bevaringsværdige bygninger. Der skal være retningslinjer og rammer for lokalplanlægning af de udpegede kulturmiljøer, og de skal udpeges på kortbilag til kommuneplanen. Herudover understreges det i afsnittet Byvækst og arealanvendelse i byzone (s ), at målet med planlægningen er: at byudviklingen sker i respekt for byernes strukturer, dimensioner, udpegede kulturmiljøer og bevaringsværdige bygninger og anlæg. (s.16). 6

7 98% af kommuneplanerne har både kortlagt bevaringsværdige kulturmiljøer, og har overordnede retningslinjer for, hvordan kulturarven skal forvaltes. 7

8 Tre typer kommuneplaner De undersøgte kommuneplaner kan groft inddeles i tre typer alt efter deres tilgang til kulturarven: de grundlæggende, de redegørende og de strategiske kommuneplaner 3. Tre typer kommuneplaner 32% af kommunerne lever op til de grundlæggende krav i de statslige interesser og har overordnede udpegninger af kulturmiljøer og retningslinjer for kulturarvens forvaltning. Denne type kaldes her for den grundlæggende kommuneplan. 47% 32% 21% af kommunerne arbejder yderligere med at uddybe og redegøre for de enkelte kulturmiljøers særlige bevaringsværdier. Denne type kaldes her for den redegørende kommuneplan. 47% af kommunerne anlægger derudover en strategisk tilgang til kulturarven og italesætter den som et udviklingspotentiale. Denne type kaldes her for den strategiske kommuneplan. 21% FIGUR 1 Kommuneplaner efter typologi Strategiske Redegørende Grundlæggende 3. Se baggrunden for inddelingen af kommuneplantyper i metodeafsnittet, side 27. 8

9 Undersøgelsen viser også: FIGUR 2 Gennemsnitlig antal fredede bygninger At kommuner med en strategisk tilgang til kulturarven i gennemsnit har 112 fredede bygninger (72 uden Københavns Kommune). Til sammenligning råder kommuner med en grundlæggende tilgang til kulturarven over 36 fredede bygninger i gennemsnit. 4 At kommuner, der er karakteriseret som landdistrikskommuner (ud fra LAG-definitionen) 5 oftere har en strategisk tilgang til kulturarven. Blandt de strategiske kommuner er 64% fra land distriktskommuner Strategiske kommuneplaner Redegørende kommuneplaner Grundlæggende kommuneplaner FIGUR 3 Fordeling af strategiske kommuneplaner 36% 64% 4. En bedre indikator, der kan relateres direkte til kommunernes arbejde, ville have været de bevaringsværdige bygninger. Her er sammenligningsgrundlaget dog så forskelligartet og ufuldstændigt, at det ikke giver mening at sammenligne. De fredede bygninger er de bedst kortlagte bevaringsværdier i Danmark og vurderes at give en god indikation for mængden af bevaringsværdige bygninger og kulturmiljøer. 5. I denne publikation forstås landdistriktskommuner ud fra LAG-definitionen. Der er 56 landdistriktskommuner i Danmark ud fra denne definition. Læs mere om de konkrete kriterier på hjemmesiden Liv og Land: vidensbase/litteratur/rapporter/landdistriktskommunerindikatorer-landdistrikt Ikke-landdistriktskommune Landdistriktskommune 9

10 Strategisk planlægning Redegørende planlægning Grundlæggende planlægning Kommuneplan 2013 ikke tilgængelig pr. ultimo maj 2014 Kortet viser hvordan de forskellige kommuner behandler kulturarvsområdet i deres kommuneplan Kortet baserer sig på den aktuelle gennemgang af kommuneplan 2013, og kan alene ses som en oversigt over vurderingerne herfra. Mængden af kulturarv og geografi påvirker kommuneplanens fokus på kulturarv Nogle tendenser: Kommuner med en strategisk kommuneplan er typisk bykommuner med mange indbyggere og fredede bygninger eller landdistriktskommuner med mange fredede bygninger. I gennemsnit har kommuner med en strategisk kommuneplan mere end tre gange så mange fredede bygninger som kommuner med en grundlæggende kommuneplan. Tallene tyder på, at især landdistriktskommunerne ser kulturarven som et potentiale, der kan være med til at fastholde borgere, erhverv eller danne grundlag for ny turisme. Forskellige kommuneplaner afspejler forskellige tilgange til planlægningsarbejdet For at uddybe, hvorfor kommunerne planlægger, som de gør, når det gælder kulturarven, er gennemgangen af kommuneplanerne underbygget af interview med 11 planchefer eller ledende planlæggere. De udvalgte interviewpersoner repræsenterer de forskellige kommuneplantyper, og deres svar tyder på, at man kan pege på en systematisk forskel i kommunernes tilgang til kulturarven i planlægningsarbejdet. 10

