Omsættelige kvoter. og andre metoder til regulering af. rejefiskeriet

Transkript

1 Omsættelige kvoter og andre metoder til regulering af rejefiskeriet Rapport fra Det uvildige udvalg, nedsat af Grønlands Hjemmestyre

2

3 INDHOLDSFORTEGNELSE FORORD 6 1. INDLEDNING Udvalgets kommissorium Forløbet af udvalgets arbejde Oversigt over udvalgets arbejde Sammenfatning af udvalgets vurderinger og anbefalinger 9 2. REGULERINGEN AF REJEFISKERIET I GRØNLAND Den historiske udvikling Gældende regulering REGULERINGEN I ANDRE LANDE I NORDATLANTEN Indledning Danmark Norge Island Færøerne Storbritannien TEORI OG PRAKSIS I TILKNYTNING TIL KVOTEREGULERINGS- SYSTEMER Reguleringssystemer Markedet for kvoteandele og årskvoter Behovet for kontrol 43

4 4.4. Samfundsmæssigt udbytte Det økonomiske udbytte Fordelingen af indkomsterne Selskabsskat Afgifter Salg af kvoteandele eller kvoter REJEFISKERIETS UDVIKLING OG FORVALTNING Overordnede betingelser Bestand og kvoter Marked og priser Finansiering Omkostningsforhold Virkningen af IOK-systemet i perioden Antallet af fartøjer Antallet af rederier Koncentration og dominans Rederiernes økonomi Samfundets udbytte af fiskeriet Administration og kontrol Et lille sideblik til det kystnære fiskeri Sammenfattende vurdering af det eksisterende reguleringssystem ANDRE REGULERINGSFORMER Individuelle tidsbegrænsede og ikke-omsættelige kvoter Individuelle tidsubegrænsede ikke-omsættelige kvoter Individuelle tidsbegrænsede og omsættelige kvoter Salg af licenser/kvoter på auktion Justering af det nuværende IOK-system Lette nytilgang til fiskeriet Mindske koncentrationen i fiskeriet Øge det samfundsmæssige udbytte af fiskeriet Afsluttende bemærkninger 112

5 7. EKSPROPRIATIONSRETLIG VURDERING Hvornår foreligger der ekspropriation? Særligt om ejendom Særligt om, hvem der er beskyttet som ejer Særligt om, hvornår der foreligger afståelse Hvilke krav skal opfyldes, når der foreligger ekspropriation Vurdering af de forskellige reguleringsmodeller Kvoteværditab Andet tab Afgifter m.v Andre reguleringer Særligt om Royal Greenland 125

6 6 Forord I oktober 2004 nedsattes Det uvildige udvalg med henblik på at belyse, hvilke juridiske og økonomiske konsekvenser en ændring af licenssystemet i det grønlandske rejefiskeri vil medføre i forholdet mellem Grønlands Hjemmestyre og de nuværende rejetrawlerrederier. I denne rapport præsenterer og analyserer udvalget en række forskellige licenssystemer og foretager på baggrund heraf en økonomisk og juridisk vurdering samt fremsætter en række anbefalinger med henblik på mulige ændringer i det nuværende licenssystem. I sammenligning med en række andre fiskerinationer har man i Grønland inden for rejefiskeriet opbygget et licenssystem, der ud fra en administrativ synsvinkel er gennemskueligt og enkelt at håndtere. Udvalget har tilstræbt, at anbefalinger om ændringer i det nuværende licenssystem ikke må føre til et uigennemskueligt og vanskeligt håndterbart system, idet et gennemskueligt licenssystem er med til at sikre størst mulig tillid til systemet fra både de deltagende rederier og dets investorer. Udvalget håber, at rapporten vil udgøre et godt fundament for de videre politiske overvejelser vedrørende ændringer og justeringer af licenssystemet. Udvalget står i den forbindelse gerne til rådighed, hvis efterfølgende drøftelser af rapporten måtte ønskes. Udvalget vil gerne takke for den imødekommenhed, det under sit besøg i Nuuk har mødt hos grønlandske politikere, embedsmænd og erhvervsfolk, som har taget sig tid til diskussioner af forhold af vigtighed for udvalgets arbejde. Repræsentationschef Einar Lemche har været fast tilknyttet udvalgets møder og har i den forbindelse bidraget med værdifulde oplysninger om det grønlandske fiskeri samt fiskeriet generelt i Nordatlanten. Udvalget har bestået af: Orla Friis Jensen (formand) Michael Hansen Jensen Bent Martinsen Niels Vestergaard Christian Sonnefeld Jørgensen (sekretær)

7 7 1. Indledning 1.1 Udvalgets kommissorium Rejefiskeriet i Grønland danner grundlag for en betydelig industri til vands og til lands, hvortil der er bundet megen kapital og hvor fiskeriet har stor økonomisk betydning for Grønland. På baggrund af den udvikling, som rejefiskeriet har gennemgået, er der for fiskeriet for rejer indført tidsubegrænsede licenser og omsættelige kvoter. De tidsubegrænsede licenser blev indført, fordi kapaciteten i starten af 1990 erne var blevet meget større end de fangster som ressourcen kunne tåle, hvorved der blev et stort behov for at nedbringe kapaciteten i rejefiskeriet. Ved at gøre rejelicenserne tidsubegrænsede og kvoterne omsættelige var det forudsat, at en kapitalisering af kvoterne ville føre til opkøb af kvoteandele og fusioner blandt rederierne, så der kunne udgå kapacitet af rejefiskeriet, som derved på sigt igen kunne blive rentabelt. Dette skete faktisk, og målet bag indførelsen af de tidsubestemte kvoter er dermed nået. Dette har ført til, at rejefiskeriet i dag er et meget kapitalintensivt erhverv. Begrundet med både et ønske om et større samfundsmæssigt afkast af rejeressourcen og bedre muligheder for at kunne komme ind i rejefiskeriet, har der politisk været ønsker fremme om at gøre de tidsubegrænsede licenser tidsbegrænsede. På denne baggrund har udvalget fået følgende opgave: 1. Belyse de juridiske og økonomiske konsekvenser i forholdet mellem Grønlands Hjemmestyre som licensudsteder og de nuværende rejetrawlerrederier som licensindehavere ved en ændring i licenssystemet fra tidsubegrænsede og omsættelige til: a) Tidsbegrænsede og omsættelige licenser. b) Tidsbegrænsede og ikke-omsættelige licenser. 2. Belyse forsvarlige alternative licenssystemer samt beskrive fordele og ulemper ved disse alternativer i forhold til de enkelte licensindehavere og fiskerierhvervet i sin helhed. Samt beskrive det forventelige samfundsøkonomiske afkast ved disse alternativer.

8 8 1.2 Forløbet af udvalgets arbejde Udvalget indledte sit arbejde på et møde i Århus den 26. oktober På dette møde og under den efterfølgende møderække diskuterede man udvalgets kommissorium og arbejdsplan. Udvalget har under et ophold i Nuuk fra den 21. februar til den 25. februar 2005 haft lejlighed til at afholde en række møder med repræsentanter for Grønlands Landsting, Landstyremedlemmet for Fiskeri og Fangst, Rasmus Frederiksen, administrationen i Hjemmestyret og repræsentanter for det grønlandske fiskerierhverv. Udvalget har afholdt 9 møder i Danmark. Udvalget har under sit arbejde konstateret, at følgende oplysninger ikke har været tilgængelige: Oplysninger om det samfundsøkonomiske udbytte ved rejefiskeriet Oplysninger om eksportrejepriserne på de vigtigste produktmiks over tid Oplysninger om prisen på de enkelte handler med kvoteandele og årskvote Oplysninger om ejerforholdene i de enkelte rederier Det mangelfulde datagrundlag har vanskeliggjort det økonomiske analysearbejde, som derfor er forbundet med en vis usikkerhed. Udvalget skal i den forbindelse anbefale, at administrationen i Hjemmestyret tilvejebringer de manglende oplysninger til brug for fremtidigt analysearbejde. 1.3 Oversigt over udvalgets arbejde I Kapitel 2 opridses med særlig henblik på rejefiskeriet den historiske udvikling i den grønlandske fiskerilovgivning og hovedprincipperne i den gældende regulering. I Kapitel 3 gennemgås reguleringen af fiskeriet i en række andre lande i Nordatlanten. Udvalget har stillet 6 enslydende spørgsmål til fiskerimyndighederne i Storbritannien, Norge, Island, Færøerne og Danmark, med henblik på at få belyst, hvordan disse lande har indrettet deres regulering af fiskeriet. I kapitel 4 gives en indføring i teori og praksis i tilknytning til kvotereguleringssystemer. I Kapitel 5 behandles rejefiskeriets udvikling og forvaltning i Grønland.

9 9 I denne forbindelse behandler udvalget det eksisterende reguleringssystem ud fra dets evne til at: - Sikre udviklingen af et økonomisk effektivt fiskeri - Skabe det størst mulige samfundsmæssige udbytte af fiskeriet - Sikre kvoterne overholdes - Muliggøre en økonomisk effektiv administration - Sikre mod at fiskerirettighederne koncentreres på for få personer - Sikre tilgangen af nye aktører til erhvervet. I kapitel 6 behandler udvalget andre reguleringssystemer ud fra deres evne til at løse de netop nævnte problemstillinger. Ud over alternativer til det nuværende reguleringssystem behandler udvalget også en række forslag til justeringer af det nuværende system. I kapitel 7 vurderes, om en indførelse af de i rapporten omtalte alternative reguleringssystemer og justeringer af det nuværende licenssystem må antages at kunne indebære ekspropriation, jf. grundlovens 73, i forhold til indehavere af tidsubegrænsede og omsættelige licenser. 1.4 Sammenfatning af udvalgets vurderinger og anbefalinger Udvalget fremkommer med en række vurderinger og anbefalinger, idet det dog skal fremhæves, at der på visse områder er behov for yderligere analyser. Kapitel 5. Det nuværende reguleringssystem med individuelle tidsubegrænsede licenser og omsættelige kvoter. Det er udvalgets opfattelse, at IOK-systemet har givet nogle rammer, som har sat rederierne i stand til at tilpasse sig udviklingen, så Grønland i dag har en moderne og effektiv trawlerflåde med en struktur, der har vist sig i stand til at sikre et økonomisk effektivt fiskeri. Udvalget finder, at IOK-systemet i betydelig grad har evnet at maksimere det samfundsmæssige udbytte. Strukturen i fiskerflåden passer til de faktiske forhold, og fiskeriet er antagelig tæt på at foregå så økonomisk effektivt som muligt. Udvalget finder, at IOK-systemet ikke har ført til særlige kontrolvanskeligheder, og systemet kræver endvidere et minimum af administrative ressourcer.

10 10 Til gengæld er fiskerirettighederne i den betragtede periode blevet koncentreret på færre personer/rederier, og der er i den betragtede periode ikke tilkommet nye aktører i fiskeriet. Men det er udvalgets vurdering, at den primære årsag hertil ikke skal findes i reguleringssystemet, men i udviklingen i erhvervsbetingelserne. Rejefiskeriet har udviklet sig til et kapitalintensivt erhverv, som kræver brancherelevant forretnings- og fiskerimæssig indsigt samt adgang til kapital. Det er udvalgets opfattelse, at en kombination af disse egenskaber næppe findes hos mange uden for erhvervet. Samlet set er det udvalgets vurdering, at det eksisterende IOK-system stort set har fungeret efter hensigten og har været i stand til at skabe den ønskede udvikling i fiskeriet. Kapitel 6. Udvalgets vurderinger og anbefalinger vedrørende forskellige reguleringssystemer, herunder justeringer af det nuværende system. Kapitel 6.1. Et reguleringssystem med individuelle tidsbegrænsede og ikkeomsættelige kvoter. I forhold til IOK-systemet er der tre helt fundamentale ændringer i det system, som angives af overskriften - der er ikke længere tale om, at den enkelte fisker (det enkelte rederi) har rådighed over en fast del af den samlede grønlandske kvote over en længere periode. - kvoterne, der tildeles den enkelte fisker hhv. det enkelte rederi, kan ikke sælges til andre. - der stilles meget store krav til administrationen af systemet, idet der ikke blot er tale om forvaltning/administration, men om styring af strukturudviklingen i fiskeriet. Udvalget vurderer, at et sådant reguleringssystem ikke vil kunne sikre et økonomisk effektivt fiskeri, idet den enkelte fisker ikke, eller kun i meget begrænset omfang, har mulighed for at tilpasse sin kapacitet til de faktiske muligheder. Strukturen i fiskerierhvervet vil som konsekvens heraf ikke blive økonomisk optimal. Det er derfor udvalgets vurdering, at systemet ikke vil give samfundet det størst mulige udbytte. Det er udvalgets vurdering, at som følge af en forringet rentabilitet i fiskeriet vil incitamentet til at bryde reglerne under dette reguleringssystem vokse. Systemet må derfor forventes at medføre en større og mere omkostningskrævende kontrolmæssig indsats.

11 11 Udvalget vurderer, at administrationen af systemet navnlig hvis kvoterne ikke sælges på auktion må forventes at blive betydelig mere omkostningskrævende end tilfældet er under det nuværende system, idet de tilpasningsmæssige beslutninger, der nu træffes i rederierne og bl.a. realiseres gennem markedet for kvoteandele og årskvoter, i stedet skal træffes administrativt. Det er udvalgets opfattelse, at systemet i en vis udstrækning kan sikre tilgang af nye fiskere til erhvervet, og at fiskerirettighederne ikke koncentreres på få fiskere, men det vil i så fald ske på bekostning af økonomien i fiskeriet. Udvalget kan ikke anbefale et reguleringssystem med individuelle tidsbegrænsede og ikke-omsættelige kvoter. Kapitel 6.2. Et reguleringssystem med individuelle tidsubegrænsede og ikkeomsættelige kvoter. I forhold til det nuværende IOK-system er der som udgangspunkt to væsentlige forskelle: - kvoterne kan ikke handles eller på anden måde overdrages til andre - der vil blive stillet større krav til administrationen af systemet, idet der skal træffes beslutning om, hvad der skal gøres med de kvoteandele, der tilbageleveres som følge af udtræden af fiskeriet. Det er udvalgets vurdering, at systemet ikke vil kunne sikre et økonomisk effektivt fiskeri, idet den enkelte fisker vil få meget begrænsede muligheder for at tilpasse sin kapacitet til de faktiske muligheder. Det er derfor også udvalgets vurdering, at systemet ikke vil give samfundet det størst mulige udbytte. Udvalget finder, at når rentabiliteten i fiskeriet vil blive forringet, vil den enkelte fiskers økonomi blive forringet, hvorfor incitamentet til at bryde reglerne ved eksempelvis overfiskeri vil vokse. Systemet må derfor forventes at kræve en større kontrolmæssig indsats. Det er udvalgets vurdering, at administrationsomkostningerne afhænger af, hvordan systemet indrettes. Hvis tilbageleverede kvoter pr. automatik sælges til højestbydende, vil administrationen af systemet principielt ikke blive mere kompliceret end under det nuværende system. I alle andre tilfælde må administrationen forventes at blive mere omkostningskrævende end under det nuværende system.

12 12 Det er udvalget opfattelse, at et reguleringssystem, der er baseret på individuelle tidsubegrænsede og ikke-omsættelige kvoter, i højere grad end det nuværende system vil modvirke for høj koncentration i fiskeriet og sikre nytilgang til erhvervet, men der er meget snævre grænser for, i hvilket omfang mulighederne kan benyttes, hvis økonomien i fiskeriet ikke skal ødelægges. Udvalget kan ikke anbefale et reguleringssystem med individuelle tidsubegrænsede og ikke-omsættelige kvoter. Kapitel 6.3. Et reguleringssystem med individuelle tidsbegrænsede og omsættelige kvoter. I forhold til det nuværende IOK-system indebærer det i overskriften nævnte system to væsentlige ændringer: - der er ikke længere tale om, at den enkelte fisker (det enkelte rederi) har rådighed over en fast del af den samlede grønlandske kvote over en længere periode. - der stilles større krav til administrationen af systemet, idet der ikke blot er tale om forvaltning/administration, men om styring af strukturudviklingen i fiskeriet gennem tildelingen af kvoter. Det er udvalgets opfattelse, at systemet målt på økonomiske kriterier ikke kan nå op på samme niveau som det nuværende system. Hvis systemet designes med kort varighed af kvoterne, kan systemet under ingen omstændigheder anbefales. Hvis systemet udformes med kvoter af lang varighed, og genuddeling sker ved rent salg, minder systemets virkninger om IOK-systemets. Den eneste reelle fordel i forhold til det nuværende system, der i så tilfælde opnås, er, at salgsindtægterne tilgår landskassen. Ulemperne er, at hele erhvervet påføres en øget usikkerhed, der vil forringe økonomien og tilpasningsevnen men hvor meget, er vanskeligt at vurdere. Sammenvejningen af fordele og ulemper er tilsvarende vanskelig, men udvalget hælder til den vurdering, at ulemperne vil være større end fordelene. Der skal advares mod, at systemet udformes på en sådan måde, at de mulige fordele, det rummer i relation til at sikre mod for høj koncentration og åbne for tilgang af nye fiskere, i større eller mindre udstrækning søges realiseret på grundlag af konkrete politiske ønsker og vurderinger. Erfaringer fra rejefiskeriet i Grønland og fra fiskerier i flere andre lande peger entydigt på, at en direkte politisk styring på sigt er økonomisk og samfundsmæssigt uhensigtsmæssig. Et system med en sådan udformning kan derfor ikke anbefales.

13 13 Et reguleringssystem baseret på individuelle tidsbegrænsede omsættelige kvoter kan afhængig af den konkrete udformning være egnet til at modvirke for høj koncentration og give mulighed for tilkomst af nye aktører i fiskeriet. De administrative omkostninger må imidlertid under alle omstændigheder formodes blive højere end under det nuværende system. Kapitel 6.4. Salg af licenser eller kvoteandele på auktion (auktionsmodellen). Salg af licenser eller kvoteandele på auktion er ikke et selvstændigt reguleringssystem, men udelukkende en særlig form for tildeling af kvoter, der har til formål at sikre, at (dele af) ressourcerenten tilfalder samfundet, idet højstbydende fiskere erhverver kvoterne. Auktionsmodellen kan i princippet indgå i samtlige omtalte reguleringssystemer. Det er udvalgets opfattelse, at auktionsformen er udtryk for en relativ enkel måde at trække ressourcerenten ud på, hvis antallet af deltagere i auktionen vel at mærke er stort. Det er det ikke i Grønland, hvor der, som tingene ser ud i øjeblikket, kun er 7 sikre deltagere (de nuværende rederier i det havgående fiskeri). Det betyder efter udvalgets vurdering, at der er en vis risiko for, at der ikke vil ske en reel prisdannelse ved auktionen, idet det ikke kan udelukkes, at der vil være interessesammenfald hos de sikre auktionsdeltagere. Det er udvalgets opfattelse, at den fordel, der i teorien ofte fremhæves som det væsentligste argument for at indføre et auktionssystem, nemlig systemets evne til at sikre samfundet ressourcerenten, næppe fuldt ud vil kunne forventes realiseret ved at afholde kvoteauktioner i Grønland på grund af det lave antal auktionsdeltagere. Dette hindrer dog ikke, at en auktion vil give et provenu til Landskassen det vil blot være et provenu, som er lavere end den faktiske ressourcerente. Det er endvidere udvalgets opfattelse, at selv om et lavt antal deltagere i en auktion principielt altid er et problem, må auktionsformen dog stadig anses for også i Grønland at være egnet til at sikre, at det bliver de mest effektive fiskere/rederier, der får kvoterne. I relation til de økonomiske krav, der ønskes tilgodeset med et eventuelt nyt reguleringssystem, må auktionsformen derfor antages altid at føre til bedre resultater end kvotetildelinger baseret på politiske og/eller administrative kriterier.

14 14 Kapitel 6.5. Justeringer af det nuværende IOK-system. Udvalget har inden for det nuværende IOK-system set på forskellige muligheder for ændringer for at imødekomme ønsker fremsat i kommissoriet. Kapitel Tilgangen af nye aktører lettes. For at fremme nytilgangen i fiskeriet er det fra både teoretisk og politisk hold blevet foreslået, at man modificerer IOK-systemet, således at den enkelte indehaver af en kvoteandel hvert år afleverer en bestemt (mindre) procentuel andel af kvoteandelen til samfundet (Hjemmestyret). De tilbageleverede kvoteandele kan herefter sælges på kvotemarkedet eller på auktion. Det største samfundsøkonomiske udbytte opnås selvfølgelig, hvis der sælges til dem, der vil give mest for kvoteandelene, men det vil med stor sandsynlighed være de fiskere, der allerede er i fiskeriet. Hvis formålet er at sikre nytilgang, må der derfor lægges restriktioner på salget, således at potentielle nytilkommere får en fortrinsret, hvilket vil betyde et mindre samfundsøkonomisk udbytte. Hvis de eksisterende fiskere får mulighed for at købe de afleverede kvoteandele tilbage igen, hvilket vil sige, at eventuelle nytilkommere ikke gives nogen form for fortrinsret, vil tilbageleveringen med efterfølgende genkøb virke som en form for ressourcerentebaseret afgift. Udvalgets vurdering af systemet med tilbagelevering af kvoteandele er: - At det vil stille større krav om tilpasning til fiskeriet, samtidig med at det vil gøre mulighederne for denne tilpasning mindre - At det vil kunne true især de mindre rederiers overlevelsesmuligheder og sandsynligvis fremme fusioner - At det er usikkert, om der kan tiltrækkes nye aktører, og at det næppe er sandsynligt, at de i givet fald vil betale almindelig pris for kvoteandelen - Landskassens indtægter fra gensalg er en positiv virkning af systemet, men indtægterne må nok forventes at blive relativt beskedne, navnlig hvis der lægges restriktioner på gensalg af hensyn til nytilgang - At det samfundsøkonomiske udbytte sandsynligvis vil blive mindre end ved det nuværende IOK-system, idet fiskeriets erhvervsbetingelser kompliceres og antagelig forringes. Udvalget kan derfor ikke uden videre anbefale at lette nytilgang til fiskeriet ved, at man modificerer IOK-systemet, således at den enkelte indehaver af en kvoteandel

15 15 hvert år afleverer en bestemt (mindre) procentuel andel af kvoteandelen til samfundet (Hjemmestyret), og hvor de tilbageleverede kvoteandele herefter kan sælges på kvotemarkedet eller på auktion. Kapitel Koncentrationen i fiskeriet mindskes. Det er udvalgets opfattelse, at der principielt er fire måder koncentrationen i fiskeriet kan mindskes på: - Antallet af fartøjer kan øges under forudsætning af, at ejerne af de tilkomne fartøjer ikke er de samme, som de der indgår i den eksisterende ejerkreds. - Antallet af rederier øges (ejerloft). - Fiskeriet kan øges, så der automatisk bliver plads til flere. - Ejerskabet i de eksisterende rederier kan spredes ud på flere. Øge antallet af fartøjer Det havgående fiskeris nuværende flådestruktur må anses for at være tæt på det økonomisk optimale. Hvis der tages udgangspunkt i de mindste rederiers fartøjer, som må antages at have en kapacitet, der nogenlunde svarer til rederiernes kvoteandel, hvilket vil sig godt 7% af den samlede kvote, er der maksimalt plads til 14 fartøjer. Da betingelserne i fiskeriet hele tiden skifter, og beslutninger om ny tonnage nødvendigvis må basere sig på forventninger om de fremtidige vilkår, stemmer maksimumantallet godt overens med det faktiske antal fartøjer (12) i flåden. Det er udvalgets vurdering, at der ikke er plads til flere fartøjer i fiskeriet, hvis det fortsat skal drives økonomisk effektivt og være rentabelt. Øge antallet af rederier Hvis der tages udgangspunkt i, at der er plads til 12 fartøjer i fiskeriet, bliver resultatet, at der også maksimalt er plads til 12 rederier. Forskellen mellem disse 12 og det faktiske antal rederier, 7, kan hævdes ikke at være bestemt af udviklingen i erhvervsbetingelserne, men derimod af nogle af rederiernes ønske om vækst. Hvis dette synspunkt holder, skulle der altså være plads til 12 rederier, hvilket vil sige, at fiskerilovens bestemmelse om, at et enkelt rederi ikke kan råde over mere end 33,3 % af den samlede kvote, i så fald kunne ændres til, at et rederi ikke kan råde over mere end 8,5% af denne. Det er udvalgets vurdering, at denne argumentation ikke holder i praksis, idet en så lav overgrænse vil tendere til at låse udviklingen fast og mindske flådens tilpasningsevne. Der skal være plads til, at et rederi kan have mere end ét fartøj og måske også mere end to.

16 16 Gøre fiskeriet større Det er naturligvis ikke muligt bare at øge fiskeriet, men det vil imidlertid også være tilstrækkeligt at øge fiskeriet inden for den reguleringsmæssige ramme, idet det jo ikke er fiskeriets størrelse i sig selv, der er interessant, men antallet af aktører i fiskeriet og på kvotemarkedet. Udvalget finder, at fiskeriet kan gøres større ved at slå det havgående og det kystnære fiskeri sammen til et fiskeri, som fungerer under det samme reguleringssystem. Det er udvalgets opfattelse, at der er grund til at formode, at flådestrukturen i et samlet fiskeri vil blive mere varieret, end den er i dag, og det vil betyde, at fiskeriets evne til at tilpasse sig skiftende betingelser på sigt vil blive endnu større, end den er i det havgående fiskeri i dag. Der er også grund til at formode, at de flere aktører på kvotemarkedet vil være med til at sikre en større gennemsigtighed og dermed en mere realistisk prisdannelse. Udvalget kan anbefale at øge fiskeriet inden for den reguleringsmæssige ramme. Sprede ejerskabet til de nuværende rederier to modeller Markedsmodel Som kvotemarkedet fungerer nu, hvor handelen foregår ved direkte kontakt mellem aktørerne, er det vanskeligt for udefra kommende at blande sig. Udvalget vurderer, at handlen med kvoter kan gøres mere gennemskuelig ved eksempelvis at stille krav om åbent udbud og efterspørgsel eller kræve, at kvotehandlerne skal ske gennem Fiskerilicenskontrollen eller en udpeget advokat, der så får til opgave at offentliggøre købs- og salgsønsker og indkalde tilbud. Endvidere er det udvalgets opfattelse, at de gældende regler om ejerskab til og udnyttelsen af kvoteandelene gør det næsten umuligt at komme ind i erhvervet ad den vej, medmindre man er i stand til at finansiere købet af en kvoteandel på 7 8% og et egnet fartøj. Hvis der købes mindre, vil køber ikke have sikkerhed for, at han vil være i stand til at udnytte kvoteandelen, som foreskrevet i fiskerilovens 19, stk. 4. Det er udvalgets opfattelse, at en opblødning af kravet om, at indehaveren af en kvoteandel skal være aktiv i fiskeriet, i givet fald skal gøre det muligt at købe en kvoteandel og derefter sælge den som årskvote i en nærmere fastlagt periode, f.eks. 2 4 år. For at hindre misbrug er det muligt, at der også skal fastsættes en øvre grænse for, hvor stor en kvoteandel man har lov til at anvende på denne måde. Overgrænsen skal i så fald være væsentlig mindre end de 7 8% af den samlede kvote, som er nødvendig for at drive et rentabelt fiskeri.

17 17 Udvalget finder, at de to ændringer, øget åbenhed på markedet og retten til at udleje en mindre kvoteandel, for det første vil betyde, at en interesseret køber vil have mulighed for at få kendskab til, hvornår der er kvoteandele til salg. Afhængig af graden af åbenhed vil han også være sikker på at kunne fremsætte et købstilbud. For det andet vil køberen, hvis det er lykkedes ham at erhverve en mindre kvoteandel, få mulighed for at bruge denne til at købe sig ind i et eksisterende rederi. Det er ikke muligt for udvalget at vurdere, om de beskrevne ændringer rent faktisk vil føre til, at flere kommer ind som ejere i fiskeriet, men det vil være forholdsvist enkelt at forsøge. Da der er tale om mindre kvoteandele, der vel at mærke på intet tidspunkt forsvinder ud af fiskeriet, men som minimum bliver der i form af årskvoter, må en ordning som den beskrevne antages ikke i væsentlig grad at gribe forstyrrende ind i rederiernes dispositionsmuligheder. Fortrinsretsmodel En anden måde at imødekomme ønsket om at få nye aktører ind i fiskeriet på, kunne være at reservere en mindre del af den samlede kvote i en særlig pulje. Fra denne pulje kunne for eksempel yngre fiskere eller fiskere fra andre fiskerier tildeles en kvoteandel efter særlige regler. Tildelingen kan være gratis eller ske til en fastlagt pris. Det ville også være muligt at anvende auktionsmodellen, hvor det så alene er den særlige gruppe af fiskere, som kan byde på kvoterne. Målet med ordningen er, at det bliver muligt for disse fiskere på grundlag af den tildelte eller købte kvote at opnå medejerskab i et af de eksisterende rederier. En nyetableringspulje kunne også dannes via indførelse af hjemfaldspligt, hvilket er muligt under den nuværende fiskerilov, jf. 18. Det betyder, at der kan blive en pulje til rådighed på det tidspunkt, hvor to eller flere rederier fusionerer. En tredje mulighed for puljedannelse kunne være at reducere Royal Greenlands kvoter. Endelig kunne Hjemmestyret opkøbe den ønskede kvoteandel på kvotemarkedet. Hvis Hjemmestyret måtte ønske at indføre en sådan ordning, bør det ske ved at danne en relativt lille pulje (< 5%) som en engangsforestilling. For at tildelingen af kvoterne ikke blot omsættes på markedet lige efter tildelingen, må tildelingen være personlig, dvs. at kvoterne ikke kan sælges. Denne binding må være gældende for en nærmere bestemt periode. Det er en ulempe ved ordningen, at en del af kvoten er ikke-omsættelig, fordi den løbende strukturtilpasning derved begrænses. En anden og potentielt større ulempe er, at ordningen rent administrativt vil være omkostningskrævende. Administrationen vil være kompliceret, bl.a. fordi det

18 18 løbende skal kontrolleres, om de fiskere, som har fået tildelt kvote fra puljen, overholder betingelserne for tildelingen. Hvis kvoteandelen tildeles gratis, kan det overvejes, om der skal være en løbende fremtidig betaling til Hjemmestyret for anvendelsen af kvoten. Denne betaling bør i givet fald ske, efterhånden som der tjenes penge i fiskeriet på de tildelte kvoteandele. Kapitel Gebyr, ressourcerenteafgift og landingspligt. Et omkostningsmæssigt selvbærende erhverv (gebyrer) Bæredygtighed betyder bl.a., at erhvervet selv skal betale de omkostninger, det påfører samfundet ved udøvelse af dets virksomhed, f.eks. omkostninger til administration, kontrol og biologisk rådgivning. Det er vigtigt at understrege, at kun omkostninger, der er nødvendige og tilstrækkeligt entydigt kan henføres til det havgående rejefiskeri, skal dækkes af dette. Det er udvalgets vurdering, at sådanne omkostninger bør dækkes af fiskeriet. Da der kan blive tale om ikke uvæsentlige beløb og dermed en væsentlig ekstra omkostning for erhvervet, må det anbefales, at der sker en afklaring af, hvad der er nødvendigt, og hvad der med en tilstrækkelig grad af entydighed kan henføres til det havgående fiskeri i samarbejde med fiskeriets organisationer. Ressourcerenteafgift Det er udvalgets opfattelse, at det forhold, at der med det gældende kvotesystem lægges restriktioner på at udnytte rejeressourcen, som udgangspunkt vil betyde, at der bliver mulighed for at opnå en overnormal fortjeneste i erhvervet. Der kan med andre ord opstå en ressourcerente. Et afgiftssystem, der helt bogstaveligt baserer sig på opgørelse af ressourcerenten, og derefter afgiftsbelægger denne med den helt rigtige sats, er en illusion og administrativt umuligt. Et fornuftigt designet afgiftssystem skal være rimeligt let at administrere og forstå, samtidig med at systemet ikke forvrider de økonomiske incitamenter, som IOK systemet fremmer, f.eks. en økonomisk effektiv flåde. Valget af skatteinstrument og beskatningsgrundlag er derfor centrale. Det nuværende rejeafgiftssystem giver mulighed for at inddrage dele af ressourcerenten og samtidig tage hensyn til de konkrete erhvervsmæssige vilkår, idet afgiften først udløses, når prisen når over et fastsat minimumsniveau, der principielt skal svare til, at det effektive rederi er i stand til at opnå en normal fortjeneste. I praksis er det ikke muligt at gennemføre de nødvendige beregninger således, at resultatet er den helt rigtige pris, men mindre kan også gøre det. Hvis blot niveauet er nogenlunde korrekt, må systemet antages at kunne fungere, således at resultatet m.h.t. afgiftsprovenuet ligger tæt på det ideelle, og uden at de administrative omkostninger bliver for store.

19 19 Det skal fremhæves, at beregningerne af minimumsprisen er en jævnligt tilbagevendende proces, idet den principielt skal gennemføres hver gang, der sker væsentligere ændringer i teknologi, omkostningsforhold og fangsternes sammensætning og størrelse. Ud over de problemer, der knytter sig til beregning af minimumsprisen, er der i tilknytning til det grønlandske afgiftssystem det særlige problem, at en væsentlig del af fangsterne sælges til videreforarbejdning i datterselskaber i andre lande. Prisdannelsen er derfor ikke nødvendigvis den samme, som den, der ville finde sted på et helt åbent konkurrencepræget marked. Om dette er et stort eller lille problem, har det ikke været muligt at vurdere. Ophævelse af landingspligten Det er udvalgets opfattelse, at landingspligten hindrer fiskerne i at sælge rejerne til andre aftagere, der ville give en højere pris. Fiskeren er altså tvunget til at miste en indtægt, hvilket fra en driftsøkonomisk betragtning er at sidestille med en omkostning. Udvalget skal understrege, at en fjernelse af landingspligten ikke vil medføre, at fiskerne holder op med at lande rejer. De rejer, der ikke kan indbringe højere priser ved alternativ anvendelse, vil under alle omstændigheder blive landet. En afskaffelse af landingspligten må dog formodes at øge incitamentet til udsmid, da det hovedsageligt er de mindste rejer, der sælges til rejefabrikkerne. Der kan derfor i givet fald blive behov for en større kontrolindsats. Set fra et samfundsøkonomisk synspunkt betyder den forringelse af fiskeriets økonomi, som landingspligten må formodes at indebære for det havgående fiskeri, og som den helt sikkert medfører for det kystnære fiskeri, også et tab. De samlede indkomster i samfundet vil stige, hvis ressourcerne udnyttes på den måde, der skaber den højeste værditilvækst og de højeste indtægter. Det er udvalgets vurdering, at der på kortere sigt er andre samfundsmæssige interesser end de økonomiske, der taler imod ophævelse af landingspligten, men ikke på længere sigt. Kapitel 7. Ekspropriationsretlig vurdering. Udvalget har vurderet, om en indførelse af de i kapitel 6 omtalte alternative reguleringssystemer og justeringer af det nuværende system for en fremtidig regulering af rejefiskeriet ved Grønland må antages at kunne indebære ekspropriation,

20 20 jf. grundlovens 73, i forhold til indehavere af tidsubegrænsede og omsættelige licenser i henhold til den eksisterende ordning. Det er udvalgets opfattelse, at det er indiskutabelt, at retten til at udnytte en nærmere angiven procent af den årlige grønlandske kvote (kvoteretten) er en beskyttet ret efter grundlovens 73, men som andre rettigheder vil den som udgangspunkt kunne underkastes regulering, uden at dette får karakter af ekspropriation. Med hensyn til kvoteretten gælder, at denne er tildelt tidsubegrænset, men ikke dermed er givet for evig tid. Ved fremsættelsen af forslaget til 1990-loven blev det pointeret, at indførelsen af det nye system ikke betød, at Landstinget ikke på et senere tidspunkt kunne gøre kvoterne etårige igen, blot det skete med behørigt varsel, hvilket blev angivet som 5-7 år. Såvel i Landstingets Erhvervsudvalg som i Landstinget gav et klart flertal udtryk for, at længden af det omtalte varsel ikke måtte overstige 5 år. Heraf følger, at indehaverne af kvoteretten ikke kan have nogen berettiget forventning om at nyde nogen særlig beskyttelse ud over de angivne 5 år. Tværtimod må det lægges til grund som påregneligt, at der med det givne varsel kan indføres tidsbegrænsning igen. Udvalget konkluderer, at kvoteværditabet ved genindførelse af et system, der bringer kvoterettigheder til ophør med et varsel på 5 år, ikke kan begrunde erstatning efter grundlovens 73. Der er tale om en ret, der reelt er tidsmæssigt betinget, og den basale forudsætning om indgreb i ejendom foreligger dermed ikke opfyldt. Udvalget har overvejet, om der - ud over kvoteværditabet - kan opstå andet tab, f.eks. på materiel, som skal erstattes efter grundlovens 73 ved indførelse af et system, der bringer kvoterettigheder til ophør med et varsel på 5 år. Udvalget finder det imidlertid tvivlsomt, om det nuværende system kan danne grundlag for en sådan berettiget forventning om fortsat deltagelse i rejefiskeriet efter udløbet af nævnte varsel, at den nyder erstatningsretlig beskyttelse efter grundlovens 73. Lægger man alligevel til grund, at en beskyttelsesværdig forventning ikke kan afvises, er det herefter et spørgsmål, om en nyordning af rejefiskeriet, der med nævnte varsel bringer det nuværende system til ophør, må betragtes som en afståelse og dermed ekspropriation i grundlovens forstand. På baggrund af en samlet vurdering finder udvalget, at det klare udgangspunkt må være, at en sådan nyordning ikke har karakter af ekspropriation og derfor ikke kan begrunde et krav om erstatning.

21 21 Det er udvalgets opfattelse, at Hjemmestyret endvidere har en ganske vid adgang til at indføre en øget afgiftsbetaling i rejefiskeriet, uden at der bliver spørgsmål om ekspropriation - også hvor afgiften indføres uden iagttagelse af det i fiskerilovens 14, stk. 1, omhandlede varsel. Endvidere er det udvalgets opfattelse, at Hjemmestyret - så meget desto mere - har en almindelig adgang til at indføre en efter almene kriterier fastsat gebyrbetaling for de omkostninger, som Hjemmestyret afholder i forbindelse med administration, håndhævelse, levering af ydelser m.v. i forbindelse med rejefiskeriet - også hvor dette sker uden iagttagelse af det i fiskerilovens 14, stk. 1, omhandlede varsel. Hjemmestyret har også adgang til at gennemføre en række reguleringer af den nuværende rejefiskeriordning inden udløbet af ovennævnte varsel på 5 år, uden at der som følge heraf foreligger ekspropriation. Det er udvalgets opfattelse, at det næppe vil indebære ekspropriation, hvis Hjemmestyret gennemfører generelle begrænsninger i rejefiskeriet, som hviler på almene saglige hensyn, der ikke på væsentlig måde griber forringende ind i enkelte af de nuværende aktørers erhvervsudøvelse. Udvalget har vurderet, om Royal Greenland A/S nyder beskyttelse efter grundlovens 73 i forbindelse med et eventuelt lovindgreb fra Hjemmestyret. Det er udvalgets opfattelse, at Royal Greenland A/S næppe er beskyttet efter grundlovens 73 mod en af Hjemmestyret gennemført ny rejefiskerilovgivning, heller ikke selvom en sådan lovgivning i forhold til private rettighedshavere måtte indebære ekspropriation.

