DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling) 18. december 2007 * I sag C-62/06, angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) ved afgørelse af 11. januar 2006, indgået til Domstolen den 6. februar 2006, i sagen: Fazenda Pública Director Geral das Alfândegas mod ZF Zefeser Importação e Exportação de Produtos Alimentares L da, procesdeltager: Ministério Público, * Processprog: portugisisk. I - 12026
ZF ZEFESER har DOMSTOLEN (Første Afdeling) sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Tizzano (refererende dommer), R. Schintgen, M. Ilešič og E. Levits, generaladvokat: V. Trstenjak justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira, på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 1. marts 2007, efter at der er afgivet indlæg af: ZF Zefeser Importação e Exportação de Produtos Alimentares L da ved advogado L. Pinto Den portugisiske regering ved L. Fernandes, A.M. Silva og M.Â. Seiça Neves, som befuldmægtigede Irland ved D. O'Hagan, som befuldmægtiget, bistået af G. Clohessy, SC, og N. Travers, BL I - 12027
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved A. Caeiros og J. Hottiaux, som befuldmægtigede, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 3. maj 2007, afsagt følgende Dom i Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af begrebet»handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«i artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om opkrævning af import- og eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter (EFT L 197, s. 1). 2 Anmodningen er blevet forelagt under en sag mellem ZF Zefeser Importação e Exportação de Produtos Alimentares L da (herefter»zf Zefeser«), og Fazenda Pública Director Geral das Alfândegas (statskassen toldmyndighederne, herefter»fazenda Pública«) angående efteropkrævning af en toldskyld. I - 12028
ZF ZEFESER Retsforskrifter Fællesskabsbestemmelser 3 På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen var de bestemmelser, der fandt anvendelse på efteropkrævning af told, fastsat i forordning nr. 1697/79. 4 De to første betragtninger til denne forordning havde følgende ordlyd:»de import- eller eksportafgifter, der er afkrævet en debitor for en vare, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter, kan vise sig at være mindre end de afgifter, der forskriftsmæssigt skulle have været betalt, enten på grund af en regne- eller skrivefejl fra de kompetente myndigheders side, eller på grund af at disse har anvendt unøjagtige eller mangelfulde beskatningselementer, [navnlig] med hensyn til den pågældende vares art, mængde, værdi, oprindelse eller anvendelse; da de i Fællesskabet gældende import- eller eksportafgifter i hovedsagen er af økonomisk betydning, er en sådan mangelfuld opkrævning skadelig for Fællesskabets økonomi; det er derfor berettiget at tillade de kompetente myndigheder at foretage efteropkrævning af resterende afgiftsbeløb, når de senere konstaterer, at der er begået en sådan fejl [E]fteropkrævning af import- eller eksportafgifter går til en vis grad ud over den sikkerhed, som debitorerne med rette kan forvente i forbindelse med administrative handlinger, der har økonomiske konsekvenser; der er derfor grund til at begrænse de I - 12029
kompetente myndigheders mulighed for en sådan opkrævning ved at fastsætte frister for, hvornår den oprindelige beregning af import- eller eksportafgifter skal betragtes som endelig; denne begrænsning af de kompetente myndigheders ret til opkrævning skal imidlertid finde anvendelse, hvis det nøjagtige afgiftsbeløb ikke har kunnet fastsættes af de kompetente myndigheder ved toldbehandlingen af varerne på grund af en handling, som vil kunne undergives strafferetlig forfølgning [...]«5 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1697/79 bestemte:»såfremt de kompetente myndigheder konstaterer, at hele eller en del af den importeller eksportafgift, der forskriftsmæssigt skulle have været opkrævet for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale disse afgifter, ikke er opkrævet hos debitor, kan disse foretage en efteropkrævning af det manglende afgiftsbeløb. En sådan efteropkrævning kan imidlertid ikke foretages efter et tidsrum af tre år at regne fra bogføringstidspunktet for det beløb, som oprindeligt blev opkrævet hos debitor, eller, hvis der ikke har fundet bogføring sted, fra det tidspunkt, hvor toldskylden for den pågældende vare er opstået.«6 Der er imidlertid fastsat en undtagelse til denne treårsfrist i forordningens artikel 3, der er affattet som følger:»den i artikel 2 omhandlede tidsfrist finder ikke anvendelse, såfremt de kompetente myndigheder fastslår, at de på grund af en handling, der vil kunne undergives I - 12030