11 KULTURARVENS ROLLE I KOMMUNEPLAN % 32% af kommunerne lever op til minimumskravene i de statslige interesser og har overordnede udpegninger af kulturmiljøer og retnings linjer for kulturarvens for valtning. Strategiske Redegørende Grundlæggende 11

12 1 Den grundlæggende kommuneplan Typisk for den grundlæggende kommuneplan er et oversigtskort for kommunen, der viser kulturmiljøernes placering i byer og i det åbne land. Denne type kommuneplan indeholder også overordnede retningslinjer for forvaltningen af kulturmiljøerne. Planlægningen i de grundlæggende kommuneplaner opfylder de basale lovkrav. De indeholder et groft skitseret oversigtskort, der viser kulturmiljøernes afgræsning og placering, og generelle retningslinjer for forvaltningen. Disse planer beskæftiger sig meget lidt med bevaringsværdige bygninger og kulturmiljøernes bevaringsværdier. Selvom de lever op til kravene i forhold til de statslige interesser, kan det være svært for politikere, planlæggere og byggesagsbehandlere i kommunen at administrere kulturarven hensigtsmæssigt, da en nærmere redegørelse for den konkrete kulturarv i de enkelte kulturmiljøer m.m. ofte er beskrevet meget sparsomt. Dermed kan det være vanskeligt at vurdere, hvordan værdierne kan sikres i konkrete sager. Hvorfor planlægger kommuner med en grundlæggende kommuneplan, som de gør, når det gælder kulturarven? Det forholdsvis begrænsede kulturarvsarbejde i disse kommuners planlægning hænger ofte sammen med, at der ikke findes særlig meget (kortlagt) kulturarv i kommunen. Samtidig presser andre indsatsområder sig på - for eksempel grøn omstilling og nedrivning. En planchef for en mindre landdistriktskommune siger: Det er ikke nu, kommunen har kræfterne og energien til at gå ind i området. Der er snarere en stor politisk opbakning til nedrivning og vindmølleprojekter. Til gengæld understreger interviewpersonerne, at projekter fra lokale borgere, erhvervsliv og ildsjæle kan få politisk støtte. En anden planchef for en landdistriktskommune siger: Der er politisk handlekraft, når initiativer kommer nedefra fra ildsjæle og andre. Generelt viser det sig dog, at der er mangel på politisk opbakning hos kommuner med en grundlæggende kommuneplan. Kulturarvsområdet opfattes - især hos politikerne - som noget, der koster, og ikke som noget, der skaber vækst og værdi. Kortlægningen af kulturmiljøer og håndtering af bevaringsværdige bygninger foretages typisk af medarbejdere med mange andre opgaver og løses, når der er tid. Manglende ressourcer og prioritering af området kendetegner derfor de grundlæggende kommuneplaner. I disse kommuner kan udfordringen være, at kulturarvsindsatsen opfattes som en meromkostning og ikke som en værdiskabende aktivitet. Til gengæld handles der, når projekter kommer fra borgerne selv. 12

13 KULTURARVENS ROLLE I KOMMUNEPLAN % 21% af kommunerne arbejder yderligere med at uddybe og redegøre for de enkelte kulturmiljøers særlige bevar ingsværdier. Strategiske Redegørende Grundlæggende 13