22 22 2. Reguleringen af rejefiskeriet i Grønland 2.1 Den historiske udvikling Den første fiskerilov i Grønland, lov nr. 223 af 3. juni 1967 for Grønland om erhvervsmæssigt fangst, fiskeri og jagt, indeholdt ingen særlige bestemmelser om rejefiskeriet. Den første egentlige regulering af rejefiskeriet gennemførtes med bekendtgørelse nr. 354 af 13. juli 1978 om rejefiskeri på fiskeriterritoriet i Grønland. Bekendtgørelsen var udstedt i henhold til lov nr. 413 af 13. juni 1973 for Grønland om erhvervsmæssigt fiskeri, fangst og jagt, som blev sat i kraft i forbindelse med Danmarks og Grønlands indtræden i EU i Udstedelse af licens til fiskeri efter rejer med fartøjer på over 80 BRT skulle efter 2 i bekendtgørelsen ske ved autorisation fra ministeren i Grønland. Det blev ligeledes bestemt, at fordelingen af fangstmængder mellem de redere/fiskere, som havde fået autorisation, kunne ske samtidig med udstedelsen af autorisationen. Autorisationen fulgte kalenderåret og var således tidsbegrænset til maksimalt 1 år. Bekendtgørelsen fastlagde i 4, stk. 2, at autorisationen skulle udstedes til en bestemt indehaver for et bestemt fartøj, og at den var uoverdragelig. 1 Herudover gennemførtes en række andre væsentlige reguleringer af rejefiskeriet i Grønland. Der blev bl.a. indført regler om, at rejefiskeriet skulle indstilles, når den totale kvote for rejer var opfisket. På den måde havde man i realiteten to reguleringsformer indenfor rejefiskeriet, dels en individuel begrænsning i fangstmængderne på den enkelte autorisation, dels en generel begrænsning for så vidt angik opfiskningen af den samlede tilladte fangstmængde. 2 Princippet om autorisationens og senere fiskerilicensens uoverdragelighed blev fastholdt helt frem til krisen i rejefiskeriet i 1989/1990. Tildelingen af licenser i rejefiskeriet blev i perioden varetaget af et Licensudvalg, som på baggrund af de indkomne ansøgninger tildelte de enkelte 1 Det fremgik ligeledes af 4, at autorisationen bortfaldt i tilfælde af indehaverens død eller fartøjets forlis eller salg. 2 Det var nødvendigt med en generel begrænsning, idet det kystnære fiskeri ikke på daværende tidspunkt var kvoteret.

23 23 fiskere/rederier en årlig licens og kvote. Licensudvalget var et politisk udpeget udvalg bestående af politikere valgt af Landstinget. Licensudvalget tildelte i løbet af 1980 erne flere og flere rederier en licens og kvote til fiskeri efter rejer, hvilket førte til en tilsvarende reduktion af de øvrige licensindehaveres kvoter, fordi landsstyret skulle fastholde den tilladte årlige fangstmængde (TAC en) på et niveau, som var nogenlunde i overensstemmelse med den biologiske rådgivning. 3 Den løbende reduktion i de enkelte rederiers årlige kvoter og dermed fiskerimuligheder førte til ringere økonomiske resultater og driftsmæssige underskud i de fleste rederier. Rederiernes dårlige økonomiske situation i slutningen af 1980 erne førte til et krav om ændring af det hidtidige licenssystem, idet de enkelte rederiers kvoter var blevet reduceret i en sådan grad, at det for flertallet af aktørerne ikke længere var muligt at drive et økonomisk rentabelt fiskeri. 4 Krisen i rejefiskeriet førte til vedtagelsen af landstingslov nr. 17 af 22. oktober 1990 om erhvervsmæssigt fiskeri. Løsningen på rederiernes og dets investorers økonomiske vanskeligheder blev, at man ved ændringen af fiskeriloven kapitaliserede licenserne i det havgående rejefiskeri og gjorde de tidligere 1-årige licenser med en højst tilladt fangstmængde til fuldt ud omsættelige og tidsubegrænsede med en højest tilladt fangstmængde. De enkelte rederier fik en %-del kaldet en kvoteandel af den samlede rejekvote, som var til rådighed for grønlandske fartøjer. De tidsubegrænsede licenser blev først med vedtagelsen af landstingslov nr. 4 af 2. maj 1996 om ændring af landstingslov om erhvervsmæssigt fiskeri indført i det kystnære rejefiskeri. Dette skyldes bl.a., at det kystnære rejefiskeri altid har været mindre kapitalintensivt og kendetegnet ved mange mindre aktører og mindre fartøjer. 2.2 Gældende regulering Den gældende regulering af det grønlandske fiskeri findes i landstingslov nr. 18 af 31. oktober 1996 med tilhørende 20 bekendtgørelser. 3 Da der ellers ville kunne opstå risiko for rejeressourcens udryddelse. 4 De begrænsede kvoter førte også til et betydeligt udsmid af de mindre rejer (kaldet highgrading). De enkelte rederier var på grund af de små kvoter mere eller mindre tvunget til kun at lande de største rejer.

24 24 Landstingsloven, der er ændret flere gange, indeholder i kapitel 2 bl.a. definitioner af begreberne TAC 5, flådekomponent, kvote, kvoteandel, årskvote og licens. Det fremgår af 4, stk. 1-6, at: - Ved en TAC forstås den samlede årlige fangstmængde for en bestemt fiskebestand på Grønlands Fiskeriterritorium. - Ved en flådekomponent forstås en nærmere afgrænset gruppe af fartøjer, som er hjemmehørende i Grønland. - Ved en kvote forstås den del af en TAC, som tildeles en flådekomponent eller det i 7 omtalte ikke-grønlandske fiskeri. - Ved en "kvoteandel" forstås den procentdel af en kvote, som et rederi er i besiddelse af. - Ved en "årskvote" forstås den maksimalt tilladte mængde i tons, som et rederi har fået tildelt af en given kvote et givent år. - Ved en "licens" forstås den ret til fiskeri på en bestemt bestand, som landsstyret kan meddele et rederi. Landstingsloven indeholder i kapitel 3 en bestemmelse om fastsættelse af fangstmængder og TAC. Det fremgår af 5, stk. 1, at landsstyret for hvert år fastsætter TAC er for bestemte bestande på Grønlands fiskeriterritorium. Fordelingen af TAC en i kvoter for henholdsvis de grønlandske flådekomponenter og det ikke-grønlandske fiskeri foretages af landsstyret under hensyntagen til bestemmelserne i internationale aftaler. Det fremgår af 5, stk. 3, at kvoten for rejer ved Vestgrønland fastsættes med 43% til den kystnære flådekomponent og 57% til den havgående flådekomponent. Fordelingen af kvoten ved Vestgrønland kom i stand i 2001 efter længerevarende forhandlinger mellem fiskeriets parter og Landsstyret. Det førte til, at man ved landstingslov nr. 5 af 21. maj 2002 om ændring af landstingslov om fiskeri i 5, stk. 3 indførte fordelingsnøglen med 43% til den kystnære flådekomponent og 57% til den havgående flådekomponent af rejekvoten ved Vestgrønland. Landstingsloven indeholder i kapitel 4 bestemmelser om adgangen til erhvervsmæssigt fiskeri på Grønlands land- og fiskeriterritorium. 5 Begrebet TAC (Total Allowable Catch) blev først indført i den grønlandske fiskerilovgivning med landstingslov nr. 11 af 21. november 1984 om erhvervsmæssigt fiskeri. TAC blev i lovens 7 defineret som de samlede tilladte fangstmængder (TAC) for bestemte fiskebestande eller grupper af fiskebestande på Grønlands fiskeriterritorium.

25 25 Det fremgår af 6, stk. 1, at erhvervsmæssigt fiskeri på Grønlands fiskeriterritorium kun må udøves med fartøjer, der i kraft af ejerforhold er hjemmehørende i Grønland. I 6 stilles der endvidere en række betingelser for deltagelse i det grønlandske fiskeri for enkeltpersoner henholdsvis selskaber. For så vidt angår deltagelse i fiskeriet med et fartøj ejet af enkeltpersoner fremgår det af 6, stk. 3, nr. 1-4: - At alle nævnte personer skal have fast tilknytning til det grønlandske samfund. - At alle nævnte personer skal have folkeregisteradresse i Grønland, og have haft folkeregisteradresse i Grønland i de forudgående to år. - At alle nævnte personer skal være fuldt skattepligtige i Grønland og have været fuldt skattepligtige i Grønland i de forudgående to kalenderår. - At alle nævnte personer i de forudgående to kalenderår skal have været beskæftiget med erhvervsfiskeri, og mindst 50% af deres samlede bruttoindkomst med fradrag af indkomst erhvervet ved borgerligt ombud skal i de forudgående to kalenderår stamme fra erhvervsfiskeri. Med virksomhed som erhvervsfisker sidestilles virksomhed som fanger, fåreholder, renavler og lignende. For så vidt angår deltagelse i fiskeriet med et fartøj ejet af et selskab fremgår det af 6, stk. 4, nr. 1-3: - At selskabet skal være enten et aktieselskab, et anpartsselskab, et andelsselskab eller et partrederi. - At mindst 2/3 af selskabets kapital, ved rejefiskeri: hele selskabets kapital, skal ejes direkte eller indirekte af enkeltpersoner, som opfylder betingelserne i 6, stk. 3, nr. 1-3 (betingelserne for deltagelse i fiskeri som enkeltperson). - At mere end halvdelen af selskabets kapital skal ejes direkte eller indirekte af erhvervsfiskere som opfylder betingelserne i 6, stk. 3, nr. 1-4 (betingelserne for deltagelse i fiskeri som enkeltperson). Landstingsloven indeholder i kapitel 7 bestemmelser om almindelig regulering af fiskeriet. Det fremgår af 14, stk. 1, at for grønlandsk fiskeri, jf. 6, kan der udstedes 4 typer af licenser: 1) Tidsbegrænsede licenser hvortil der er knyttet en højst tilladt fangstmængde. 2) Tidsubegrænsede licenser hvortil der er knyttet en højst tilladt fangstmængde. 3) Tidsbegrænsede licenser hvortil der ikke er knyttet en højst tilladt fangstmængde. 4) Tidsubegrænsede licenser hvortil der ikke er knyttet en højst tilladt fangstmængde.

26 26 Landstinget kan med behørigt varsel ved lov gøre tidsubegrænsede licenser, jf. nummer 2) og nummer 4), tidsbegrænsede. 6 For det grønlandske kystnære og havgående rejefiskeri, jf. 5, udstedes der tidsubegrænsede licenser hvortil der er knyttet en højst tilladt fangstmængde jf. 14, stk. 1, nr. 2. Mht. landstingets mulighed for med behørigt varsel at gøre de tidsubegrænsede licenser tidsbegrænsede igen gav landsstyret ved lovforslagets fremsættelse udtryk for, at varslet burde være 5-7 år. Spørgsmålet blev imidlertid genstand for betydelige drøftelser ved 3. behandlingen af lovforslaget den 10. maj Et stort flertal i Landstinget tilsluttede sig her det ændringsforslag, som et flertal i Erhvervsudvalget var fremkommet med, hvorefter Landstinget, som nu udtrykkeligt angivet i lovteksten, kan ændre loven og gøre licenserne tidsbegrænsede igen, hvis det skønnes nødvendigt. Det forudsætter dog et rimeligt varsel, hvis længde afhænger af den konkrete situation. Det var i det vedtagne ændringsforslag forudsat, at længden af det omtalte varsel ikke oversteg 5 år. Det fremgår af 14, stk. 2, at licensen for hver enkelt ejer kan angive, hvilke arter den pågældende ejer må fiske, med hvilke fartøjer og i hvilke områder fiskeriet kan finde sted, samt de nærmere betingelser for fiskeriet. Mængderne kan for licenser af type 2), jf. stk. l, angives som en andel af de efter 5 fastsatte fangstmængder efter regler, der fastsættes af landsstyret. Herunder kan landsstyret fastsætte regler om maksimale årskvoter. Licens til rejefiskeri angiver hvilket fartøj, hvilken art og i hvilket område ejeren af licensen kan fiske. Herudover fremgår det af licensen, hvor stor en kvoteandel af den grønlandske kvote, som den enkelte ejer rådet over. Det fremgår af 15, stk. 1, at kvoteandele, som er udstedt til fiskeri jf. 14, stk. 2, kan alene overdrages til eje eller sikkerhed. 6 14, stk. 1 i den gældende fiskerilov er identisk med 12, stk. 1 i landstingslov nr. 17. af 22. oktober 1990 om erhvervsmæssigt fiskeri.

27 27 Der fremgår endvidere af 15, stk. 3 og 4: - At ingen selskaber eller enkeltpersoner gennem køb af kvoteandele må opnå en kvoteandel, i reguleringsområdet for den havgående flådekomponent, der overstiger 33,3%. - At ingen selskaber eller enkeltpersoner gennem køb af kvoteandele må opnå en kvoteandel, i reguleringsområdet for den kystnære flådekomponent, der overstiger 10%. Det fremgår af 18, at landsstyret kan fastsætte regler om reduktion af kvoteandele ved sammenlægning af rederier (hjemfaldspligt). Det fremgår af 22, stk. 1, nr. 1, at for grønlandsk fiskeri, jf. 6, kan det som betingelse for erhvervelse af licens kræves: - At fangsten helt eller delvis indhandles til et eller flere nærmere angivne produktionsanlæg i Grønland, eventuelt i bestemte perioder og med bestemte mængder, kvalitet og sammensætning af fangsten. Landingspligten er i det nuværende rejefiskeri sat til 25% af den samlede kvote for den havgående flådekomponent, mens der er 100% landingspligt for den kystnære flådekomponent. 7 Landingspligten blev første gang indført med bekendtgørelse nr. 2 af 2. november 1980 om licens til rejefiskeri, hvor licensen blev gjort betinget af, at der inden første fangstrejse indledtes var truffet aftale med et produktionsanlæg i Grønland om landing af rå rejer til bearbejdning. Aftalen skulle omfatte minimum 15% af fangsten af rejer. Landstingsloven indeholder i kapitel 11 bestemmelser om kontrol. Det fremgår af 26, stk. 1, at landsstyret kan udstede regler om kontrol med overholdelse af bestemmelserne i loven og i regler udstedt efter loven. 7 Enkelte rederier i den kystnære flådekomponent er blevet tildelt produktionstilladelse med en landingspligt på 25 % af den samlede kvote.

28 28 3. Reguleringen i andre lande i Nordatlanten 3.1 Indledning I dette kapitel gives en kort oversigt over reguleringen af fiskeriet i andre lande i Nordatlanten. Formålet med undersøgelsen er at få belyst en række af de spørgsmål, som indeholdes i udvalgets kommissorium. Udvalget har rettet henvendelse til fiskerimyndighederne i Danmark, Norge, Island, Færøerne og Storbritannien for at få belyst dels brugen af individuelle kvoter og individuelle omsættelige kvoter, og dels hvordan udviklingen har været i fiskeriet i disse lande angående bl.a. økonomi, ejerskab til ressourcen og ressourcebeskatningen. 8 Udvalget har stillet fiskerimyndighederne følgende 6 spørgsmål: A. Anvendes individuelle kvoter (IK) som reguleringsinstrument og, hvis det er tilfældet, i hvilken form? (omsættelige, begrænset/ubegrænset tidshorisont og grænser for omsættelighed). B. I hvilke fiskerier anvendes IK? (enkeltart, flerartsfiskeri, homogen/heterogen flåde). C. Hvordan blev den oprindelige kvote allokeret? D. Hvordan er erfaringerne med anvendelsen af IK? (tilpasning til flådens kapacitet, koncentrationer af ejerskab, flådens økonomi og udsmid). E. Har man gjort noget ved generationsskifteproblematikken? F. Overvejes det at indføre afgifter eller særlig beskatning af fiskeriet ressourcerente? 3.2 Danmark Danmark her tre forskellige reguleringssystemer i sit fiskeri: Individuelt omsættelige kvoter, individuelle kvoter og fiskerier reguleret med rationer eller årsmængder. Tanken bag reguleringsformerne har været, at i fiskerier som drives med kapitalintensive fartøjer, hvor størrelse og effektivitet er afgørende, skal fiskeriet reguleres med individuelt omsættelige kvoter. Mere demersale fiskerier (bundfiskerier) kan derimod drives ved hjælp af andre reguleringsmetoder. 8 For at sikre en vis ensartethed i besvarelserne fra de enkelte lande har udvalget udbedt sig svar på de samme spørgsmål. Island har ikke besvaret spørgsmålene direkte, men har tilsendt landets bidrag til OECD Country Note on National Fisheries Management Systems 2004.

29 29 Det er et grundlæggende problem, at den danske fiskerflåde er for stor, for gammel og med en indtjening, der ikke på tilfredsstillende måde sikrer fornyelsen. Konsekvensen er et fiskeri, hvor arbejdsmiljøforhold i mange tilfælde ikke er tidssvarende, hvor kvaliteten af de landede fisk kan forbedres, og hvor den samfundsmæssige værdi af de danske fangstmuligheder kan forbedres. Med indførelsen af individuelt omsættelige kvoter og individuelle kvoter er det indgået som en del af målsætningen, at fornyelsen af fiskeflåden skal ske gennem private investeringer. De private investeringer kan kun tilvejebringes, hvis rentabiliteten i fiskeriet øges. Samlet set kan man sige at målsætningen med indførelsen af de individuelt omsættelige kvoter og individuelle kvoter i fiskeriet i Danmarks har været: En reduktion af antallet af fartøjer i de pågældende fiskerier. Større indtjening i fiskeriet og øgede investeringer i nye fartøjer. Bedre udnyttelse af fangsterne. De individuelt omsættelige kvoter anvendes udelukkende i det danske fiskeri efter sild og er i 2003 gennemført som en forvaltningsordning for sildefiskeriet, som indtil videre løber frem til og med Der er koblet visse begrænsninger til omsætteligheden af kvoterne: Fartøjer, der sælger deres kvote, bliver begrænset i øvrige fiskerier eller skal udgå, hvis de sælger størstedelen af deres kvote. En ejer må højest have 4 fartøjer på max GT. Den initiale kvoteandel er blevet fastlagt på baggrund af det historiske fangstniveau i årene 2000, 2001 og/eller Størrelsen af det enkelte fartøjs kvoteandel er beregnet i forhold til fartøjets andel af det samlede fiskeri i ét af de pågældende år. Det år, hvor fartøjets andel har været størst, er anvendt som referenceår. 10 De danske erfaringer med de individuelle kvoter er, at der sker en meget hurtig omfordeling af kvoteandelene i fiskeriet. For sildeflåden, som var gammel og med en uhensigtsmæssig flådestruktur, er der samtidig sket en meget hurtig strukturtilpasning med nye fartøjer, der fisker mere effektivt og kvalitetsorienteret. Det er 9 Det fremgår af lovgivningen, at der på ny vil blive taget stilling til fiskerimulighederne fra og med fangståret 2008 efter en vurdering af ordningen, herunder anvendelsen af den samlede danske sildekvote og strukturudviklingen i den samlede danske sildeflåde i perioden Ved beregningen er der derudover taget hensyn til, om fartøjet i mindst ét af de pågældende år har afsat minimum 90% af sin samlede fangstmængde af sild til konsumanvendelse. Hvis der har været afsat mindre end 90% i fartøjets bedste år, er der foretaget et forholdsmæssigt fradrag i andelen.

30 30 Fødevareministeriets vurdering, at nogle fiskere har betalt en ganske høj pris for både de individuelt omsættelige kvoter og de individuelle kvoter for at positionere sig. I det danske IOK-system for sildefiskeriet er 5% af kvoten afsat til en generationsskiftepulje og reservepulje, dvs. at 95% af kvoten fordeles som individuelle omsættelige kvoter. Et af formålene med generationsskiftepuljen er "at opretholde muligheden for at yngre fiskere kan etablere sig i sildefiskeriet for første gang som selvstændige, uden at det er nødvendigt at have startkapital også til at erhverve sild." 11 Ordningen administreres af Fiskeridirektoratet og mængderne tildeles årligt efter ansøgning til den yngre fisker personligt. Man skal altså søge årligt for at få del i ordningen. I 2003 blev der givet tilsagn til 18 yngre fiskere om 200 tons til hver. Med disse mængder er det muligt for den yngre fisker at etablere sig enten som ejer eller medejer af et fartøj. Det er en betingelse for tildelingen og opretholdelsen af årsmængden, at den yngre fisker deltager aktivt i fiskeriet, dvs. i mindst 1/3 af de dage, hvor fartøjet er på havet. Herved sikres, at de yngre fiskere, der får del i puljen, reelt indgår i fiskeriet med det pågældende fartøj, og at tildelingen derved kommer de rette personer til gode. 12 Det er Fødevareministeriets vurdering, at denne ordning har været meget værdifuld, idet den har hjulpet en del unge fiskere ind i erhvervet. Der er ikke på nuværende tidspunkt en afgiftsordning i det danske fiskeri, hvor der er indført individuelle kvoter. Det kan imidlertid ikke afvises, at der i forbindelse med en revision af den nuværende ordning i 2006 kan blive tale om indførelse af en ressourcerenteafgift. 3.3 Norge I det norske fiskeri sondres der mellem kystfiskeriflåden (fartøjer på 28 meter og derunder) og havfiskeriflåden (28 meter og derover). 11 Redegørelse om indførelse af individuelle overdragelige kvoteandele (IOK) i dansk sildefiskeri. Fiskeridirektoratet og Fødevareøkonomisk Institut. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. 27. juni Årsmængderne tildeles for et år af gangen. Fiskere, der har fået tildelt en mængde i 2003, skal således ansøge igen, hvis der ønskes en årsmængde også i 2004.

31 31 Norge har siden 1990 indført forskellige former for adgangsbegrænsninger i både kystfiskeriet og havfiskeriet (fiskestop og fiskerikoncessioner/rettigheder), således at retten til fiskeri i de vigtigste fiskerier blev færdigtildelt i Som udgangspunkt kan de norske fiskere/ejere med en fiskerirettighed påregne at have denne i et ubegrænset tidsrum, men det er dog således, at fiskerirettigheden er betinget af, at der skal opretholdes en vis fiskeriaktivitet. Fartøjerne skal være i drift i et vist antal måneder om året for at kunne opretholde deres status i registeret over norske fiskerifartøjer. Uden denne status er det ikke muligt at drive kommercielt fiskeri. Mens havfiskeriflåden har fiskerirettighederne helt uden tidsmæssig begrænsning, er deltagelsen samt kvoter i kystfiskeriet baseret på en årlig deltagerregulering. For så vidt angår omsætteligheden af kvoter er det norske system indrettet således, at et fartøj skal sælges med sin kvote for kunne fortsætte sin drift. Alle køb og salg af fartøjer skal godkendes af Fiskeridirektoratet, som påser, at kravene til ejerskab og eventuelle geografiske begrænsninger og leveringsbetingelser bliver opfyldt. Kvoter kan ikke omsættes alene, men skal altid være knyttet til et fartøj. Fiskeridirektoratet har derfor oplevet salg af kvote og fartøj til meget høje priser, selvom fartøjet isoleret set har været næsten værdiløst. Herudover er der særlige betingelser/begrænsninger knyttet til omsætteligheden af kvote indenfor de enkelte fiskerier. Der kan eksempelvis være betingelser om, at visse fiskearter skal landes bestemte steder. Der er fra og med 2002 åbnet mulighed for at slå flere kvoter sammen på et fartøj, hvilket sammen med en kondemneringsordning skal føre til et reduceret antal fiskefartøjer. Man kan som hovedregel fastslå, at individuelle kvoter anvendes i alle væsentlige fiskerier, som er rettigheds/koncessionsbelagt eller lukket/deltagerreguleret. Kvoterne er allokeret på baggrund af historiske fangster/deltagelse. Kvoterne er allokeret på baggrund af aktivitet i et af de sidste tre år, beregnet fra det tidspunkt, hvor fiskeriet blev lukket, samt af fartøjernes længde eller lastrumskapacitet. Norge har bl.a. indført de individuelle kvoter for at begrænse deltagelsen i fiskeriet - først og fremmest for de mere effektive havgående fartøjer men også for de mindre kystfartøjer.

32 32 Med hensyn til koncentration af ejerskabet til kvoterne har Norge valgt at sætte et loft for, hvor stor en kvotekoncentration, der kan samles på hver enkelt ejer. Det gælder for de havgående rejetrawlere, torsketrawlere og de koncessionsbelagte ringnotfartøjer. I det kystnære fiskeri er der ingen begrænsninger med hensyn til, hvor mange fartøjer en enkelt fisker/ejer kan eje. I fiskeriet efter visse arter er det dog bestemt, at en ejer kun kan deltage i fiskeriet med et fartøj, og det er ikke muligt i disse fiskerier at koncentrere mere end 3 gange den oprindelige kvote på hvert enkelt fartøj. Det er Fiskeriministeriets vurdering, at prisen for køb af kvote i det norske fiskeri forekommer høj. Et ringnotfartøj med fiskerirettigheder kan eksempelvis omsættes for ca. 200 millioner norske kr. også selvom fartøjet har en lille teknisk værdi. For så vidt angår kystfiskeriet omsættes kvoten også her til høje priser uafhængigt af fartøjernes tekniske værdi. Det er ofte penge som lånes, hvilket har indvirkning på rentabiliteten for fartøjerne i dette fiskeri. For så vidt angår generationsproblematikken har Norge ikke lavet nogen specielle tiltag. Der er ingen specielle regler for nye fiskere, som derfor må købe fartøj og kvote i det ordinære marked. I forbindelse med arv kan fiskerirettighederne overtages, eller fartøjet kan sælges med kvote. Spørgsmålet om indførelsen af en ressourceafgift har været genstand for talrige drøftelser uden det dog har ført til noget resultat. Udviklingen i fiskeriet mod en bedre rentabilitet vil givetvis igen bringe denne diskussion op igen, idet det er Fiskeriministeriets vurdering, at man vanskeligt kan tænke sig, at udnyttelsen af fiskeriressourcen skal foregå uden betaling. Norge har dog indført en kondemneringsafgift, hvor fiskerne indbetaler 0,35% af den omsatte fangst til en kondemneringsfond. Alle fiskere betaler til den pågældende fond, men det er kun ejere af fartøjer på under 15 meter, som kan søge og få kondemneringsstøtte. Kondemneringsordningen indbringer hvert år 35 millioner norske kroner til fonden og løber frem til 2007.

33 Island Island var et af de første lande i verden, som indførte individuelle kvoter og individuelle omsættelige kvoter som fiskerimanagementsystem. Fra og med 1991 omfatter fiskerimanagementet med individuelt omsættelige kvoter og individuelle kvoter alle væsentlige fiskerier i Island - i alt 19 forskellige arter. Det varierer i forhold til de enkelte fiskerier, hvordan den initiale kvote er allokeret, men det er som udgangspunkt sket på baggrund af gennemsnitlige historiske fangster igennem en 3-årig periode. De individuelle omsættelige kvoter har givet en betragtelig forøget rentabilitet i fiskeriet, og samtidig er antallet af fartøjer reduceret mærkbart, hvorfor fiskeriindsatsen også er reduceret signifikant. Som følge af den øgede rentabilitet er priserne på kvote også steget betragteligt. Der er indført begrænsninger i omsætteligheden af kvote i den islandske fiskeri, f.eks. må ingen fisker/ejer kontrollere mere end mellem 12-35% af kvoten afhængig af det enkelte fiskeri. Fiskeridirektoratet opkræver forskellige afgifter til dækning af omkostninger ved gennemførelse og udformning af fiskerimanagementsystemet, forskning inden for fiskeriet og strukturelle ændringer i fiskerisektoren. Afgifterne udgjorde i ,4% af bruttoværdien af de landede mængder fisk. Herudover er de enkelte ejere af fartøjerne forpligtet til at betale et fast beløb for de fiskeriobservatører, der bliver udstationeret på fartøjerne samt betale for deres forplejning. 3.5 Færøerne I det færøske hovedfiskeri (fiskeriet i færøsk farvand) anvendes der fiskedage som reguleringsinstrument. Fiskedage er imidlertid omsættelige efter samme principper som individuelt omsættelige kvoter. Dog er det en forudsætning for at kunne omsætte fiskedage, at fartøjet i det foregående år har fisket mindst 60% af sine tildelte fiskedage. Fiskeflåden er opdelt i 5 grupper, og der er begrænsninger i omsætteligheden imellem de forskellige grupper. Det er i foråret 2005 blevet fastsat ved lovændring, at der kun kan omsættes fiskedage imellem grupperne, når der er 3 måneder tilbage af fiskeåret, og kun for det pågældende år.

34 34 Betingelserne for fiskedage er fastsat ved lov, som fastlægger, at fiskedage som udgangspunkt skal fordeles jævnt mellem de enkelte fartøjer i hver gruppe. Efter det er blevet tilladt at omsætte fiskedage, sker tildelingen af fiskedage ved begyndelsen af hvert fiskeår nu under hensyntagen til, at fartøjerne har handlet fiskedage. Det er således ikke sådan, at fartøjerne får samme antal fiskedage. Det er ligeledes fastlagt i fiskerilovgivningen, at antallet af licenser ikke kan øges. Fiskerimyndighederne skal således ikke tage stilling til, om man kan imødekomme en ansøgning om fiskerilicens i det hjemlige fiskeri. Færøerne anvender kvoter i fiskeriet uden for færøsk farvand dvs. i forlængelse af de bi- og multilaterale aftaler i internationalt farvand. Man har generelt tildelt de færøske fiskekvoter i internationalt farvand med lige store andele til hvert fartøj. Der findes ingen fordelingsnøgle til kvoterne i dette fiskeri, og kvoterne er derfor som udgangspunkt ikke fordelt på baggrund af de historiske fangster. 13 Der er dog også enkelte hybrider, nemlig fartøjer som er kommet ind i det kvotebaserede fiskeri efter allokeringen af kvoterne på de øvrige fartøjer. 14 Fælles for det kvotebaserede fiskeri gælder, at der ikke er noget tilsagn om, at fartøjerne har ret til en andel af den samlede kvote eller kvote i det hele taget. Landsstyremanden kan, hvis han finder der fornuftigt, tildele flere eller færre licenser. I hovedfiskeriet, som er reguleret med havdage, har man set en større koncentration af havdage på visse fartøjer. Det er på sin vis naturligt, idet der er ikke nok havdage til rådighed, således at alle fartøjer kan drive et fiskeri hele året. Det er Fiskeridepartementets opfattelse, at det politiske system skulle øge omsætteligheden af fiskedage, således at visse fartøjer kunne erhverve fiskemuligheder hele året rundt. Det er fiskeridepartementets opfattelse, at man snarere skulle have et mindre kapitalapparat i drift hele året end et stort kapitalapparat, som kun er i drift i en del af året. Der er begrænsninger på omsætteligheden. Det er eksempelvis ikke muligt at sælge havdage fra et trawlfartøj til et linefartøj. Herudover er der indført begrænsninger i 13 Dette gælder dog ikke for så vidt angår kvoten på bundfisk i islandsk farvand. Her er kvoterne ikke tildelt med samme størrelse til hvert fartøj, hvilket kan skyldes størrelsen på de enkelte fartøjer. 14 Det drejer sig p.t. om to fartøjer.

35 35 omsætteligheden mellem store og små fartøjer, hvilket skyldes, at de store linefartøjer har opkøbt de små, således at fartøjsgruppen mellem 15 og 40 BRT er blevet betydeligt reduceret. Havdagesystemet har samtidig reduceret problemet med udsmid til 0. Det tidligere kvotesystem på Færøerne gav anledning til voldsomme problemer med udsmid. Der er ikke på Færøerne gjort nogen tiltag for at gøre det lettere for unge fiskere at komme ind i erhvervet. Der er heller ikke på nuværende tidspunkt indført nogen form for ressourcerenteafgift i det færøske fiskeri. Landsstyremanden for Fiskeri har imidlertid pålagt et udvalg under fiskeriministeriet at vurdere mulighederne for/konsekvenserne af at indføre en ressourcerentebaseret afgift Storbritannien Storbritannien har indrettet sit fiskerimanagement på en helt anden måde end de øvrige spurgte lande. Storbritanniens samlede fiskekvote bliver tildelt forskellige fiskeriorganisationer nemlig fortrinsvis producentorganisationer (PO er) og fartøjer uden for producent organisationerne samt fartøjer under 10 meter. De forskellige grupper får en fast procentel af den samlede kvote kaldet FQA (fixed quota allocations). Når Storbritanniens kvote er tildelt de forskellige grupper (fortrinsvist PO erne), er det op til de enkelte grupper selv at forvalte den tildelte kvote på bedst mulige måde for gruppens medlemmer. Storbritanniens fiskerimyndigheder har således ingen indflydelse på, hvordan de enkelte grupper internt fordeler deres kvote. Fiskerimyndighederne skal som udgangspunkt blot sikre, at landets samlede kvote ikke overfiskes og lukke fiskeriet, når den totale kvote er nået. Der er imidlertid inden for de enkelte PO er i de senere år set eksempler på, at der bliver handlet kvote mellem gruppens medlemmer. Det betyder, at der inden for disse grupper eksisterer individuelle kvoter. Herudover er det tilladt at lave kvotebytte 15 Færøernes økonomiske råd har ved flere lejligheder påpeget det urimelige i, at enkelte personer har en meget stor indtægt ved fiskeriet, som ifølge loven er det færøske folks ejendom. Det økonomiske råd har indtil videre ikke kunne overbevise politikerne herom.

36 36 mellem de forskellige PO er, men fiskerimyndigheder kan også deltage eller opfordre til kvotebytte mellem grupperne for at undgå overfiskeri eller for at optimere allokeringen af den samlede kvote. I det nuværende fiskerimanagement, som tog sin begyndelse den 1. januar 1999, er de forskellige gruppers kvoter fastsat efter gruppens historiske fangster inden for en treårig periode. De enkelte grupper får nu en fast procentdel af den samlede kvote. 16 I marts 2004 fremlagde en arbejdsgruppe under The Prime Minister Strategi Unit rapporten Net Benefits A Sustainable Future for UK fishing, som bl.a. anbefalede en ændring af det nuværende fiskerimanagement til et system med individuelt omsættelige kvoter for alle sektorer i det britiske fiskeri inden udgangen af Det er de britiske fiskerimyndigheders opfattelse, at selvom der er tradition for, at de forskellige grupper i det britiske fiskeri får tildelt en bestemt del af landets samlede kvote, er det ikke således, at der er opstået et ejerskab til kvoten. De allokerede kvoter udgør alene en ret til at fiske den pågældende mængde fisk inden for en given periode. 16 Tidligere blev gruppernes kvote fastsat efter om grupperne opfiskede deres kvote. Det gav anledning til en lang række uhensigtsmæssigheder for fiskerne og fiskerimyndighederne. De enkelte grupper var således nødsaget til at dokumentere, at kvoterne blev opfisket, hvilket gav anledning til spøgelsesfiskeri, dvs. et fiktivt fiskeri. Myndighederne skulle samtidig bruge store ressourcer på at overvåge de enkelte grupper.

37 37 4. Teori og praksis i tilknytning til kvotereguleringssystemer Formålet med dette afsnit er at give en praktisk orienteret indføring i de begrebs- og teoridannelser, der er af særlig relevans, når der sættes fokus på mulighederne for og konsekvenserne af at regulere fiskeriet via forskellige former for reguleringssystemer Reguleringssystemer Det er en gammel erfaring, at fælles goder, som det står enhver frit for at udnytte, vil blive overudnyttet. Hvis det fælles gode er den grønlandske rejebestand, betyder overudnyttelse, at bestanden på længere sigt vil blive reduceret eller måske udryddet. Udviklingen i torskefiskeriet ud for New Foundland er et eksempel på, hvor galt det kan gå, hvis der ikke gribes regulerende ind i tide. For at beskytte bestandene er der i de forskellige fiskerinationer gennem tiden blevet gennemført en lang række af forskellige reguleringer i form af f.eks. bestemmelser vedrørende maskestørrelse, fartøjsstørrelser og antallet af fiskedage eller -perioder. Den mest udbredte form for regulering er dog baseret på fastsættelse af total kvoter, der angiver den mængde, der må fanges inden for en given periode typisk et år kombineret med enten fartøjskvoter og/eller forskellige begrænsninger som de ovenfor nævnte. Den samlede kvote fastsættes i de fleste landes fiskerier på grundlag af en biologisk beregnet Total Allowable Catch (TAC), der angiver den maksimale fangst, som bestanden kan tåle. I idealtilfældet angiver TAC en også den fangst, der på langt sigt optimerer udbyttet af bestanden. Da konverteringen fra TAC til kvote typisk er udtryk for en politisk beslutning, er der erfaringsmæssigt en tendens til at kvoterne sættes for højt, hvilket på længere sigt fører til en ikke optimal reelt for lille bestand, der igen fører til fangster, der er mindre end dem, en optimal bestand ville kunne give. I den simpleste form for kvoteregulering fastsættes der kun én samlet kvote, hvorefter det står enhver eller mere typisk alle, der har tilladelse eller licens frit for at fiske løs indtil den samlede kvote er fisket op. Erfaringerne viser, at denne simple form for regulering ikke fører til et økonomisk rationelt fiskeri, men tværtimod fører til opbygning af overkapacitet og dårlig økonomi. Den primære årsag til dette er, at det for den enkelte gælder om at være hurtig, så han kan fange fisken/rejerne før de andre i litteraturen tales der om race for the fish eller derby fiskeri. Ved at gøre kvoterne individuelle, hvilket vil sige, at den samlede kvote opsplittes og tildeles den enkelte fisker/det enkelte rederi en del af den samlede kvote i det givne år, fjernes de værste ulemper ved det simple system. Da fiskeren har sin egen individuel-

38 38 le kvote (IK), fjernes incitamentet til at opbygge overkapacitet for at kunne være hurtig, han skal blot være sikker på at kunne nå at opfiske kvoten inden udgangen af kvoteåret. Set fra den enkelte fiskers synspunkt har IK-systemet den principielle fejl, at han ikke ved, hvor stor en kvote han får næste år og næste år igen reelt ved han ikke, om han i det helt taget får en kvote. Fiskeren løber derfor en stor risiko, hvis han investerer i nyt udstyr eller i et nyt fartøj for at øge effektiviteten og/eller kapaciteten. Systemet lægger i en vis udstrækning op til, at fiskerne skal løbe denne risiko, idet det er en måde at forsøge at lægge pres på politikerne på. Disse svagheder ved systemet kan dog mindskes væsentligt ved at lave helt klare og gennemskuelige regler for, hvordan tildelingen af kvoter foregår. Regler kan imidlertid ikke løse alle problemer. Hvad sker der, hvis TAC en falder på grund af udviklingen i bestanden, eller hvis priserne på fangsten falder, så kvoten bliver for lille i forhold til det, der er nødvendigt for at få det til at løbe rundt rent økonomisk? Fiskeren har meget begrænsede - reelt måske slet ingen - muligheder for selv at tilpasse sig. Han må vente på at, nogen går ud af fiskeriet og/eller at der bliver lavet nye regler for tildelingen af kvoter og så håbe på, at han får tildelt en større kvote. Det var et IK-system, der blev anvendt i det grønlandske rejefiskeri indtil Dog fik fiskerne ikke tildelt en fast procentdel af den samlede kvote pr. år, men derimod en kvote i mængder (tons) og kvoterne var årlige. Erfaringerne var ikke positive. Kapaciteten i fiskeriet blev ikke formindsket, men tværtimod øget, så der blev opbygget en stor overkapacitet. Konsekvensen var, at økonomien udviklede sig så dårligt, at flere rederier var på fallittens rand. Årsagen til denne udvikling skal imidlertid næppe alene søges i selve systemet, men også i måden det blev forvaltet på. Det var dengang en fremherskende politisk opfattelse, at det var godt med mange aktører i fiskeriet, hvorfor der hvert år blev uddelt individuelle kvoter til nye aktører. Da man samtidig ønskede at beskytte rejebestanden, der dengang var under stort pres, blev TAC en år efter år fastholdt på det samme niveau. Der blev således flere og flere til sidst for mange til at dele den samme kage. Det kan umiddelbart undre, at det var muligt for de nye fiskere at skaffe kapital til at gå ind i fiskeriet, idet banker og andre finansieringsinstitutioner jo må formodes at have være i stand til at se, at de økonomiske udsigter var dårlige. Hjemmestyret satte imidlertid denne naturlige bremse på tilgangen ud af kraft ved i vidt omfang at udstede lånegarantier til långiverne, der således uanset udviklingen reelt ikke løb nogen risiko. Lånegarantierne gjorde utvivlsomt problemerne større, end de ellers ville have været, men erfaringerne fra andre fiskerier andre steder i verden viser, at de grønlandske problemer med at administrere IK-systemet ikke er enestående de er snarere regelen end undtagelsen.