ZF ZEFESER strafferetlig forfølgning, ikke har været i stand til nøjagtigt at fastsætte den forskriftsmæssige import- eller eksportafgift for den pågældende vare. I så fald foretager de kompetente myndigheder efteropkrævningen efter de bestemmelser, der er gældende herfor i de respektive medlemsstater.«de nationale bestemmelser 7 I henhold til artikel 34, stk. 1, i Código de Processo Tributário (lov om retsplejen i skatte- og afgiftssager), som ændret ved lovdekret nr. 154/91 af 23. april 1991 (Diário da República, serie A, nr. 94, af 23.4.1991), havde den portugisiske skatteforvaltning på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen en frist på ti år til at foretage efteropkrævning af importafgifter, når toldskyldens størrelse ikke kunne fastsættes nøjagtigt på grund af en svigagtig adfærd. Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål 8 I løbet af oktober 1993 lossede et skib fra Tyrkiet i havnen i Setúbal (Portugal) en bestemt mængde olie, som var bestemt for selskabet ZF Zefeser, mens resten af olielasten ombord blev angivet som transitvarer. Dette skib fortsatte derefter mod Ceuta (Spanien) på den nordafrikanske kyst. Ifølge de spanske myndigheder anløb skibet faktisk i løbet af oktober 1995 i Ceuta uden last. I - 12031
9 På grundlag af disse oplysninger fremsendte toldmyndighederne i Setúbal den 9. april 1997 en berigtiget toldafgørelse til ZF Zefeser. Som følge af en politianmeldelse fra de portugisiske toldmyndigheder blev der indledt straffesag mod selskabsdeltagere i ZF Zefeser for smugleri, forfalskning af dokumenter, svig og kriminel sammensværgelse. 10 ZF Zefeser har anlagt sag ved Tribunal Tributário de Primeira Instância de Setúbal (skatte- og afgiftsdomstol i første instans i Setúbal) til prøvelse af opkrævningen, idet selskabet bla. har gjort gældende, at toldskylden er forældet. Skattemyndighederne blev frifundet med den begrundelse, at den relevante forældelsesfrist er ti og ikke tre år, da der var begået handlinger, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, og som havde hindret en korrekt fastsættelse af de skyldige afgifter. Denne afgørelse blev imidlertid omgjort under ankesagen af Tribunal Central Administrativo, der begrundede sin afgørelse med, at forældelsesfristen på tre år fandt anvendelse, fordi der i mellemtiden var afsagt endelig dom, hvorved de personer, mod hvem der var indledt straffesag, var blevet frifundet dels under hensyn til forældelsen, dels på grund af manglende beviser. 1 1 Supremo Tribunal Administrativo, for hvem Fazenda Pública har iværksat appel af Tribunal Central Administrativos dom, har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:»1) Hvad angår artikel 3 i [forordning nr. 1697/79]: Er vurderingen af»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, den vurdering, som toldmyndighederne anlægger, således at denne er tilstrækkelig, eller er det nødvendigt, at denne vurdering anlægges af den kompetente kriminalret? I - 12032
ZF ZEFESER 2) Er det i dette andet tilfælde tilstrækkeligt med den tiltale, der rejses af den kompetente anklagemyndighed (i Portugals tilfælde Ministerio Público), eller er det nødvendigt, at debitor dømmes i den pågældende straffesag? 3) Er resultatet i sidstnævnte tilfælde forskelligt, alt efter om retten frikender debitor under anvendelse af in dubio pro reo-princippet eller frikender ham, fordi det er bevist, at debitor ikke har begået den pågældende lovovertrædelse? 4) Hvis Ministerio Público ikke rejser tiltale mod debitor, fordi den finder, at der ikke er indicier for en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, hvilke konsekvenser har dette da? Vil en sådan beslutning være til hinder for, at der iværksættes en opkrævning af de afgifter, der ikke er modtaget? 5) Hvis Ministerio Público eller selve kriminalretten henlægger straffesagen på grund af forældelse af den strafferetlige forfølgning, indebærer en sådan beslutning da, at den pågældende opkrævning af de afgifter, der ikke er modtaget, ikke kan iværksættes?«om de præjudicielle spørgsmål Formaliteten vedrørende det fjerde spørgsmål 12 Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en beslutning fra anldagemyndighedens side om ikke at rejse tiltale, fordi der ikke er I - 12033