14 2 Den redegørende kommuneplan Den redegørende kommuneplan har fokus på at formidle de bærende bevaringsværdier for enkelte kulturmiljøer og rummer ofte uddybende retningslinjer for kulturmiljøernes forvaltning. For den redegørende kommuneplan er det vigtigt at sikre kulturarven. Disse planer kendes på en mere detaljeret kortlægning og planlægning af de enkelte kulturmiljøer. Kulturarven har typisk et prioriteret afsnit i kommuneplanens retningslinjer. Her kortlægges og beskrives bevaringsværdier for enkelte kulturmiljøer, og der findes typisk en oversigt over bevaringsværdige bygninger. Retningslinjerne er mere specifikke sammenlignet med den grundlæggende kommuneplan. Den mere detaljerede kortlægning gør det lettere for politikere, planlæggere og byggesagsbehandlere i kommunen at administrere kulturarven efterfølgende. Hvorfor planlægger kommuner med en redegørende kommuneplan, som de gør, når det gælder kulturarven? I disse kommuners planer opfattes kulturarven som noget, der kan skabe identitet og sammenhængskraft. Derfor bliver det også opfattet som vigtigt at formidle kulturarven og skabe bevågenhed ved at engagere borgere og politikere. En planchef for en større kommune siger: Kommunesammenlægningen er baggrunden for, at kulturmiljøområdet prioriteres. Det var en del af sammenlægningsprocessen at lave kulturmiljøudpegningerne. Udpegningerne skaber stolthed og identitet hos både politikere og borgere. Kommuneplanen opfattes som et vigtigt instrument, der kan bruges til at påvirke politikere og byggesagsbehandlingen. Det mere omfattende arbejde med at udpege og beskrive kulturmiljøernes bevaringsværdier bliver betragtet som vigtigt. En planchef for en mindre landdistriktskommune siger: Vi arbejder omfattende med kulturmiljøer, og det er en del af vores kommuneplan. Det har en effekt på det politiske niveau, og det påvirker sagsbehandlingen. Det er dog stadig svært at få politisk opbakning og ressourcer til området. En planchef for en større kommune siger: Den største udfordring er mangel på politisk opbakning og politikere med en grundholdning om, at bevaring af kulturarven skal være op til ejerne selv. I disse kommuner er der typisk flere ressourcer tilknyttet arbejdet med kulturarven. Kortlægning og udpegning af kulturmiljøer bliver ofte foretaget i samarbejde med især det lokale kulturhistoriske museum, interesseorganisationer og eksperter. Samarbejde, kommunikation og tværfaglighed vægtes højt. Endelig bliver dialog med borgerne brugt til at skabe opbakning om de bevarende lokalplaner. 14

15 KULTURARVENS ROLLE I KOMMUNEPLAN % 47% af kommunerne anlæg ger derudover en strategisk tilgang til kulturarven og italesætter den som et udviklingspotentiale. Strategiske Redegørende Grundlæggende 15

16 3 Den strategiske kommuneplan Den strategiske kommuneplan italesætter kulturarven som et udviklingspotentiale, der kan bruges til at styrke bosætning, turisme og erhvervsudvikling. I de strategiske kommuneplaner bliver bevaringsværdier og kulturmiljøer italesat som et udviklingspotentiale for bosætning, turisme og erhverv. Oftest indeholder disse planer en redegørelse for kommunens kulturmiljøer og bevaringsværdige bygninger i sammenhæng med strategiske betragtninger om, hvordan kulturarven kan aktiveres. Sådanne kommuneplaner tydeliggør i højere grad for både politikere, planlæggere og byggesagsbehandlere i kommunen, hvordan kulturarven bør administreres, så de strategiske mål opnås. Hvorfor planlægger kommuner med en strategisk kommuneplan, som de gør, når det gælder kulturarven? I disse kommuner opfatter man kulturarven som noget, der kan benyttes aktivt til at skabe positiv udvikling. I forhold til kommuner med en redegørende kommuneplan, mener kommuner med en strategisk kommuneplan, at bevaringsværdier kan være med til at skabe værdi. En planchef for en mindre landdistriktskommune siger: Området får støtte økonomisk i kommunen. Der er stor interesse for områdefornyelse med udgangspunkt i eksisterende bevaringsværdier. Kommuneplanen opfattes hos planlæggerne som et vigtigt instrument, der kan påvirke både politikere og byggesagsbehandlingen. Derudover italesætter enkelte kommuner muligheden for at bruge udpegningerne i samarbejde med erhvervsaktører. En planchef for en større kommune siger: Vi benytter vores viden om kulturmiljøer til at indgå i tæt samarbejde med byens erhvervsudviklingsforening. Ved at kombinere vores viden med deres udviklingsidéer skabes et stærkt samarbejde. Selvom der kan være stærke samarbejder om udviklingsprojekter med forskellige aktører på flere niveauer, kan det stadig være svært at vække politikernes interesse. En planchef for en mindre landdistriktskommune siger: Det er lidt svært at få politisk velvilje til at give en afsmittende effekt på budgetterne. I disse kommuner er der typisk flere ressourcer tilknyttet et fast arbejde med kulturarven. Kortlægning og udpegning af kulturmiljøer bliver ofte foretaget i tæt samarbejde med det lokale museum, interesseorganisationer, politikere og eksperter. Samarbejde, kommunikation og tværfaglighed vægtes højt. Og ikke mindst bliver dialog med borgerne brugt til at skabe stolthed om bevaringsværdierne. 16