39 39 Set fra samfundets side har IK-systemet også en indbygget fejl. Det fremmer ikke udviklingen af et økonomisk optimalt fiskeri. Årsagen til dette ligger i, at den effektive og den mindre effektive fisker stilles lige i den forstand, at de hver for sig er sikret eller i det mindste med samme sandsynlighed vil få en kvote. Det ville være bedre for samfundet, hvis den effektive fisker fiskede mere, og den mindre effektive fiskede mindre. Den mere effektive skulle altså kunne overtage noget af eller hele den mindre effektives kvote, hvilket ikke er muligt under et IK-system. Det er her det nuværende grønlandske reguleringssystem baseret på individuelle omsættelige kvoter (IOK) kommer ind. Ved at tildele den enkelte fisker en kvote én gang for alle eller i det mindste for et tidsrum af betragtelig længde og samtidig give ham mulighed for at købe sig til en større kvote eller sælge sin egen eller dele af den, kan man skabe et reguleringssystem, der fremmer udviklingen af den økonomiske effektivitet i fiskeriet som helhed. For at sikre klarhed i terminologien skal det dog bemærkes, at det ikke er helt rigtigt, når der ovenfor blev skrevet, at fiskeren får en kvote én gang for alle eller i det mindste for en periode af en betragtelig længde idet kvoten størrelsesmæssigt jo må forventes at ville forandre sig gennem tiden. Det, den enkelte fisker får, er en bestemt kvoteandel, hvilket vil sige en bestemt procentdel af TAC en. Kvoten eller for at være helt korrekt: årskvoten der angiver, hvor meget der må fanges i det enkelte år, vil variere i overensstemmelse med TAC en. Hvis der er større effektivitetsforskelle mellem de forskellige fiskere, eller hvis økonomien i fiskeriet er så anstrengt, at selv små effektivitetsforskelle er afgørende for, om en fisker har overskud eller underskud, viser erfaringen, at der kommer gang i kvotehandelen der dannes et marked for kvoteandele. Den effektive fisker vil kunne se en fordel i at øge sin kvote, og den mindre effektive vil kunne se sin fordel ved at sælge hvis ikke før, så når salget betyder, at et driftsunderskud kan forvandles til likvid kapital. Et alternativ til at købe og sælge kvoter er at to eller flere fiskere slår sig sammen i et fælles selskab, der på grundlag af den større fælles kvote, bedre er i stand til at udnytte de stordriftsfordele, der måtte være. Erfaringerne med IOK-systemet viser, at de strukturændringer, som er resultatet af handelen med kvoteandele, herunder også fusioner, fører til et økonomisk effektivt fiskeri. De strukturelle ændringer går imidlertid stort set kun én vej, nemlig mod dannelsen af større rederier eller med andre ord: øget koncentration. Udviklingsretningen er ikke udtryk for en egenskab ved reguleringssystemet, men en følge af den teknologiske udvikling. Enkelte aktørers/rederiers ønske om vækst kan dog betyde, at udviklingen måske går både lidt hurtigere og lidt længere, end den teknologiske udvikling i sig selv tilsiger.

40 40 Øget koncentration i et reguleret fiskeri giver erfaringsmæssigt ofte grobund for en debat om det hensigtsmæssig og rimelige i, at stadig færre råder over retten til at fiske og derfor også høster udbyttet af fiskeriet, og om samfundets andel af udbyttet er tilstrækkeligt stort. Et af de spørgsmål, der altid udspringer af denne debat, er, om det i forbindelse med indførelse af IOK-systemet var rigtigt bare at forære kvoteandelene væk. Skulle man ikke have krævet, at fiskerne betalte for dem? Da formodningen må være, at det er den almindelige opfattelse, at rejerne i de grønlandske farvande er samfundets ejendom og ikke fiskernes, må svaret være, at kvoteandelene burde have været solgt. Og de burde vel at mærke have været solgt til de fiskere, der ville give mest for dem dog måske med en overgrænse for, hvor stor en kvoteandel, den enkelte kunne købe og/eller (senere) få lov til at råde over. Sådan foregår det imidlertid aldrig i praksis. Forklaringen på dette er utvivlsomt, at økonomien i fiskeriet typisk er dårlig, når det kommer på tale at indføre systemet. For at opnå fiskernes accept er det derfor nødvendigt at forære kvoteandelene væk de er altså gratis. Men så snart de er delt ud, har de en værdi. Der sker altså en øjeblikkelig kapitalisering af den indtjening, kvoteandelen forventes at give grundlag for i fremtiden. Dette skete også i det grønlandske rejefiskeri, da IOK-systemet blev indført og de første handler med kvote blev foretaget Markedet for kvoteandele og årskvoter Hensigten med et IOK-system er at lette og helst sikre udviklingen hen mod et samfundsøkonomisk optimalt fiskeri. Skabelsen/dannelsen af et effektivt marked for kvoteandele er en forudsætning for en sådan tilpasning. Der er almindelig teoretisk enighed om, at et effektivt marked er et gennemskueligt marked, hvilket vil sige et marked, hvor prisdannelsen sker via et frit og åbent udbud og en tilsvarende efterspørgsel. Der er også generel enighed om, at antallet af aktører på markedet er en væsentlig indikator for graden af gennemskuelighed. Jo flere aktører, jo større gennemskuelighed og modsat, jo færre aktører, jo mindre gennemskuelighed. Antallet af aktører på markedet bestemmes principielt af samspillet mellem teknologi, fangst- og afsætningsmuligheder og omkostningsstrukturen, idet det er disse faktorer, der er bestemmende for, hvad der på ethvert tidspunkt er den økonomisk mest hensigtsmæssige kapacitet og struktur. Inden for de grænser, der afstikkes af samspillet mellem disse faktorer, kan antallet af aktører imidlertid påvirkes via bestemmelser om, hvem der har adgang til at købe (adgang til fiskeriet), maksimalgrænser for kvoteandele og finansieringsmuligheder.

41 41 Markedets gennemsigtighed kan direkte øges via regler om, hvorledes kvotesalg skal foregå. Mulighederne strækker sig i denne forbindelse fra krav om indberetning og/eller offentliggørelse af facts om gennemførte handler over krav om offentlig annoncering af udbud og/eller efterspørgsel til krav om offentlig auktion. Det er en del af IOK-systemet, at der skal være et marked for kvoteandele, idet det er den eneste måde, der på længere sigt kan sikres en optimal strukturtilpasning. Hvis man også ønsker at fremme fiskernes muligheder for at optimere på kort sigt, kan systemet udbygges, således at det i en eller anden udstrækning også er muligt at sælge og købe årskvoter altså en del af den årskvote, som kvoteandelen har givet rådighed over et givet år. Hvis markedet for kvoteandele og årskvoter fungerer effektivt, vil priserne på kvoteandele og årskvoter være udtryk for deres reelle værdi. Køber vil være villig til at give netop så meget, at han efter at have købt kvoteandelen eller årskvoten regner med, at han lige netop er bedre stillet, end hvis han havde investeret pengene i noget andet. Prisen på en årskvote er således udtryk for, hvor meget ekstra fiskeren regner med at kunne tjene i løbet af året ved at købe den. Prisen på en kvoteandel er på tilsvarende vis udtryk for kapitalværdien (de tilbagediskonterede fremtidige indtægter) af de ekstra indtægter, som fiskeren forventer at få hver år i en ikke nærmere defineret fremtid ved at købe den. Det er vigtigt at bemærke, at køberen reelt aldrig får ekstragevinsten. Den har han jo brugt på forhånd til at købe årskvoten eller kvoteandelen. I relation til prisdannelsen skal det fremhæves, at eventuelle afgifter, f.eks. rejeafgiften, der pålægges fiskeriet, reducerer indtjeningsmulighederne og dermed også værdien af en given kvoteandel eller årskvote. Forholdet mellem prisen på en kvoteandel og en størrelsesmæssig tilsvarende årskvote siger noget om fiskerens opfattelse af den risiko og dermed krav til forrentning, der er forbundet med at investere i rejefiskeriet. Den mest simple, men teoretisk set ikke helt fyldestgørende måde at belyse dette på, er ved at se på den helt simple lille ligning: T=S/s, hvor T står for tilbagebetalingstiden, S står for prisen for en kvoteandel, og s står for prisen for en tilsvarende årskvote. Hvis S i en periode er 8 kr./kg og s i samme periode er 2 kr./kg, bliver T=4, hvilket betyder, at det, der betales for en kvoteandel, forventes at være tilbagebetalt (indtjent) i løbet af 4 år. Inden for mange erhverv er det ganske normalt ikke at gennemføre en investering, hvis den ikke er i stand til at betale sig selv tilbage i løbet af 3 5 år, i andre erhverv er de krævede tilbagebetalingstider noget længere. Hovedårsagen til at kræve en kort tilbagebetalingstid er, at fremtiden anses for at være usikker. For at gardere sig mod for store tab kræver man altså investeringen betalt

42 42 tilbage inden for den (korte) periode, som man med nogenlunde sikkerhed mener at kunne overskue. Hvis betænkelighederne m.h.t. den fremtidige udvikling viser sig at være ubegrundede, vil investeringen kunne blive meget indbringende. Det er ikke unormalt, at tilbagebetalingstiden opfattes som investors tidsmæssige investeringshorisont, hvilket imidlertid kun er korrekt, hvis indtægterne fra investeringen på forhånd reduceres med den normale fortjeneste. Hvis den normale fortjeneste ikke fratrækkes, er det udelukkende investors tro på mulighederne for at forudsige, hvad fremtiden vil bringe, der er lig med tilbagebetalingstiden. Investeringshorisonten, opfattet som den periode, som investor forventer at kunne generere indtjening fra investeringen, er i så fald længere end tilbagebetalingstiden i modsat fald ville investor jo investere uden at forvente at få noget ud af det. Der eksisterer forskellige metoder, der under forskellige mere eller mindre realistiske forudsætninger kan sige noget lidt mere præcist om investors tidshorisont ud fra forholdet mellem prisen på en årskvote og en kvoteandel. En af disse metoder er kort beskrevet i nedenstående tekstboks. Tekstboks 1. Det viser sig at det er muligt ved hjælp af oplysninger om kvotepriserne på kvoteandele og årskvoter at uddrage den rente, som rederne arbejder med 1. Hvis renten er høj så forlanger rederne at en investering i kvoteandele betales hurtigt tilbage, dvs. kort tidshorisont. Lavere rente viser til gengæld at fiskerne investere mere langsigtet. Hvis der hvert år modtages et beløb s i al fremtid vil nutidsværdien NPV af disse fremtidige betalinger være: NPV = s + 1/(1+r) s + 1/(1+r) 2 s + hvor r er den gennemsnitlige rentesats. I et velfungerende kvotemarked vil nutidsværdien være lig med prisen på en kvoteandel (S), hvor s så er prisen på en årskvote. Ovenstående formel kan omskrives til følgende: S = s (1+r) / r => r = (S/s 1) -1 (1) Med et velfungerende kvotemarked viser prisen på årskvoten den årlige ressourcerente i fiskeriet. Ressourcerenten er defineret som det samfundsøkonomiske overskud, der er tilbage af den samlede omsætning efter alle de nødvendige omkostningerne er afholdt, også en normal aflønning til ejerne af fartøjerne, se senere afsnit. Renten r kan beregnes ved hjælp af udtryk (1) baseret på markedsdata for S og s. Boksnote 1. Frank Asche Fishermen s Discount Rate in ITQs Systems. Environmental and Resource Economics 19:

43 43 (Tekstboks 1 fortsat) Tabel xx. Renten og reduktion i nutidsværdien af årskvote efter 5 år beregnet ved hjælp af prisforholdet mellem årskvote og kvoteandele Pris på kvoteandel (S)/ pris på årskvote Renten (r) Reduktion i nutidsværdien af årskvoten (s) efter 5 år. 3/1 50% 0,87 4/1 33% 0,76 5/1 25% 0,67 6/1 20% 0,60 7/1 11% 0,41 For eksempel, med en pris på årskvote på 1 kr./kg og 4 kr./kg på kvoteandele er redernes implicitte rentesats 33%. Rederne vil med en rentesats på det niveau i praksis ikke tillægge kvoterne nogen stor værdi efter 5 år (mindre end 25% af den oprindelige værdi af årskvoterne). Hvis prisforholdet mellem kvoteandele og årskvoter er sådan at redernes rentesats er relativt høj vil ændringer der besluttes i dag men som først implementeres efter år 5 ikke ændre redernes adfærd i dag særligt meget og dermed berøres de effektivitetsgevinster et IOK system giver anledning til ikke. Finansierer rederne købet af kvoteandele med 100% låneoptagelse viser et simpelt regneeksempel, at med en bankrente på 10% kan lånet tilbagebetales på 5 år og med 15% tager det 7 år hvis prisforholdet mellem kvoteandele og årskvote på 4/1. Udvalget har ikke haft adgang til markedspriserne på kvoterne og det er derfor ikke muligt at uddrage entydige konklusioner. Udvalget kender ikke konkret hvilke rentevilkår rederne har haft, men med niveauet i bankrenterne i perioden vil rederne kunne opnå et overskud på køb af kvoteandele også med en 5-årig tidshorisont. Det medfører ikke at et IOK system bør designes til kun at være gældende i et begrænset antal år og så erstattes med et helt andet system. Tværtimod, så viser ovenstående at et design, hvor Hjemmestyret har mulighed for med et passende varsel at justere systemet (for eksempel indføre en ressourcerente beskatning), ikke nødvendigvis vil medføre en negativ indvirkning på redernes beslutninger i dag Behovet for kontrol Erfaringerne med alle former for kvotebaseret fiskeri viser, at overskridelse af kvoten er et problem (f.eks. illegale landinger), og at udsmid kan være et stort problem. Der er i denne forbindelse to former for udsmid: udsmid af dele af fangsten af den art, man ønsker at fange, og udsmid af bifangster. Det er ikke vanskeligt at forstå, at overfiskeri er fristende for fiskeren, idet han altid vil opnå en økonomisk gevinst ved at fiske mere, end han må. Især hvis økonomien er dårlig, bliver incitamentet stort, og det kan være svært for den enkelte ikke at falde for

44 44 fristelsen. Der er kun to ting, der eventuelt kan få ham til at lade være. Den ene er hans egen og mandskabets moral. Den anden er risikoen for at blive opdaget og de konsekvenser, der er forbundet hermed. Umiddelbart er det ikke indlysende, at det kan være en fordel for fiskeren, at smide dele af fangsten ud, og det er da heller ikke altid, at det er det. Men hvis der er væsentlig forskel på værdien af forskellige dele af fangsten, f.eks. på grund af rejernes størrelse, vil det give en økonomiske gevinst at smide de mindre individer ud, og i stedet fiske nogle større. Det er klart, at incitamentet til denne form for udsmid er større, jo større prisforskellene er på de forskellige dele af fangsten. Fangstkapacitetens størrelse i forhold til kvoteandelens størrelse har dog også en væsentlig indflydelse på incitamentets størrelse; hvis kapaciteten er væsentlig større end kvoteandelen virker det forstærkende på incitamentet, men hvis kapaciteten er knap i forhold til kvoteandelen virker det svækkende. Som det blev anført i tilknytning til overfiskeri, er det også her i den udstrækning incitamentet rent faktisk er til stede - kun fiskerens moral, og risikoen for at blive opdaget, der kan forhindre denne form for udsmid. En anden form for udsmid, som ikke er i fiskerens interesse snarere tvært imod er udsmid af bifangster. Problemet opstår, når det af tekniske årsager er vanskeligt eller umuligt at undgå også at fange andre arter, når der fiskes efter det, som kvoten gælder. Somme tider, f.eks. i rejefiskeriet, kan problemet helt eller delvis løses ved at bruge særligt udstyr, i andre tilfælde, f.eks. i torskefiskeriet, er problemet tilsyneladende uløseligt. Hvis det ikke påfører fiskeren væsentlige omkostninger og/eller gener, at bruge de tekniske løsninger, der er til rådighed, er der næppe behov for regler/lovgivning fiskeren vil gøre det af sig selv. Er den tekniske løsning derimod dyr eller besværlig, er det nødvendigt med regler/lovgivning og kontrol, og endnu engang: det er kun fiskerens moral og/eller risikoen for at blive opdaget, der kan sikre, at fiskeren følger reglerne/loven. Hvis man skal sikre sig overholdelse af regler, der begrænser folks muligheder for at tjene (flere) penge, eller påfører dem omkostninger, er det farligt at forlade sig på, at de vil følge reglerne af moralske grunde. Det er ikke vanskeligt at finde eksempler på, at det ikke er alle, der har den tilstrækkelige moral. Det er altså nødvendigt at opbygge et kontrol- og sanktionssystem for at sikre, at spillereglerne overholdes.

45 45 For at sikre mod de ovenfor omtalte former for overtrædelse af de til enhver tid gældende regler peger både litteraturen og praksis på følgende muligheder: Overfiskeri: - Kontrol af landede og eksporterede mængder Udsmid af den mindre værdifulde del af fangsten: - Observatører/kontrollanter om bord på fartøjerne - Kontrol af fangstens sammensætning ved landing eller eksport i forhold til den normale fangstsammensætning til søs Manglende brug af særligt påbudt fangstudstyr: - Observatører/kontrollanter om bord på fartøjerne Det er vigtigt, at kontrolindsatsen til søs og på land koordineres, og at kontrolsystemet gennem tiden tilpasses, så indsatsen altid er rettet mod de vigtigste problemer og mod de rederier, som man eventuelt har særlige grunde til at mistænke for at overtræde reglerne. Det er herudover vigtigt, at der iværksættes realistiske sanktioner i tilfælde af overtrædelse af reglerne Samfundsmæssigt udbytte Spørgsmålet om det samfundsmæssige udbytte dækker over to væsensforskellige aspekter. Det ene referer til at sikre, at man får de størst mulige indtægter fra fiskeriet. Det andet aspekt refererer til fordelingen af disse indtægter Det økonomiske udbytte Set fra en økonomisk synsvinkel er forudsætningerne for at få det størst mulige samfundsmæssige udbytte af fiskeriet: - at der, under langsigtet hensyntagen til bestandens størrelse, fiskes den mængde, som giver det største samfundsøkonomiske overskud - at fiskeriet reguleres på en måde, det ikke fastlåser eller forvrider flådens struktur - at selve fiskeriet foregår så økonomisk effektivt, som muligt - at fisken afsættes således at den bedste pris opnås - at indkomsterne fra fiskeriet forbruges eller investeres i landet Den første forudsætning er det i Grønlands tilfælde Hjemmestyrets opgave at opfylde. I praksis sker det gennem fastsættelse af TAC en på grundlag af rådgivning fra Grønlands Naturinstitut og andre rådgivningsorganer.

46 46 Den anden forudsætning er det også Hjemmestyret opgave at opfylde. Hjemmestyret har valgt IOK-systemet, der af de fleste anses for at være det system, der giver fiskeriet de bedste tilpasningsmuligheder, og dermed på længere sigt med den største sandsynlighed fører til en økonomisk optimal flådestruktur. Den tredje forudsætning skal opfyldes af fiskeriet. At det skal være økonomisk effektivt betyder, at der skal anvendes færrest mulige ressourcer til at opfiske kvoterne og at fangsterne skal anvendes/forarbejdes, så de opnår de bedst mulige priser. Da det i overensstemmelse med almindelig økonomisk teori må antages, at fiskerne til stadighed vil forsøge at maksimere deres overskud, opfyldes denne forudsætning i realiteten af sig selv, hvis rammerne vel at mærke er de rigtige, hvilket betyder, at fiskeren reelt har mulighed for at reagere på skiftende erhvervsbetingelser. Som nævnt ovenfor sikrer et IOK-system, at fiskerne har disse tilpasningsmuligheder. Den fjerde forudsætning medtages normalt ikke som en selvstændig forudsætning, men anses for at være indeholdt i den tredje. Når den er taget med her som et selvstændigt punkt, er det på grund af to særlige grønlandske forhold. Det ene er de store afstande og den grønlandske infrastruktur, der betyder, at det ikke er en selvfølge, at der altid er adgang til frit at vælge afsætningskanal. Det andet forhold, som måske delvist hænger sammen med det første, er landingspligten, der helt klart gør det umuligt for fiskeren frit at vælge afsætningskanal for en del af fangsten. Landingspligten betyder altså, at forudsætningen om fiskerens mulighed for frit at kunne vælge afsætningskanal ikke eller kun delvist er opfyldt i det grønlandske rejefiskeri. Den sidste forudsætning drejer sig om ejerskab og beskæftigelse, og om, hvordan indkomsterne i fiskeriet anvendes. M.h.t. til ejerskabet kan forudsætningen sikres opfyldt ved at indføre begrænsninger i retten til at råde over og købe kvoteandele. Hvor mange, der er beskæftiget i en given industri/erhvervsgren afgøres af et kompliceret samspil mellem teknologi, prisen på produktionsfaktorer, herunder løn, ressourcens størrelse og de markedsmæssige muligheder; det er ikke noget, der kan styres via regler og lovgivning. Det bedste og måske eneste man kan gøre, er at sikre, at den grønlandske arbejdsstyrke rummer folk med de rette kvalifikationer. Hvordan fiskerne/rederne og de beskæftigede i fiskeriet bruger deres overskud/indkomst er næppe heller et spørgsmål om lovgivning, men om eksistensen af passende investerings- og forbrugsmuligheder.

47 Fordelingen af indkomsterne Det er en generel økonomisk regel, at fordelingsmæssige problemer skal løses på en sådan måde, at de indtægter, der skal fordeles, ikke bliver mindre indlysende, men den glemmes ofte, når der diskuteres fordelingspolitik. Når der tales fordeling, er det rederiernes indtægter, der sættes fokus på, idet det er hos dem, nettoudbyttet fra fiskeriet havner og hvis der ikke foretages noget rent fordelingspolitisk, bliver udbyttet der, eller det udloddes/udbetales til ejerne. Dette betyder ikke nødvendigvis, at pengene anvendes til forbrug. Hovedparten af dem vil snarere blive geninvesteret i fiskeriet eller i andre aktivitets- og indkomstskabende erhverv/projekter. Hvis der skal laves om på det, kan det kun gøres via lovgivning, der sætter Hjemmestyret i stand til at indkassere den del af udbyttet, det mener bør anvendes til noget, der på anden vis kommer samfundet som helhed eller en større eller mindre gruppe af befolkningen til gode. De værktøjer, der står til rådighed for Hjemmestyret til at lægge beslag på en del af rederiernes overskud, består af skatter og afgifter, herunder f.eks. den nuværende rejeafgift eller en anden form for ressourcerentebaseret afgift. Et alternativ til opkrævning af skatter og afgifter vil være, at ændre det nuværende reguleringssystem og erstatte det med et system, hvor kvoteandelene sælges eller lejes ud af Hjemmestyret Selskabsskat Ses der først på skatten, er der to elementer i den, der har betydning. Det ene er, hvordan overskuddet skal gøres op, og det andet er, hvor stor skatteprocenten er. Der er flere grunde til, at det kan være svært at lave et regnskab, der giver et korrekt billede af en periodes driftsresultat i et rederi eller hos en trawlerejer. Det, der almindeligvis skaber de største vanskeligheder er afskrivninger, især vedr. trawlerne og redskaber, og interne afregningspriser mellem tilknyttede/associerede selskaber. Set over en længere årrække har afskrivningsreglerne principielt ingen indflydelse på skatteprovenuet, men de har stor betydning m.h.t., hvornår overskuddet kommer til beskatning. Hvis trawleren kan afskrives meget hurtigt, vil det skattemæssige overskud i årene efter anskaffelsen blive relativt små, men trawleren vil hurtigt være afskrevet helt, hvilket vil betyde, at det skattemæssige overskud og dermed også

48 48 skatteprovenuet bliver relativt stort. Det modsatte er naturligvis tilfældet, hvis afskrivningsreglerne er restriktive, så der kun må afskrives en mindre del per år. Begrebet interne afregningspriser refererer til de priser, som et rederi får for de rejer, der sælges til et selskab i et andet land, som ejes af rederiet; der vil i den aktuelle sammenhæng typisk være tale om et salgsselskab eller en fabrik i Danmark. Afhængig af bl.a. skattereglerne i de to lande, kan det være i rederiets interesse at sælge til en (for) lav pris, og på denne måde reelt overføre en del af overskuddet til det andet land. Det modsatte, altså at der sælges til en (for) høj pris, kan naturligvis også være tilfældet, men det vil set med grønlandske øjne ikke være et problem. Problemet med interne priser er størst, hvis der ikke eksisterer en markedspris for de produkter, der handles med. Set fra et fordelingsmæssigt synspunkt er det naturligvis bedst, hvis selskabsskatteprocenten er høj, men der er en øvre grænse for hvor høj, den kan blive. Grænsen ligger det laveste af to mulige steder. Den første mulighed er der, hvor rederiernes udbyttet efter skat bliver så lavt, at det bedre kan betale sig at investere den kapital, der nu er i fiskeriet, i andre mindre risikofulde og/eller mere rentable aktiviteter. Sker det, vil det samlede udbytte i fiskeriet begynde at falde den ovenfor omtalte kage bliver altså mindre, og det er der ingen der har glæde af. Den anden mulighed er der, hvor den grønlandske selskabsskat er så høj, at det bedre kan betale sig at flytte sine aktiviteter til et andet land. I relation til rejefiskeriet er denne sidste mulighed dog ikke relevant pga. fiskerilovens bestemmelser om hvem, der kan råde over en kvoteandel Afgifter Ressourcerente I de senere år har afgifter baseret på ressourcerenten fået en stor både teoretisk og praktisk opmærksomhed. Årsagen hertil er nok, at ressourcerenten i det mindste i teorien giver mulighed for, at man kan sikre en retfærdig fordeling af det udbytte, der kommer af at udnytte en samfundsejet ressource, uden at det påvirker mulighederne for en udvikling hen mod et økonomisk optimalt fiskeri negativt. I teorien 17 defineres ressourcerenten oftest som: den del af udbyttet, der overstiger det, som er nødvendigt for, at der kan tiltrækkes ny kapital. Det er vigtigt at lægge mærke til, at det udbytte, der skal til for at tiltrække ny kapital, i høj grad påvirkes af den risiko, der er forbundet med investeringen; alt andet lige er ressourcerenten derfor 17 Paul Milgrom & John Roberts; Economics, Organization and Management; Prentice Hall Inc.; New Jersey 1992.

49 49 mindre i erhverv, hvor risikoen er høj, end i erhverv, hvor risikoen er lav. En anden definition, der i realiteten siger det samme, men med lidt andre ord, lyder således: ressourcerenten er den del af udbyttet, der overstiger det normale afkast i samfundet. Begge definitioner peger tydeligt på, at ressourcerente er noget ekstra det er den merindtjening, som rederierne opnår ved at investere deres kapital i fiskeriet, i stedet for i andre aktiviteter. Med andre ord: den merindtjening, som rederierne får, fordi de udnytter et fælles gode rejebestanden. Hverken den indtjening, der skal til for at tiltrække ny kapital, eller det normale afkast i samfundet, som udgør en slags nulpunkt for beregning af ressourcerenten, er faste størrelser, men variable. Ressourcerenten er derfor også en størrelse, der ændrer sig over tid. Det skal fremhæves, at ressourcerenten både kan være positiv og negativ; det sidste dog kun i en kortere periode, idet kapitalen ellers vil blive trukket ud af erhvervet. I fiskerier, der forvaltes på en fornuftig måde, vil ressourcerenten normalt være positiv, idet ressourcen er begrænset og ikke kan øges, som det f.eks. er tilfældet i de fleste almindelige industrier. Ressourcerenten kan således siges at afspejle knaphedsværdien af bestanden. Medens ressourcerenten rent teoretisk er et veldefineret begreb, er den i praksis vanskelig at beregne. Vanskelighederne knytter sig især til fastlæggelsen af nulpunktet, der jo er afhængig af de investerings- og indtjeningsmæssige muligheder og de dermed forbundne risici i helt generel forstand. At det også kan være vanskeligt at opgøre, hvad det rent faktiske overskud i rejefiskeriet er (har været), gør naturligvis beregningerne endnu mere komplicerede. Konsekvensen af de beregningsmæssige problemer må være, at ressourcerenten i praksis kun kan anvendes som afgiftsberegningsgrundlag, hvis der på markedet i den aktuelle sammenhæng på kvotemarkedet sker en prisdannelse, der kan anvendes som en pålidelig indikator for ressourcerentens størrelse. På det grønlandske kvotemarked finder der principielt en sådan prisdannelse sted, nemlig i form at prisen på årskvoter. Under forudsætning af, at kvotemarkedet fungerer effektivt, vil prisen på en årskvote være lig med den årlige ressourcerente. Det er vigtigt at lægge mærke til, at der ovenfor står, at der principielt finder en sådan prisdannelse sted i praksis, og især, hvis kvotemarkedet kun har få aktører, kan de helt konkrete forhold betyde, at prisdannelsen ikke med tilstrækkelig sikkerhed kan bruges som indikator for ressourcerenten.

50 50 Når talen er om afgifter, er opgørelsen af ressourcerenten kun den ene side af sagen. Den anden er at beslutte, hvor stor en del af ressourcerenten, samfundet konkret repræsenteret ved Hjemmestyret skal opkræve. Der er ikke noget klart svar på dette spørgsmål, men en af de ting, der spiller en væsentlig rolle, når svaret skal findes, er den grad af usikkerhed, der knytter sig til indtjeningen i fiskeriet. Hvis erhvervsbetingelserne er så stabile, at der aldrig kommer perioder, hvor udbyttet ligger under det normale, kan der argumenteres for, at stort set hele ressourcerenten skal tilfalde samfundet, men hvis betingelserne er usikre, så der er perioder, hvor fiskeriet giver et afkast under det normale, er der gode argumenter for at lade en væsentlig del af ressourcerenten blive hos rederierne. Sagt med andre ord: Det vil som hovedregel være en god ide, hvis samfundet accepterer at bære en del af den risiko, der knytter sig til erhvervet. Rejeafgift Rejeafgiften kan være en mængde- eller omsætningsbaseret afgift, hvilket vil sige at den opkræves med et bestemt beløb pr. kg. eller som en procentdel af omsætningen. Et rejeafgiftssystem kan udformes på mange forskellige måder, hvoraf kun to skal omtales her. I den helt simple form er rejeafgiften en ren omsætningsafgift, der opkræves som en fast procentdel af rederiernes omsætning. Systemet er enkelt, men kan have utilsigtede virkninger, idet den virker som en generel omkostningsforøgelse, der ikke tager hensyn til de faktiske indtjeningsmæssige forhold i fiskeriet. I en periode med lave priser og dårlig indtjening vil den kunne være en alvorlig belastning for fiskeriet. I en anden og mere avanceret udformning af systemet beregnes afgiften på grundlag af prisen med en progressivt stigende procentsats hvilket vil sige: jo højere pris, jo højere procentsats. Det er imidlertid kun den del af prisen, der ligger over en fastsat minimumspris, der indgår i beregningen af procentsatsen; hvis salgsprisen netop er lig med minimumsprisen, er procentsatsen således 0 (nul). Hvis de opnåede priser er under minimumsprisen, opkræves der ingen afgift, men når prisen ligger over, beregnes afgiften af hele prisen. Minimumsprisen, altså det prisniveau, der udløser rejeafgiften, søges fastsat således, at fiskeriet lige netop kan drives økonomisk rentabelt, hvis denne pris opnås for den mængde, TAC en angiver. Det bemærkes, at det er nødvendigt at lægge en overgrænse for afgiftssatsen, idet den, hvis de opnåede salgspriser blive tilstrækkeligt høje, kan overstige 100%. Den eksisterende rejeafgift i Grønland er bygget op efter det beskrevne princip. Minimumsprisen er fastsat til 13 kr./kg., og afgiftssatsen beregnes som: 0,01% per øre, som prisen ligger over 13 kr./kg. Den lidt vanskeligt gennemskuelige beregning af afgiftssatsen fører til en afgiftssats på 2% ved en pris på 15 kr./kg. og en afgiftssats

51 51 på 17% ved en pris på 30 kr./kg. Overgrænsen for afgiftssatsen er fastsat til 45%, hvilket er den afgiftssats, der nås, når rejeprisen er 58 kr./kg. Det skal bemærkes, at tanken bag det mere avancerede rejeafgiftssystem minder meget om tanken bag ressourcerenten, men forskellen mellem at anvende prisen i stedet for udbyttet som afgiftsberegningsgrundlag kan være væsentlig. Ved at anvende prisen som grundlag for beregning af afgiftssatsen tages der ikke hensyn til ændringer i omkostningerne og ej heller til mængdemæssige ændringer. Både minimumsprisen og afgiftssatsen skal derfor justeres hver gang der sker væsentligere omkostningseller mængdemæssige ændringer Salg af kvoteandele eller kvoter Et alternativ til afgifter, som blandt andet er foreslået af Benchmarkingudvalget, er auktioner, dvs. salg af kvoteandele. Ideen er, at hvor afgifter løbende opkræver ressourcerenten, vil en auktion af kvoteandele inddrage ressourcerenten for hele den periode auktionen gælder for. Mere grundlæggende indføres der således betaling for rettigheden til at fiske rejer 18. Hjemmestyret undgår dermed både det relativt komplicerede regnestykke om, hvordan ressourcerenten bestemmes og erhvervets løbende pres for at få afgiften sænket. Hvis auktionen kan tilrettelægges hensigtsmæssigt, vil rederierne byde et beløb for kvoteandele, som modsvarer bortfaldet afgiftsbetalingen. Der er dog en række faktorer, der kan bevirke, at en auktion ikke fører til de ønskede resultater. Auktionsmodellen behandles yderligere i afsnit I Rights-based Fishing or Fisheries as Public Ressource? af Sech Macinko og Daniel W. Bromley argumenteres der for brugen af auktioner i forvaltningen af fiskeriet.

52 52 5. Rejefiskeriets udvikling og forvaltning De forhold, der i følge udvalgets kommissorium ønskes belyst, er fordele og ulemper for den enkelte licenshaver og fiskeriet i sin helhed samt det samfundsmæssige udbytte ved de forskellige reguleringsformer. Baggrunden er ønsker om et større samfundsmæssigt afkast af rejeressourcen og bedre muligheder for at andre kan komme ind i rejefiskeriet. For at konkretisere hvilke aspekter denne relativt brede formulering dækker over, og dermed, hvad det i særlig grad er relevant at belyse, har udvalget gennemgået den eksisterende fiskerilov, bemærkningerne til denne og referater fra Landstingets behandling af fiskeriloven med henblik på at klarlægge de ønsker, der lå bag vedtagelsen af loven. Herudover har udvalget gennem møder med Direktoratet for fangst og fiskeri, KNAPK og APK forsøgt at få indblik i baggrunden for overvejelserne om eventuelt at skifte det nuværende reguleringssystem ud med et andet. Landsstyrets primære formål med at indføre et fiskerireguleringssystem baseret på Individuelle Omsættelige Kvoter et IOK-system var, jf. kapitel 2, at skabe grundlag for en strukturtilpasning, der kunne sikre en udvikling hen mod et økonomisk effektivt havgående rejefiskeri og dermed danne grundlag for en tilsvarende vækst i det samfundsøkonomiske udbytte af fiskeriet. Sekundært var formålet at sikre, at strukturtilpasningen og effektiviseringen skulle ske på en måde, der sikrede, - at fiskeriet ikke blev koncentreret på for få personer - at de personer, der rådede over kvoterne, var aktive i fiskeriet - at råderetten over kvoterne forblev på grønlandske hænder - at kvoterne blev overholdt Kommissoriet og de møder, udvalget har haft med de forskellige interessenter, føjer to nye aspekter til dem, der lå til grund for indførelsen af det nuværende reguleringssystem, idet systemet også skal kunne - sikre en både funktionsmæssig og økonomisk effektiv administration - sikre tilgang af nye aktører til fiskeriet Udvalget har ikke haft mulighed for at få et så detaljeret indblik i rederiernes ejerforhold og interne organisation, at det har været muligt at vurdere, i hvilken udstrækning fiskerilovens bestemmelser om at kvoteindehavere skal være aktive i fiskeriet opfyldes i de enkelte selskaber. Dette forhold er derfor udeladt af analysen.