indicier for en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, er til hinder for, at der foretages efteropkrævning i medfør af artikel 3 i forordning nr. 1697/79. 13 ZF Zefeser har i sine indlæg for Domstolen gjort gældende, at dette spørgsmål ikke er relevant ved afgørelsen af tvisten i hovedsagen, da anklagemyndigheden i den foreliggende sag har indledt straffesag. 14 I denne forbindelse bemærkes, at mens det under hensyn til kompetencefordelingen vedrørende den præjudicielle procedure alene tilkommer den nationale ret at fastlægge genstanden for de spørgsmål, som den har til hensigt at forelægge for Domstolen, har Domstolen også udtalt, at den med henblik på at efterprøve sin egen kompetence i særlige tilfælde er beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale domstol har forelagt sagen. 15 Dette er bla. tilfældet, når det problem, der er forelagt for Domstolen, er af rent hypotetisk karakter (jf. i denne retning bla. dom af 13.3.2001, sag 0379/98, PreussenElektra, Sml. I, s. 2099, præmis 39, af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal Satélite Digital, Sml. I, s. 607, præmis 19, og af 5.2.2004, sag C-380/01, Schneider, Sml. I, s. 1389, præmis 22). Den samarbejdsånd, der er afgørende for, at proceduren med præjudiciel forelæggelse kan fungere, indebærer, at den nationale ret for sit vedkommende tager hensyn til den opgave, som Domstolen varetager, og som er at bidrage til justitsforvaltningen i medlemsstaterne og ikke at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål (Schneider-dommen, præmis 23, og dom af 30.6.2005, sag C-165/03, Längst, Sml. I, s. 5637, præmis 33). I - 12034
ZF ZEFESER 16 Som generaladvokaten har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen samt af indlæggene for Domstolen, at anklagemyndigheden med hensyn til tvisten i hovedsagen faktisk har rejst tiltale mod selskabsdeltagerne i ZF Zefeser ved Tribunal Judicial de Setúbal, hvorfor spørgsmålet om, hvilken konsekvens det har, at der ikke er rejst tiltale, ikke har nogen nytteværdi for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. 17 Følgelig kan fjerde spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling. Om det første og det femte spørgsmål 18 Med det første og det femte præjudicielle spørgsmål, der behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilken myndighed der er kompetent til at fastslå, at en handling er»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, i henhold til artikel 3 i forordning nr. 1697/79. Nærmere bestemt ønsker den forelæggende ret på den ene side oplyst, om det tilkommer toldmyndighederne eller kriminalretterne at foretage denne vurdering, og på den anden side, om en beslutning om henlæggelse eller en frifindelse ved kriminalretten på grund af forældelse af strafansvaret er til hinder for en sådan vurdering. 19 Den portugisiske regering, Irland og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har foreslået, at Domstolen svarer, at den relevante vurdering af handlingen er den, der foretages af toldmyndighederne. Dette følger ikke blot af nævnte artikel 3, men også af den almindelige opbygning af forordning nr. 1697/79. Under disse I - 12035
omstændigheder er en eventuel forældelse af den strafferetlige forfølgning ikke som sådan til hinder for, at der foretages efteropkrævning efter udløbet af den frist på tre år, der er omhandlet i forordningens artikel 2, stk. 1, andet afsnit. 20 ZF Zefeser er derimod af den opfattelse, at hensynet til retssikkerhedsprincippet og uskyldsformodningen kræver, at kvalificeringen af en handling som»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, altid skal fremgå af en endelig straffedom, idet en kvalificering foretaget af toldmyndighederne ikke er relevant med hensyn til anvendelsen af artikel 3 i forordning nr. 1697/79. Forældelsen af den strafferetlige forfølgning er derfor til hinder for, at der foretages efteropkrævning af det manglende afgiftsbeløb på grundlag af denne bestemmelse. 21 For at besvare de her omhandlede præjudicielle spørgsmål skal det indledningsvis bemærkes, at undtagelsen til forældelsesfristen på tre år i henhold til artikel 3 i forordning nr. 1697/79 finder anvendelse,»såfremt de kompetente myndigheder fastslår, at de på grund af en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, ikke har været i stand til nøjagtigt at fastsætte den forskriftsmæssige import- eller eksportafgift for den pågældende vare«. 22 Det fremgår således udtrykkeligt af ordlyden af denne bestemmelse, at de myndigheder, der er kompetente til at kvalificere en handling som»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, er de samme som de myndigheder, der, fordi der er begået en sådan handling, ikke har kunnet opkræve den skyldige told og derfor ønsker at foretage en efteropkrævning heraf. Som det bla. fremgår af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1697/79, står det fast, at det påhviler medlemsstaternes toldmyndigheder at fastsætte størrelsen af sådanne afgifter og at foretage en efteropkrævning heraf (jf. i denne retning dom af 27.11.1991, sag C-273/90, Meico-Fell, Sml. I, s. 5569, præmis 11, og af 14.5.1996, forenede sager C-153/94 og C-204/94, Faroe Seafood m.fl., Sml. I, s. 2465, præmis 16). I - 12036