17 Sådan skriver kommunerne om kulturarv og bevaringsværdier Stor set alle kommuner i undersøgelsen arbejder med kulturarv og kulturmiljøer i kommuneplanlægningen, og en stor del har også fokus på kulturarvens strategiske udviklingspotentiale. Undersøgelsen viser: 98% af de undersøgte kommuneplaner har et oversigtskort, som viser udpegede bevaringsværdige kulturmiljøer. 98% af kommuneplanerne har overordnede retningslinjer for, hvordan kulturarven skal forvaltes. 94% af kommuneplanerne har udpeget kulturmiljøer i det åbne land (landzone). 92% af kommuneplanerne har udpeget kulturmiljøer i byerne (byzone). 71% af kommuneplanerne redegør for bevaringsværdierne i de specifikke kulturmiljøer og har tydeligt kortmateriale, der viser de enkelte kulturmiljøers geografiske afgrænsning. 54% af kommuneplanerne har mere specifikke retningslinjer, for hvad forvaltningen skal tage hensyn til i forhold til det enkelte kulturmiljø. 47% af kommuneplanerne italesætter kulturarven som et strategisk udviklingspotentiale - for eksempel inden for udvikling af turisme, erhverv eller bosætning. 42% af kommuneplanerne nævner kulturarven som en vigtig forudsætning, når eksisterende bykerner skal omdannes eller evt. fortættes. 58% af kommuneplanerne indeholder en udpegning af bevaringsværdige bygninger ved at have en oversigt, et kort eller en henvisning til kommunens opdaterede registreringer i Kulturstyrelsens oversigt over kortlagte fredede og bevaringsværdige bygninger (FBB) Kulturstyrelsens oversigt over kortlagte fredede og bevaringsværdige bygninger ( 17

18 Kommunerne lever op til statens krav Generelt lever kommunerne op til kravene om at udpege kulturmiljøer og indarbejde retningslinjer for kulturarven i kommuneplanlægningen. Indsatsen er formelt set tilstrækkelig, bortset fra kravet om en oversigt over bevaringsværdige bygninger. Når kommuneplanerne ikke indeholder en oversigt over bevaringsværdige bygninger, kan det hænge sammen med, at flere planlæggere udtrykker en tvivl omkring de bevaringsværdige bygningers rolle i kommuneplanen. Samtidig kræver opgaven mange ressourcer. Her er det vigtigt at nævne, at det er en forudsætning, at de bevaringsværdige bygninger fremgår i kommuneplanen eller i en lokalplan, hvis de skal være omfattet af bygningsfredningslovens beskyttelse. Konkrete udpegninger Konkrete udpegninger af kulturmiljøer og deres geografiske afgrænsninger samt mere specifikke retningslinjer styrker muligheden for at sikre værdierne og tage dem kvalificeret med i den lokale planlægning og daglige byggesagsbehandling. Næsten tre-fjerdedele af kommuneplanerne udpeger kulturmiljøer, afgrænser dem geografisk og redegør for bevaringsværdierne i områderne. Udpegningerne er ofte fulgt op af mere konkrete retningslinjer for sikring af bevaringsværdierne i områderne. Kommunerne tænker strategisk Knap halvdelen af landets kommuner anser kulturarven som en ressource. Dette gælder for eksempel Nyborgs kommuneplan: Byrådet betragter kulturarven som en ressource, der aktivt bør indtænkes og bruges i kommunens erhvervs-, turisme-, formidlings- og bosætningspolitik. Nyborg Kommuneplan 2013 Når det gælder omdannelse og fortætning af bykerner, ser over en tredjedel af kommunerne kulturarven som en vigtig forudsætning for byudvikling. Middelfarts kommuneplan er et godt eksempel: Hvor der kan bygges nyt i forbindelse med værdifulde kulturmiljøer, skal der tages udgangspunkt i de eksisterende kvaliteter ved udvikling af bygninger, som er et udtryk for vores tid. Byernes udvikling skal forholde sig til de landskabelige og kulturhistoriske træk. Middelfart Kommuneplan 2013 Kommunerne sætter ikke kun fokus på sikring og bevaring Oversigten over statslige interesser i kommuneplanlægningen 2013 (side 53) italesætter kulturarven som noget, der først og fremmest skal sikres: Det er et mål, at kommunerne i deres planlægning sikrer de kulturhistoriske enkelt elementer og helheder både monumenterne og de ydmyge spor, hedder det. Mange kommuner har alligevel fokus på i deres kommuneplanlægning, at kulturarven kan mere end at blive sikret den kan aktiveres som en ressource, der styrker både erhverv-, turisme- og bosætning. 18