53 53 Gennem arbejdet med vurdering af virkningen af både det eksisterende og alternative reguleringssystemer har det vist sig, at mulighederne for at sikre, at kvoterne forbliver på grønlandske hænder, i realiteten er uafhængig af hvilket reguleringssystem, der vælges. Det er som følge heraf ikke fundet relevant at medtage dette aspekt i beskrivelsen. Resultatet af udvalgets overvejelser er, at det er fundet relevant at vurdere både det eksisterende og mulige alternative reguleringssystemer ud fra deres evne til at - sikre udviklingen af et økonomisk effektivt fiskeri - skabe det størst mulige samfundsmæssige udbytte af fiskeriet - sikre at kvoterne overholdes - muliggøre en økonomisk effektiv administration - sikre mod at fiskerirettighederne koncentreres på for få personer - sikre tilgangen af nye aktører til erhvervet. For at lette overskueligheden er det valgt at bygge rapporten op på en sådan måde, at både gennemgangen af udviklingen i rejefiskeriet under det nuværende reguleringssystem og vurderingerne af mulige alternative reguleringssystemer afsluttes med en kort opsummering af systemernes egenskaber med hensyn til at kunne opfylde hvert af de ovenstående punkter. Da rejefiskeriet i Vestgrønland tegner sig for tæt ved 95% af det samlede rejefiskeri, og dermed er langt det vigtigste fiskeri i Grønland, er det valgt at fokusere på den havgående del af dette fiskeri. Rejefiskeriet i andre farvande vil blive berørt, hvor det findes relevant, men det vil ikke blive gjort til genstand for en mere detaljeret og/eller dyberegående behandling Overordnede betingelser Ethvert reguleringssystems virkninger vil være afhængig af de betingelser, hvorunder det fungerer. I den aktuelle sammenhæng er det især udviklingen i rejebestanden, udviklingen på markedet for rejer og udviklingen i de omkostnings- og finansieringsmæssige forhold, der er af interesse. Ændringer på et eller flere af disse områder vil kunne virke såvel hæmmende som fremmende for den forventede effekt af reguleringssystemet. Som udgangspunkt for at vurdere, hvordan det eksisterende reguleringssystem har fungeret, og også for at blive i stand til at vurdere, om det er muligt at forbedre det, er det fundet hensigtsmæssigt ganske kort at belyse de generelle betingelser, systemet har fungeret under.

54 Bestand og kvoter Vestgrønland Den samlede grønlandske kvote for rejer ved Vestgrønland er traditionelt blevet delt mellem det havgående og det kystnære fiskeri. Fordelingen har ligget nogenlunde konstant gennem den betragtede periode med ca. 60% til det havgående og 40% til det kystnære fiskeri. Siden 2002 har fordelingen været 57% til det havgående og 43% til det kystnære fiskeri. Der har været to årsager til denne opdeling af rejefiskeriet. Den ene er, at det tidligere blev antaget, at der var tale om adskilte bestande inden for de to områder 19. Nyere biologisk forskning har vist, at denne opfattelse ikke er korrekt, hvorfor der ikke længere er biologisk belæg for at opretholde den kvotemæssige todeling. Den anden årsag er beskæftigelsespolitisk, idet man fra politisk hold har ønsket at sikre forsyningerne til og dermed beskæftigelsen på rejefabrikkerne på kysten. Konkret sikres forsyningerne gennem bestemmelser om landingspligt. Det havgående fiskeri har pligt til at lande 25% af fangsterne, medens de resterende 75% kan forarbejdes om bord. Det kystnære fiskeri har principielt ikke tilladelse til at producere om bord, men skal afsætte hele fangsten til fabrikkerne på land. I de senere år er der dog givet enkelte dispensationer fra denne regel, således at 4 fartøjer i kystfiskeriet nu har ret til at producere i alt tons om bord. I 1990 var den samlede kvote for det havgående rejefiskeri ved Vestgrønland tons. Da biologerne vurderede, at bestanden af rejer var udsat for et for stort fangsttryk, blev kvoterne fastholdt på dette niveau (ca tons) frem til 1996, hvor bestanden i følge de biologiske vurderinger var i vækst. Kvoten er blevet hævet fra 2000, hvor den var tons, og fremefter til i 2003 og tons i På grund af systematiske fejlregistreringer blev reglerne for fangstregistrering præciseret i november Samtidig fastsatte Landsstyret en omregningsfaktor, der angiver forholdet mellem produceret og fanget vægt. Omregningsfaktoren er størst for sækkerejer, nemlig ca. 23%. Korrigeres den samlede grønlandske kvote for 2003 med denne faktor, bliver stigningen i kvoten fra 2003 til 2004 ikke på godt tons, men kun på tons. I 2005 er kvoterne yderlige sat op til i alt tons for både det havgående og kystnære fiskeri, og de biologiske vurderinger er yderst positive således at forstå, at 19 Oplyst af Grønlands Naturinstitut.

55 55 bestanden inden for den tidshorisont den biologiske rådgivning gælder tåler det nuværende fiskeri. Det er den biologiske vurdering, at den største trussel mod rejebestanden i dag ikke kommer fra fiskeriet, men fra torsken. Hvis den vender tilbage til de grønlandske farvande, må der forventes et stort fald i rejebestanden, og dermed også i kvoterne. Østgrønland og andre områder Rejefiskeriet i farvandet ud for Sydøstgrønland, der reguleringsmæssigt er et selvstændigt område, er betydeligt mindre end fiskeriet i Vestgrønland. TAC en for området, der deles mellem EU, Færøerne, Norge og Grønland, har generelt været stigende gennem perioden, men stigningen har hverken været så stabil eller så kraftigt som TAC en for Vestgrønland. I årene har TAC en med mindre variationer til begge sider ligget på ca tons. I 2004 steg den til ca tons, men blev i 2004 nedsat til ca tons. Fordelingen af TAC en er forholdsvis stabil, således at forstå, at EU får ca tons, Færøerne tons, Norge ca tons, medens Grønland får resten. Variationerne i TAC ens størrelse slår således (næsten) fuldt ud igennem i den Grønlandske andel af TAC en, der typisk har varieret omkring et niveau på omkring tons, dog noget højere i 2003 og Det overordnede billede er således, at rejefiskeriet i Østgrønland størrelsesmæssigt svarer til ca. 10% af det havgående fiskeri ved Vestgrønland. Reguleringen af den Grønlandske del af rejefiskeriet i Østgrønland er identisk med reguleringen af fiskeriet i Vestgrønland, dog således, at der er selvstændige kvoteandele for Østgrønland. Hertil kommer, at der ikke er landingspligt i forbindelse med rejefiskeriet ved Østgrønland. Rederierne, der råder over kvoteandelene i Østgrønland er de samme som dem, der fisker i Vestgrønland. Ud over fiskeriet i Vest- og Østgrønland har Grønland (principielt) adgang at deltage i rejefiskeriet i NAFO-områderne 3L og 3M. I de senere år har Grønlandske fartøjer med en enkelt undtagelse - ikke fisket i de to områder. Undtagelsen var i 2004, hvor Grønland fik en kvote i 3L. Kvoten, der var på 300 tons, blev givet altså ikke solgt til et af rederierne i den havgående flåde Marked og priser I modsætning til den gunstige udvikling i bestanden og fangsterne, har den markedsmæssige udvikling ikke været gunstig, idet den har været karakteriseret af faldende priser.

56 56 Det største prisfald har været på Japanrejer, der i første halvdel af 90 erne indbragte kr./kg. I dag er dette marked indskrænket så meget, at det ikke har væsentlig betydning i det samlede billede af markedet. Den gennemsnitlige eksportpris på skalrejer er fra 1990 til 2002 faldet fra 35 kr./kg til 15 kr./kg. Priserne er herefter faldet yderligere til 11 kr./kg i Da skalrejerne tegner sig for en meget stor andel af den samlede rejeeksport i 2002 var ca. 85% af den havgående flådes samlede eksport skalrejer dominerer prisudviklingen på dette produkt det samlede prismæssige billede. Priserne på pillede rejer, der i modsætning til skalrejer ikke forarbejdes om bord på trawlerne, men afsættes til fabrikkerne på land, har også været faldende i den betragtede periode. Den gennemsnitlige eksportpris på kogte pillede rejer var i kr./kg og i kr./kg. Dog skal den gennemsnitlige eksportpris tages med et vist forbehold, da den ikke viser eventuelle ændringer i størrelses- og kvalitetsfordelingen af de landede fangster. Hvis der produceres relativt flere små rejer, vil det have en negativ påvirkning på den gennemsnitlige pris, selv om priserne som sådan ikke er faldet. Det har ikke været muligt at finde entydige forklaringer på den negative prisudvikling på skalrejer. Den grønlandske eksport af skalrejer lå på et relativt konstant niveau i perioden 1990 til 2000, hvor priserne udviste det største fald. I de to år fra 2000 til 2002 steg den grønlandske eksport med mere end 25%, men priserne stabiliserede sig markant. Forklaringen på den markedsmæssige udvikling kan således næppe findes i det grønlandske fiskeri, men må findes andre steder. Den hurtigt voksende produktion af farmede rejer i Asien 20 og et stigende rejefiskeri i Canada, må antages at være de mest sandsynlige forklaringer. I det omfang denne vurdering er rigtig, vil et eventuelt fremtidigt fald i de grønlandske fangster og dermed også i eksporten af rejer, f.eks. som følge af at torsken vender tilbage, ikke kunne forventes at føre til tilsvarende stigninger i markedspriserne Finansiering I begyndelsen af 1990 erne var skibsbygning subsidieret i alle de større værftsnationer. Subsidieringen skete typisk via finansieringen, idet det var muligt at lånefinansiere hele byggesummen med statsgaranterede lån i værftslandet. Statsgarantierne 20 Kilde: Notat fra Direktoratet for Fiskeri og fangst

57 57 betød, at det daværende høje renteniveau i Europa ikke slog igennem for fiskeriet i samme omfang som for andre erhvervsgrene. Da støtteordningerne blev aftrappet gennem den sidste halvdel af 1990 erne, blev virkningerne svækket af, at renteniveauet begyndte at falde. Finansieringen foregår nu på almindelige markedsmæssige vilkår. Lån i Danmarks Skibskredit, der yder lån med op til 15 års løbetid, er den mest benyttede finansieringsform i forbindelse med anskaffelse af fartøjer i det havgående fiskeri, men i samarbejde med bankerne benyttes der også andre former for finansiering. Løbetiden for lån, der tilvejebringes med bankernes medvirken er op til 10 år. Ved kreditvurderingen lægger bankerne og de kreditinstitutioner, som de samarbejder med, stor vægt på rederiernes rådighedsret over kvoteandelen. Det skal bemærkes, at gunstige finansieringsforhold ofte er en af årsagerne til, at der i mange fiskerier er opbygget en overkapacitet. Hvis finansieringen finder sted på almindelige markedsmæssige vilkår, sikrer IOK-systemet, at det er den enkelte reder, som bærer omkostningerne ved at have overkapacitet. Finansieringsmæssigt er strukturtilpasningen også blevet hjulpet på vej af de grønlandske afskrivningsregler, der indtil år 2002 tillod straksafskrivninger af hele byggesummen, når en ny trawler blev anskaffet. Med en selskabsskat på 35% har afskrivningsreglerne betydet en mærkbar reduktion af finansieringsbehovet, hvilket kan være af væsentlig betydning i et kapitalintensivt erhverv, som rejefiskeriet efterhånden har udviklet sig til at være. I år 2002 blev afskrivningsreglerne ændret, således at der nu kun kan afskrives 10% pr. år ved anskaffelse af nye fartøjer. De nye regler betyder en væsentlig stigning i finansieringsbehovet i forbindelse med fremtidige investeringer. Afskrivningsperioden på 10 år, der er en følge af de nye regler, stemmer rimelig godt overens med den økonomiske levetid for en rejetrawler, der anslås til år, hvorfor de nye afskrivningsregler også må forventes at føre til, at rederiernes skattemæssige regnskaber giver et mere retvisende billede af de økonomiske resultater, end de gjorde under tidligere regler. Strukturtilpasningen har i den første halvdel af den betragtede periode nydt godt af gunstige finansieringsmuligheder og i den anden halvdel af perioden af et faldende renteniveau. Afskrivningsreglerne, der var gældende indtil 2002, har også lettet strukturtilpasningen, idet de har mindsket finansieringsbehovet.

58 Omkostningsforhold Omkostningsstrukturen afspejler, at fiskeri er et kapitalintensivt erhverv med relativt store faste udgifter, både kapitaludgifter og udgifter til reparation og vedligehold. Normalt er realisering af anlægsudgifter forbundet med store tab og det kan også være tilfældet i fiskeriet. Men i modsætning til anlæg på land, som ikke kan flyttes, kan et skib i princippet sælges over hele verden og det er derfor langt fra sikkert at den oprindelige investering er tabt. Det afhænger af markedet for fiskefartøjer og af i hvilken stand fartøjet er. De væsentligste variable omkostninger er olie og hyreudbetalinger. I de variable omkostninger er ligeledes emballage, salgsprovision, fragt, rejeafgift mv. De variable udgifter er typisk afhængig af enten produceret mængde eller omsætningen, dog er olieforbruget afhængig af fiskeriintensiteten. Dette gør fiskeriet sårbar for olieprisændringer, da tilpasning kun sker ved at tilpasse fiskeriet, f.eks. ved at skifte fiskepladser, færre og kortere ture mv. Den største variable udgift i et fiskeri er hyren, som er afhængig af omsætning. Hyren har efter udvalgets oplysninger ligget på et niveau pænt over hvad arbejdskraften i Grønland ellers kan opnå i løn. Aflønningsformen i fiskeriet, hvor udbyttet deles mellem reder og mandskab, er med til at generere det større lønniveau, da den indeholder en del af ressourcerenten Virkningen af IOK-systemet i perioden I dette afsnit vil det i hovedtræk blive belyst, hvordan det nuværende reguleringssystem har virket i relation til opfyldelse af de ønsker, der lå til grund for, at systemet blev indført. Konkret vil det sige - i hvilken udstrækning der er sket strukturelle ændringer, belyst ved antallet af fartøjer og antallet af rederier - om disse ændringer har ført til et rentabelt og økonomisk effektivt fiskeri - det samfundsøkonomiske udbytte - omkostninger til administration og kontrol af systemet, herunder kontrolsystemets funktion Antallet af fartøjer Da IOK-systemet blev indført i 1990 var der 46 fartøjer i den havgående flåde, se tabel 1. I 2003 var tallet faldt til kun 12 fartøjer altså en reduktion af flåden på 74%.

59 59 Samtidig med faldet i antallet af fartøjer er der også sket en specialisering af flåden, idet ferskrejetrawlerne, der ikke havde produktion om bord, helt er forsvundet fra det havgående fiskeri. Det samme gælder 79-erne, men her er årsagen ikke manglende produktion om bord, men skibenes størrelse. De blev, som følge af den teknologiske og markedsmæssige udvikling, for små til at kunne drive et økonomisk effektivt havgående fiskeri; nogle af 79-erne fisker i dag i det kystnære fiskeri. Tabel 1: Udviklingen i antallet af fartøjer i havflåden Antal fartøjer / år Ferskrejetrawlere 17 0 Søkogere ere 8 0 i alt Kilde: Materiale udleveret af APK Faldet i antallet af trawlere i en periode, hvor kvoterne næsten er blevet fordoblede, betyder, at de årlige fangster for en gennemsnitstrawler har været stærkt stigende; som det fremgår af tabel 2, er gennemsnitstrawlerens fangst næsten tredoblet og svarer nu til godt 8% af det havgående fiskeris samlede kvote. Måles der i stedet på væksten i omsætning, har der kun været tale om en stigning på 21%. Den store forskel i de to mål for udviklingen skyldes naturligvis de faldende markedspriser for rejer. Tabel 2: Udviklingen i fangster og omsætning pr. standardtrawler ændring i % Fangst i ton/standardtrawler Omsætning i mio. kr./år/standardtrawler 56,4 68,0 21 Kilde: Materiale udleveret af APK Resultatet af udviklingen i trawlerflåden er, at flåden i dag består af store specialbyggede fartøjer, der er i stand til at videreforarbejde hvilket i praksis vil sige sortere, koge og/eller fryse og pakke fangsten om bord. Et af de nyere fartøjer i flåden har således en kapacitet på mere end tons/år, og anskaffelsesprisen var omkring 150 mio.kr. En del af den høje anskaffelsespris skyldes fabriksanlægget, der ikke er egnet til andet end rejeproduktion. Omstilling til andre former for fiskeri er mulig, men da fabriksanlægget i så tilfælde er af mindre værdi og måske endog værdiløst, betyder det, at trawlerens værdi i anden anvendelse er lavere end i rejefiskeriet. Det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at foretage en nærmere vurdering af fartøjernes værdi i andet fiskeri.

60 60 På trods af de stigende kvoter og det faldende antal fartøjer, er kvoterne i alle årene blevet udnyttet fuldt ud. Dette kunne tyde på en vis overkapacitet i fiskeriet, men det kan også skyldes en god styring af kapacitetsudnyttelsen suppleret med fleksibilitets fremmende bestemmelser. Det er iflg. disse bestemmelser muligt for et rederi - at sælge en del af årskvoten, hvis det af særlige årsager er ude af stand til at opfiske årskvoten inden for kvoteåret; den særlige årsag kan f.eks. være havari. - at overføre en mindre del af årskvoten til det følgende år, hvis særlige forhold bevirker, at rederiet ikke er i stand til at opfiske kvoten inden for det aktuelle fiskeriår. - at påbegynde fiskeriet på ny årskvote i det forudgående kvoteår, mod efterfølgende træk af den fiskede mængde i den ny årskvote. Både mulighederne for at overføre årskvoter til det efterfølgende år og mulighederne for at sælge den del af en årskvote, rederiet ikke selv kan udnytte, anvendes i praksis, hvilket vil sige, at der handles årskvoter på kvotemarkedet. Priserne på årskvoter er afhængig af de samme forhold, som prisen på kvoteandele, men herudover spiller den helt aktuelle kapacitetsmæssige situation i fiskeriet naturligvis en meget stor rolle. De aktuelle priser for årskvoter ligger efter det oplyste i intervallet fra 1 kr. til 2 kr. pr. kg. Det store fald i antallet af fartøjer i en periode, hvor fangsterne er mere end fordoblede, tyder på, at der har været meget store effektivitetsgevinster at hente gennem anvendelse af nye og større fartøjer. Uanset om den fulde udnyttelse af kvoterne skyldes eksistensen af en vis overkapacitet eller god tilrettelæggelse af fiskeriet, synes udviklingen at vise, at der selv med de nuværende rekordhøje kvoter næppe er plads til mere end 12 trawlere i det havgående rejefiskeri, hvis der skal drives et rentabelt fiskeri. Stigende priser på markedet vil ikke ændre på dette forhold Antallet af rederier I perioden 1990 til 2005 er antallet af rederier, der har kvoter og deltager i det havgående rejefiskeri, reduceret fra ca. 40 til 7. Reduktionen i antallet af rederier er dels sket ved fusionering, dels ved køb af kvoteandele fra andre rederier, der har valgt af forlade fiskeriet. Hjemmestyret har, gennem erhvervsstøtteordningen og ved i begyndelsen af 90 erne at afsætte en låneramme på 120 mio.kr., søgt at fremme fusionering af selskaber, men Hjemmestyret har ikke søgt at påvirke udviklingen ved at agere på kvotemarkedet. APK oplyser at de nuværende rederiers samlede investering i (køb af) kvoteandele fra 1990 til 2005 beløber sig til ca. 600 mio. kr. Bl.a. som følge af den markedsmæssige

61 61 udvikling har priserne på kvoteandele været meget varierende men med en generel faldende tendens. I 1990 blev der således handlet kvoteandele til 25 kr./kg, medens priserne i 2004 svingede mellem 3 kr./kg og 8,5 kr./kg. 21 Ud over det markante fald i prisen på kvoteandele, er det er væsentligt at hæfte sig ved, at kvotemarkedet fungerer, idet et (vel-)fungerende kvotemarked må antages også at være en afgørende faktor i den fremtidige strukturtilpasning. De kvoteandele, som de 7 rederier råder over, varierer meget. De tre mindste rederier råder hver især over godt 7% af den samlede kvote for det havgående fiskeri. I den anden ende af skalaen findes det største rederi, Royal Greenland, som råder over 30% af den samlede kvote, hvilket er tæt på de 33,3%, der i følge fiskeriloven er det maksimale, et rederi må råde over. Mellem disse yderpunkter findes 3 rederier, der hver råder over henholdsvis 11%, 15% og 21% af havfiskeriets kvote. Umiddelbart tyder faldet i antallet af rederier på, at der er sket en meget kraftig koncentration af ejerskabet, men tallet overvurderer den faktiske udvikling, idet fusioneringer og salg/køb af kvoter virker forskelligt m.h.t. koncentration af ejerskabet. Køb af større kvoteandele betyder i mange tilfælde, at den sælgende part har valgt at forlade fiskeriet og derfor sælger sine rettigheder til et rederi, der ønsker at udvide sit engagement i fiskeriet. Når kvoteandele sælges vil der således kunne være tale om at koncentrationen stiger en eller flere personer forlader fiskeriet, men der kommer ikke nye til. Ved en fusion lægges to eller flere rederier sammen. Principielt ændrer fusionen i sig selv ikke noget m.h.t. koncentration af ejerskabet. Der er alt andet lige det samme antal ejere i fiskeriet før og efter fusionen. I forbindelse med de konkrete fusionsforhandlinger kan der naturligvis laves aftaler, der betyder at ejerandelene i det nye selskab ikke størrelsesmæssigt er identiske med de oprindelige kvoteandeles størrelse, men det ændrer ikke det principielle billede. Dannelsen af rederiet Qajaq Trawl A/S kan bruges til at anskueliggøre, hvorledes faldet i antallet af rederier (og skibe) kan føre til overvurdering af stigningen af ejermæssig koncentration, se figur 1 nedenfor. Rederiet blev dannet ved fusionering mellem fem rederier, og i forbindelse med fusionen købte det fusionerede selskab kvoten fra et sjette rederi. Ud fra en umiddelbar vurdering kan det virke som om, der er sket en kraftig koncentration, idet 6 rederier er blevet til 1, men det reelle er, at kun det sjette rederi, der solgte sin kvote, har forladt fiskeriet. De øvrige 5 rederier er 21 Oplyst af APK.

62 62 der principielt endnu, men de er usynlige, når der blot ses på antallet af rederier. I relation til de 5 rederier har fusionsprocessen ikke ført til øget koncentration af ejerskabet. Der er blot via den større kvote og den større kapital skabt langt bedre muligheder for at udnytte de stordriftsfordele, der er (var) til stede. Det skal fremhæves at ovenstående konklusion selvfølgelig skal modificeres i det omfang gamle ejere vælger at sælge deres aktier/ejerandele i forbindelse med fusionen. Figur 1: Et eksempel på en fusion Qajaq Trawl A/S Rederi 1 Rederi 4 Rederi 2 Rederi 5 Rederi 3 Kvote fra Rederi 6 Kilde: Udarbejdet på grundlag af materiale fra APK Antallet af ejere i de forskellige rederier varierer kraftigt. Det på én gang mest koncentrerede og bredeste ejerskab findes i Royal Greenland, der er 100% ejet af Hjemmestyret. Om dette betyder, at Royal Greenland har én eller ca ejere kan diskuteres, men hvis ejerskab forudsættes at indebære, at ejeren har mulighed for at øve indflydelse på væsentligere beslutninger i selskabet og/eller har direkte del i udbyttet, ligger tallet dog nok tættest ved én. På et møde med APK blev det oplyst, at yderpunkterne for antallet af medejere i de øvrige rederier tegnes af hhv. Polar Seafood, der har to ejere, og Ice Trawl Greenland, der har ca. 100 aktionærer, hvoraf den ene er Royal Greenland 22. Sammenholdes antallet af fartøjer og antallet af rederier ses det, at der i gennemsnit er mindre end to fartøjer pr. rederi. Da de større rederier hver for sig råder over flere fartøjer, betyder det, at hvert af de mindre rederier kun råder over et enkelt fartøj. Det faktum, at de tre mindste rederiers kvoteandele størrelsesmæssigt er stort set identiske, godt 7%, og samtidig er mindre end gennemsnitsfangsten pr. trawler, der svarer til 22 Oplysningerne er ikke søgt verificeret. Af årsrapport for 2004 for Polar Seafood Greenland A/S fremgår det, at der er to aktionærer, der ejer mere end 5% af aktiekapitalen.

63 63 godt 8% af den samlede kvote, kan tyde på, at der kræves en kvoteandel på mellem 7% og 8% for at det er muligt at drive et rentabelt fiskeri. Med den nuværende teknologi og de nuværende markedsforhold kan de mindre rederier næppe tåle væsentlige fald i kvoterne, hvis de skal fiske økonomisk effektivt. Hvis kvoten falder, er der på bare lidt længere sigt kun to muligheder for tilpasning. Den ene er at kompensere for faldet i kvoten ved at købe en supplerende kvote af et andet rederi. Den anden er at sælge kvoten, og forlade rejefiskeriet. Hvis kvoterne stiger får de mindre rederier også let problemer, idet de kun kan udnytte stigningen i det omfang, det kan ske inden for rammerne af en eksisterende overkapacitet. Hvis en sådan ikke eksisterer, vil den mest nærliggende løsning for rederiet være, at sælge noget af kvoten så den passer til kapaciteten. Man kan selvfølgelig også gå den anden vej og tilpasse kapaciteten til den forøgede kvote, men det forudsætter enten udskiftning af det eksisterende fartøj med et andet og større eller køb af fartøj nummer to. Den første mulighed kan eventuelt suppleres med køb af større eller mindre kvoteandele fra andre rederier, den sidste mulighed må antages at forudsætte køb af kvoteandele af en betydelig størrelsesorden. Det er naturligvis ikke kun de mindre rederier, der vil have problemer med at tilpasse sig eventuelle ændringer, de større rederier vil principielt stå over for de samme problemer, men deres muligheder for foretage de nødvendige tilpasninger, vil være større. Ovenstående viser, at ønsket om at fremme en strukturændring i det havgående rejefiskeri, der var et af de primære motiver bag indførelse af IOK-systemet i 1990, i høj grad er blevet opfyldt. At strukturændringen er gået i retning af øget koncentration på antallet af rederier, er også helt i overensstemmelse med ønskerne, idet situationen i 1990 jo var karakteriseret ved, at der var for mange aktører (rederier) i fiskeriet, der hver for sig havde for små kvoter. Om den nuværende tilstand er udtryk for en for lille, passende eller for stor koncentration, er på mange måder en subjektiv vurdering, men hvis flåden også fremover skal være i stand til at tilpasse sig ændringer i kvoterne og på markederne, må vurderingen være, at der vil ske flere fusioner og/eller flere opkøb af kvoter. De tre eller fire største rederier har sandsynligvis en størrelse, der giver den nødvendige fleksibilitet, men de mindre rederier vil være meget afhængige af, hvad vej udviklingen fremover vil gå. Da den kvoteandel, som det tredjestørste rederi råder over, kun udgør ca. halvdelen af den, som det største rederi råder over, betyder ovenstående vurdering imidlertid også, at årsagen til at de to største rederier er så store, som de er, næppe alene skal findes i

64 64 udviklingen i de erhvervsmæssige betingelser. De to rederier må formodes at have haft og har det sandsynligvis også stadigvæk et ønske om at vokse Koncentration og dominans Det billede, der netop er blevet tegnet af strukturen i det havgående rejefiskeri, er korrekt, men ikke nødvendigvis komplet, idet rederierne er organiseret som aktieselskaber, som i flere tilfælde har datterselskaber eller selv er datterselskaber af andre selskaber der er med andre ord tale om koncerner. Selskabsformen gør det muligt at komme ind i fiskeriet som medejer af et rederi uden om kvotemarkedet, men det gør det også muligt for et rederi helt eller delvist at eje et andet rederi. At der i flere tilfælde er tale om koncerner peger på, at selskaberne ikke nødvendigvis kun har interesser i selve rejefiskeriet. Der kan være og er tale om, at interesserne også omfatter videreforædling, markedsføring og salg af både egne og andres fangster af både rejer og andre typer af fangster. Dette betyder bl.a., at disse selskaber også optræder som aftagere af fangsterne i andre rederier. Selskabsformen og koncerndannelserne må generelt anses for at være både naturlige og positive elementer i en dynamisk erhvervsudvikling. Selskabsformen giver fleksibilitet m.h.t. finansiering og koncernstrukturen vidner om interesser i og evner til at øge værditilvæksten og udvide forretningsgrundlaget. Begge dele kan i høj grad være med til at øge ikke alene selskabernes, men også det grønlandske samfunds økonomiske udbytte. Især i et mindre samfund og i relation til et velafgrænset erhverv, kan medaljen imidlertid have en bagside: dominans. Udvalget har ikke fundet anledning til at gennemføre en analyse af ejerforholdene og selskabsopbygningen i relation til alle syv rederier i det havgående rejefiskeri, men har indskrænket opmærksomheden til nogle særligt relevante aspekter i tilknytning til de to største selskaber Royal Greenland, der råder over en kvoteandel på 30% af den samlede havgående kvote, og Polar Seafood, der råder over en kvoteandel på godt 21%. Hvert af de to selskaber er medejere af et af de øvrige rederier, der er aktive i rejefiskeriet. Royal Greenland ejer således 40% af Ice Trawl Greenland 23, der som det tredjestørste rederi i havfiskeriet råder over en kvoteandel på godt 15%. Den ene af Royal Greenlands to direktører er også direktør i Ice Trawl Greenland. Polar Seafood ejer 40% af Nanoq Trawl 24, der råder over en kvoteandel på knap 8%. 23 Kilde: Årsrapport for for Royal Greenland A/S 24 Kilde: Årsrapport for 2004 for Polar Seafood Greenland A/S

65 65 Det er ikke muligt at sige noget definitivt om, hvor stor en indflydelse en ejerandel på 40% giver i et selskab, idet det bl.a. er afhængig af, hvordan ejerskabet til de resterende 60% af aktiekapitalen er fordelt og eventuelle aktionæroverenskomster som måtte være indgået mellem parterne. Hvis det imidlertid forudsættes, at den tidligere refererede oplysning om at Ice Trawl Greenland har ca. 100 aktionærer, er korrekt, er det nærliggende at antage, at en ejerandel på 40% giver en dominerende indflydelse på selskabets beslutninger, men det kan altså ikke på det foreliggende grundlag siges med sikkerhed, at det er sådan. Hertil kommer, at det at have en dominerende ejerpost ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at man bruger den. Det faktum, at det er en direktør i Royal Greenland, der sidder i direktørstolen i Ice Trawl Greenland, peger dog kraftigt på, at Royal Greenland rent faktisk dominerer de beslutninger, der træffes i Ice Trawl Greenland. I det omfang denne vurdering er korrekt, betyder det, at Royal Greenland i realiteten råder over godt 45% af den samlede kvote for det havgående fiskeri. En tilsvarende spekulativ argumentation vedrørende Polar Seafood s aktiepost i Nanoq Trawl, der dog iflg. de til rådighed værende oplysninger ikke suppleres med personmæssigt sammenfald i ledelserne, fører til, at Polar Seafood i realiteten råder over ca. 29% af den samlede kvote. Hvis antagelsen om dominerende indflydelse og brugen af den ikke holder i praksis, må de ovenstående konklusioner modificeres til, at de to rederier har indflydelse på udnyttelsen af hhv. 45% og 29% af den samlede kvote. Det må i den forbindelse give anledning til en vis undren, at det er et selskab, der er 100% ejet af Hjemmestyret, der agerer på denne måde. Denne undren bliver ikke mindre af, at et af argumenterne for nedsættelse af dette udvalg var, at koncentrationen i det havgående rejefiskeri var for stor. Hvis der ikke kun ses snævert på selve fiskeriet, var Royal Greenlands dominans inden for rejefiskeriet indtil 2002 endnu større end det fremgår af ovenstående, idet Royal Greenland indtil da ejede samtlige rejefabrikker på land. Da der er en landingspligt på 25% af fangsten, betyder det, at Royal Greenland ud over sin egen kvoteandel indtil 2002 rådede over eller i det mindste havde indflydelse på prisdannelsen for en fjerdedel af de øvrige rederiers kvoter. I 2002 ændredes billedet, idet Royal Greenland blev medejer af Polars Seafoods rejefabrik Polar Raajat A/S i Nuuk, der i den forbindelse skiftede navn til Polar Raajat A/S. Polar Seafoods ejerandel af fabrikken er 52% og Royal Greenlands

66 66 47% 25. I 2004 byggede Polar Seafood en ny rejefabrik i bygden Alluitsup Paa i Sydgrønland. Det er klart, at Royal Greenlands indflydelse på prisdannelsen er blevet mindre efter 2002, men det er umuligt med rimelig sikkerhed at vurdere, om samarbejdet mellem de to største aktører i rejefiskeriet om fabrikken i Nuuk og Polar Seafood Greenlands nye fabrik i Alluitsup Paa har skabt reel konkurrence mellem rejefabrikkerne, og dermed øget sandsynligheden for en reel prisdannelse, eller om der i realiteten blot er tale om, at styringen af markedet for landede rejer er blevet endnu stærkere. Hvis det kystnære fiskeri, der fisker 43% af TAC en, også regnes med, bliver Royal Greenlands hhv. Royal Greenlands og Polar Seafood Greenlands dominans endnu stærkere. Med undtagelse af tons, som 4 fartøjer har fået tilladelse til at producere om bord, skal hele fangsten landes. De to selskaber, men især Royal Greenland, der ejer de fleste fabrikker på kysten, er således eneaftager(-e) til alle de rejer, der fanges i kystfiskeriet. Selv om det forudsættes, at der finder en reel prismæssig konkurrence sted mellem Royal Greenlands frabrikker på den ene side og de to andre fabrikker på den anden, er der grund til at tvivle på, om den er tilstrækkelig til at sikre dannelsen af en realistisk pris. Baggrunden for denne formodning er, at afstanden mellem rejefabrikkerne på kysten oftest er meget stor, hvorfor der skal tilsvarende store prisforskelle til, for at trække landingerne fra den ene fabrik til den anden. De enkelte fabrikker får på grund af afstandene en form for naturligt monopol på landingerne fra det tilhørende geografiske område. Det er udvalgets vurdering, at den potentielt dominerende indflydelse, som de to største selskaber har fået, ikke er en konsekvens af reguleringssystemet. M.h.t. Royal Greenlands indflydelse på 45% af den samlede kvote, må årsagen findes i den faktisk gennemførte administration af Fiskerilovens bestemmelser. M.h.t. den mulige dominerende indflydelse på prisdannelsen for landede rejer skal hovedårsagen findes i bestemmelserne om landingspligt Rederiernes økonomi Da IOK-systemet blev indført i 1990, var baggrunden bl.a., at rederiernes økonomi generelt var meget dårlig. Strukturudviklingen har ændret disse forhold, men prisudviklingen har de senere år sat indtjeningen under pres. 25 Årsrapport for 2004 for Polar Seafood Greenland A/S hhv. årsrapport for for Royal Greenland A/S.

67 67 På grund af manglende relevante regnskabsmæssige og statistiske oplysninger er det nødvendigt at koncentrere interessen om årene 2001, 2002 og Af de samme årsager er det også nødvendigt at holde Royal Greenland uden for. Med disse forbehold fremgår hovedtrækkene af det billede, der tegner sig, af nedenstående tabel 3, der er udarbejdet på grundlag af rederiernes konsoliderede regnskaber, hvilket vil sige at eventuelle datterselskaber i form af f.eks. produktions- eller salgsselskaber er indregnet i tallene. Det skal bemærkes, at konsolideringen kun går den ene vej, hvilket vil sige, at i tallene for et rederi, der har et salgsselskab som datterselskab, vil resultatet for datterselskabet være inkluderet, men hvis rederiet f.eks. selv er datterselskab af et selskab, der også har et salgsselskab som datterselskab, vil salgsselskabets resultat ikke indgå i regnskabet Tre år er alt for kort et tidsrum til at danne grundlag for at drage blot nogenlunde sikre konklusioner om udviklingen. Der kan kun være tale om at tallene alt andet lige tyder på. Og det, de alt andet lige tyder på, er: - at værdien af fangsterne omsætningen er under et vist pres fra de faldende priser på markedet, idet de stigende mængder ikke entydigt slår igennem på omsætningen. - at rationaliseringsmulighederne ikke synes at være tilstrækkelige til at holde omkostningerne på en niveau, der kan sikre overskud i et presset marked. - at gældsforpligtelserne er faldende både m.h.t. til den langsigtede og den kortsigtede gæld; den kortsigtede gæld er mere end halveret på de tre viste år. - at der, selv om egenkapitalen i 2003 udviser et mindre fald, er en fortsat konsolidering i erhvervet og at soliditeten må anses for at være på et tilfredsstillende niveau. Tabel 3: Hovedtal for økonomien i det havgående rejefiskeri Mio. kr. / år Omsætning Personaleomkostninger Afskrivninger Resultat af primær drift Finansieringsomkostninger Årets resultat Aktiver Kortfristet gæld Langfristet gæld Egenkapital Soliditetsgrad Egenkapitalforrentning Kilde: Opgørelse fra Fiskeridirektoratet ,5% ,4% ,0%

68 68 Da udgangspunktet i 1990 var, at flere rederier styrede mod konkurs, tyder tallene i tabel 3 på, at flere af årene mellem 1990 og 2001 har givet rederierne en god indtjening. Som situationen er nu, er indtjeningen under pres. Det må antages, at det negative resultat for 2003 dækker over, at nogle rederier stadig er i stand til at skabe et vist overskud, medens andre ikke er i stand til at fiske sig ud af de ugunstige markedsforhold. På kort sigt er den situation, som tabel 3 tegner af rederiernes økonomi ikke nødvendigvis et problem for hverken den samlede havgående flåde eller for de enkelte rederier. Den relativt høje soliditetsgrad og det kraftige fald i de kortsigtede gældsforpligtelser tyder på, at rederierne som helhed vil være i stand til at klare en periode med dårlig indtjening eller endog tab. På den anden side er der imidlertid også noget, der tyder på, at nogle rederier på bare lidt længere sigt vil kunne få problemer, hvis der ikke sker positive forandringer. Positive forandringer vil i denne forbindelse sige øget indtjening som følge af faldende omkostninger og/eller stigende markedspriser. Stigende kvoter i forbindelse med stabile eller fortsat svagt faldende markedspriser, vil sandsynligvis kunne hjælpe nogle af rederierne, men næppe dem alle. Der findes anledning til at påpege, at det billede, der er tegnet af rederiernes indtjeningsmæssige situation, muligvis overvurderer de indtjeningsmæssige problemer for i det mindste nogle af rederierne. En af de væsentligste årsager hertil er, at rederierne ofte sælger fangsterne til andre selskaber i samme koncern. Denne form for internt salg skal ske til markedspriser, men da markedsprisen ikke altid er en 100% veldefineret størrelse, vil der være et vist spillerum for at afregne til priser, der flytter overskuddet derhen, hvor det er mest hensigtsmæssigt at have det. Selv om det i den helt aktuelle situation, hvor rejepriserne ligger under rejeafgiftens minimumspris, ikke er relevant, skal det fremhæves, at afgifter, der beregnes på grundlag af priser eller omsætning, skaber et incitament for selskaberne til at afregne til så lave priser, som muligt. Der sker endvidere en vis ompakning af rejer i Danmark. Det er optimalt for rederne, men det medfører at en del af værditilvæksten falder uden for Grønland. Det påvirker også billedet af den økonomiske situation, da gevinsten alt andet lige må være større end det som regnskaberne viser. En anden faktor, der også kan være anledning til at fremhæve, er afskrivningerne, der indvirker på både balancen og resultatet. Hvis det billede balancen og resultatet viser skal være retvisende forudsætter det, at de foretagne afskrivninger afspejler den faktiske værdiforringelse af aktiverne. Udvalget har fået oplyst, at trawlere typisk afskrives over en periode på 15 år, hvilket må antages at stemme nogenlunde overens med deres levetid; oplysningerne er også i overensstemmelse med det, de to største

69 69 rederier oplyser i deres årsregnskaber. Købte kvoteandele afskrives over fra 5 år (Royal Greenland) til 10 år (Polar Seafood). Det er vanskeligt at vurdere, om dette giver et retvisende billede af aktivets værdi på den ene side og omkostningerne på den anden, idet der under forskellige forudsætninger kan anlægges en række forskellige synspunkter m.h.t. udviklingen i kvoteandelenes værdi. Bl.a. fordi udvalget ikke har kendskab til de faktisk gennemførte kvotehandler i de relevante år, findes der ikke anledning til at uddybe dette emne. En anden måde at belyse rederiernes økonomi på er at se på omkostningernes fordeling på hhv. variable og faste omkostninger. Tabel 4 viser omsætningen, de variable omkostninger i alt, de to mest tungtvejende enkeltomkostninger samt indtjeningsbidraget ved fiskeriet i Det skal understrege, at det er omkostningerne ved selve fiskeriet altså driften af fartøjet der vises i tabellen; rederiernes omkostninger til administration er således ikke medtaget. Tabel 4: Omkostningsstrukturen i 2003 Mio.kr. Gns. pr. kg % Omsætning/salgspris 466,25 11,63 100,00 Variable omkostninger 286,01 7,14 61,34 heraf olie 65,28 1,63 14,00 Hyre 111,98 2,79 24,02 Indtjeningsbidrag 180,24 4,50 38,66 Kilde: Opgørelse udarbejdet af APK i forbindelse med erstatningssag. At omkostninger er variable betyder, at de varierer proportionalt med produktionens størrelse, hvilket i den aktuelle sammenhæng principielt vil sige, at de varierer i overensstemmelse med fangstmængden. I praksis holder antagelsen om denne sammenhæng kun delvist, idet nogle af de variable omkostninger i fiskeriet, f.eks. omkostningerne til olie, som er vist i tabellen, snarere varierer med den sejlede distance end med fangsten. Den anden variable omkostning, der er vist i tabellen, hyrer, beregnes som en procentdel af værdien af fangsten, og varierer derfor heller ikke helt i overensstemmelse med den fangede mængde. Hyrer og olie er de to mest tungtvejende variable omkostninger; tilsammen udgør de 62% af de samlede variable omkostninger, hvorfor selv mindre stigninger i disse omkostninger vil have væsentlig betydning for økonomien i fiskeriet. De meget store stigninger i olieprisen, der er sket i løbet af 2004 og 2005, vil således betyde en forringelse af økonomien i forhold til det billede, der tegnes af tallene i tabel 3 og 4. M.h.t. omkostningerne til hyre er det væsentligt at hæfte sig ved, at de ansatte bærer en del af konsekvensen af faldende priser.