19 UDDYBNING AF RESULTATER

20 Sådan skriver kommunerne om kulturmiljøer og deres forvaltning Kulturstyrelsen beskriver et kulturmiljø som et geo grafisk afgrænset område, der ved sin fremtræden afspejler væsentlige træk af den samfundsmæssige udvikling. Kommunerne har ansvaret for at udpege kulturmiljøer, men der er tale om en forholdsvis ny disciplin i en kommunal kontekst og derfor er der stor forskel på, hvordan kommunerne griber sagen an. Skal udpegning erne bruges i praksis, er der behov for at bakke dem op med klare retningslinjer for forvaltningen. Samt en redegørelse for de pågældende bevaringsværdier. Undersøgelsen viser, at stort set alle kommuner arbejder med overord nede retningslinjer, mens færre giver retningslinjer for forvaltningen af det specifikke kulturmiljø, herunder redegør for bevaringsværdierne. Undersøgelsen viser: At 94% af kommuneplanerne har udpeget kulturmiljøer i det åbne land (landzone). At 92% af kommuneplanerne har udpeget kulturmiljøer i byerne (byzone). At 71% af kommuneplanerne redegør for bevaringsværdierne i de specifikke kulturmiljøer og har tydeligt kortmateriale, der viser deres geografiske afgrænsning. At 98% af kommuneplanerne har overordnede retningslinjer for, hvordan kulturarven skal forvaltes. At 54% af kommuneplanerne har mere specifikke retningslinjer for, hvad det er for kvaliteter, der gør et område særligt interessant, og hvad forvaltningen derfor skal tage hensyn til. At kommunerne i gennemsnit udpeger 31 kulturmiljøer. 20

21 Kulturmiljøudpegningen sker på forskellige niveauer Definitionen af et kulturmiljø er bred og giver kommunerne rig mulighed for at udpege særlige, egnsprægede kulturmiljøer. De statslige interesser stiller ikke krav til metoder for udpegningen. Mens mange kommuneplaner indeholder ét kommunekort, der viser, hvor kulturmiljøerne overordnet befinder sig, har andre kommuner udarbejdet flere udførlige kort, der mere detaljeret viser kulturmiljøernes geografiske afgrænsning. Den sidste type leder typisk til en nærmere redegørelse for de enkelte kulturmiljøer. Nogle kommuner har udpeget kulturmiljøer på grundlag af tidligere registreringer og udpegninger, fx. fra de gamle regionsplaner, som indeholdt kulturmiljøer i det åbne land, mens andre kommuner har iværksat et omfattende kortlægningsarbejde sammen med lokale museer, interesseorganisationer, politikere og eksperter. Her går man typisk i felten og foretager kortlægning og udpegninger i fællesskab. Denne tilgang kan skabe en stærk tilknytning til kommunens kulturarv - både hos borgere og politikere. Kulturmiljøets bevaringsværdier beskrives Kommunernes redegørelse for kulturmiljøernes bevaringsværdier og geografiske afgrænsning er typisk foretaget ved, at kommuneplanen zoomer ind på det enkelte kulturmiljø både ved brug af kort og gennem en uddybende beskrivelse af bevaringsværdierne. Nogle kommuner gennemgår få, udvalgte kulturmiljøer, mens andre behandler alle kommunens kortlagte kulturmiljøer. Gode intentioner for kulturarvens forvaltning På det overordnede niveau kan man ofte læse, at udlæg i kommunens kulturmiljøer og bevaringsværdige bygninger skal ske under hensyntagen til bevaringsværdierne. Det viser gode intentioner, men sådanne retningslinjer kan være svære at oversætte til lokal planlægning og projektering. Specifikke reningslinjer giver den lokale planlægning og byggesagsbehandlingen et klarere billede af, hvordan forvaltningen af enkelte kulturmiljøer skal varetages. 21

22 Sådan skriver kommunerne om bevaringsværdige bygninger De bevaringsværdige bygninger skal fremgå af kommuneplanen eller i en lokalplan for at være sikret i henhold til bygningsfredningsloven. Undersøgelsen viser, at der er stor forskel på kommunernes oversigt over de bevaringsværdige bygninger. Lidt over halvdelen af kommunerne udpeger bevarings værdige bygninger. Langt de fleste af disse henviser til Kulturstyrelsens FBB. Undersøgelsen viser: At 58% af kommuneplanerne indeholder en udpegning af bevaringsværdige bygninger ved at have en oversigt eller en direkte henvisning til kommunens aktuelle indberetninger i Kulturstyrelsens FBB. De resterende 42% forholder sig ikke til bevaringsværdige bygninger i deres kommuneplan % 58% Nej Ja De bevaringsværdige bygninger er ikke en integreret del af kommuneplanen De statslige interesser til kommuneplanlægningen tydeliggør at kommuneplanen skal indeholde en oversigt over bevaringsværdige bygninger. Imidlertidig beskæftiger næsten halvdelen af kommunerne sig ikke med opgaven i kommuneplan Det kan skyldes, at mange planlæggere ikke ser det som kommuneplanlægningens opgave, men nærmere lokalplanens opgave. Samtidig giver flere planlæggere også udtryk for, at det er et ressourcekrævende arbejde at lave udpegningerne. Som hovedregel kan man dog kun få indblik i en del af en kommunes bevaringsværdige bygninger ved at nærlæse lokalplanerne. Er der udpeget bevaringsværdier bygninger? 22

23 Strategiske overvejelser om kulturarven Kulturarven kan tiltrække borgere, virksomheder og turister. Undersøgelsen viser, at omkring halvdelen af kommunerne italesætter kulturarven som et udviklingspotentiale, og/eller som et potentiale i forbindelse med omdannelse af bykerner. Undersøgelsen viser: At 47% af kommuneplanerne italesætter kulturarven som et strategisk udviklingspotentiale for eksempelvis turisme, erhverv eller bosætning. til at sikre udvikling af eksempelvis erhverv og turisme. Andre beskriver konkret, hvordan specifikke kulturmiljøer kan styrkes og udvikles - eksempelvis med henblik på erhvervsudvikling. At 42% af kommuneplanerne nævner kulturarven som en strategisk vigtig forudsætning for omdannelse og fortætning af eksisterende bykerner. Kulturarven ses som et udviklingspotentiale Der er stor forskel på, hvordan kommunerne griber de strategiske overvejelser an i kommuneplanlægningen. Nogle kommuner italesætter overordnet, at kommunens kulturarv er vigtig og kan bruges Kulturarven skal være en del af de frem tidige bykerner Nogle kommuner understreger, at udvikling af bykerner skal ske under hensyntagen til kulturarven. Andre kommuner går skridtet videre og skriver, at omdannelse og fortætning af bykerner skal tage udgangspunkt i kulturarven. Under alle omstændigheder understreger undersøgelsen, at en betydelig del af kommunerne ser kulturarven som en vigtig ressource, når eksisterende bykerner skal omdannes. 53% 47% 42% 58% Nej Ja Nej Ja Er kulturarv italesat som et udviklingspotentiale for kommunen? Er der en strategi for fortætning eller omdannelse af bykernerne, som tager højde for kulturarv? 23

24 Kommunerne fortsætter det gode arbejde Undersøgelsen af kommuneplanerne for 2013 og samtaler med planchefer og ledende planlæggere fortæller positive historier om kulturarvens rolle i kommuneplanlægningen og at det er et område, der arbejdes videre med. Bevaringsværdierne fremgår af langt hovedparten af kommuneplanerne, og kommunerne er overordnet bevidste om væsentlige kulturmiljøers eksistens, placering og geografiske afgrænsning. Omkring halvdelen har udpeget enkelte kulturmiljøer og italesætter kulturarven som et udviklingspotentiale også selvom de statslige interesser ikke stiller krav herom. Kulturarven på dagsordenen Mange kommuner understreger, hvordan området er kommet på dagsordenen i netop denne kommuneplan. Fra en mindre kommune med en redegørende kommuneplan lyder det: I amtets tid havde vi kun en håndfuld (kulturmiljøer red.). I 2009 udvidede vi det til 28, og i den seneste kommuneplan fra 2013 er udpeget og redegjort for 40 kulturmiljøer. Der er en stor interesse i at fortsætte arbejdet - både når det handler om kulturmiljø- og bygningsudpegninger, og når det gælder om at arbejde strategisk med kulturarven. Fra en mindre kommune med en grundlæggende kommuneplan lyder det: Vi har kigget på kulturmiljøer og lavet en redegørelse, selvom der ikke er den store politiske opbakning. Kulturmiljødelen blev ikke en del af kommuneplan 2013, men det skal den være i fremtiden. Bevaring og udvikling kommer også nedefra Bevarings- og udviklingsindsatsen kommer fra flere steder, påpeger kommunerne. Særligt interessant er initiativer fra ildsjæle, lokalt erhvervsliv og interesseorganisationer, hvis indsats er med til at sikre lokal forankring. Planchefen for en mindre kommune med en strategisk kommuneplan udtrykker: Stolthed er noget, der blandt andet kommer løbende gennem gode genanvendelsesprojekter, der viser kulturarven. Det er med til at sikre den folkelige opbakning. Hvis ejere af bevaringsværdige bygninger vil rive dem ned, tager vi en lang dialog med dem om mulighederne. 24