70 70 Indtjeningsbidraget defineres som det, der er tilbage, når de variable omkostninger er betalt. Indtjeningsbidraget skal således dække de faste omkostninger og fortjenesten. Den reelle størrelse af rederiernes faste omkostninger kendes ikke, men da tallene i tabel 3 26 viste, at rederierne som helhed gav et mindre underskud i 2003, vil det næppe være helt urealistisk at anslå de faste omkostninger til at være af nogenlunde samme størrelsesorden som indtjeningsbidraget. Tallene i tabel 4 er, i den udstrækning denne vurdering holder, udtryk for omkostningsstrukturen i en breakeven situation, altså en situation, hvor fiskeriet ikke sætter penge til, men heller ikke tjener noget. Break-even situationen angiver derfor den kombination af priser og mængder, der som minimum skal nås for at fiskeriet på længere sigt er rentabelt. Falder priserne uden at mængden stiger så meget, at det opvejer de faldende priser, betyder det, at indtjeningsbidraget ikke kan dække de faste omkostninger, hvorfor det stadig på længere sigt - ikke kan betale sig at blive i fiskeriet. På det helt korte sigt, kan det betale sig at fiske, så længe de variable omkostninger bliver dækket. Det skal bemærkes, at break-even situationen dog med den meget væsentlige ændring, at omkostningerne skal tillægges normal fortjeneste udgør nulpunktet for beregning af den ressourcerente, der knytter sig til fiskeriet. Det må formodes, at beregningen af mindsteprisen i det eksisterende rejeafgiftssystem baserer sig på nogenlunde tilsvarende overvejelser. Bag ovenstående vurderinger ligger en antagelse om, at både fiskeriet og bearbejdningen og salget fangsterne foregår så rationelt, at det ikke med den nuværende teknologi er realistisk at forestille sig en væsentlig stigende effektivitet. Det er imidlertid væsentligt at påpege, at rederierne i realiteten kun disponerer frit over 75% af fangsten. De resterende 25% skal leveres til rejefabrikkerne på land. I 2003 var den gennemsnitlige indhandlingspris for disse rejer 6,13 kr./kg. I samme år faldt gennemsnitsprisen på skalrejer fra ca. 15 kr./kg til ca. 14 kr./kg 27. Der er ganske vist tale om to forskellige produkter, og rejerne, der landes, er også mindre end dem, der forarbejdes om bord, men det kan ikke udelukkes, at værdien af fangsterne ville stige, hvis rederierne fik mulighed for også at disponere frit m.h.t. de sidste 25% af fangsten. 26 Det er principielt kritisabelt at anvende tallene fra de to tabeller på denne måde, idet tabel 3 viser tal fra de konsoliderede regnskaber, medens tallene i tabel 4 kun vedrører selve fiskeriet. I den konkrete sammenhæng, hvor tallene kun bruges til at anslå en størrelsesorden, anses fremgangsmåden dog som tilladelig. 27 Grønlands Statistik, Statistikbanken.

71 71 I givet fald vil en værdistigning kunne skyldes to forhold. Enten at det var muligt at forarbejde rejerne eller en del af dem til et andet og mere værdifuldt produkt end det, der fremstilles på fabrikkerne, eller at der ville blive skabt noget, der minder om et marked for sækkerejer, som er den betegnelse, der anvende for de rejer, der landes. Som det er nu, bevirker landingspligten, at rejerne skubbes i land til fabrikkerne. Hvis landingspligten ikke eksisterede, ville fabrikkerne skulle trække rejerne i land. Fabrikkerne ville således skulle konkurrere med alternative muligheder for anvendelse/salg af rejerne, hvilket betyder at der vil blive dannet en markedspris, der næppe ville være lavere end den nuværende pris på 5-6 kr./kg. Landingspligten har tidligere været lavere end de 25%, men blev hævet ud fra et ønske om dels at sikre beskæftigelse på rejefabrikkerne, dels at mindske incitamentet til udsmid af de mindste og mindst værdifulde rejer. Der er ikke grundlag for at forsøge at opstille prognoser for den fremtidige udvikling, men der er grundlag for at fastslå, at udviklingen er usikker. Hvordan vil oliepriserne udvikle sig? Hvordan vil renten udvikle sig? Vender torsken tilbage? Vil markedet ændre sig til det bedre eller det værre? Der er mange spørgsmål, væsentlige spørgsmål, som der ikke kan andet end gisnes om, men som rederierne er tvungne til at tage stilling til for at kunne træffe de nødvendige beslutninger Samfundets udbytte af fiskeriet Det samfundsmæssige økonomiske udbytte af det havgående rejefiskeri udgøres af summen af alle de indtægter, som fiskeriet genererer i samfundet, hvilket vil sige en større eller mindre del af: - indtægter til Landskassen i form af afgifter (rejeafgiften) - skatter af de nedenfor nævnte overskud og lønindkomster - overskud som indtjenes i rederierne - lønindkomster, som oppebæres af de ansatte i rederierne - overskud hos rejefabrikkerne i land - lønindkomster som oppebæres af de ansatte på rejefabrikkerne på land - overskud i virksomheder, som leverer varer eller tjenesteydelser til rederierne - lønindkomster, som oppebæres af de ansatte i disse virksomheder Det bemærkes, at Landskassens indtægter fra fiskeriet, som de er anført ovenfor, er bruttoindtægter. For at nå frem til erhvervets nettobidrag skal der fratrækkes de omkostninger, som rejefiskeriet påfører Landskassen, hvilket vil sige omkostninger til: - administration af IOK-systemet - biologiske rådgivning vedr. fastsættelse af TAC en - fiskerikontrol

72 72 Set fra Landskassens synspunkt er det kun indtægterne i form af rejeafgiften og skatterne fra rederierne, der umiddelbart kan identificeres som kommende fra rejefiskeriet. Skatteindtægterne fra lønindkomsterne i rederierne kan gøres op, men det kræver særlige analyser. Det samme gælder for de omkostninger til administration og kontrol, der kan henføres direkte til rejefiskeriet, som skal trækkes fra, når nettoresultatet skal gøres op. Landskassens skatteindtægter af overskud og lønindkomster, som fiskeriet skaber i andre erhvervssektorer, er i praksis umulige at gøre op, og må derfor fastsættes via skøn. Udvalget har valgt ikke at forsøge at skønne over størrelsesordenen af disse indkomster og de deraf følgende skatteindtægter til Landskassen. Rejeafgiften blev indført i 1990 og har gennem perioden været af varierende størrelse. I 1991 blev afgiften ændret fra en kilo- til en værdiafgift. Som tidligere anført (afsnit ) beregnes afgiften i dag som en procentdel af de opnåede salgspriser, men først når de når over et vist minimumsniveau, i øjeblikket 13 kr./kg. Afgiften stiger med 0,01% for hver øre salgsprisen ligger over 13 kr./kg. Afgiften er således 1%, hvis den opnåede salgspris er 14 kr./kg. Nedenstående tabel 5 giver en oversigt over rejeafgiftssatserne og provenuet fra rejeafgiften i perioden fra 1991 til og med 2. kvartal af Afgiftssatsen blev, som det fremgår til fodnoterne til tabellen, nedsat ganske kraftigt i 1992, hvorefter den var uændret indtil 1999, hvor den blev forhøjet. Den lave afgiftssats i perioden fra 1992 til 1999 kan undre noget, idet prisniveauet dengang var noget højere end i dag; Nedsættelsen af afgiften i 1992, der er udtryk for en relativ stor omfordeling af ressourcer fra samfundet til fiskeriet, kan dog have været motiveret af et ønske om at fremme strukturtilpasningen. Fra 2002 og fremefter er afgiftssatsen blevet nedsat flere gange, hvilket afspejler den negative prismæssige udvikling på markedet. I 2004 faldt rejeprisen til under 13 kr./kg., hvorfor Landskassen ikke har haft nogen indtægter fra rejeafgiften efter 4. kvartal I følge oplysninger fra Skattedirektoratet har rederierne kun i meget begrænset omfang betalt selskabsskat i årene 1990 til Først efter, at afskrivningsreglerne blev ændret i 2002, er nogle rederier begyndt at betale skat. Meget tyder således på, at Landskassen via de meget gunstige afskrivningsregler, der var gældende indtil 2002, i høj grad har været med til at finansiere og dermed lette de store strukturændringer i rejefiskeriet. Set ud fra en kortsigtet provenumæssig betragtning er dette muligvis ikke tilfredsstillende, men ikke bare rederne, men også det grønlandske samfund har fået noget for pengene. Dels i form at en moderne og effektiv trawlerflåde, dels i form af en vis opsparing af skyldig skat i nogle relativt velkonsoliderede rederier. Det er sandsynligvis en del af denne opsparing, der efter stramningen af afskrivningsreglerne i 2002 er begyndt at komme til beskatning.

73 73 Tabel 5. Oversigt over rejeafgift og provenu til Landskassen. År Note Afgiftssats % Provenu kr ) 9/ ) ) 3/ ) 1,53/0,86/0,11/0, ) 0,00/0,00 1) Afgiftssats nedsat pr. 1. juli ) Afgiftssats hævet pr. 1. januar ) Afgiftssats nedsat pr. 1. juli ) Afgiftssats 1., 2., 3. og 4. kvt ) Afgiftssats 1. og 2. kvt ) Kilde: Skattedirektoratet Under de nuværende markedsmæssige forhold er der ikke grundlag for at formode, at provenuet fra selskabsskatten vil stige væsentligt. På baggrund af den udvikling, der har fundet sted, må det antages rationaliseringsmulighederne i fiskeriet er relativt begrænsede og priserne for rejer er så lave, at det vil være urealistisk at forvente, at rederierne vil være i stand til at skabe markant voksende overskud, der kan danne grundlag for beskatning. Ud over ovenstående vurderinger vedrørende det begrænsede/manglende provenu fra rederierne i form af selskabsskatter er det værd at bemærke, at baggrunden for, at det nuværende reguleringssystem blev indført, var, at Landskassen i 1990 stod i en situation, hvor der var en ikke uvæsentlig risiko for, at den skulle indfri en del af den gæld, flere af de daværende rederier på grund af manglende indtjeningsmuligheder ikke selv var i stand til at betale. Når det konstateres, at Landskassens provenu fra det havgående fiskeri har været meget begrænset, må det derfor tilføjes, at de rederier, der nu er i fiskeriet, med en ikke ringe sandsynlighed har sparet Landskassen for store tab.

74 74 Beskæftigelsen i rederierne er i størrelsesordenen mand per trawler. Anlægges der en simpel gennemsnitsbetragtning betyder det, at de 12 trawlere i rejeflåden i alt beskæftiger ca. 540 personer. Aflønningen af besætningen beregnes som en %-del af fangstværdien. Den helt konkrete udformning af lønsystemet varierer lidt fra rederi til rederi. Det fremgår af tabel 4 at den gennemsnitlige procentsats for rederierne excl. Royal Greenland i 2003 var 24%, svarende til at besætningerne om bord på trawlerne i alt fik udbetalt 112 mio. kr. i løn. Royal Greenland har oplyst, at deres aflønningssystem er en lille smule forskelligt fra de øvrige rederiers, men at lønandelen af fangstværdien stort set er den samme, som hos de øvrige rederier. Antages det, at værdien af Royal Greenlands fangster svarer til de øvrige rederiers betyder det, da Royal Greenland har en kvoteandel på 30%, at den samlede løn til besætningerne på rejetrawlerne i 2003 kan opgøres til 112 mio. kr. + 30%, hvilket vil sige ca. 146 mio. kr. Ud over besætningerne beskæftiger rederierne også personer på land. Af tabel 3 fremgår det, at de samlede lønninger (personaleomkostninger) i 2003 i rederierne excl. Royal Greenland var 129 mio. kr., hvoraf de 112 mio.kr. iflg. tabel 4 var løn til besætningerne. Personaleomkostninger og lønomkostninger er ikke nødvendigvis det samme, idet f.eks. kurser og eventuelle personalegoder kan indgå i personaleomkostningerne. Antages det imidlertid, at langt den væsentligste del af de 129 mio. kr. er lønomkostninger, er de samlede lønomkostninger ca. 15% større end lønnen til besætningerne. Antages det yderligere, at den samme fordeling gør sig gældende i Royal Greenland, kan den samlede lønsum i 2003 anslås til at være ca. 168 mio. kr. Beskæftigelsen på rejefabrikkerne på land ligger i følge oplysninger fra Royal Greenland og APK på niveauet personer, hvoraf Royal Greenland tegner sig for ca. 90% og Polar Seafood for de resterende ca. 10%. Hvis der regnes med en gennemsnitlig løn på kr./år, hvilket svarer til den gennemsnitlige løn i 2003 for alle beskæftigede i hele Grønland 28, betyder det, at rejefabrikkerne udbetaler godt 96 mio. kr./år i løn. Da det havgående fiskeri kun lander 25% af fangsterne, medens kystfiskeriet stort set lander 100%, er det imidlertid kun ca. 33% af disse 96 mio. kr., altså ca. 32 mio. kr., der kan henregnes til havfiskeriet. Anlægges den samme betragtning på antallet af beskæftigede, betyder det, at det havgående fiskeri skaber beskæftigelse til ca. 180 personer på fabrikkerne på land. Ovenstående viser, at det havgående rejefiskeri under ét i 2003 skabte beskæftigelse til i alt ca. 730 personer, der i alt havde en lønindkomst på ca. 200 mio. kr./år. Det skal understreges, at dette kun er den helt direkte beskæftigelse og løn. 28 Indkomststatistik , Grønlands Statistik,

75 75 Det samlede billede kræver, at der oveni den direkte beskæftigelse og løn skal lægges den beskæftigelse og de avancer og lønindkomster, som rejefiskeriet indirekte skaber grundlag for, i form af f.eks. lastning og losning, transport, diverse forsyninger, reparation og vedligeholdelse af fartøjer og redskaber osv. Om disse tal er store eller små kan kun besvares via en helt subjektiv vurdering, men der er grund til at tro, at tallene er udtryk for den beskæftigelse og de indkomster, der kan skabes af et effektivt fiskeri under de aktuelle teknologiske og markedsmæssige forhold Administration og kontrol Omkostningerne til driften af IOK-systemet omfatter - indsamling af biologiske viden om rejebestanden, herunder specielt den størrelse og det fiskeritryk, den kan tåle. - forhandlinger med andre nationer om fastsættelse og fordeling af kvoter. - administration af systemet i form af beregning af årskvoter, udstedelse af fiskerilicenser, opgørelser af fangstmængder og kontrol. Indsamling af biologisk viden varetages af Grønlands Naturinstitut. Naturinstituttet indsamler viden fra og samarbejder med en lang række forsknings- og rådgivningsinstitutioner verden over. Herudover følger Naturinstituttet også udviklingen i bestandene i de grønlandske farvande, dels via indsamling af informationer vedrørende de konkrete fangster og deres sammensætning fra de enkelte trawlere, dels via fiskeriforsøg og undersøgelser, der foretages af en trawler, der ejes af instituttet. Instituttet dækker alle aspekter af fiskeri og fangst i Grønland, hvorfor det kun er del af omkostningerne til drift af instituttet, der kan henføres til rejefiskeriet, herunder det havgående rejefiskeri. I 2005 er de samlede bevillinger til Naturinstituttet på 38,5 mio. kr., hvoraf det skønnes, at ca. 20 mio. kr. vedrører fiskeriet 29. Der foreligger ikke oplysninger, om hvor stor en del af disse 20 mio. kr., der vedrører rejefiskeriet. Fastlæggelsen af TAC en foretages af Landsstyret efter rådgivning fra Naturinstituttet og især hvis det drejer sig om bestande i internationalt farvand også fra andre organisationer så som f.eks. NAFO (Northwest Atlantic Fisheries Organization) og ICES (International Council for the Exploration of the Sea). Forhandlinger med andre nationer, herunder EU, finder sted både i NAFO og bilateralt. Rådgivning m.v. fra disse organisationer vil i 2005 koste Hjemmestyret godt 1 mio. kr. i kontingenter. Der 29 Oplyst af afdelingschef Emanuel Rosing på forespørgsel af udvalget.

76 76 foreligger ikke oplysninger om hvor stor en del af disse kontingenter, der kan henføres til rejefiskeriet. Administrationen af alle reguleringssystemer vedrørende fangst og fiskeri foretages af GFLK, Grønlands Fiskeri- og Licenskontrol. Den samlede driftsbevilling til GFLK er i 2005 på ca. 26,3 mio. kr., der bl.a. dækker aflønning af de kontrollanter som GFLK sætter om bord på trawlerne for at kontrollere, at de til enhver tid gældende regler overholdes. Udvalget har ikke tilstrækkelig indsigt i de biologiske og kvotepolitiske problemstillinger til, at der er grundlag for at vurdere, om opgaverne løses på en både saglig og økonomisk effektiv måde. Da IOK-systemet blev indført i 1990, var det en udbredt opfattelse, at der var tale om et stort udsmid i rejefiskeriet. Der foreligger naturligvis ikke tal for udsmidets størrelse, men det er let at se, at de enkelte rederier havde klare incitamenter til at smide dele af fangsten ud. Der var stor overkapacitet, og der var store prisforskelle på forskellige produkter (i hovedsagen defineret ved størrelsen af rejerne), så hvorfor beholde de små rejer, når man kunne øge indtjeningen ved at fange nogle større? Bestemmelsen i Fiskeriloven af 1990 om, at rederierne var forpligtet til at tage 1-2 kontrollanter om bord, viser, at Landsstinget var meget opmærksom på, at kontrol var nødvendig for at sikre mod udsmid. Under det gamle system var kontrollen med, at kvoterne blev overholdt, overladt til den danske marines inspektionsfartøjer, der foretog stikprøvevise kontroller på trawlerne. Kontrollen bestod af en optælling af antallet af kartoner med færdigproducerede rejer og efterfølgende sammenligning med de fangster, der var registreret i trawlerens logbog. Denne kontrolordning/-metode er via en hjemmel i Fiskeriloven videreført i uændret form under det nye reguleringssystem. Kontrollørerne er ansat i og aflønnes af Fiskerilicenskontrollen, der også er den myndighed, der træffer beslutning om hvilke fartøjer kontrollørerne skal om bord på. Rederierne er kun forpligtet til at give kost og logi til kontrollørerne. Efter oprettelsen af Naturinstituttet har kontrollørerne ud over den rene kontrolopgave også fået til opgave at udtage prøver og foretage registreringer af fangsternes sammensætning, bifangster m.v. Selv om repræsentanter for APK har givet udtryk for, at der er meget stor forskel på kontrollørerne m.h.t. arbejdsindsats og kvaliteten af arbejdet, er der grund til at formode, at systemet stort set har fungeret efter hensigten, hvilket vil sige, at udsmid ikke længere er et stort problem. Den stikprøvevise kontrol af fangstmængderne har afsløret, at der er foregået et relativt stort overfiskeri, der blev skjult ved at angive for

77 77 lav vægt på den emballage, som rejerne pakkes i. Overfiskeriet blev afsløret flere år før der i 2003 blev gennemført skærpede bestemmelser om fangstrapportering. Selv om det på det til rådighed værende informationsgrundlag ikke er muligt at opgøre, hvor meget det koster at administrere og kontrollere reguleringssystemet, er det klart, at der er tale om relativt store beløb. Det er derfor vigtigt at systemerne hele tiden tilpasses den aktuelle situation. Strukturtilpasningen og de stigende kvoter har betydet, at der næppe længere er en væsentlig overkapacitet i fiskeriet, og den markedsmæssige udvikling har samtidig mindsket de store prisforskelle, der tidligere var på forskellige størrelser af rejer. Incitamentet til at smide dele af fangsten ud må derfor anses for at være langt mindre nu end tidligere. Det er derfor et spørgsmål, om den intensive udsmidskontrol ikke med fordel kan mindskes og suppleres med en mere intensiv kontrol af landinger og eksport. Det er imidlertid vigtigt at understrege, at der skal være en fangstkontrol, idet det er nødvendigt for biologerne at vide, hvad der reelt fanges, for at de kan give kvalificerede bestandsvurderinger Et lille sideblik til det kystnære fiskeri. Udviklingen i det havgående kystfiskeri kan passende sættes lidt i relief ved ganske kort at kaste et blik på nogle få hovedtræk i den udvikling, der i den samme periode har fundet sted i det kystnære fiskeri, der tegner sig for 43% af TAC en. De finansieringsmæssige støtteordninger, der indtil 1990 også var gældende i det havgående fiskeri, fortsatte for det kystnære fiskeris vedkommende indtil Indtil da blev det kystnære fiskeri i vid udstrækning finansieret af Hjemmestyret, idet det var muligt at opnå investeringsstøtte ikke alene til nye fartøjer, men også moderniseringer og reparationer. Oven i denne finansielle støtte, har Hjemmestyret indtil udgangen af 2003 udbetalt brændstoftilskud, i 2003 udgjorde det 53 øre pr. liter brændstof. Endelig er der indtil udgangen af 2004 blevet udbetalt indhandlingstilskud; i 2004 var dette tilskud på 40 øre pr. kilo landede rejer. Sideløbende med at erhvervet er blevet støttet med offentlige tilskud, har det imidlertid også været underlagt kraftige restriktioner, idet alle fiskere i det kystnære fiskeri har været underlagt en landingspligt på 100%. Fiskerne har således været afskåret fra at producere rejer, der kunne indbringe bedre priser. Indtil 1996 blev det kystnære fiskeri reguleret ved udstedelse af etårige kvoter. De relativt lave indhandlingspriser betød imidlertid, at de mindst effektive fiskere ikke så en fordel i at udnytte deres kvoter, og qua den offentlige finansiering var der ikke noget økonomisk pres på dem for at gøre det. Hjemmestyrets reaktion på situationen var ikke at ændre på kvotetildelingen, men derimod at gennemføre tekniske

78 78 forhøjelser af kvoterne for de fiskere, der havde ledig kapacitet efter at have opfisket deres egen kvote. I relation til TAC en var filosofien den, at de tekniske forhøjelser skulle svare til det, der ikke blev udnyttet af de andre (inaktive) fiskere. I midten af 1990 erne erkendte man at situationen var uholdbar. Der var overkapacitet, dårlig økonomi og der var stort set ingen strukturmæssig udvikling. Det var dyrt for samfundet. På baggrund heraf blev IOK-systemet indført i det kystnære fiskeri i Men de forventninger, man på baggrund af erfaringerne fra det havgående fiskeri måtte have haft med hensyn til en dynamisk udvikling, blev ikke indfriet. Der skete meget lidt. Der kan være mange årsager til dette, bl.a. at der er mange små fartøjer i fiskeriet og at der (derfor) er en anden kultur en anden måde at tænke på i det kystnære fiskeri end i det havgående. Men den væsentligste årsag er uden tvivl, at de økonomiske incitamenter til at gøre noget sælge eller købe kvoter eller slå sig sammen med andre ikke var store. Støtte- og tilskudsordningerne fortsatte også efter IOKsystemets indførelse og traditionen med tekniske kvoteforhøjelser blev også videreført. I 2001, hvor de finansieringsmæssige støtteordninger hørte op, begyndte der langsomt at ske noget. Udviklingen tog dog først rigtig fart, da Hjemmestyret i 2002 på grundlag af erhvervsstøttelovens kondemneringsregler begyndte at yde en særlig ophørsstøtte til rederier, der ikke var finansieret gennem erhvervsstøtteordningen. I blev strukturtilpasningen yderligere fremmet ved at der blev givet begrænsede produktionstilladelser til enkelte rederier under forudsætning af, at de gik sammen om at købe større og mere effektiv fartøjer. I 2001 var der ca. 70 fartøjer i det kystnære fiskeri, i begyndelsen af 2005 var antallet næsten halveret, idet KNAPK på dette tidspunkt anslog, at der var fartøjer tilbage i fiskeriet. Der er ingen der ved, hvor langt antallet af fartøjer skal ned, for at flådestrukturen må anses for at være tæt på det optimale, men udvalget er flere gange blevet præsenteret for vurderinger, der peger på, at der kun er plads til ca. 20 fartøjer i kystfiskeriet, hvis fiskeriet skal være rentabelt. Da kystfiskeriets kvoter er vokset i samme takt, som det havgåendes, betyder det faldende antal fartøjer, at de tilbageværende fartøjer er væsentlig større, end reduktionen i antallet af fartøjer i sig selv tilsiger. Dette betyder, at det kystnære fiskeri nu oplever den samme form for strukturtilpasning, som kendes fra det havgående fiskeri. Hovedretningen synes også at være den samme udviklingen går mod højere koncentration. Da det i Fiskeriloven er bestemt, at den maksimale kvoteandel, som et enkelt rederi kan råde over i det kystnære fiskeri, er 10%, kan koncentrationen dog ikke blive så stor, som i havfiskeriet, hvor maksimumsgrænsen jo er 33,3%.

79 79 Ser man på driftsresultaterne for de forskellig typer af fartøjer i kystfiskeriet i er der imidlertid en lille interessant detalje. Der er kun to typer fartøjer, der giver overskud, når der ses bort fra diverse tilskud, og det er de allermindste og de allerstørste Sammenfattende vurdering af det eksisterende reguleringssystem I relation til de konkrete krav, der blev stillet til systemets funktion, kan ovenstående beskrivelser og vurderinger sammenfattes på følgende måde: Sikre et økonomisk effektivt fiskeri: Den betragtede periode har været karakteriseret ved at TAC en er vokset kraftigt, men samtidig har priserne udviklet sig ugunstigt. Reguleringssystemet har givet nogle rammer, der har sat rederierne i stand til at matche ændringerne, så Grønland i dag har en moderne og effektiv trawlerflåde med en struktur, der må formodes at ligge meget tæt på det optimale. Ud over den tilpasningsevne, der følger af kvoteandelenes omsættelighed, er det grønlandske system gjort yderligere fleksibelt, dels ved at tillade salg af årskvoter, dels ved at gøre det muligt at overføre dele af årskvoten til det følgende år. Systemet har således i høj grad vist sig i stand til at sikre et økonomiske effektivt fiskeri. Sikre det størst mulige samfundsmæssige udbytte af fiskeriet: De helt afgørende forudsætninger for at maksimere det samfundsmæssige udbytte er, at strukturen i fiskerflåden passer til de faktiske forhold, og at fiskeriet foregår så effektivt som muligt. Disse forudsætninger er opfyldt. Det eneste spørgsmål der findes anledning til at stille i relation til den økonomiske effektivitet i fiskeriet vedrører landingspligten, der indebærer en risiko for, at ressourcen ikke udnyttes optimalt. At det er de to største rederier, der hver for sig eller sammen ejer samtlige rejefabrikker, indebærer en risiko for, at de kan styre prisdannelsen på de landede rejer, hvilket understreger problemet med landingspligten. Landingspligten er dog ikke en del af reguleringssystemet, men et politisk begrundet vilkår for systemets funktion. Landskassens udbytte i form af selskabsskatter og rejeafgift har været af en meget begrænset størrelsesorden. I begyndelsen af perioden skyldes dette sandsynligvis en kombination af en kraftig strukturtilpasning, reduktion af rejeafgiften og gunstige afskrivningsregler. I den sidste del af perioden fra og med 2003 er hovedårsagen utvivlsomt den ugunstige markedsudvikling, der har gjort det vanskeligere for fiskeriet at tjene penge. 30 Rejefiskeriets Økonomi 2004, Direktoratet for Fiskeri og Fangst, 12. nov

80 80 Sikre at kvoterne overholdes: IOK-systemet har ikke ført til særlige kontrolproblemer ud over dem, der må forventes altid at være, når der lægges begrænsninger på fangstmængden. De uregelmæssigheder m.h.t. fangstregistreringer, der blev konstateret i 2003, understreger nødvendigheden af at kontrolsystemet omfatter både fangst- og landingskontrol. Der er grund til at overveje en omprioritering af den aktuelle kontrolindsats Sikre en økonomisk effektiv administration: Systemet har krævet et minimum af administrative ressourcer, idet erhvervet selv har styret udviklingen hen mod det til enhver tid optimale. Sikre mod at fiskerirettighederne koncentreres på for få personer: Reguleringssystemet har ført til en koncentration både m.h.t. antallet af fartøjer og antallet af rederier. Den direkte årsag til koncentrationen skal ikke primært findes i reguleringssystemet, men i udviklingen i erhvervsbetingelserne. Der er dog grundlag for at formode, at enkelte rederiers ønske om vækst har ført til større koncentration, end udviklingen i erhvervsbetingelserne har tilsagt. Det hjemmestyreejede selskab, Royal Greenland, har indflydelse på anvendelsen af en kvoteandel på 45%. Sikre tilgang af nye aktører til erhvervet: Udviklingen har ikke vist, at systemet er i stand til at sikre nytilgang til fiskeriet. Sandsynligheden taler imidlertid for, at det ikke primært er systemet, men udviklingen, der har ført til manglende nytilgang. Rejefiskeriet har udviklet sig til et kapitalintensivt erhverv store og dyre fartøjer er en forudsætning for at fiskeriet kan drives rentabelt der kræver brancherelevant forretnings- og fiskerimæssig indsigt og ydermere adgang til kapital. En kombination af disse egenskaber findes næppe hos mange uden for rejefiskeriet. Da der samtidig ikke er plads til flere i det mindste ikke flere fartøjer i fiskeriet, er det indlysende, at nytilgang i betydningen nye selvstændige aktører i praksis har været nærmest udelukket. Nytilgang må forventes at skulle ske ved, at nytilkommere indtræder som medejere i de eksisterende rederier. Det er udvalgets opfattelse, at IOK-systemet stort set har fungeret efter hensigten og har været i stand til at skabe den ønskede udvikling i fiskeriet.

81 81 6. Andre reguleringsformer Det er ikke overraskende, at der i Grønland er opstået et politisk ønske om at udskifte det eksisterende reguleringssystem med et andet. Tilsvarende ønsker er tidligere opstået i flere andre lande. Et eksempel er det Australske rejefiskeri, hvor der blev indført et reguleringssystem, der begrænsede antallet af fiskere i fiskeriet. Konsekvensen var, at økonomien i fiskeriet fra at være underskudsgivende udviklede sig til at blive ganske profitabelt. Politisk pres for at få lov til at deltage i fiskeriet medførte imidlertid, at fiskeriet blev åbnet for nye aktører, hvorefter fiskeriet vendte tilbage til den tidligere tilstand med overkapacitet og dårlig økonomi. Et andet eksempel er det Canadiske krabbefiskeri, hvor gode økonomiske resultater i fiskeriet førte til et pres for at komme ind i fiskeriet. Presset førte til, at dele af TAC en blev givet til nye fiskere, hvorefter fiskeriet vendte tilbage til den tidligere situation, med en yderst anstrengt økonomi. Det giver en vis mening at sige, at det er en egenskab ved IOK-systemet, at der hos nogle opstår ønsker om at afskaffe det, idet ønskerne altid opstår, når udviklingen har gjort fiskeriet til et økonomiske sundt og indbringende erhverv. Når det er en god forretning at fiske, er det helt naturligt, at andre også gerne vil fiske, men det er ikke så ligetil at komme i gang, idet kvoteandelene jo er besat ergo må systemet laves om. Når det er en god forretning at fiske, og den teknologiske og markedsmæssige udvikling samtidig betyder større og større enheder i fiskeriet, vil der være en tendens til, at indkomsterne koncentreres på færre personer, hvorfor der sandsynligvis vil være nogen, der tjener endog ganske mange penge på fiskeriet. Set fra et fordelingsmæssigt synspunkt kan dette være et argument for at ændre systemet. Det skal bemærkes, at det set fra et overordnet samfundsøkonomisk synspunkt absolut er relevant i den aktuelle sammenhæng at bekymre sig om fordelingsaspektet, men det er lige så relevant at glæde sig over, at der opbygges privat (risikovillig) kapital i samfundet. Når det overvejes at indføre et (andet) reguleringssystem, der opererer med salg af kvoter og/eller omsættelige kvoter, er det, både ud fra et fordelingspolitisk og kapitalopbygningssynspunkt vigtigt, at et eventuelt afgiftssystem er på plads inden reguleringssystemet implementeres. Årsagen er den enkle, at værdien af kvoterne vil afhænge af de afgifter, der skal betales. Jo højere afgifter, jo lavere kvotepriser. Da kvoteprisen er baseret på den forventede fremtidige indtjening, vil en afgiftsordning, der indføres på et senere tidspunkt, kunne udhule rederiernes økonomi. Herudover vil en senere indførelse af et afgiftssystem betyde, at de redere, der har købt deres kvoteandele, vil blive hårdere ramt, end dem, der blot har fået kvoteandelen tildelt.

82 82 Fra et økonomisk rationelt synspunkt er der kun ét relevant argument for at udskifte et reguleringssystem med et andet. Dette argument er: at der findes et andet system, der er bedre m.h.t. at skabe økonomisk udbytte. Dette forhindrer ikke, at der kan tages hensyn til ikke økonomiske aspekter af systemet, f.eks. dets evne til at få nye aktører ind i fiskeriet. Det betyder blot, at den enkelte beslutningstager må spørge sig selv: Hvor mange millioner synes jeg, det er rimeligt, at samfundet mister i årlige indtægter, fordi der skal en ny fisker ind i erhvervet? Hvis svaret er 25 millioner, og der kan findes et system, der kan sikre tilgangen af en nye fisker til den pris, er det en økonomisk rationel beslutning, at vælge det. I praksis er det oftest umuligt at underbygge denne type af beslutninger med konkrete tal, man må nøjes med vurderinger, men det ændrer ikke ved det fundamentale princip. Udvalget har eksplicit fået til opgave at belyse effekten af at ændre det nuværende reguleringssystem til henholdsvis et system med - tidsbegrænsede og omsættelige kvoter og - tidsbegrænsede og ikke-omsættelige kvoter. Herudover er udvalget blevet bedt om at belyse effekten af at indføre forsvarlige alternative licenssystemer. Denne formulering er fortolket således, at det kun vil være relevant at belyse reguleringssystemer, der må antages at kunne opfylde et eller flere af de krav, der blev opstillet i indledningen af kapitel 5, bedre end det nuværende system har vist sig i stand til. Gennemgangen i kapitel 3 af reguleringen i andre lande i Nordatlanten viste overordnet, at langt de fleste lande enten allerede havde et IOK-system, en variant heraf eller var i en fase, hvor systemet enten blev overvejet eller skulle indføres. Færøerne har dog et system baseret på individuelle omsættelige fiskedage, hvilket efter udvalgets oplysninger er det eneste sted i verden, hvor et sådant system bruges. Fiskeriet ved Færøerne er dog meget forskelligt fra den Grønlandske rejefiskeri, blandt andet fordi der indgår flere målarter i fangsten. Gennemgangen peger således ikke på reguleringssystemer, som ikke baserer sig på tildeling af individuelle kvoter. Dette grundelement i forvaltningen (individuelle kvoter) er derfor bibeholdt under andre reguleringssystemer. Ud over at behandle egentlige alternativer til det nuværende system er det også valgt at medtage en række forslag til mere eller mindre omfattende ændringer/justeringer af det nuværende system, som muligvis vil kunne forbedre systemets evne til at opfylde et eller flere af de opstillede krav.

83 83 Ud fra disse argumenter er det valgt at belyse egnetheden af følgende reguleringssystemer: - Individuelle tidsbegrænsede og ikke-omsættelige kvoter - Individuelle tidsubegrænsede ikke-omsættelige kvoter - Individuelle tidsbegrænsede og omsættelige kvoter - Salg af licenser/kvoter på auktion - Ændring af det nuværende IOK-system således at - tilgangen af nye aktører lettes - koncentrationen i fiskeriet mindskes - det samfundsmæssige udbytte øges 6.1. Individuelle tidsbegrænsede og ikke-omsættelige kvoter I forhold til IOK-systemet er der tre helt fundamentale ændringer i det system, som angives af overskriften - der er ikke længere tale om at den enkelte fisker (det enkelte rederi) har rådighed over en fast del af den samlede grønlandske kvote over en længere periode. - kvoterne, der tildeles den enkelte fisker hhv. det enkelte rederi, kan ikke sælges til andre. - der stilles meget store krav til administrationen af systemet, idet der ikke blot er tale om forvaltning/administration, men om styring af strukturudviklingen i fiskeriet. At fiskeren fratages rådigheden over en bestemt kvoteandel og i stedet får en bestemt kvote, der for en kortere periode fastsættes af den forvaltende myndighed, betyder, at fiskeren ud over den almindelige erhvervsmæssige usikkerhed, han hidtil har stået overfor i form af udviklingen i teknologi, markeder og bestand, nu også står over for en politisk usikkerhed. Det politiske ligger i, hvordan kvoterne fastsættes og fordeles i næste periode. Man kan opbygge viden og erfaring til håndtering af den forretningsmæssige usikkerhed, men denne type viden og erfaring kan næppe anses for at være tilstrækkelig i relation til håndtering af politisk usikkerhed. Den politiske usikkerhed og dermed også de politisk/administrative problemer, der behandles nedenfor kan i princippet fjernes, hvis kvoterne ikke uddeles, men i stedet sælges på auktion. I forhold til de nuværende system vil en sådan fremgangsmåde betyde, at usikkerheden for fiskeren øges fiskeren har ikke sikkerhed for, at han vil være i stand til at købe sin eller den ønskede kvote ved den næste auktion. Mulighederne for at planlægge på langt sigt bliver derfor dårligere.

84 84 I det efterfølgende afsnit 6.4., der behandler auktionsformen mere indgående, argumenteres der for, at det er tvivlsomt, om de fordele, der normalt forbindes med auktionsformen en realistisk prisdannelse og muligheden for at alle kan deltage kan realiseres i relation til rejefiskeriet. Hvis ønsket er at få flere aktører ind i fiskeriet, betyder det hvis argumenterne i afsnit 6.4. vel at mærke holder at nytilkommere skal have en eller anden form for fortrinsret m.h.t. at købe kvoter. Får de det, holder argumentet om, at auktionssystemet fjerner den politiske usikkerhed og de politiske problemer sandsynligvis ikke. At kvoterne ikke er omsættelige betyder, at fiskeren uanset om han har fået eller købt sin kvote ikke kan tilpasse sig ændrede kvotestørrelser eller ændrede muligheder i fiskeriet via køb eller salg af kvote inden for den periode, som kvoten gælder for. Samtidig med at usikkerheden er blevet større, er hans muligheder for at tilpasse sig således blevet mindre. Den mest sandsynlige reaktion fra fiskerens side vil være, at han fortsætter med at fiske inden for de rammer, han periodevist får tildelt, men han vil næppe indlade sig på større investeringer. Selv om den teknologiske udvikling peger på, at der er stordriftsfordele at hente, vil langt de flest fiskere næppe turde investere i et større fartøj, idet de jo ikke kan være sikre på at få en større kvote ved næste tildelingsrunde; principielt kan han ikke engang være sikker på at få noget overhovedet. Den diametralt modsatte mulighed, at forlade fiskeriet, vil fiskeren næppe heller vælge, idet det forudsætter, at hans fartøj kan omstilles til andet fiskeri og/eller sælges. Det er store beslutninger, der sandsynligvis forudsætter store omkostninger til ombygning eller tab. Det sandsynlige er derfor, at fiskeren gør så lidt som muligt, hvilket indebærer at flåden låses fast i den eksisterende struktur. På helt kort sigt er det næppe et større problem i relation til det økonomiske udbytte af fiskeriet, men efterhånden som betingelserne i erhvervet ændrer sig, og flåden nedslides og forældes, vil det blive det. Som en kuriositet skal det nævnes, at der kan argumenteres for, at fiskeriets overskud på helt kort sigt vil stige. Argumentet er, at investeringerne jo må forventes at falde kraftigt eventuelt helt standse hvorfor afskrivningerne vil falde. Argumentet er imidlertid ikke holdbart, idet de faldende investeringer jo blot er udtryk for, at flåden ikke fornyes og tilpasses. Der er altså kun tale om en kortvarig fornøjelse, der hurtigt vil blive spist op af den faldende effektivitet og regningen i form af fornyelse af flåden vil komme senere. I relation til den politiske/administrative styring er der yderligere to forhold, som kan medvirke til at øge de tilpasningsmæssige problemer. Det ene er, at så længe, der stadig er en vis økonomi i at fiske, vil der kunne være et pres fra fiskere fra andre fiskerier, for at komme ind i rejefiskeriet. Den anden er, at nogle af de nuværende

85 85 fiskere forsøger at lægge pres på politikere og administratorer for at få større kvoter. Midlet kan være at sandsynliggøre, at der er stordriftsfordele at hente. Vægten af dette argument kan eventuelt udbygges ved at investere i et stort moderne fartøj inden argumenterne fremføres. Det er en stor risiko at løbe, men det lægger også et ganske kraftigt pres på politikere og administratorer især da, hvis hensigten med reguleringssystemet er at sikre et økonomiske effektivt fiskeri. På baggrund af ovenstående er det store spørgsmål, om ikke systemet kan administreres på en sådan måde, at de utilsigtede virkninger undgås. En af forudsætningerne for at det kan lade sig gøre er, at systemet skal administreres på en sådan måde, at fiskerne har sikkerhed for, hvad der sker i fremtiden m.h.t. kvotetildelingen. Denne sikkerhed kan f.eks. opnås ved at låse kvoterne fast, men så vil der være lukket for nytilgang, og der vil på det nærmeste være skabt garanti for, at strukturen også låses fast, idet fiskerne jo ikke selv kan justere deres kvote via salg eller køb. En anden måde at mindske usikkerheden på kunne være at opstille et sæt af kriterier for, på hvilket grundlag tildelingen skal ske. Hvis formålet er at sikre et maksimalt samfundsøkonomiske udbytte af fiskeriet må et af de væsentligste kriterier være økonomisk effektivitet, men det er et kriterium, som kun lader sig administrere baglæns medens det for at virke, skal administreres forlæns. Med baglæns refereres der til det faktum, at det med en meget stor administrativ indsats nok er muligt at finde ud af hvem, der har været mest effektiv i en given periode, men denne måling baserer sig jo på evnen til at få mest muligt ud af et fartøj, som måske ikke er det mest hensigtsmæssige. Det er blot det bedste af dem, der er, og det siger jo ikke noget om, hvordan det kunne og burde være. For at sikre en løbende hensigtsmæssig tilpasning af flådestrukturen skal effektiviteten vurderes forlæns, altså hvordan kobles de teknologiske muligheder bedst muligt med de aktuelle og kommende markeds- og fangstmuligheder? Den slags beslutninger kræver stor faglig indsigt og er forbundet med meget stor usikkerhed. Det er ikke beslutninger, der er egnede til at blive truffet i en administration eller forvaltning, og hvis fagligheden og det er forudsætningen for et samfundsøkonomiske udbytte skal sikres, er de heller ikke egnede til at blive truffet på politisk plan. Med hensyn til systemets muligheder for at sikre tilgang af nye aktører i erhvervet, er der to aspekter, som det er vigtigt at understrege. Det ene er, at det, der eventuelt gives til en ny aktør, skal tages fra en eller flere af de eksisterende. Tages det fra én, påføres vedkommende et væsentligt tab, idet han må omstille sig til andet fiskeri eller sælge sit fartøj. Tages det fra flere, betyder det overkapacitet og dermed dårligere økonomi for disse fiskere og for hele erhvervet. Det andet aspekt er, at der, hvis der skal være økonomi i det for den nye fisker, skal være tale om store kvoter. I kapitel blev det vurderet, at en kvoteandel på et sted mellem 7% og 8%, i 2004 svarende

86 86 til ca tons, var minimum, hvis fiskeriet i den nuværende situation skulle være rentabelt. Det fartøj, fiskeren skal råde over, skal naturligvis være tilsvarende stort. Det vil således være kapitalkrævende, at træde ind i fiskeriet, og uden sikkerhed for at råde over kvoten i en længere periode, vil det sandsynligvis være meget svært at rejse den nødvendige kapital på lånemarkedet. Den ovenstående behandling af de væsentligste problemer, der knytter sig til et reguleringssystem med individuelle tidsbegrænsede ikke-omsættelige kvoter, stemmer fint overens med de erfaringer, der blev gjort med systemet i det Grønlandske rejefiskeri i årene frem til 1990, og også med de erfaringer, der er gjort i en række andre fiskerier rundt om i verden. På baggrund af ovenstående suppleret med det, der allerede blev skrevet om reguleringssystemer baseret på individuelle tidsbegrænsede og ikke omsættelige kvoter i kapitel bliver konklusionerne i relation til de opstillede krav følgende: Sikre et økonomisk effektivt fiskeri: Systemet vil ikke kunne sikre et økonomisk effektivt fiskeri, idet den enkelte fisker ikke eller kun i meget begrænset omfang har mulighed for at tilpasse sin kapacitet til de faktiske muligheder. Strukturen i fiskerierhvervet vil som konsekvens heraf ikke blive økonomisk optimal. De strukturtilpasningsmæssige problemer vil blive mindsket, hvis kvoterne sælges på åben/fri auktion. Sikre det størst mulige samfundsmæssige udbytte af fiskeriet: Systemet vil ikke give samfundet det størst mulige udbytte, idet det økonomiske udbytte af fiskeriet ikke vil være så stort, som det kunne være, hvis der skete en løbende strukturtilpasning. Hvis kvoterne sælges på auktion vil systemet sandsynligvis betyde større indtægter for Landskassen end det nuværende system. Sikre at kvoterne overholdes: Da rentabiliteten i fiskeriet vil blive forringet, vil den enkelte fiskers eller i det mindste nogle af fiskernes økonomi blive dårlig, hvorfor incitamentet til at bryde reglerne ved en eller anden form for overfiskeri vil vokse. Systemet må derfor forventes at kræve en større og mere omkostningskrævende kontrolmæssig indsats. Sikre en økonomisk effektiv administration: M.h.t. til de administrative konsekvenser af systemet, hvis kvoterne sælges på fri/åben auktion henvises der til afsnit 6.4. Hvis kvoterne ikke sælges på fri/åben auktion, må administrationen af systemet forventes at blive betydeligt mere omkostningskrævende end under det nuværende system, idet de tilpasningsmæssige beslutninger, der nu træffes i rederierne og bl.a. realiseres

87 87 gennem markedet for kvoteandele og årskvoter, nu skal træffes administrativt. Hertil kommer, at der vil blive lagt pres på de politiske beslutningstagere og administrationen fra fiskere med dårlig økonomi og/eller ledig kapacitet. Et sådant pres vil erfaringsmæssigt medføre ønsker om undersøgelser og udredninger, der kan være meget ressourcekrævende. Sikre mod at fiskerirettighederne koncentreres på for få personer: Systemet er teoretisk set velegnet til at opfylde dette krav, men der er meget snævre grænser for, hvor langt man i praksis kan gå. Hvis der skal være en chance for at bevare økonomien i fiskeriet, er man nødt til at acceptere, at der nødvendigvis skal være store enheder i fiskeriet, hvorfor der ikke er plads til de store ændringer. I realiteternes verden må systemet derfor uanset hvordan kvoterne tildeles anses for kun at være marginalt bedre end det eksisterende system. Hvis der i stedet for selvstændige aktører tænkes på antallet af medejere, er systemet principielt velegnet til at sikre, at der kan komme flere ind det er jo, hvis kvoterne ikke sælges, men uddeles, bare et spørgsmål om at dele kvoter ud til nogle flere. Men, skal det fungere, skal de nye kvoteindehavere slå sig sammen med hinanden eller med de eksisterende, og det er en kompliceret og tidskrævende proces, der ikke nødvendigvis ender med et funktionsdygtigt resultat. Det vil være meget risikofyldt at øge antallet af medejere på den måde, hvorfor systemet i praksis næppe er bedre end det nuværende på dette punkt. Hvis kvoterne sælges, må det formodes, at køberne på forhånd har sikret sig, at de kan indgå i et samarbejde med andre/et rederi. Behovet for at samarbejde med andre er således ikke noget der umuliggør en auktion, men en faktor, der gør det vanskeligt at optræde som seriøs køber på auktionen. Sikre tilgang af nye aktører til erhvervet: M.h.t. virkningerne af systemet, hvis kvoterne sælges på fri/åben auktion, henvises der til afsnit 6.4. Det følgende gælder derfor kun under forudsætning af, at der er et element af politisk/administrativ styring i den måde, kvoterne allokeres på. Systemet kan sikre tilgang af nye aktører, men hvis økonomien i erhvervet ikke skal udhules (yderligere), forudsætter det, at andre tvinges ud. Da størrelsen på enhederne i hovedsagen er bestemt af de erhvervsmæssige betingelser, er der ikke de store muligheder for at dele fiskeriet op på flere aktører, der bliver derfor i højere grad tale om at skifte de nuværende aktører ud med nogle andre, end der bliver tal om en egentlig nytilgang. Hvis nytilgang i praksis skal være mulig, må det forudsætte, at de nye fiskere er i stand til at skaffe den nødvendige kapital til at træde ind i fiskeriet, hvilket næppe er realistisk under et så udpræget politisk styret reguleringssystem medmindre der da stilles garantier af Landskassen.

88 88 Af ovenstående ses det, at et reguleringssystem baseret på individuelle tidsbegrænsede og ikke omsættelige kvoter, principielt er bedre til at sikre opfyldelse af kravene om at sikre mod for høj koncentration og om at sikre tilgang af nye aktører, men at det i praksis vil være problematisk at udnytte disse muligheder. M.h.t. de øvrige krav er systemet dårligere end det nuværende system. Et reguleringssystem baseret på individuelle tidsbegrænsede ikke omsættelige kvoter kan derfor ikke anbefales Individuelle tidsubegrænsede ikke-omsættelige kvoter I forhold til det nuværende IOK-system er der som udgangspunkt to væsentlige forskelle: - kvoterne kan ikke handles eller på anden måde overdrages til andre - der vil blive stillet større krav til administrationen af systemet, idet der skal træffes beslutning om, hvad der skal gøres med de kvoteandele, der tilbageleveres som følge af udtræden af fiskeriet. Omsættelighed af kvoterne har til formål at sikre, at kvoterne udnyttes af de fiskere/rederier, som er villige til at betale den højeste pris for dem. Dette fremmer den økonomiske effektivitet i sektoren, idet de fiskere/rederier, som er villige til at betale mest, også må formodes at være dem, der er mest effektive. Det er de enten fordi de producerer til lavere omkostninger, eller/og fordi de opnår en høj pris for deres produkter. Omsætteligheden har derfor på længere sigt som konsekvens, at de mindre effektive fiskere/rederier forlader fiskeriet med en kompensation fra sektoren selv de er købt ud af fiskeriet. På længere sigt vil omsætteligheden dermed føre til en økonomisk optimal flådestørrelse. Ved at fjerne omsætteligheden sættes disse mekanismer ud af kraft. Den enkelte fisker/det enkelte rederi er bundet af kvoten eventuelle nye stordriftsfordele vil derfor ikke kunne udnyttes. Forringelsen af tilpasningsmulighederne kan dog i en vis udstrækning mindskes gennem en fornuftig administration af eventuelle tilbageleverede kvoter. Hvis de sælges til højestbydende, vil det øge tilpasningsmulighederne for de tilbageværende rederier. Hvis de sælges efter andre kriterier eller foræres væk, er det vanskeligt at forestille sig, at det vil øge tilpasningsmulighederne snarere tværtimod, idet det vil være udtryk for direkte politisk styring af strukturudviklingen. Så længe fiskeriet ikke giver direkte tab, vil der ikke være noget incitament for den mindre effektive fisker eller ham, der bare har en for lille kvote til at træde ud af fiskeriet, idet kvoten jo i givet fald bare skal gives tilbage til Hjemmestyret. Først når der tabes penge, og der samtidig ikke er udsigt til, at økonomien vil bedre sig i en

89 89 overskuelig fremtid, vil der være et klart incitament til at tilbagelevere kvoten. Konsekvensen er, at tilpasningsprocessen forsinkes og den økonomiske effektivitet i fiskeriet falder. Selv om kvoterne ikke er omsættelige, kan systemet hvis det ønskes udformes således, at det stadig er tilladt at fusionere. I givet fald indebærer en fusion jo ikke, at kvoteandelen sælges den tages blot med ind i et andet rederi. Hvis systemet tillader fusioner, vil det i forhold til det ovenfor anførte øge mulighederne for rederierne at tilpasse sig skiftende erhvervsbetingelser, men det vil være betydeligt mere kompliceret og omkostningskrævende, end under det nuværende system. Tilpasningen må derfor under alle omstændigheder forventes at blive langsommere og mindre velafbalanceret i forhold til de aktuelle muligheder. Med hensyn til administrationen af systemet er det væsentligt at hæfte sig ved, at der ikke er noget incitament til at tilbagelevere sin kvote, så længe fiskeriet ikke giver direkte tab. Administrativt er dette ikke i sig selv et problem, man kan jo blot sætte sig til at vente. Men i praksis er det et problem, idet det betyder, at fiskeriet i en kortere eller længere periode vil køre med en dårlig økonomi, hvilket erfaringsmæssigt fører til et politisk pres om at få en eller anden form for (midlertidig) økonomisk hjælp. Hermed bliver det meget let et administrativt problem, dels m.h.t. tildeling af de kvoter, der måtte være blevet tilbageleveret, dels m.h.t. undersøgelse og udredninger til afklaring af situationen og mulighederne for at reagere på den. På baggrund af ovenstående bliver konklusionerne i relation til systemets evne til at opfylde de opstillede krav følgende: Sikre et økonomisk effektivt fiskeri: Systemet vil ikke kunne sikre et økonomisk effektivt fiskeri, idet den enkelte fisker har meget begrænsede muligheder for at tilpasse sin kapacitet til de faktiske muligheder. Ulemperne kan dog mindskes hvis tilbageleverede kvoter sælges til højestbydende eller ved at tillade fusioner mellem kvoteindehavere. Tilpasningsprocessen vil dog altid være langsommere og tilpasningsevnen mindre end under det nuværende system. Sikre det størst mulige samfundsmæssige udbytte af fiskeriet: Systemet vil ikke give samfundet det størst mulige udbytte, idet det økonomiske udbytte af fiskeriet ikke vil være så stort, som det kunne være, hvis der kunne ske en løbende strukturtilpasning. Under forudsætning af at tilbageleverede kvoter sælges til højestbydende, og Landskassen således indkasserer ressourcerenten for disse kvoter, mindskes det samfundsmæssige tab dog i en vis udstrækning.

90 90 Sikre at kvoterne overholdes: Da rentabiliteten i fiskeriet vil blive forringet vil den enkelte fisker eller i det mindste nogle af fiskernes økonomi blive dårlig, hvorfor incitamentet til at bryde reglerne ved en eller anden form for overfiskeri vokse. Systemet må derfor forventes at kræve en større kontrolmæssig indsats. Sikre en økonomisk effektiv administration: Hvis tilbageleverede kvoter pr. automatik sælges til højestbydende, vil administrationen af systemet principielt ikke blive mere kompliceret end det nuværende system. I alle andre tilfælde må administrationen forventes at blive mere omkostningskrævende end under det nuværende system. Baggrunden for denne vurdering er, at de strukturtilpasningsmæssige beslutninger, som under det eksisterende system træffes af markedet, nu skal træffes politisk/administrativt. Da beslutningerne kun skal træffes i forbindelse med hjemfald af kvoteandele, bliver beslutningsfrekvensen betydelig lavere end under et reguleringssystem med tidsbegrænsede kvoter. Omkostninger til undersøgelser og udredninger som følge af politisk pres må forventes at være på samme niveau som under et system med tidsbegrænsede kvoter. Sikre mod at fiskerirettighederne koncentreres på for få personer: Systemet er forholdsvist velegnet til at opfylde dette krav, idet tilbageleverede kvoter kan gives/sælges til nye aktører. Men da den nuværende struktur i fiskeriet i overvejende grad er bestemt af de erhvervsmæssige betingelser, er der meget snævre grænser for, hvor langt man kan gå og det vil komme til at gå forholdsvis langsomt. I det omfang mulighederne udnyttes til en videregående forøgelse af antallet af aktører, vil der være en meget stor risiko for at ødelægge fleksibiliteten og dermed på længere sigt også rentabiliteten i fiskeriet. Sikre tilgang af nye aktører til erhvervet: Systemet giver principielt forholdsvis gode muligheder for at sikre dette, idet hjemfaldne kvoter kan uddeles til nye aktører. Ligesom i det ovenstående punkt gælder også her, at den eksisterende struktur ikke kan ændres meget, hvis økonomien i fiskeriet skal bevares, hvorfor det i praksis vil være endog meget begrænset, hvor mange nye aktører, der i det hele taget er plads til. Et reguleringssystem, der er baseret på individuelle tidsubegrænsede ikke omsættelige kvoter, giver i højere grad end det nuværende system mulighed for at tilgodese kravene om at sikre mod for høj koncentration og om at sikre nytilgang til erhvervet, men der er meget snævre grænser for, i hvilket omfang mulighederne kan benyttes, hvis økonomien i fiskeriet ikke skal ødelægges. M.h.t. kravene om et økonomisk effektivt fiskeri, det størst mulige samfundsmæssige udbytte og

91 91 administrerbarhed, er systemet afhængig af den konkrete udformning i varierende grad ringere end det nuværende system. Systemet kan ikke anbefales Individuelle tidsbegrænsede og omsættelige kvoter I forhold til det nuværende IOK-system indebærer det i overskriften nævnte system to væsentlige ændringer: - der er ikke længere tale om at den enkelte fisker (det enkelte rederi) har rådighed over en fast del af den samlede grønlandske kvote over en længere periode. - der stilles større krav til administrationen af systemet, idet der ikke blot er tale om forvaltning/administration, men om styring af strukturudviklingen i fiskeriet gennem tildelingen af kvoter. Betydningen af at kvoterne er tidsbegrænsede er meget afhængig af, for hvor lang en periode kvoterne er gældende. Hvis perioden er meget lang, f.eks år, vil systemet med enkelte, men dog væsentlige, modifikationer virke som det eksisterende IOK-system. Den lange periode, hvor det enkelte rederi har sikkerhed for at kunne råde over kvoten vil sætte dem i stand til at planlægge og investere på langt sigt. Deres interesse i og mulighed for at effektivisere og tilpasse sig skiftende erhvervsbetingelser vil være uændrede i forhold til IOK-systemet i det mindste i begyndelsen af perioden. Efterhånden som perioden nærmer sig sin afslutning, må rederierne forventes at blive mere og mere tilbageholdende m.h.t. at investere, hvorved tilpasningen vil tendere mod at gå i stå. Strukturen vil med andre ord gradvist blive låst fast gennem perioden. Set over hele perioden kan den økonomiske effektivitet derfor ikke forventes at komme op på samme høje niveau, som under IOK-systemet. Hvis kvoternes gyldighedsperiode er kort, f.eks. 1 5 år, vil virkningerne af systemet med en enkelt modifikation være identisk med dem, der blev beskrevet i afsnit 6.1 vedrørende systemer baseret på individuelle tidsbegrænsede ikke omsættelige kvoter. Modifikationen, finder sin begrundelse i omsætteligheden, der øger rederiernes muligheder for at optimere kapacitetsudnyttelsen på kort sigt. Virkningen svarer ikke til den, der under det nuværende system skabes via kvoteandelenes omsættelighed, men derimod til virkningen af muligheden for at købe og sælge årskvoter. I forhold til systemets negative indvirkning på fiskeriets strukturtilpasningsmuligheder og den deraf følgende faldende økonomiske effektivitet, vil der kun være tale om marginale forbedringer.

92 92 I systemer med kvoter med lang løbetid, kan ulemperne som følge af kvoteudløbet muligvis reduceres noget ved at operere med en form for rullende kvoteudløb. Et system med kvoter af 15 års varighed kunne f.eks. designes således, at 1/5 af kvoten udløb hvert tredje år. Systemet skulle i givet fald starte ved salg/tildeling af kvotepakker bestående af lige dele kvoter af hhv. 3, 6, 9, 12 og 15 års varighed. Når de første kvoter efter tre år udløber, uddeles eller sælges de igen, men nu som kvoter med 15 års varighed. Systemet betyder at et rederi ikke står over for én udløbsdato, efter hvilken det ikke har sikkerhed for i det hele taget at have et grundlag for at drive fiskeri. I stedet står det over for en række situationer, hvor det risikerer at miste noget af sit eksistensgrundlag, men ikke det hele. Risikoen er således ikke så stor, og hvis det går galt, vil rederiet få økonomiske problemer og sandsynligvis tabe penge, men der vil være tid til at forsøge at tilpasse sig ved at købe kvoter fra andre eller til at forsøge at sælge den resterende kvote og fartøjet. Hvis genuddeling af kvoter sker på grundlag af politiske- og/eller administrative beslutninger, vil et rullende system næppe bidrage væsentlig til at forbedre systemets egenskaber m.h.t. at sikre strukturtilpasningen, men hvis det sker via salg på kvotemarkedet eller på auktion, er der gode argumenter for, at det vil betyde en ikke uvæsentlig forbedring. Hvor stor forbedringen vil være, er dog vanskeligt at vurdere, men det faktum, at rederierne kan byde på deres egen og andre kvoter, giver dem en vis mulighed for at øve indflydelse men det giver dem næppe den sikkerhed, der skal til, for at de ikke lader kvoteudløbet påvirke deres dispositioner. Systemets egenskaber m.h.t. sikring af et effektivt fiskeri og en optimal flådestruktur vil således næppe nå op på niveau med det eksisterende IOK-system. Hvis kvote- tildeling sker ved salg på markedet (eller på auktion 31 ) på almindelige konkurrencemæssige vilkår, hvilket vil sige til den højestbydende, vil systemet næppe indebære væsentligt højere administrative omkostninger end det nuværende system. Det vil kræve ekstra administration i form af planlægning, tilrettelæggelse og gennemførelse af salget og efterfølgende registrering at drive systemet, men så længe salget er renset for politiske vurderinger og beslutninger, vil meromkostningerne være begrænsede. Helt anderledes stiller det sig derimod, hvis salgsprocessen giver mulighed for forskelsbehandling af køberne, eller kvoterne ikke sælges, men blot uddeles. De administrative omkostninger må i så fald forventes principielt at komme op på samme niveau som ved systemet med individuelle tidsbegrænsede og ikke omsættelige kvoter, der blev vurderet i afsnit 6.1. Hvis kvoternes gyldighedsperiode er kort, vil der næppe være forskel mellem de administrative omkostninger i tilknytning til de to systemer, men hvis perioden er lang, vil der være en vis forskel. 31 M.h.t. de mulige omkostningsmæssige konsekvenser af at sælge kvoter på auktion henvises til det følgende afsnit 6.4.

93 93 Som det er fremgået af det ovenstående, kan systemet ses som en form for kombination af individuelle tidsbegrænsede ikke omsættelige kvoter og det eksisterende IOK-system. Den konkrete udformning af systemet er afgørende for, i hvilken udstrækning virkningerne skal hentes i det ene eller det andet af de to andre systemer. Den overordnede vurdering af systemets evne til at opfylde de stillede krav er på baggrund af ovenstående argumentation: Sikre et økonomisk effektivt fiskeri: Systemets egnethed til at sikre et økonomisk effektivt fiskeri, afhænger i høj grad af længden af den periode, for hvilken kvoten er gældende. Hvis perioden er kort, vil systemets virkninger være meget lig med virkningerne af et system med årlig tildeling af årlige kvoter, der ikke kan omsættes (afsnit 6.1.). Omsætteligheden vil dog i en vis udstrækning øge mulighederne for, at den enkelte fisker kan udnytte sin kapacitet. Hvis perioden er lang, vil systemets virkninger kunne sammenlignes med virkningerne af det nuværende IOK-system, men strukturtilpasningen vil blive hæmmet at tidsbegrænsningen. I begyndelsen af perioden vil tilpasningen sandsynligvis være på niveau med den, der finder sted under IOK-systemet, medens den vil tendere til at gå i stå, når enden af perioden nærmer sig. Effekten af tidsbegrænsningen vil i en vis udstrækning kunne mindskes, hvis der anvendes en form for rullende kvoteudløb. Den samlede vurdering er, at strukturtilpasningen vil være mangelfuld og at den økonomiske effektivitet af fiskeriet derfor ikke vil ligge på niveau med den, der findes under det eksisterende IOK-system. Sikre det størst mulige samfundsmæssige udbytte af fiskeriet: Systemet vil ikke give samfundet det størst mulige udbytte, idet det økonomiske udbytte af fiskeriet ikke vil være så stort, som det kunne være, hvis der kunne ske en løbende strukturtilpasning. Hvis genuddeling af kvoterne sker gennem salg, vil det skabe indtægter til Landskassen af en størrelsesorden, der principielt svarer til ressourcerenten. Isoleret betragtet er dette en mulig fordel ved systemet, men den dårligere økonomi i erhvervet vil sandsynligvis helt eller delvist udhule denne fordel, hvis der ses på det samfundsmæssige udbytte som helhed. Sikre at kvoterne overholdes: Virkningerne afhænger af periodens længde. Hvis perioden er kort, vil de stort set svare til virkningerne af et system med årlig kvotetildeling, hvilket vil sige, at der vil være behov for en skærpet kontrolindsats. Hvis perioden er lang, må behovet for kontrol forventes stort set at være på niveau med behovet under IOK-systemet.

94 94 Sikre en økonomisk effektiv administration: Administrationen af systemet må generelt forventes at blive mere omkostningskrævende end under det nuværende system, idet der periodevist skal træffes beslutninger om kvotetildeling. Hvis genuddelingen sker ved almindeligt frit salg, vil stigningen være af en begrænset størrelsesorden, men hvis den sker efter andre kriterier, vil stigningen kunne blive meget stor, idet det er udtryk for direkte politisk/administrativ styring af strukturtilpasningsprocessen. Hvor meget de administrative omkostninger må antages at vokse afhænger herudover af periodelængden jo kortere periode, jo større omkostninger. I forbindelse med periodens udløb og efterfølgende ny kvoteuddeling må der, medmindre genuddelingen foregår via rent salg på kvotemarkedet, forventes at blive øvet et meget stort politisk pres på beslutningstagerne. Det er store økonomiske interesser, der står på spil, og de omkostninger, der følger af erhvervsmæssige og politiske undersøgelser må formodes at blive tilsvarende høje. Sikre mod at fiskerirettighederne koncentreres på for få personer: Hvis genuddelingen sker gennem rent salg på markedet, vil systemet fungere nogenlunde som det nuværende. Hvis genuddelingen omfatter udøvelse af politiske og/eller administrative skøn, vil systemet kunne være meget velegnet til at opfylde dette krav, men prisen i form af dårlig økonomi i fiskerierhvervet og deraf følgende lavt samfundsøkonomisk udbytte kan blive høj, hvis mulighederne benyttes ud over de meget snævre grænser, der gælder, hvis økonomien i fiskeriet skal bevares. Sikre tilgang af nye aktører til erhvervet: Hvis genuddelingen sker gennem rent salg på markedet, vil systemet fungere nogenlunde som det nuværende. Hvis genuddelingen indebære særlig hensyntagen til nye fiskere/rederier, vil systemet være velegnet til at sikre nytilgang, men konsekvensen vil enten være, at eksisterende fiskere/rederier tvinges ud af fiskeriet, hvilket må formodes at medføre store økonomiske tab, eller at økonomien i fiskeriet forringes. Målt på det samfundsøkonomiske udbytte, kan prisen blive høj. Af ovenstående ses det, at den udstrækning, i hvilket et reguleringssystem baseret på individuelle tidsbegrænsede omsættelige kvoter opfylder de økonomiske kriterier, varierer kraftigt afhængigt af den konkrete udformning, men systemet når aldrig helt op på niveau med det nuværende system. De administrative omkostninger må formodes under alle omstændigheder at blive højere, end under det nuværende system afhængig af den konkrete udformning endog meget højere. Med hensyn til kravene om at sikre mod for høj koncentration og give mulighed for tilkomst af nye aktører i fiskeriet kan systemet igen afhængig af den konkrete udformning give gode

95 95 muligheder for at tilgodese disse krav, men der er grund til at frygte, at prisen målt på de økonomiske krav, vil kunne blive høj. Hvis systemet designes med kort varighed af kvoterne kan systemet under ingen omstændigheder anbefales. Hvis systemet udformes med kvoter af lang varighed og genuddeling sker ved rent salg, minder systemets virkninger meget om IOK-systemets. Den eneste reelle fordel i forhold til det nuværende system, der i så tilfælde opnås, er imidlertid, at salgsindtægterne (teoretisk set ressourcerenten) tilgår Landskassen. Ulemperne er, at hele erhvervet påføres en øget usikkerhed, der vil forringe økonomien og tilpasningsevnen men hvor meget, er vanskeligt at vurdere. Sammenvejningen af fordele og ulemper er tilsvarende vanskelig, men udvalget hælder til den vurdering, at ulemperne vil blive større end fordelene. Hvis systemet udformes på en sådan måde, at de mulige fordele, det rummer i relation til at sikre mod for høj koncentration og åbne for tilgang af nye fiskere, søges realiseret, betyder det, at strukturudviklingen i større eller mindre udstrækning bliver styret på grundlag af politiske ønsker og vurderinger, og ikke på grundlag af de reelle forretningsmæssige betingelser. Hvis nogle gives en eller anden form for fortrinsret, må denne modsvares af en begrænsning af omsætteligheden, idet der i modsat fald vil kunne blive tale om en form for gavetildeling fra Hjemmestyret. Erfaringer fra rejefiskeriet i Grønland og fra fiskerier i flere andre lande peger entydigt på, at denne form for direkte politiske styring på sigt ikke fører til noget godt. Et system med en sådan udformning kan derfor ikke anbefales Salg af licenser/kvoter på auktion Salg af licenser eller kvoteandele på auktion er ikke en særlig form for regulering, men udelukkende en særlig form for tildeling (salg) af kvoter, der har til formål - at sikre, at det er de højestbydende og det må antages også at være de mest effektive fiskere/rederier, der får kvoterne, og - at ressourcerenten tilfalder samfundet, idet antagelsen er, at provenuet fra auktionen svarer til ressourcerenten. Fundamentalt set giver det således god mening primært at opfatte afholdelse af auktionsprincippet som en afgiftsform og ikke en reguleringsform. De tidligere behandlede reguleringsformer kan således alle kobles med et auktionssystem, således at kvoterne afhængig af det reguleringssystem, der ønskes anvendt, bortauktioneres hvert år, med kortere eller længere mellemrum eller én gang for alle.

96 96 Det bemærkes, at reguleringssystemernes egenskaber m.h.t. på længere sigt at sikre et økonomisk effektivt fiskeri og en optimal flådestruktur principielt ikke påvirkes af, om kvoterne sælges på auktion eller blot gives til fiskerne. På kortere sigt, og det er naturligvis væsentligt for de reguleringssystemer, der anvender tidsbegrænsede kvoter med kort tidshorisont, vil auktionsformens prisbaserede udvælgelse af fiskerne, imidlertid forbedre systemernes økonomiske og tilpasningsmæssige egenskaber. Auktionsmodellen er foreslået af Benchmarking udvalget og endog flere gange af Det rådgivende udvalg vedr. Grønlands Økonomi. I litteraturen behandles auktionsformen oftest i forbindelse med indførelse af IOK-systemet, og det er en udbredt opfattelse, at det er den fra et samfundsøkonomiske synspunkt mest hensigtsmæssige måde at indføre et IOK-system på i stedet for at tildele kvoterne gratis. Det er vigtigt at understrege, at denne situation er væsensforskellig fra den aktuelle grønlandske situation, hvor der ikke er tale om at indføre et IOK-system, men om eventuelt at ophæve det og derefter indføre det igen eller udskifte det med et andet reguleringssystem. Det vil ikke gå upåagtet hen hos fiskeriets interessenter, hvis tankerne om en udskiftning realiseres, og det kan påvirke deres måde at agere på i et nyt eller genindført system. En af de i litteraturen oftest fremhævede fordele ved at afholde auktioner er, at der skabes gennemsigtighed omkring prisdannelsen på kvoteandelene, hvilket det dog også er muligt at skabe på et velfungerende kvotemarked, hvilket vil sige et marked, hvor offentligheden får kendskab til, at der er en kvote/kvoteandel til salg, eller at der er en potentiel køber til en kvote/kvoteandel af en vis størrelse. Gennemsigtigheden kommer imidlertid ikke af sig selv, men forudsætter at - auktionen er åben, således at alle interesserede har kendskab til og kan deltage i auktionen, - der er mange deltagere på auktionen, og at - alle deltagere har fuldstændig information om det, der skal sælges på auktionen. Det første krav er indlysende, idet det er den eneste måde man kan sikre sig, at de mest egnede potentielle købere i den aktuelle sammenhæng de mest effektive fiskere har mulighed for at møde op og afgive deres bud. Det andet krav udspringer af behovet for at sikre mod diverse former for underhåndsaftaler om hvem, der byder hvor meget for hvor store kvoteandele. Der er ikke noget klart svar på, hvor mange mange er, men hvis kravene i fiskeriloven vedrørende tilknytning til Grønland skal overholdes, kan det blive meget vanskeligt at få tilstrækkelig mange deltagere til, at risikoen for underhåndsaftaler med rimelighed kan antages ikke at være til stede.