25 Metoden bag undersøgelsen Undersøgelsen er bygget op om to delelementer: En gennemgang af kulturarvens rolle i 90 kommuneplaner for 2013 og interview med 11 planchefer eller ledende planlæggere, der repræsenterer de forskellige kommuneplantyper og kommuner. Kommuneplanen er et omfangsrigt dokument, ofte på sider. I denne undersøgelse er kommuneplanerne systematisk blevet screenet med udgangspunkt i søgeordene: kulturmiljø(er), bevaringsværdig(e), omdannelse, fortætning, kulturhistorie, bygningskultur, bygningskulturarv, bygningsarv, kulturarv og historie. Via disse søgeord er syv overordnede spørgsmål afdækket. Fem af spørgsmålene har søgt at afdække, hvordan kommuneplanerne forholder sig til kravene i afsnittet Kulturarv i Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen Dette er gjort ved at screene efter følgende spørgsmål: SPØRGSMÅL 1 Er der udpeget og geografisk afgrænset kulturmiljøer i byerne i kommuneplanlægningen? Indeholder kommuneplanen et oversigtskort over kommunen, der viser en geografisk udpegning af forskellige kulturmiljøer i byerne? SPØRGSMÅL 2 Er der udpeget og geografisk afgrænset kulturmiljøer i det åbne land i kommuneplanlægningen? Indeholder kommuneplanen et oversigtskort over kommunen, der viser en geografisk udpegning af forskellige kulturmiljøer i det åbne land? SPØRGSMÅL 3 Er der redegjort for enkelte kulturmiljøers bevaringsværdier og deres geografiske afgrænsning? Indeholder kommuneplanen en udpegning af enkelte kulturmiljøer, hvis afgrænsning og bevaringsværdier er gjort tydelig i kommuneplanen? Dette eksempelvis ved brug af kort og registreringer. SPØRGSMÅL 4 Er der en oversigt over bevaringsværdige bygninger? Indeholder kommuneplanen en oversigt over bevaringsværdige bygninger eller en klar henvisning til, hvor disse kan ses som bilag til kommuneplanen? Det kan være som en klar reference til FBB eller på kommunens egen hjemmeside. I forhold til de bevaringsværdige bygninger ved vi, at der er mange hvide pletter på kortet. Udpegningerne er i høj grad foretaget før kommunesammenlægningerne i I de nye kommuner er der derfor områder, der har en meget omfattende kortlægning, og områder der slet ingen kortlægning har. Dette skaber et uens administrationsgrundlag for forvaltningen i kommunen. 25

26 Bevaringsværdi Lav Høj Kortet, udarbejdet af Incentive for Realdania, viser alle de SAVE-registrerede bygninger i FBB fordelt på bevaringsværdi 1-9. SPØRGSMÅL 5 Er der defineret overordnede og specifikke retningslinjer for, hvordan kulturmiljøerne skal forvaltes? Indeholder kommuneplanen overordnede hensigtsretningslinjer, som siger, der skal tages højde for kulturarven i forbindelse med udlæg? Indeholder kommuneplanen specifikke retningslinjer for, hvordan enkelte kulturmiljøer skal forvaltes i forbindelse med udlæg? et udviklingsparameter, når det gælder bosætning, erhverv og/eller turisme? SPØRGSMÅL 7 Er der en strategi for fortætning eller omdannelse af bykerner, som tager højde for kulturarv? Indeholder kommuneplanen et retningslinjeafsnit, der handler om omdannelse af bykerner, der tager hensyn til eller tager udgangspunkt i den eksisterende kulturarv? SPØRGSMÅL 6 Er kulturarv italesat som et udviklingspotentiale for kommunen? Italesætter kommuneplanen klart kulturarv som 26