97 97 Det tredje krav er begrundet i, at prisdannelsen kun vil afspejle kvoternes reelle værdi, hvis alle, der deltager, har et indgående kendskab til produktet. Jo større usikkerhed, der knytter sig til det, man skal byde på, jo mindre vil man give. Denne usikkerhed er ikke det store problem for de rederier, der i øjeblikket er aktive i fiskeriet de ved, hvad de har med at gøre, og de kender de reelle muligheder og risici. Men det gør eventuelle udefra kommende købere ikke i tilnærmelsesvist samme omfang. Der er som følge heraf ingen garanti for, at prisdannelsen på auktionen afspejler kvoteandelenes sande værdi, idet eventuelle udefra kommende købere vil være tilbageholdende med deres bud. Der er to mulige reaktioner på dette informations eller videnmæssige problem. Den ene er at ignorere det, hvilket med stor sandsynlighed vil betyde, at der reelt kun er syv deltagere i auktionen de syv nuværende rederier. I givet fald vil der med overvejende sandsynlighed ikke blive tale om en reel prisdannelse, især da ikke på baggrund af, at rederierne utvivlsomt vil have den opfattelse, at det er deres egne kvoter, de skal byde på. Den anden reaktion og det er den teoretisk rigtige er, at Hjemmestyret gør den fulde information tilgængelig for alle forud for auktionen. Tages udtrykket for sit pålydende, betyder det, at alle potentielt interesserede skal op på det samme videnmæssige niveau, som de nuværende rederier, hvilket i praksis er umuligt, men man kan da i givet fald forsøge at nærme sig. Omkostningerne må imidlertid forventes at blive store og sandsynligvis for store, hvis der tages hensyn til, hvor mange seriøse auktionsdeltagere, det i det hele taget vil være muligt at finde i Grønland. Auktionsformen anses normalt for at kræve et minimum af administration. Hvis der ses bort fra opgaven med at skaffe den fulde information, er dette også rigtigt, hvilket imidlertid ikke hindrer, at en velgennemført auktion kræver en meget omfattende planlægning omfattende bl.a. auktionens form (hvordan skal buddene afgives) hvordan fastsættes prisen (det enkelte bud eller det laveste bud, der fører til køb?) og hvor store portioner skal man kunne byde på. Især hvis auktionsformen anvendes i tilknytning til et reguleringssystem med uomsættelige kvoter, vil portionsstørrelsen kunne være et væsentligt problem, idet hensigten jo er, at det skal være muligt at drive et rentabelt fiskeri. Den pris, der dannes på en kvoteandel på en auktion, vil principielt være identisk med den pris, som en kvote af tilsvarende størrelse og varighed og med tilsvarende restriktioner m.h.t. omsættelighed vil blive handlet til på kvotemarkedet. Prisen vil således også være udtryk for ressourcerenten eller rettere sagt den forventede ressourcerente, idet prisen jo fastsættes på grundlag af købers forventninger til fremtiden. Det skal fremhæves, at der på grund af fiskernes risikoaversion kan være en tendens til at kvoter med lang løbetid værdisættes for lavt.

98 98 Auktionsformen er udtryk for en relativ enkel måde at trække ressourcerenten ud på, hvis antallet af deltagere i auktionen vel at mærke er stort. Det er det ikke i Grønland, hvor der, som tingene ser ud i øjeblikket kun er 7 sikre deltagere. Dette betyder ikke, at der ikke vil ske en reel prisdannelse ved auktionen, men sandsynligheden er ikke stor. Der må forventes at være en høj grad af interessesammenfald hos de sikre auktionsdeltagere, hvorfor det er vanskeligt at forestille sig, at der ikke vil blive skabt en form for fælles forståelse af, hvordan udfordringen skal takles. Det er naturligvis muligt at forestille sig, at Royal Greenland som et 100% hjemmestyreejet selskab kunne pålægges at byde realistiske priser, men muligheden skønnes ikke at være praktisk relevant. Konklusionen er, at den fordel, der i litteraturen ofte fremhæves som det væsentligste argument for at indføre et auktionssystem, nemlig systemets evne til at sikre samfundet ressourcerenten, ikke vil kunne forventes realiseret fuldt ud ved at afholde kvoteauktioner i Grønland antallet af deltagere vil være for lavt. Dette indebærer, at en auktion vil give et provenu til Landskassen, det vil blot være et provenu, som er lavere end den faktiske ressourcerente. I det chilenske 32 fiskeri er der årlige auktioner på 10% af TAC en, dvs. at hvert firmas kvote reduceres hvert år med 10%. Det årlige provenu fra salget vil svare til ca. 10% af ressourcerenten, men provenuet er betydeligt mindre, da firmaerne samarbejder og laver prisaftaler. Men det er dog værd at bemærke, at provenuet ligger mellem 5 og 8% af omsætningen. Selv om et lavt antal deltagere i en auktion principielt altid er et problem, må auktionsformen dog stadig anses for også i Grønland at være egnet til at sikre, at det bliver de mest effektive fiskere/rederier, der får kvoterne. I relation til de økonomiske krav, der ønskes tilgodeset med et eventuelt nyt reguleringssystem, må auktionsformen derfor antages altid at føre til bedre resultater end kvotetildelinger baseret på politiske og/eller administrative kriterier. Auktionsmodellen er kun blevet anvendt i to lande til dato, det chilenske, som nævnt ovenfor, og det russiske. Erfaringerne fra det Russiske var imidlertid ikke positive, hvorfor man igen er gået bort fra at bruge det 33. De dårlige erfaringer skyldes i hovedsagen, at resultatet af auktionen blev, at mange fiskere købte relativt små (for små?) kvoter, hvilket førte til et meget kraftigt overfiskeri, som det viste sig vanskeligt at forhindre. 32 Arnason, R. (2002) A review of international experiences with ITQs: An annex to Future Options for UK Fish Quota Management. Hatcher, A., Pascoe, S., Banks, R. and R. Arnason (eds). Portsmouth: University of Portsmouth. CEMARE Report R Anferova, E., M. Vetemaa and R. Hannesson Fish Quota Auctions in the Russian Far East: A Failed Experiment. IIFET 2004 Japan Proceedings.

99 Justering af det nuværende IOK-system I kapitel 5 blev der ikke konstateret egentlige svagheder ved IOK-systemet, men i forhold til nogle af de ønsker, der ligger bag overvejelserne om at udskifte systemet, er der måske nogle muligheder for at justere systemet, så det i højere grad er i stand til at opfylde i det mindste nogle af ønskerne. Nogle af de forslag, der beskrives og vurderes i det følgende, stammer fra litteraturen, andre fra tanker og ideer, som udvalget er blevet præsenteret for på møderne med diverse interessenter i rejefiskeriet, og endelig er nogle af forslagene udvalgets egne. De ønsker til systemets funktion, der sigtes på eventuelt at forbedre, er: - ønsket om at lette nytilgang til fiskeriet - ønsket om at begrænse koncentrationen - ønsket om et større samfundsøkonomisk udbytte Lette nytilgang til fiskeriet I dette afsnit skal overskriften: Lette tilgangen til fiskeriet forstås helt bogstaveligt, hvormed menes, at der kun tænkes på tilgang af nye selvstændige aktører. Tilgang i form af et bredere ejerskab til rederierne behandles i det efterfølgende afsnit Det er ikke kun i Grønland problemerne omkring nytilgang til fiskeriet diskuteres. For at fremme nytilgangen er det fra både teoretisk og politisk hold blevet foreslået, at man modificerer IOK-systemet, således at den enkelte indehaver af en kvoteandel hvert år afleverer en bestemt (mindre) procentuel andel af kvoteandelen til samfundet, her til Hjemmestyret. De tilbageleverede kvoteandele kan herefter sælges på kvotemarkedet eller på auktion. Det skal bemærkes, at det system, der beskrives i det følgende, minder meget om det system med rullende kvoteforældelse, der tidligere er blevet beskrevet i afsnit 6.3. Systemets virkninger vil derfor på flere punkter være sammenfaldende med eller ligge tæt på de virkninger, der blev redegjort for i afsnit 6.3. Det største samfundsøkonomiske udbytte opnås selvfølgelig, hvis der sælges til dem, der vil give mest for kvoteandelene og det vil med meget stor sandsynlighed være de fiskere, der allerede er i fiskeriet. Hvis formålet er at sikre nytilgang må der derfor lægges restriktioner på salget, således at potentielle nytilkommere får en eller anden form for fortrinsret, hvilket vil betyde et mindre samfundsøkonomisk udbytte.

100 100 Hvis de eksisterende fiskere får mulighed for at købe de afleverede kvoteandele tilbage igen hvilket vil sige, at eventuelle nytilkommere ikke gives nogen form for fortrinsret vil tilbageleveringen med efterfølgende genkøb i bedste fald virke som en form for ressourcerentebaseret afgift. Fiskeren afleverer en del af sin kvoteandel og køber den tilbage til den værdi, det har for ham (igen) at råde over den. På grund af markedets beskedne størrelse, må prisen forventes at være lavere end ressourcerenten. Selv om fiskeren ikke betaler ressourcerente af hele kvoteandelen, men kun for den tilbageleverede og genkøbte del af den, vil indtægterne fra gensalget af kvoterne fra Landskassens synspunkt naturligvis være en positiv egenskab ved systemet. I et marked med åben prisdannelse vil denne værdi netop være ressourcerenten, men kun ressourcerenten af den kvoteandel, der købes ikke for den del, han allerede har. I den virkelige verden vil fiskeren imidlertid aldrig kunne være sikker på, at kunne købe sin afleverede kvoteandel tilbage og da slet ikke hvis eventuelle nytilkommere får en eller anden form for fortrinsret. Situationen kan i så fald blive kritisk for fiskeren, idet han må se i øjnene, at han har mistet afleveret en del af sine fremtidige kvoteandele, og han kan se frem til, at det samme måske vil ske igen næste år. Hvor væsentlig den beskrevne risiko er, vil naturligvis bl.a. afhænge af, hvor stor en procentdel af kvoteandelen, der skal tilbageleveres. Jo større procentdel, jo mere væsentlig vil risikoen være. I kapitel blev der argumenteret for, at der skal en kvoteandel på 7-8% af den samlede kvote for det havgående fiskeri til, hvis det skal være muligt på længere sigt at drive et rentabelt fiskeri. Hvis det skal give mening at forsøge at trække ny fiskere/rederier ind i fiskeriet som selvstændige operatører, skal de altså som minimum have en kvoteandel på 7-8%. At kvoteandelen som minimum skal være på 7-8% af den samlede kvote betyder, at tilbageleveringssatsen også skal være på 7-8%, hvis man vil være sikker på at kunne tilbyde interesserede nytilkommere et eksistensgrundlag i rejefiskeriet hvert år. Det skal bemærkes, at der står kunne tilbyde og ikke f.eks. kunne tiltrække, idet der med en tilbageleveringsprocent af denne størrelsesorden næppe er nogen, der er interesserede i at træde ind i rejefiskeriet medmindre det da bliver til en meget lav pris og med et tilsvarende lavt samfundsøkonomisk udbytte til følge. Der er naturligvis ingen, der siger, at det behøver at gå så hurtigt. Tilbageleveringssatsen kunne sættes lavere, men man ville i så fald være afhængig af, at eventuelle interesserede nytilkommere kunne supplere den kvoteandel, der blev købt af Hjemmestyret, med andele fra kvotemarkedet. Subsidiært kunne Hjemmestyret beholde de tilbageleverede kvoteandele, indtil der var nok, altså 7-8% af den samlede kvote for det havgående fiskeri. I den tid de tilbageleverede kvoteandele lå på lager

101 101 kunne de lejes ud, hvilket vil sige, at de gennem et begrænset antal år kunne sælges som årskvoter. Det er muligt, at der ad denne vej vil kunne trækkes nye aktører ind i erhvervet, men det er langt fra sikkert. Det er meget store investeringer, der er tale om. Man kan imidlertid være sikker på, at man ved at forsøge har skabt øget usikkerhed og større tilpasningsproblemer i de nuværende rederier. Og hvis det lykkes at trække nye til, vil det med stor sandsynlighed være med den konsekvens, at de mindste af de nuværende rederier vil få vanskeligt ved at overleve som selvstændige rederier. Den samlede vurdering af systemet med tilbagelevering af kvoteandele er - at det vil stille større krav om tilpasning til fiskeriet samtidig med at det vil gøre mulighederne for denne tilpasning mindre - at det vil kunne true (især) de mindre rederiers overlevelsesmuligheder og sandsynligvis fremme fusioner - at det er meget usikkert, om der kan tiltrækkes nye aktører og det er usandsynligt at de i givet fald vil betale almindelig pris for kvoteandelen - Landskassens indtægter fra gensalg er en positiv virkning af systemet, men indtægterne må forventes at blive af en beskeden størrelsesorden - at det samfundsøkonomiske udbytte sandsynligvis vil blive mindre end ved IOK-systemet, idet fiskeriets erhvervsbetingelser kompliceres og eventuelt forringes Systemet kan som følge af ovenstående ikke anbefales Mindske koncentrationen i fiskeriet En del af baggrunden for at dette udvalg er blevet nedsat er, at der blandt nogle politikere er en vis bekymring for virkningerne af den koncentration, der har fundet sted i fiskeriet. De samme politikere har naturligvis et ønske om at mindske koncentrationen, hvorfor det er fundet relevant at belyse mulighederne for at mindske denne. Der er principielt fire måder koncentrationen kan mindskes på: - antallet af fartøjer kan øges; det forudsættes naturligvis at ejerne af de tilkomne fartøjer ikke er de samme, som indgår i den eksisterende ejerkreds. - antallet af rederier øges, hvilket betyder flere beslutningstagere og flere deltagere på kvotemarkedet. - fiskeriet kan øges, så der automatisk bliver plads til flere. - ejerskabet i de eksisterende rederier kan spredes ud på flere.

102 102 Øge antallet af fartøjer Det fremgik at kapitel 5.4., at fiskeriets nuværende flådestruktur må anses for at være tæt på det økonomisk optimale. Hvis der tages udgangspunkt i de mindste rederiers fartøjer, der må antages at have en kapacitet, der nogenlunde svarer til rederiernes kvoteandel, hvilket vil sige godt 7% af den samlede kvote for det havgående fiskeri, er der maksimalt plads til 14 fartøjer. I og med at betingelserne i fiskeriet hele tiden skifter, og at beslutninger om ny tonnage nødvendigvis må basere sig på forventninger om de fremtidige vilkår, stemmer maksimum tallet godt overens med det faktiske antal fartøjer, 12, i flåden. Det vil på denne baggrund være rimeligt at konkludere, at der ikke er plads til flere fartøjer i fiskeriet, hvis det skal drives økonomiske effektivt og være rentabelt. Øge antallet af rederier Når det ikke er muligt at mindske koncentrationen via et øget antal fartøjer, er den mest nærliggende anden mulighed at gøre antallet af beslutningstagere altså antallet af rederier større. I kapitel blev det vurderet, at årsagen til den koncentration, der har fundet sted, primært skal findes i samspillet mellem den teknologiske, markedsmæssige og bestandsmæssige udvikling, og kun sekundært i enkelte rederiers ønsker om vækst. Hvis der på grundlag af det ovenstående tages udgangspunkt i, at der er plads til 12 fartøjer i fiskeriet, bliver resultatet, at der også maksimalt er plads til 12 rederier. Forskellen mellem disse 12 og det faktiske antal rederier, 7, kan hævdes ikke at være bestemt af udviklingen i erhvervsbetingelserne, men derimod af nogle af rederiernes ønske om vækst. Hvis dette synspunkt holder, skulle der altså være plads til 12 rederier, hvilket vil sige, at fiskerilovens bestemmelse om at et enkelt rederi ikke kan råde over mere end 33,3% af den samlede kvote for det havgående fiskeri, i så fald kunne ændres til, at et rederi ikke kan råde over mere end 8,5% af den samlede kvote. Argumentet holder imidlertid ikke i praksis, idet en så lav overgrænse vil tendere til at låse udviklingen fast altså mindske flådens tilpasningsevne. Der skal være plads til, at et rederi kan have mere end ét fartøj og måske også mere end to. Hvis ønsket er, at være sikker på at øge antallet af rederier ud over de 7, der allerede eksisterer, er en overgrænse på 2 fartøjer eller ca. 17% af den samlede kvote imidlertid for høj, idet det giver mulighed for en yderligere koncentration til kun 6 rederier. En ændring af fiskerilovens bestemmelse om, at et rederi maksimalt kan råde over 33,3% af den samlede kvote, kan således hvis den skal være af en realistisk størrelsesorden ikke i sig selv sikre, at antallet af rederier øges. Den kan derimod mindske risikoen for, at nogle få rederier kommer til at dominere fiskeriet, hvilket absolut ikke er uvæsentligt, men det løser ikke det i den aktuelle sammenhæng centrale problem.

103 103 Gøre fiskeriet større Da de to ovenfor beskrevne måder at mindske koncentrationen på ikke er realistiske, hvis man fastholder ønsket om også fremover at have et økonomisk effektivt og tilpasningsdygtigt fiskeri, er der kun én mulighed tilbage, nemlig at gøre fiskeriet større. Tages det helt bogstaveligt, er det naturligvis ikke muligt bare at øge fiskeriet, men det vil imidlertid også være tilstrækkeligt at øge fiskeriet inden for den reguleringsmæssige ramme, idet det jo ikke er fiskeriets størrelse i sig selv, der er interessant, men antallet af aktører i fiskeriet og på kvotemarkedet. På denne måde kan fiskeriet gøres større ved at slå havfiskeriet og det kystnære fiskeri sammen til et fiskeri, der fungerer under det samme reguleringssystem. Da fordelingen af den samlede kvote for Vestgrønland er 57% til det havgående og 43% til det kystnære fiskeri vil fiskeriet målt på det havgående fiskeri stige med knap 75%. Som tilstanden i det kystnære fiskeri er i øjeblikket, er det næppe realistisk på helt kort sigt at gennemføre en sådan sammenlægning, men det kystnære fiskeri er, som det kort blev beskrevet i kapitel 5.3, i fuld gang med at gennemløbe den samme udvikling, som det havgående fiskeri har været igennem, og resultatet må forventes at blive nogenlunde det samme: en betydelig mindre flåde bestående af relativt store fartøjer, der ejes af et begrænset antal effektive rederier. Der er grund til at fremhæve, at en sammenlægning af de to fiskerier ikke nødvendigvis indebærer, at der skal være de samme regler m.h.t. landingspligt, ligesom reglen om, hvor stor en kvoteandel et enkelt rederi kan eje, ej heller behøver at være ens. Disse forskelle bliver hvis de fastholdes blot egenskaber, der knytter sig til en bestemt kvoteandel. Det centrale er, at kvoteandelene købes og sælges på det samme marked, og at alle aktørerne kan købe og sælge det, de ønsker; naturligvis så længe de holder sig under Fiskerilovens bestemmelser m.h.t. maksimal kvoteandel. Da hensigten ikke er at øge koncentrationen i fiskeriet (-erne), men tværtimod at mindske den, findes der anledning til at fremhæve, at de to forskellige overgrænser for, hvor store kvoteandele et rederi kan råde over, 10% i det kystnære og 33,3% i det havgående fiskeri, naturligvis skal administreres under ét, hvilket vil sige, at råder man f.eks. over en kvoteandel på 3,33% (1/3 af maksimum) i det kystnære fiskeri, kan man maksimalt råde over en kvoteandel på 22,2% (2/3 af maksimum)i det havgående. Det er altså kvotens relative størrelse i forhold til maksimumsgrænsen i det givne fiskeri, der afgør, hvor meget man kan råde over i det andet fiskeri. Det må formodes, at det vil øge systemets effekt, hvis forskellen mellem de to maksimumsgrænser blev mindsket, men det er næppe en afgørende forudsætning for, at det kan virke.

104 104 Der kan endog argumenteres for, at det vil være en fordel, at der er stor forskel på de to maksimumsgrænser, idet prisen for en kvoteandel i kystfiskeriet for et rederi, der driver havfiskeri, i så fald let bliver for høj til, at det vil være interessant også at gå ind i det kystnære fiskeri. For en fisker i det kystnære fiskeri ville det derimod være billigt at gå ind i det havgående fiskeri. Udtrykt på en anden måde: Hvis en rederi i havfiskeriet har en kvoteandel på 16,66% (1/2 af maksimum) kan det købe kvoteandele på op til 5% (1/2 af maksimum) i kystfiskeriet. Hvis der ønskes en større kvoteandel, f.eks. 6,6% (2/3 af maksimum) må rederiet reducere sin kvote i det havgående rederi til 11,1% (1/3 af maksimum). Det vil som følge heraf næppe være interessant for især de større rederier i havfiskeriet at gå ind i kystfiskeriet. Vendes eksemplet om, vil en kystfisker med en kvoteandel på 5% umiddelbart kunne købe en kvoteandel på 16,66% i havfiskeriet. Ønsker han imidlertid en større kvote i havfiskeriet, f.eks. 22,2% (2/3 af maksimum) skal han reducere sin kvote i kystfiskeriet til 3,3% (1/3 af maksimum). Med dette ombytningsforhold kan det være en attraktiv mulighed for en kystfisker at forsøge at gå ind i havfiskeriet. Der er grund til at formode, at flådestrukturen i et samlet fiskeri vil blive mere varieret, end den er i dag, og at det vil betyde, at fiskeriets evne til at tilpasse sig skiftende betingelser på sigt vil blive endnu større, end den er i havfiskeriet i dag. Der er også grundlag for at formode, at de flere aktører på kvotemarkedet vil være med til at sikre en større gennemsigtighed og dermed en mere realistisk prisdannelse. Sprede ejerskabet til de nuværende rederier. Hvis ingen af de ovennævnte muligheder for at mindske koncentrationen i fiskeriet er anvendelige, er der kun én anden vej at gå, nemlig at få flere medejere ind i de eksisterende rederier. Det giver ikke flere aktører i fiskeriet, men det betyder, at flere har en mulighed for at øve indflydelse på de beslutninger, som ledelsen af rederierne træffer, og at flere får del i rederiernes resultater. I det følgende skitseres to modeller for øgning af antallet af medejere, nemlig dels en model, hvor det skal ske gennem markedet for kvoteandele, dels en administrativ model, der bygger på fortrinsret. Markedsmodel Som kvotemarkedet fungerer nu, hvor handelen forgår ved direkte kontakt mellem aktørerne, er det vanskeligt for udefra kommende, at blande sig. Handelen med kvoter kan gøres mere gennemskuelig ved at stille krav om åbent udbud og efterspørgsel. Åbenheden behøver ikke nødvendigvis gå videre end til krav om annoncering i en bestemt form og et bestemt sted. Men man kan også gå længere og f.eks. kræve, at alle handler skal ske gennem Fiskerilicenskontrollen eller en udpeget advokat, der så får til opgave at offentliggøre købs- og salgsønsker og indkalde tilbud. Den sidstnævnte mulighed er i realiteten en form for auktion.

105 105 De gældende regler om ejerskab til og udnyttelsen af kvoteandelene gør det på det nærmeste umuligt at komme ind i erhvervet, medmindre man er i stand til at finansiere købet af en kvoteandel på 7 8% og et egnet fartøj. Hvis der købes mindre, vil køber ikke have sikkerhed for, at han vil være i stand til at udnytte kvoteandelen, som foreskrevet i fiskeriloven. Han vil være afhængig af, at de andre rederier vil lukke ham ind som medejer og det skal være her og nu, ikke efter en kortere eller længere periode. Risikoen for køber vil være prohibitiv stor. Hvis bestemmelsen om, at kvoteandelen skal udnyttes af ejeren blev blødt en smule op, vil mulighederne for at komme ind i fiskeriet sandsynligvis kunne bedres ganske betydeligt. Opblødningen af kravet om, at indehaveren af en kvoteandel skal være aktiv i fiskeriet, skal i givet fald gøre det muligt at købe en kvoteandel og derefter sælge den som årskvoter i en nærmere fastlagt periode, f.eks. 2 4 år. For at hindre forstyrrelser på markedet er det muligt, at der også skal fastsættes en øvre grænse for, hvor stor en kvoteandel, man har lov til at anvende på denne måde. Overgrænsen skal i givet fald være væsentlig mindre end de 7 8% af havfiskeriets samlede kvote, som er nødvendig for at drive et rentabelt fiskeri. De to ændringer, øget åbenhed på markedet og retten til at udleje en mindre kvoteandel, vil for det første betyde, at en interesseret køber vil have mulighed for at få kendskab til, hvornår der er kvoteandele til salg. For det andet vil køberen, hvis det er lykkedes ham at erhverve en mindre kvoteandel, få mulighed for at bruge denne til at købe sig ind i et eksisterende rederi. Det vil ikke være risikofrit for køber, idet der ikke er nogen garanti for, at hans forehavende lykkes. Det faktum, at han råder over en kvoteandel, som flere må antages at have en interesse i at erhverve, hvis det ikke lykkes ham at købe sig ind i et rederi, vil imidlertid mindske risikoen. Hertil kommer, at kvoteandelen i den periode, han har til at forsøge at komme ind i et rederi, giver en vis indtjening i form af lejeindtægter ved salg af årskvoter, hvilket også er med til at mindske den økonomiske risiko. Det er umuligt at vurdere, om de beskrevne ændringer rent faktisk vil føre til, at flere kommer ind som ejere i fiskeriet, men det vil være forholdsvist enkelt at forsøge. Da der er tale om mindre kvoteandele, der vel på intet tidspunkt forsvinder ud af fiskeriet, men som minimum bliver der i form af årskvoter, må en ordning som den beskrevne antages ikke at gribe forstyrrende ind i rederiernes dispositionsmuligheder. Fortrinsretsmodel En anden måde at imødekomme ønsket om at få nye aktører ind i fiskeriet på kunne være at reservere en mindre del af den samlede kvote i en særlig pulje. Fra denne pulje kunne for eksempel yngre fiskere eller fiskere fra andre fiskerier tildeles en kvoteandel efter særlige regler. Tildelingen kan være gratis eller ske til en fastlagt pris. Det ville også være muligt at anvende auktionsmodellen, hvor det så alene er den

106 106 særlige gruppe af fiskere, som kan byde på kvoterne. Målet med ordningen er, at det bliver muligt for disse fiskere på grundlag af den tildelte eller købte kvote at opnå medejerskab i et af de eksisterende rederier. En betingelse for at opnå andel i puljen er således, at fiskeren etablerer sig som medejer af et rederi. Det er vigtigt, at fiskerne tager aktivt del i fiskeriet, dvs. er med til søs. Kvoteandelens størrelse bør være så stor, at det er attraktivt for de eksisterende rederier at optage fiskeren som medejer. De eksisterende rederier vil således afveje fordelene ved at optage den yngre fisker som medejer i form af øgede fiskerimuligheder med ulemperne ved at øge antallet med medejere af rederiet. Men som nævnt ovenfor, vil der alt andet lige være bedre muligheder for at blive medejer af et rederi, når man har fiskerirettigheder. Modellen kan kombineres med de andre forslag i afsnittet, herunder sammenlægning af det havgående og det kystnære rejefiskeri. En anden mulighed end at reservere en del af den samlede kvote i en pulje kunne være at indføre hjemfaldspligt, hvilket er umiddelbart muligt under den nuværende fiskerilov, jf. 18. Landsstyret kan fastsætte regler om reduktion af kvoteandele ved sammenlægning af rederier (hjemfaldspligt). Det betyder, at der kan blive en pulje til rådighed på det tidspunkt, hvor to eller flere rederier fusionerer. Denne pulje kunne anvendes til at få nye aktører ind i fiskeriet. En tredje mulighed for puljedannelse kunne være at reducere Royal Greenlands kvoteandel, og endelig kunne Hjemmestyret opkøbe de ønskede kvoteandele på kvotemarkedet. Det gælder for såvel en puljeordning som for en ordning med hjemfaldspligt efter fiskerilovens 18, at ordningen kun bør gennemføres med et antal års mellemrum. Desuden bør de samme aktører ikke på en gang bidrage til en pulje og få deres kvoteandele nedsat i medfør af fiskerilovens 18. Hvor stor puljen skal være, og hvor ofte den skal etableres, er i sidste ende et politisk spørgsmål, men jo oftere puljen etableres og jo større puljen er, jo større vil de samfundsøkonomiske omkostninger være. Hvis puljeordningen gennemføres ofte, vil det skade erhvervets langsigtede tilpasningsevne. Dette taler for, at hvis Hjemmestyret ønsker at indføre en sådan ordning, bør det ske ved at danne en relativt lille pulje (< 5%) som en engangsforestilling. For at tildelingen af kvoterne ikke blot omsættes på markedet lige efter tildelingen, må tildelingen være personlig, dvs. at kvoterne ikke kan sælges. Målet er jo at få nye aktører ind i fiskeriet. Denne binding må være gældende for en nærmere bestemt periode. Det er en ulempe ved ordningen, at en del af kvoten er ikke-omsættelig fordi den løbende strukturtilpasning derved begrænses. En anden og potentielt større ulempe er, at ordningen rent administrativt vil medføre offentlige udgifter. Administrationen vil være kompliceret, bl.a. fordi det løbende skal kontrolleres, om de fiskere, som har fået tildelt kvote fra puljen, overholder betingelserne for tildelingen. Hvis kvoteandelen tildeles gratis, kan det overvejes, om der skal være en

107 107 løbende fremtidig betaling til Hjemmestyret for anvendelsen af kvoten. Denne betaling bør i givet fald ske, efterhånden som der tjenes penge i fiskeriet på de tildelte kvoteandele. En variant af en sådan ordning anvendes i det danske IOK-system for sildefiskeri, hvor 5% af den samlede kvote er afsat til en generationsskiftepulje og reservepulje, se foran kapitel 3.2. Et af formålene med generationsskiftepuljen er, "at opretholde muligheden for at yngre fiskere kan etablere sig i sildefiskeriet for første gang som selvstændige, uden at det er nødvendigt at have startkapital også til at erhverve sild." Det skal dog understreges, at dette fiskeri er forskelligt fra det grønlandske rejefiskeri Øge det samfundsmæssige udbytte af fiskeriet Et omkostningsmæssigt selvbærende erhverv Bæredygtighed, der er et begreb, der diskuteres intenst i relation til stort set alle erhverv i de udviklede lande, betyder bl.a., at erhvervene selv skal betale de omkostninger, de forårsager ved udøvelse af deres virksomhed. I de fleste tilfælde går diskussionerne på omkostninger som følge af forurening, men også nødvendige samfundsmæssige administrationsomkostninger falder ind under det, som skal dækkes af erhvervet, hvis det skal være bæredygtigt. Argumentet gælder naturligvis kun de omkostninger, som både er nødvendige og direkte kan henføres til det pågældende erhverv. Der er grund til at understrege, at betragtningerne principielt gælder alle erhverv i praksis dog nok kun alle erhverv, der påfører samfundet væsentlige omkostninger hvilket indebærer, at argumentationen ikke gælder, hvis den kun anvendes i relation til et bestemt erhverv, hvis der også er andre erhverv, der påfører samfundet den samme type af omkostninger. Der er naturligvis ikke noget i vejen for, at sådanne omkostninger dækkes gennem afgifter, f.eks. rejeafgiften, men det fremmer klarheden og ofte både erhvervets og borgernes følelse af retfærdighed hvis de opkræves direkte i form at et administrations- eller kontrolgebyr. Et andet og mere håndfast argument for opkrævning via et selvstændigt gebyr er, at gebyret naturligvis skal opkræves så længe, samfundet har omkostningen, helt uafhængigt af, om erhvervet har overskud eller ej. Hvis omkostningerne f.eks. er indregnet i rejeafgiften, vil der ikke blive opkrævet noget overhovedet, hvis de opnåede priser på rejer er under et vist niveau, i øjeblikket 13 kr./kg. Dette stemmer dårligt overens med det faktum, at samfundet afholder omkostningerne helt uafhængigt af, hvad rejeprisen er.

108 108 Udvalget har ikke forsøgt at opgøre størrelsen af de samfundsmæssige omkostninger, som kan henføres til det havgående rejefiskeri, men det er anseelige beløb, der anvendes til formål, som blandt andet kan relateres til dette fiskeri. Som eksempler på omkostninger, der i større eller mindre udstrækning kan henføres til det havgående rejefiskeri, kan nævnes: ca. 20 mio. kr./år, som Grønlands Naturinstitut anvender på fiskerirelaterede aktiviteter, ca. 26 mio. kr./år til drift af Grønlands Fiskeri- og Licenskontrol og ca. 1 mio. kr./år til kontingenter til diverse organisationer. Det er udvalgets vurdering, at sådanne omkostninger bør dækkes af fiskeriet. Da der kan blive tale om ikke uvæsentlige beløb, og dermed en væsentlig ekstra omkostning for erhvervet, må det anbefales, at der sker en afklaring af, hvad der er nødvendigt, og hvad der med en tilstrækkelig grad af entydighed kan henføres til det havgående fiskeri, i samarbejde med fiskeriets organisationer. Uden tvivl en vanskelig proces, men sandsynligvis frugtbar både med hensyn til effektiviteten i kontrol- og administrationssystemet og med hensyn til skabelsen af gensidig forståelse. Ressourcerenteafgift Når der gribes regulerende ind over for udnyttelsen af en fornybar naturressource, betyder det, at der lægges restriktioner på udnyttelsen af ressourcen, hvilket normalt vil betyde, at der bliver mulighed for at opnå en overnormal fortjeneste i erhvervet. Der kan med andre ord opstå en ressourcerente. Hvis der var fri adgang til at udnytte ressourcen, ville den overnormale fortjeneste tiltrække nye aktører til erhvervet, hvorved den overnormale fortjeneste gradvist ville forsvinde. Hvis reguleringssystemet er fornuftigt som under et velfungerende IOK system, vil der derfor kunne være en betydelig ressourcerente. Det er derfor naturligt for ejerne af ressourcen (her: Befolkningen i Grønland) at overveje, om det er muligt at indføre en særlig beskatning. En sådan beskatning kan have alvorlige konsekvenser for fiskeriet, alt efter hvor stort et beløb man ønsker at opsamle, og hvilket skatteinstrument man vælger at bruge. Ressourcerentens størrelse er afhængig af en lang række faktorer såsom effektiviteten, teknologien, størrelse og kvalitet af ressourcen og markedsforholdene, og vil derfor variere gennem tiden og også være meget vanskelig at beregne nøjagtigt. Der er tidligere redegjort for, at det ikke er muligt at opsamle hele ressourcerenten, bl.a. på grund af usikkerheden i fiskeriet, men generelt må det i den aktuelle sammenhæng anses for hensigtsmæssigt, at samfundets andel af ressourcerenten er stigende med dens størrelse, hvilket vil sige, at afgiftssatsen skal være progressiv. Et afgiftssystem, der helt bogstaveligt baserer sig på opgørelse af ressourcerenten, og derefter afgiftsbelægger denne med den helt rigtige sats, er en illusion og administrativt umuligt. Et fornuftigt designet afgiftssystem skal være rimeligt let at

109 109 administrere og forstå, samtidig med at systemet ikke forvrider de økonomiske incitamenter, som IOK systemet fremmer, f.eks. en økonomisk effektiv flåde. Valget af skatteinstrument og beskatningsgrundlag er derfor centrale. I praksis anvendes der en række forskellige afgiftsformer, som hver for sig er karakteriseret ved nogle fordele og ulemper. Der findes her anledning til at nævne: - fast afgift - salg af kvoter på auktion - afgift baseret på kvotepriser - afgift baseret på mængder - afgift baseret på priser Afvejningen mellem et simpelt system og hvor meget systemet forvrider det økonomiske incitamenter kan illustreres ved den faste afgift. En fast afgift har den klare fordel, at den er let at administrere, men den har to væsentlige ulemper. Den ene er, at den i dårligere tider kan føre til underskud, som ikke nødvendigvis skyldes et negativt udbytte fra fiskeriet. Den anden er, at den faste afgift ikke sikrer, at samfundet får en rimelig andel af ressourcerenten, når tiderne er gode. Salg af kvoter på auktion er ikke en afgift i almindelig betydning, men en hel eller delvis erstatning for en afgift. Hvis de ulemper, der knytter sig til et lavt antal deltagere i auktionen, accepteres, er det et system, der er forholdsvist enkelt at administrere. Ulempen er, at prisdannelsen ikke kan forventes at være reel, hvorfor det er vanskeligt at sige, hvor stor en del af ressourcerenten, der rent faktisk kan indkasseres på denne måde. Hvis auktionsformen skal stå alene altså ikke suppleres med en anden afgift er det bedst, at løbetiden af de kvoter, der sælges er forholdsvis kort. En afgift baseret på kvotepriser og -beholdning betyder i modsætning til auktionssystemet ikke, at det er prisen på kvoteandele, der er indtægten for samfundet, men at prisen lægges til grund for beregning af den afgift, der ønskes opkrævet på grundlag af værdien af de kvoteandele, de enkelte rederier råder over. Forudsætningen for, at et sådant system kan fungere, er derfor, at der rent faktisk sker en omsætning af kvoter. Fordelen ved systemet er, at det er let at administrere. Ulempen er, at priserne på kvoter må antages at blive lave, idet sælger og køber jo i realiteten står i en situation, hvor den pris, de bliver enige om, vil kunne øve væsentlig indflydelse på den afgift, de selv og resten af erhvervet vil skulle betale i den periode. Priserne må derfor forventes at ville undervurdere den faktiske ressourcerente. Et afgiftssystem baseret på mængder må nødvendigvis bygge på en implicit forudsætning om omkostninger og priser, idet disse vil være afgørende for, hvor stor en afgift, det vil være forsvarligt/ønskeligt at opkræve. Det helt afgørende ved et

110 110 sådant system er derfor, at både omkostninger og priser fastsættes realistisk for den periode, for hvilken afgiften skal gælde. Det må derfor yderligere forudsættes, at der sker en jævnlig ajourføring af både omkostninger og priser. Et afgiftssystem baseret på priser må bygge på en implicit forudsætning om omkostninger og mængder. Argumenterne er i princippet de samme, som anført ovenfor i tilknytning til et system baseret på mængder. Den nuværende rejeafgift baseret på salgsprisen er anbefalet i litteraturen 34. Rejeafgiftsystemet tager hensyn til de konkrete erhvervsmæssige vilkår, idet afgiften først udløses, når prisen når over et fastsat minimumsniveau. Dette minimumsniveau skal principielt svare til, at det effektive rederi med de aktuelle kvotemæssige restriktioner og de eksisterende effektivitets- og omkostningsmæssige forhold netop er i stand til at opnå en normal fortjeneste. I praksis er det ikke muligt at gennemføre de nødvendige beregninger således, at resultatet er den helt rigtige pris, men mindre kan også gøre det. Hvis blot niveauet er nogenlunde korrekt, må systemet antages at kunne fungere, således at resultatet m.h.t. afgiftsprovenuet ligger tæt på det ideelle, og uden at de administrative omkostninger bliver for store. Det skal fremhæves, at beregningerne af minimumsprisen er en jævnligt tilbagevendende proces, idet den principielt skal gennemføres hver gang, der sker væsentligere ændringer i teknologi, omkostningsforhold og fangsternes sammensætning og størrelse. Medens minimumsprisen således må forventes at variere over tiden, kan afgiftssatserne eller rettere de algoritmer, der anvendes til beregning af dem i princippet fastholdes uændret gennem tiden. Grunden til dette er, at minimumsprisen fastlægger det indtjeningsniveau, der angiver, hvornår fortjenesten bliver højere end det normale altså hvornår, der er en positiv ressourcerente i fiskeriet medens afgiftssatsen angiver fordelingen af ressourcerenten mellem fiskeriet og samfundet. Ud over de problemer, der knytter sig til beregning af minimumsprisen, er der i tilknytning til det grønlandske afgiftssystem det særlige problem, at en væsentlig del af fangsterne sælges til videreforarbejdning i datterselskaber i andre lande. Prisdannelsen er derfor ikke nødvendigvis den samme, som den, der ville finde sted på et helt åbent konkurrencepræget marked. Om dette er et stort eller lille problem, har det ikke været muligt at vurdere. Ophævelse af landingspligten 34 Quentin Grafton, Rent Capture in a Rights-Based Fishery. Journal of Environmental Economics and Management 28,

111 111 Hvis det er nødvendigt at pålægge fiskeriet en landingspligt for at sikre tilgangen af rejer til rejefabrikkerne på land, er landingspligten en omkostning for fiskeriet. Landingspligten hindrer fiskerne i at sælge rejerne til andre aftagere, der ville give en højere pris. Fiskeren er altså tvunget til at miste en indtægt, hvilket fra en driftsøkonomisk betragtning er at sidestille med en omkostning. Hvis denne argumentation ikke holder, betyder det, at landingspligten er unødvendig, idet fiskeren, hvis ingen ville give en højere pris end rejefabrikkerne, under alle omstændigheder ville sælge til dem. Set fra fiskeriets synspunkt er landingspligten derfor enten en overflødig bestemmelse eller en unødvendig omkostning. Det er sandsynligvis det sidste, der reelt er tilfældet. Årsagen er, at de største af de rejer, der landes for at overholde landingspligten, ofte ville have kunnet indbringe en højere pris end den, som rejefabrikkerne betaler. Det er vigtigt at understrege, at en fjernelse af landingspligten ikke vil medføre, at fiskerne holder op med at lande rejer. De rejer, der ikke kan indbringe højere priser ved alternativ anvendelse, vil under alle omstændigheder blive landet. Hvor den prismæssige grænse kommer til at ligge og dermed hvor meget, der landes bestemmes ikke alene af udviklingen på markedet, men også af rejefabrikkernes effektivitet. Set fra et samfundsøkonomisk synspunkt betyder den forringelse af fiskeriets økonomi, som landingspligten må formodes at indebære for det havgående fiskeri, og som den helt sikkert medfører for det kystnære fiskeri, også et tab. De samlede indkomster i samfundet vil stige, hvis ressourcerne udnyttes på den måde, der skaber den højeste værditilvækst og de højeste indtægter. Et forhold, der taler i den anden retning er, at en afskaffelse af landingspligten må formodes at øge incitamentet til udsmid. Det er hovedsageligt de mindste rejer, der sælges til rejefabrikkerne. Jo mere landingspligten sættes ned, jo større er muligheden for, at det vil kunne betale sig at smide en større eller mindre del af de mindste rejer ud. Incitamentet til udsmid vil derfor vokse, hvorfor der i givet fald kan blive behov for en større kontrolindsats. På kortere sigt er der andre samfundsmæssige interesser end de økonomiske, der taler imod ophævelse af landingspligten, men ikke på længere sigt.