27 Besvarelserne af spørgsmålene beror på, at søgeordene har ledt til de rigtige svar. Dette kan potentielt skabe en usikkerhed i resultaterne. Som en del af gennemgangen er indholdsfortegnelsen i kommuneplanen derfor altid løbet igennem for at se, om særlige afsnit af interesse ikke skulle være dukket op under søgningen. Databearbejdningen af resultaterne beror på en krydsning af spørgsmålene, samt en sammenholdelse med data for indbyggertal, fredede bygninger i kommunerne og en differentiering af landdistrikts-/ ikke-landdistriktskommune. Spørgsmålene er uddybet gennem interview med 11 planchefer og ledende planlæggere. Målet var at afdække, hvorfor kommuner med forskellige kommuneplantyper planlægger, som de gør, og om der kan findes en systematik i deres forskellige tilgange til opgaven. Interviewpersonerne er anonymiseret i publikationen. Udvælgelsen af kommunerne har søgt at sikre, at kommunerne - udover forskellige kommuneplaner - også har adskilt sig geografisk og demografisk. Interviewene er foretaget over telefonen efter et semistruktureret design, der skulle afdække: Baggrunden for prioriteringen i kommuneplanlægningen. Effekten af kommuneplanlægningen på det politiske niveau. Krydsningen af spørgsmål - Inddelingen i kommuneplantyper Når resultaterne af besvarelserne på de ovenstående undersøgelsesspørgsmål krydses ses et tydeligt mønster, der kraftigt antyder tre kommuneplantyper. Disse er karakteriseret ved: Den grundlæggende kommuneplan: For denne type af kommuneplan kan der som udgangspunkt svares ja til spørgsmål 1 og/eller 2 og til første delspørgsmål af spørgsmål 5. Enkelte af disse kommuner udpeger også bevaringsværdige bygninger der kan svares ja til spørgsmål 4. Ganske få kommuneplaner er mere eller mindre mangelfulde i forhold til at svare ja til spørgsmål 1, 2 og første del af spørgsmål 5. Disse kommuneplaner er også medtaget her (under 5%). Den redegørende kommuneplan: For denne type af kommuneplan kan der svares ja til spørgsmål 1 og/eller 2. Der kan svares ja til spørgsmål 3 og oftest også spørgsmål 4 og begge delspørgsmål af spørgsmål 5. De fleste af disse kommuneplaner udpeger bevaringsværdige bygninger og har mere specifikke retningslinjer for kulturmiljøernes forvaltning. Hvis der har kunnet svares ja til spørgsmål 3, men ja-besvarelserne af spørgsmål 1, 2 og 5 har været mangelfulde, er kommuneplanen blevet karakteriseret som grundlæggende. Dette gælder ganske få kommuneplaner (under 5%). Effekten på byggesagsbehandlingen. Hvem der arbejder med området hos kommunen. Hvordan kulturmiljøerne og de bevaringsværdige bygninger er udlagt i kommunen. Andre bevarings- og udviklingsindsatser med relation til kultarv i kommunen. Kommunens videre ønsker for arbejdet på området. Den strategiske kommuneplan: For denne type af kommuneplan kan der svares ja til spørgsmål 1 og/eller 2. Der kan svares ja til spørgsmål 6 og ofte også spørgsmål 4 og 7. Samtidig kan der i langt hovedparten af tilfældene svares ja til spørgsmål 3 og begge delspørgsmål af spørgsmål 5 (over 95%). Inddelingen understøttes af interviews med planchefer og ledende planlæggere fra kommuner med forskellige kommuneplantyper. 27

28 28 KULTURARVENS ROLLE I KOMMUNEPLAN 2013 Disse kommuneplaner er screenet: Aalborg Aarhus Albertslund Allerød Assens Ballerup Billund Bornholm Brøndby Brønderslev Dragør Egedal Esbjerg Fanø Faaborg-Midtfyn Favrskov Faxe Fredensborg Fredericia Frederiksberg Frederikshavn Frederikssund Furesø Gentofte Gladsaxe Glostrup Greve Gribskov Guldborgsund Haderslev Halsnæs Hedensted Helsingør Herning Hillerød Holbæk Holstebro Horsens Hjørring Høje Taastrup Hørsholm Ikast-Brande Ishøj Jammerbugt Kalundborg Kerteminde Kolding Købehavn Køge Langeland Lejre Lemvig Lyngby-Taarbæk Læsø Mariager Middelfart Morsø Norddjurs Nordfyn Nyborg Næstved Odder Odense Odsherred Randers Rebild Ringkøbing-Skjern Ringsted Roskilde Rudersdal Rødovre Samsø Silkeborg Skanderborg Skive Slagelse Solrød Sorø Stevns Struer Svendborg Syddjurs Sønderborg Vallensbæk Varde Vejen Vejle Vesthimmerland Viborg Vordingborg