112 Afsluttende bemærkninger Under arbejdet med at udarbejde denne rapport er udvalget stødt på en række forhold, som umiddelbart har givet anledning til en vis forundring. Især to forhold giver anledning til bemærkninger: statistik og åbenhed. Statistik Rejefiskeriet er det dominerende erhverv i Grønland. Det har imidlertid vist sig, at væsentlige oplysninger om produktmix, priser og omkostningsforhold enten ikke har været tilgængelige eller blot findes i meget overordnede statistikker. Det anbefales, at Grønlands Statistik får til opgave at etablere disse statistikker. Åbenhed Der eksisterer tilsyneladende en række myter om forholdene inden for rejefiskeriet og om de politiske hensigter. Udvalget mener, at det vil være gavnligt, at kvotehandler og prisdannelsen foregik i fuld offentlighed, da disse oplysninger viser, hvorledes den økonomiske situation i fiskeriet er. Et andet argument er, at markeder (i dette tilfælde, kvotemarkedet) virker bedst, når der er åbenhed om udbud og efterspørgsel.

113 Ekspropriationsretlig vurdering I det følgende vurderes, om en indførelse af de foran omtalte systemmodeller for en fremtidig regulering af rejefiskeriet ved Grønland må antages at kunne indebære ekspropriation, jf. grundlovens 73, i forhold til indehavere af tidsubegrænsede og omsættelige licenser i henhold til den eksisterende ordning. Det bemærkes, at det er lagt til grund, at Hjemmestyret som udøver af lovgivende myndighed indenfor hjemmestyreordningens rammer i det væsentlige er stillet på samme måde som lovgivningsmagten i forhold til grundlovens 73. Inden der foretages en nærmere ekspropriationsretlig vurdering af de enkelte modeller, gøres først nogle generelle bemærkninger om, hvornår der foreligger en af grundlovens 73 omfattet ekspropriation, og om de betingelser, som i givet fald må opfyldes Hvornår foreligger der ekspropriation? Grundlovens 73, stk.1 lyder således: "Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning." Afgørelsen af, om et indgreb i en given situation har karakter af ekspropriation, beror ifølge grundlovens 73, stk. 1, på tre forhold. Af bestemmelsen fremgår, at ekspropriation kun kan foreligge, hvis - der gribes ind i ejendom - i forhold til en af grundlovens 73 beskyttet ejer - og indgrebet har karakter af en "afståelse" Særligt om ejendom Det antages, at ejendom i grundlovens forstand skal forstås i vid betydning. Kort sagt kan man sige, at grundlovens ejendomsbegreb omfatter alle rettigheder, der danner grundlag for fysiske og juridiske personers økonomiske eksistens og virke. Ejendomsbegrebet omfatter således ikke blot den egentlige ejendomsret over fast ejendom, løsøre m.v. men også eksempelvis begrænsede rettigheder som brugs- og panterettigheder og rene fordringsrettigheder.

114 114 Ikke blot rettigheder, der hviler på privatretligt grundlag, men også rettigheder, der hviler på offentligretligt grundlag, er beskyttede efter grundlovens 73. Således antages, at eksempelvis erhvervsrettigheder, der følger direkte af lovgivningen eller af en offentlig tilladelse, er beskyttede. Det gøres i den forfatningsretlige litteratur undertiden gældende, at rettigheder, der hviler på offentligretligt grundlag, kan nyde en ringere grad af beskyttelse end rettigheder, der hviler på privatretligt grundlag. Således er det af Poul Andersen blevet anført, at Rettigheder, som hviler paa en offentligretlig Adkomst, ofte ikke er stiftet som uigenkaldelige eller uforanderlige. Medens Rettigheder, som erhverves mod Staten eller en Kommune ved en Kontrakt, er af samme Karakter som kontraktsmæssige Rettigheder mod privat Mand eller Sammenslutning, kan Rettigheder om man vil Fordele der tilstaaes ved Lov eller Forvaltningsakt, ofte fra det offentliges Side tilbagekaldes eller ændres. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, s. 722 f. Synspunktet udtrykker, at man i forhold til rettigheder fordele der hviler på offentligretligt grundlag, ofte ikke kan have samme forventning om uforanderlighed, som med hensyn til rettigheder, der hviler på privatretligt grundlag. Smh. herved nedenfor om betydningen af, at en rettighed er meddelt for et begrænset tidsrum. Der henvises i øvrigt til Orla Friis Jensen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, 1999, s. 369 ff., og Peter Germer, Statsforfatningsret, 2001, s. 238 ff Særligt om, hvem der er beskyttet som ejer Alle private ejere er omfattet af beskyttelsen efter grundlovens 73. Beskyttelsen omfatter ikke blot enkeltpersoner, men også juridiske personer som private selskaber, foreninger, fonde og selvejende institutioner. Også offentlige retssubjekter staten, kommunerne, særlige forvaltningssubjekter m.v. antages at kunne påberåbe sig grundlovens 73. Ønsker eksempelvis en statslig myndighed at råde over en fast ejendom tilhørende en kommune eller et særligt forvaltningssubjekt til brug for anlæg af et statslig trafikanlæg, kan det berørte retssubjekt således påberåbe sig grundlovens 73. Det er dog antaget, at lovgivningsmagten har en særlig frihed til at gribe ind i forhold til særlige forvaltningssubjekter såsom Statsanstalten for Livsforsikring, jf. Ugeskrift for Retsvæsen (herefter U) H, og Københavns Havn, jf. U H, hvor det dog af staten kun var gjort gældende, at Københavns Havn ikke nød samme beskyttelse som private selvejende institutioner. Det er nærliggende at betragte disse

115 115 antagelser som udslag af den tankegang, at de omhandlede institutioner ikke nyder beskyttelse mod sin egen ejer. Domstolene har endnu ikke taget stilling til, om lovgivningsmagten også har en særlig frihed til at gribe ind i forhold til juridiske personer, som staten har oprettet i selskabsform og som ejes 100% af staten. Fra den statsretlige litteratur kan generelt henvises til Orla Friis Jensen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, 1999, s. 372 f., og Henrik Zahle, Dansk statsforfatningsret, 2003, bind 3, s. 190 f Særligt om, hvornår der foreligger afståelse Det forhold, at der gribes ind i en grundlovsbeskyttet rettighed, der ejes af en grundlovsbeskyttet ejer, er som nævnt ikke i sig selv tilstrækkelig til at antage ekspropriation. Det er efter grundlovens 73 en yderligere betingelse herfor, at indgrebet har karakter af en afståelse i grundlovens forstand og ikke blot en erstatningsfri regulering. Det er almindeligt antaget, at afgørelsen af, om et indgreb i ejendomsretten har karakter af afståelse eller blot erstatningsfri regulering, beror på en samlet vurdering af en række forskellige kriterier. Interessen samler sig traditionelt om følgende kriterier: Overførelseskriteriet, kriteriet generelt - konkret, et intensitetskriterium og et causa-kriterium. Ifølge overførelseskriteriet peger det i retning af ekspropriation, at ejendom overføres til en anden. Kriteriet dækker det klassiske ekspropriationstilfælde, hvor fast ejendom overføres til det offentlige med henblik på anlæg af veje mv. I U fremhævede Østre Landsret til støtte for, at genmonopoliseringen af søtransporten til og fra Grønland udgjorde et ekspropriativt indgreb, at den indebar en overførsel til staten af den af rederiet Greendane hidtil drevne rederivirksomhed. Omvendt peger det i sig selv væk fra ekspropriation, hvis ejeren beholder sin ejendom, men blot begrænses i sin hidtidige adgang til at råde. Til støtte for, at ophævelse af enerettigheder ikke har karakter af ekspropriation, er der undertiden henvist til, at den ramte kan forsætte sin hidtidige aktivitet, idet indgrebet alene indebærer, at også andre fremover kan udøve den omhandlede aktivitet. I U H fandt Højesteret, at en ophævelse af nogle enerettigheder til forhandling af mælk ikke indebar ekspropriation i forhold til de to berørte mejerier. I sin kommentar til dommen i U 1981 B, s. 301 f., anførte højesteretsdommer Frants

116 116 Weber, at man herved tog i betragtning, at koncessionshaverne ikke blev afskåret fra fortsat at drive mejerivirksomhed, men alene blev udsat for konkurrence fra andre. Synspunktet, der har gammel rod i dansk ekspropriationsret, kan også ses som udslag af intensitetssynspunktet. Ifølge kriteriet generelt - konkret, peger det væk fra ekspropriation, hvis et indgreb retter sig mod alle eller alle af en vis kategori, jf. bl.a. U H, jfr. U Omvendt kan det tale for ekspropriation, hvis kun enkelte eller enkelte inden for en vis kategori rammes af indgrebet, jf. herved U Antallet af ramte er ikke i sig selv eneafgørende. Der er også navnlig i forbindelse med erhvervsregulerende indgreb lagt vægt på, om en begrænsning, selvom den kun rammer et lille antal af ejere, fastsættes efter almene saglige kriterier og ikke ganske vilkårligt pålægges nogle få ejere, således at der kun i sidste tilfælde foreligger ekspropriation. Der kan bl.a. henvises til U H og U H. Selvom der er tale om en efter almene saglige kriterier foretaget generel regulering, kan denne regulering ramme enkelte ejere særligt hårdt i en sådan grad, at der foreligger ekspropriation i forhold til disse. I U H, jfr. U , inddrog Højesteret i sin begrundelse for, at der ikke forelå ekspropriation, at dispensationsadgangen muliggjorde, at det omhandlede graveforbud ikke ramte det pågældende selskab særlig hårdt set i forhold til andre kystejere, og at denne adgang var benyttet i det foreliggende tilfælde. Der kan endvidere henvises til U H og U H. Synspunktet har sammenhæng med intensitetskriteriet. Det har stor betydning, hvor intensivt det omhandlede indgreb er. Jo mindre intensivt, desto mere peger det i retning af, at der ikke foreligger ekspropriation. Som med hensyn til kriteriet generelt konkret er der ikke tale om et skarpt kriterium. Ved intensitetsvurderingen har man lagt vægt på størrelsen af det tab, som indgrebet påfører de ramte, jf. herved højesteretsdommer Erik Riis kommentar i U 1987 B, s. 281 ff. til Højesterets afgørelse i U I sagerne U og U fremhævede Østre Landsret, at almenhedens adgang til private skove og private strandbredder alene medførte et indgreb i ejerbeføjelsen af ringe intensitet. I U H indgik i begrundelsen for, at bortfald af enerettigheder til salg af mælk ikke udgjorde et ekspropriativt indgreb, at der i forhold til de to omhandlede mejerier var tale en foranstaltning af forholdsvis begrænset rækkevidde. Der kan endvidere henvises til U H.

117 117 Det har også betydning, om indgrebet rammer en aktuel råden eller alene en vis fremtidig udnyttelse af en ret. Se herved U H om tilbageførsel af arealer fra byzone til landzone. Ordninger, der giver de ramte rettighedshavere mulighed for at indrette sig på de nye regler, vil ofte afsvække indgrebets intensitet. Efter causa-kriteriet tillægges indgrebets begrundelse betydning. Det antages traditionelt, at hvis et indgreb er begrundet i at afværge en fare fra et ejendomsgode mv., er det et forhold, der peger væk fra ekspropriation. Et faresynspunkt er bl.a. tillagt betydning i U H og U H. Omvendt kan et indgrebs begrundelse pege i retning af, at der foreligger ekspropriation. I U , Greendane-sagen, nåede Østre Landsret som omtalt til det resultat, at den omhandlede monopolisering var ekspropriation i forhold til rederiet Greendane. Østre Landsret lagde bl.a. vægt på, at der ved den omhandlede lov måtte antages at være tilgodeset betydelige erhvervsøkonomiske interesser i at gennemføre Den Kgl. grønlandske Handels monopol og undgå yderligere økonomiske tab som følge af flytning af besejlingsafdelingen til Aalborg. Det er mere generelt blevet gjort gældende, at jo stærkere samfundsinteressen i et ejendomsindgreb er, jo mere indgribende kan indskrænkninger i ejerens rådighed blive, uden at der foreligger ekspropriation. Ved vurderingen af, om et indgreb i ejendomsretten har karakter af en afståelse, må der foretages en samlet afvejning på grundlag af de fremhævede kriterier. Der inddrages dog også andre synspunkter i bedømmelsen. Som eksempel kan nævnes, at Højesteret i U H fremhævede, at det ramte rederi var blevet advaret mod at påbegynde den pågældende aktivitet, idet denne muligvis ville blive forbudt. 35 Det bemærkes, at domstolenes vurdering af, om en lovgivning har haft karakter af ekspropriation, traditionelt har været præget af forsigtighed. Der er dog eksempler på, at domstolene har underkendt lovgivningsmagtens vurdering af, om der foreligger ekspropriation. Der kan herved bl.a. henvises til U H, U H og U Om afståelsesbegrebet i grundlovens 73 henvises i øvrigt til Michael Hansen Jensen i Tidsskrift for Landbrugsret, 1999, s. 1 ff., og Orla Friis Jensen i Danmarks Riges Grundlov, 1999, s. 373 ff. med yderligere henvisninger. 35 Dommen er omtalt nærmere nedenfor under

118 Hvilke krav skal opfyldes, når der foreligger ekspropriation Det fremgår af grundlovens 73, stk. 1, at indgreb i ejendomsretten, der har karakter af ekspropriation, jf. foran under 7.1, kun kan ske ifølge lov, hvor almenvellet kræver det og mod fuldstændig erstatning. I kravet om, at ekspropriation kun kan ske ifølge lov, ligger, at ekspropriation ikke kan gennemføres uden hjemmel i lov og at ekspropriationsformålet skal være angivet i vedkommende ekspropriationslov. I kravet om, at ekspropriation skal være påkrævet af almenvellet ligger, at ekspropriation skal ske til varetagelse af almene samfundshensyn. En udtømmende beskrivelse af de hensyn, der kan henføres under udtrykket, er næppe mulig, men der må tages forbehold for særinteresser som rene private og partipolitiske hensyn. Lovgivningsmagten antages at have en ikke ubetydelig frihed til at afgøre, om et hensyn kan henføres under almenvellet. Lovgivningsmagten skøn herover kan kun forventes tilsidesat af domstolene, hvor det er klart, at en ekspropriation ikke er begrundet i almene samfundshensyn, men eksempelvis i rene private eller partipolitiske hensyn, jf. herved H. I kravet om fuldstændig erstatning ligger, at den der udsættes for ekspropriation, principielt skal have dækket ethvert tab, som forvoldes ved ekspropriationen. Værdiansættelsen sker som udgangspunkt på grundlag af handelsværdien af det afståede gode. Om ekspropriationsbetingelserne se nærmere Orla Friis Jensen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, 1999, s. 382 ff., Peter Germer, Statsforfatningsret, 3. udgave, 2001, s. 250 ff., og Henrik Zahle, Dansk statsforfatningsret, 2003, bind 3, s. 205, og s. 206 ff Vurdering af de forskellige reguleringsmodeller Med indførelsen af tidsubegrænsede og omsættelige kvoter inden for rejefiskeriet er der som bekendt og helt som forudset sket en kapitalisering af kvoterne. Der er blevet solgt og købt kvoter for adskillige hundrede mill. kr. og værdien af kvoterne har dannet grundlag for belåning. Det er klart, at gennemførelsen af en model, der fjerner kvoternes handelsværdi, indebærer et muligt tab for indehaverne. Og spørgsmålet er, om indehaverne uanset behørigt varsel i denne forbindelse vil

119 119 kunne rejse krav om ekspropriationserstatning. Det bemærkes, at det nævnte spørgsmål om tab af kvoternes handelsværdi vil opstå ved samtlige økonomiske modeller, der bringer det nuværende system til ophør, se således foran kap Kvoteværditab Der er ingen tvivl om, at kvoteretten, dvs. retten til at udnytte en nærmere angiven procent af den årlige grønlandske kvote, er en beskyttet ret efter grundlovens 73, jf. foran Som andre rettigheder vil den som udgangspunkt kunne underkastes regulering, uden at dette får karakter af ekspropriation, jf. bl.a. U H. Reguleringer af fiskeriet i form af fredning, fangstbegrænsninger m.v. er velkendte og udløser i almindelighed ikke erstatningspligt, idet der ikke foreligger afståelse (ekspropriation) i grundlovens forstand, jf. foran Retten til kvoterne hviler på en offentligretlig tilladelse, men dette bevirker ikke uden videre en øget beskyttelse i forhold til et fiskeri udøvet som fri næring. Grundloven beskytter ikke blot erhvervsudøvelse, som hviler på særlig tilladelse, jf. også U Ø (genmonopolisering af søtransport til og fra Grønland), hvor den ramte virksomhed blev drevet som fri næring. Men det forhold, at en virksomhed hviler på særlig adkomst, kan tænkes at give en mere betrygget position, f. eks. hvis der er givet en eneret til at drive en virksomhed i en bestemt årrække, således som tilfældet er med hensyn til koncessioner til olie- og gasindvinding. Koncessionshaveren må her kunne have en berettiget forventning om at koncessionsforholdet ikke afgørende forrykkes i koncessionsperioden. Til gengæld ligger det på forhånd på det rene, at indvindingsretten uden videre ophører ved koncessionsperiodens udløb. Med hensyn til kvoterettighederne gælder, at disse er tildelt tidsubegrænset, men ikke dermed er givet for evig tid. Ved fremsættelsen af forslaget til 1990-loven blev det pointeret, at indførelsen af det nye system ikke betød, at landstinget ikke på et senere tidspunkt kunne gøre kvoterne etårige igen, blot det skete med behørigt varsel, hvilket blev angivet som 5-7 år. I forbindelse med 3. behandling af lovforslaget indføjedes en udtrykkelig bestemmelse, hvorefter landstinget ved lov kunne gøre tidsubegrænsede rejelicenser tidsbegrænsede, jf. også ovenfor kap. 2. Såvel i udvalget som i Landstinget gav et klart flertal udtryk for, at længden af det omtalte varsel ikke måtte overstige 5 år. Heraf følger, at indehaverne af kvoteretten ikke kan have nogen berettiget forventning om, at nyde nogen særlig beskyttelse ud over de angivne 5 år. Tværtimod må det lægges til grund som påregneligt, at der med det givne varsel kan indføres tidsbegrænsning igen. I realiteten kommer dette meget tæt på en udtrykkelig tidsbegrænsning for givne kvoterettigheder på 5 år, dvs. en retstilstand, hvor retten jf. foran om olie- og gaskoncessioner ganske enkelt ophører ved periodens udløb.

120 120 Det må på denne baggrund konkluderes, at kvoteværditabet ved genindførelse af et system, der bringer kvoterettigheder til ophør med et varsel på 5 år, ikke kan begrunde erstatning efter grundlovens 73. Der er tale om en ret, der reelt er tidsmæssigt betinget, og den basale forudsætning om indgreb i ejendom foreligger dermed ikke opfyldt. Se i samme retning også U H, jf. foran 7.1.3, hvor det tillægges betydning, at det ramte rederi var blevet advaret mod at påbegynde den pågældende aktivitet (formaling af fiskefangst på det åbne hav), idet denne muligvis ville blive forbudt. Afslutningsvis bemærkes, at kvoterettighederne efter det for udvalget oplyste i almindelighed ikke er blevet handlet på grundlag af en tidshorisont, der rækker væsentligt ud over 5 år, uden at udvalget dog skal udelukke, at der vil kunne foreligge tilfælde, hvor omsætning/belåning er sket ud fra en længere tidshorisont. Sådanne mulige tab kan imidlertid ikke tillægges særlig betydning, da de ret beset skyldes de pågældendes egen risikovurdering. Endelig bemærkes, at det naturligt må indgå i overvejelserne, at rejeressourcen traditionelt set i sig selv ikke er undergivet privat ejendomsret, men så at sige er det grønlandske samfunds ejendom. Det er klart, at en gennemførelse af en af de beskrevne reguleringsmodeller er udtryk for, at man politisk ønsker, at denne grundliggende retstilstand retableres. Nogen egentlig selvstændig betydning for det her behandlede ekspropriationsretlige spørgsmål kan synspunktet dog næppe tillægges. Den danske lovgivning om olie- og gasforekomster har som bekendt siden den første undergrundslov fra 1930 erklæret disse forekomster (som dengang ikke var undergivet privat udnyttelse) for værende statens ejendom. Men dette forhold rokker naturligvis ikke ved, at meddelte indvindingskoncessioner i koncessionsperioden som det klare udgangspunkt nyder beskyttelse på lige fod med andre rettigheder Andet tab Ud over kvoteværditabet er det muligt, at der kan opstå andet tab. Rejetrawlerne er ganske højt specialiserede fartøjer, og kan de ikke anvendes til fortsat rejefiskeri, vil der kunne opstå tab dels i form af tabte investeringer på skibets indretning, dels i form af udgifter til indretning med henblik på anden form for fiskeri. Det er slet ikke sikkert, at der opstår et sådan andet tab, f.eks. hvis rejefiskeriet blot fortsætter med en årlig tildelt kvote af nogenlunde samme størrelse som hidtil. Anderledes forholder det sig dog ved auktion, hvor der er risiko for at lavestbydende helt må forlade rejefiskeriet. Spørgsmålet er, om rejefiskerivirksomheden i den sidstnævnte situation nyder erstatningsretlig beskyttelse. Man kunne til støtte herfor anføre, at én ting er, at

121 121 kvotesystemet grundlæggende ændres, en anden ting og langt mere overraskende er, at man skal kunne tvinges til at forlade rejefiskeriet. Inertien i de kendte reguleringssystemer vedrørende fiskeriet er stor og kendetegnes ved, at man ved indførelsen af kvoteordninger gennemgående har respekteret de rent faktisk etablerede fiskerier, jf. kap. 3. Sammenfattende går synspunktet således nærmere på, at der ved indførelsen af det bestående kvotesystem ikke er taget stilling til, hvorledes en eventuel ny fiskeriordning skulle udformes, at rejefiskeriet som sådant naturligvis skulle videreføres, og at bestående rejefiskerivirksomheder i nogenlunde samme omfang som tidligere ville kunne fortsætte. Det må imidlertid umiddelbart forekomme tvivlsomt, om der her foreligger en sådan berettiget forventning, at den nyder erstatningsretlig beskyttelse. Det i fiskeriloven 9, stk. 1, tagne forbehold (uændret videreført i 1996-lovens 14, stk. 1) er uden særlige bindinger og overlader derfor Landstinget som lovgiver et vidtgående skøn. Det samfundsøkonomiske hensyn til øget effektivitet er opfyldt, men som kommissoriet for nærværende udvalg viser, er der en vifte af hensyn, som øjensynligt kommer til kort i det nuværende reguleringssystem. Et af disse hensyn er et større samfundsøkonomisk afkast af rejeressourcen, og der er i den forbindelse netop blevet peget på auktionsmodellen som en adækvat løsning. Hvis man skal imødekomme de forskellige hensyn, er det nødvendigt, og ligger dermed inden for det forventelige, at der ikke blot kan ske en beskæring af kvoterne, f.eks. for at åbne rejefiskeriet for andre, men også for de latente følger af et auktionssystem. Hvad man med rette kan forvente er derfor kun, at et nyt reguleringssystem ikke gennemføres på en usaglig måde. Men det er svært at se, at auktionsmodellen indebærer en usaglig diskrimination. Den stiller som udgangspunkt de bydende på lige fod. Hvis man alligevel lægger til grund, at en beskyttelsesværdig forventning ikke kan afvises, bliver det næste spørgsmål, om et indgreb af den angivne karakter kan betragtes som ekspropriativt, jf og dermed udløse erstatning. Det er ret klart, at indgrebet ikke medfører nogen overførelse, medens det vel trækker i retning af at være et konkret indgreb, at formodningsvis kun en enkelt eller to vil blive ramt som lavestbydende. Tabets størrelse, dvs. intensiteten, må antagelig tillægges afgørende vægt. Om der opstår et tab og dettes størrelse vil afhænge af en række forhold. Måske kan skibet sælges og anvendes som hidtil i et andet land. Det kan have opnået en alder, hvor dets tid som rejetrawler denne overstiger i praksis næppe 15 år er ved at udløbe. Man kan endvidere forestille sig, at der foretages ændringer af skibet, som herefter overgår til anden form for fiskeri. En nærmere vurdering af disse forhold skal ikke forsøges her. Tab af den omhandlede karakter må imidlertid også have forekommet i det nuværende system, der præges af en udvikling hen imod stadig større fartøjer og dermed overflødig kapacitet i rejeflåden. Dette har efter det for udvalget oplyste ikke givet anledning til særlige problemer. Efter en samlet vurdering

122 122 må det klare udgangspunkt herefter være, at påførelsen af eventuelle andre tab ikke har karakter af ekspropriation og således ikke kan begrunde et krav om erstatning. Til støtte herfor kan også anføres U H, hvor rederiet Lumino havde en større trawler, der fangede og formalede fisk uden for dansk fiskeriterritorium, men måtte ophøre hermed, da det begrundet i kontrolhensyn blev forbudt at formale fisk om bord. Rederiet gjorde gældende, at det uden varsel gennemførte forbud havde karakter af ekspropriation og henviste i den forbindelse til, at der var anvendt op mod 3 mill. kr. til anskaffelse og ombygning af skibet, hvis værdi nu var reduceret til ophugningsprisen. Rederiet fik ikke medhold. Højesteret fandt, at forbudet måtte anses som led i en efter almene saglige hensyn foretaget regulering af fiskerierhvervets forhold, og henviste herudover til, at formalingsvirksomheden var drevet uden særlig dansk næringsadkomst. Som tidligere nævnt, var rederiet ligefrem blevet advaret mod at påbegynde den pågældende aktivitet, idet denne som det altså nogle år senere rent faktisk skete muligvis ville blive forbudt. Det skal endelig nævnes, at der i dansk lovgivning om rutebilkørsel har været indføjet bestemmelser, der sikrede indehaveren mod tab på materiel, såfremt tilladelse til almindelig rutekørsel efter udløbet af gyldighedsperioden nægtes fornyet, idet der meddeltes en anden tilladelse til at køre den pågældende rute. Den hidtidige indehaver kunne i så fald kræve, at det ved udstedelsen af den nye tilladelse stilledes som vilkår, at indehaveren af den nye tilladelse, til brugsværdi, beregnet på nærmere af den tilladelsesudstedende myndighed fastsat måde, overtager det hidtidige på ruten benyttede materiel, jf. 6, stk. 2, i lov nr. 236 af 3. juni 1967 om omnibus- og fragtmandkørsel som ændret ved lov nr. 137 af 29. marts Bestemmelsen er således udtryk for en klar hensyntagen til indehaveren i en situation, hvor denne kan lide tab. Men i øvrigt forekommer den nærmere rækkevidde af bestemmelsen usikker. Det kan tænkes, at ordningen også støttes på en almindelig samfundsmæssig interesse, idet indehaveren uden det omhandlede sikkerhedsnet antagelig vil kalkulere med en højere pris på rutekørslen og måske være fristet til at slække på materiellets standard. At tvinge en anden virksomhed til at overtage materiel, som den formodningsvis vil kunne finde anvendelse for, afspejler desuden en helt anden situation end den der aktualiserer sig, hvor en rejetrawler bliver overflødig i forbindelse med auktion. 36 Bestemmelsen, der blev videreført i lov om buskørsel nr. 115 af 29. marts , stk. l, er senere udgået af loven i forbindelse med, at tilladelser til almindelig rutekørsel alene udstedes til amtslige trafikselskaber. Efter det for udvalget oplyste genfindes overtagelsesbestemmelserne i et vist omfang som vilkår i de kontrakter, som selskaberne har indgået med vognmændene.

123 123 Bestemmelsen, der alene bygger på rimelighedsbetragtninger, 37 kan derfor næppe tillægges særlig betydning for det her behandlede erstatningsspørgsmål. Tab af den omhandlede karakter kan naturligvis, hvis man måtte finde det rimeligt, helt eller delvis afbødes på anden vis, for eksempel i form af ophugningsstøtte Afgifter m.v. Det vurderes i de følgende, om en videreførelse af den nugældende ordning med tidsubegrænsede og omsættelige licenser, der kombineres med indførelse af øgede afgifter og gebyrbetalinger til Hjemmestyret, jf. nærmere kap. 6.5, vil indebære ekspropriation overfor de eksisterende aktører i rejefiskeriet. Det lægges i denne forbindelse til grund, at de øgede afgifter og gebyrbetalinger evt. indføres uden iagttagelse af det i fiskerilovens 14, stk. 1, forudsatte varsel for ændring af de tidsubegrænsede licenser til tidsbegrænsede licenser. Det er udvalgets opfattelse, at Hjemmestyret har en ganske vid adgang til at indføre en øget afgiftsbetaling i rejefiskeriet uden at der bliver spørgsmål om ekspropriation også hvor afgiften indføres uden iagttagelse af det i fiskerilovens 14, stk. 1, forudsatte varsel. Det er almindeligt antaget, at beskatning og pålæg af afgifter af fiskal karakter som det klare udgangspunkt falder udenfor kredsen af ekspropriative indgreb efter grundlovens 73. At beskatning og pålæg af afgifter af fiskal karakter normalt ikke har karakter af ekspropriation, følger dels af forholdets natur, jf. herved grundlovens 43, dels af, at skatter og afgifter ikke rammer den enkelte vilkårligt, men pålægges den berørte personkreds ligeligt efter almene og generelle kriterier. Endvidere er det udvalgets opfattelse, at Hjemmestyret så meget desto mere har en almindelig adgang til at indføre en efter almene kriterier fastsat gebyrbetaling for de omkostninger, som Hjemmestyret afholder i forbindelse med administration, håndhævelse, levering af ydelser m.v. i forbindelse med rejefiskeriet også hvor dette sker uden iagttagelse af det i fiskerilovens 14, stk. 1, forudsatte varsel. 37 Ved bestemmelsens indførelse i 1969 henvises ikke til grundlovens 73, men kun til den tilbageholdenhed med investering i passende materiel i slutningen af tilladelsesperioden, der var en følge af, at der blandt indehavere af tilladelse til omnibuskørsel herskede usikkerhed med hensyn til fornyelse af tilladelse, jf. Folketingstidende , Tillæg A, sp f. I den forudgående lov om omnibuskørsel fandtes ingen tilsvarende bestemmelse, men alene et krav om varsel senest 1 henholdsvis 2 år inden tilladelsens udløb, afhængig af om tilladelsen var givet på 5 eller 8 år, jf. lovbkg. nr. 305 af 26. august , stk. 2.

124 124 Det bemærkes, at pålæg af øget afgiftsbetaling og gebyrbetaling ikke i sig selv berører de eksisterende aktørers retspositioner efter den gældende ordning af rejefiskeriet i øvrigt Andre reguleringer Udover indførelse af øgede afgifter og gebyrbetaling har Hjemmestyret også adgang til uden iagttagelse af ovennævnte varsel at gennemføre en række andre reguleringer af rettighederne i den nuværende rejefiskeriordning, uden at der som følge heraf foreligger ekspropriation. Det er klart, at Hjemmestyret kan gennemføre sådanne reguleringer af fiskeriet, som Landsstyret med hjemmel i fiskeriloven allerede i dag kan gennemføre erstatningsfrit. Der kan i den forbindelse henvises til, at loven bl.a. giver Landsstyret mulighed for at fordele fangstmængderne indenfor den årlige TAC mellem det grønlandske og ikkegrønlandske fiskeri ( 54), at fastsætte regler om geografiske og tidsmæssige rammer for fiskeriet ( 10), om reduktion af kvoteandel ved sammenlægning af rederier ( 18) og om fredning ( 23). Hjemmestyret vil dog også have mulighed for at gennemføre en række erstatningfrie reguleringer af rejefiskeriet, der rækker ud over, hvad der kan gennemføres administrativt efter den gældende erhvervsfiskerilov. Afgørelsen af, om indførelse af nye lovbestemte begrænsninger i rejefiskeriet vil have karakter af en erstatningsfri regulering eller ekspropriation, beror på en vurdering af det omhandlede indgreb på grundlag af de ovenfor under omtalte forskellige kriterier. Udvalget har ikke taget stilling til konkrete begrænsninger i rejefiskeriet. Mere generelt skal udvalget bemærke, at det næppe vil indebære ekspropriation, hvis Hjemmestyret gennemfører generelle begrænsninger i rejefiskeriet, herunder i form af kvotereguleringer, som hviler på almene saglige hensyn, der ikke på væsentlig måde griber forringende ind i enkelte af de nuværende aktørers erhvervsudøvelse. Det skal dog særligt fremhæves, at det navnlig ikke kan udelukkes, at en nedsættelse af den højst tilladte kvoteandel, der må ejes af en enkeltperson eller et selskab, jf. nærmere kap , som gennemføres inden udløbet af ovennævnte varsel på 5 år, efter omstændighederne vil kunne gribe så væsentligt ind i forhold til en licensindehaver, at der foreligger ekspropriation, også selvom nedbringelse af

125 125 kvoteandel forudsættes gennemført ved (tvunget) salg på markedet. Om Royal Greenland A/S se dog umiddelbart nedenfor Særligt om Royal Greenland Der kan ikke herske tvivl om, at private rettighedshavere, herunder privatejede selskaber, partsrederier m.v., nyder beskyttelse som ejere efter grundlovens 73 i forbindelse med Hjemmestyrets lovindgreb i beskyttede rettigheder, der følger af den gældende regulering af rejefiskeriet i Grønland. Derimod er det et spørgsmål, om også Royal Greenland A/S nyder beskyttelse efter grundlovens 73 i forbindelse med Hjemmestyrets lovindgreb. Det er af udvalget lagt til grund, at Royal Greenland A/S er ejet fuldt ud af Hjemmestyret. Endvidere er det lagt til grund, at Royal Greenlands status af aktieselskab indebærer, at selskabet ikke betragtes som et forvaltningssubjekt, der er underlagt de almindelige forvaltningsretlige regler, men som et retssubjekt, der i det væsentlige alene er underlagt de regler, som gælder for private aktieselskaber. Det er antaget i teori og praksis, at lovgivningsmagten har en frihed til at gribe ind i forhold til i hvert fald visse typer af selvstændige retssubjekter, som den selv har etableret. Således er det i både lovgivnings- og domspraksis antaget, at lovgivningsmagten har en særlig frihed til at gribe ind i forhold til særlige forvaltningssubjekter som eksempelvis Danmarks Radio, Statsanstalten for livsforsikring og Københavns Havn, dvs. ved lov eller i henhold til lov etablerede selvstændige retssubjekter, som betragtes som en del af den offentlige forvaltning i den forstand, at de er underlagt de almindelige forvaltningsretlige regler. Som omtalt er det nærliggende at begrunde en sådan frihed for lovgivningsmagten med den betragtning, at et selvstændigt retssubjekt ikke er beskyttet mod indgreb fra sin egen ejer. Selvom den foreliggende praksis om frihed for lovgivningsmagten knytter sig til indgreb overfor ved lov eller i henhold til lov etablerede retssubjekter, der betragtes som en del af den offentlige forvaltning, er det udvalgets opfattelse, at den anførte begrundelse for denne frihed et retssubjekt er ikke beskyttet mod sin egen ejer også er relevant i forhold til ved lov eller i henhold til lov etablerede selskaber, der ejes fuldt ud af staten, selvom disse ikke betragtes som en del af den offentlige forvaltning i forhold til de almindelige forvaltningsretlige regler. På denne baggrund er det udvalgets opfattelse, at Royal Greenland A/S næppe er beskyttet efter grundlovens 73 mod en af Hjemmestyret gennemført ny

126 126 rejefiskerilovgivning, heller ikke selvom en sådan lovgivning i forhold til private rettighedshavere måtte indebære ekspropriation. Der kan efter udvalgets opfattelse ikke herske tvivl om, at Hjemmestyret som eneejer af Royal Greenland i hvert fald har en betydelig lovgivningsmæssig frihed til at gribe ind i forhold til selskabet i forbindelse med en nyordning af rejefiskeriet, jf. herved U H og U H.