ZF ZEFESER 23 Videre bemærkes, at den opfattelse, som ZF Zefeser har fremført, hvorefter muligheden for at tilsidesætte forældelsesfristen på tre år gøres betinget af, at der foreligger en straffedom, modsiges af selve ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1697/79. 24 Denne bestemmelse henviser således hverken til en straffedom eller til, at der skal være indledt straffesag, men udelukkende til, at der skal være begået en handling, der blot vil kunne undergives strafferetlig forfølgning. Dette bekræftes endvidere af de forskellige sprogudgaver af denne bestemmelse, bla. af den portugisiske udgave (»un acto passível de procedimento judicial«), den engelske (»an act that could give rise to criminal court proceedings«), den tyske (»Handlungen, die strafrechtlich verfolgbar sind«), den spanske (»un acto que puede dar lugar a la incoación de un proceso judicial punitivo«) og den italienske (»un atto passibile di un'azione giudiziaria repressiva«). 25 Heraf følger, at denne bestemmelse ikke med hensyn til anvendelsen af undtagelsen i artikel 3 i forordning nr. 1697/79 hvad angår forældelsesfristen for efteropkrævning af manglende afgiftsbeløb kræver, at en strafferetlig forfølgning faktisk er blevet iværksat af en medlemsstats anklagemyndighed og har ført til domfældelse af dem, der har begået den pågældende handling, og så meget desto mindre, at en sådan strafferetlig forfølgning ikke er forældet. 26 I forbindelse med anvendelsen af nævnte artikel 3 henhører kvalificeringen af en handling som»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, som omhandlet i denne artikels første afsnit, under de toldmyndigheders kompetence, der nøjagtigt skal fastsætte den pågældende import- eller eksportafgift. I - 12037
27 Denne konklusion ændres ikke af ZF Zefesers argumentation, hvorefter en sådan fortolkning vil tilsidesætte hensynet til retssikkerhedsprincippet og uskyldsformodningen med hensyn til de personer, der skal betale den nævnte afgift. 28 Den omstændighed, at toldmyndighederne kvalificerer en handling som»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, indebærer ikke, at det fastslås, at der faktisk er begået en strafbar handling (jf. i denne retning Meico- Fell-dommen, præmis 9). Som det fremgår af første og anden betragtning til forordning nr. 1697/79, foretages denne kvalificering kun i forbindelse med og med henblik på en procedure af rent administrativ karakter, der udelukkende har til formål at gøre det muligt for myndighederne at afhjælpe en urigtig eller utilstrækkelig opkrævning af import- eller eksportafgift. 29 Denne kvalificering foretages naturligvis under forbehold af den kontrol, som medlemsstaternes domstole kan udøve med hensyn til toldmyndighedernes beslutninger og uden på nogen måde at berøre de konsekvenser, herunder hvad angår eventuel tilbagebetaling af afgifter, der med urette er opkrævet af disse myndigheder, som den gældende nationale lovgivning kan tillægge disse domstoles afgørelser, herunder bl.a. de afgørelser, hvori det fastslås, at forfølgningen frafaldes, eller de tiltalte frifindes. 30 Når der ikke findes fællesskabsretlige bestemmelser på området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de betingelser, hvorunder de afgiftspligtige kan anfægte anvendelsen af undtagelsen i artikel 3 i forordning nr. 1697/79 med hensyn til forældelsen af efteropkrævning af manglende afgift, og I - 12038
ZF ZEFESER nedlægge påstand om, at der i denne forbindelse udledes eventuelle konsekvenser af domstolsafgørelser. Disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, og de må heller ikke gøre det praktisk talt umuligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (jf. tilsvarende bl.a. dom af 10.7.1980, sag 811/79, Ariete, Smi. s. 2545, præmis 12, af 4.12.2003, sag C-63/01, Evans, Sml. I, s. 14447, præmis 75 og 76, og af 13.7.2006, forenede sager C-295/04 C-298/04, Manfredi m.fl., præmis 62 og 77). 31 På denne baggrund skal det første og det femte spørgsmål besvares med, at kvalificeringen af en handling som»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1697/79 tilkommer de kompetente toldmyndigheder, der nøjagtigt skal fastsætte den pågældende import- eller eksportafgift. Om det andet og det tredje spørgsmål 32 I betragtning af svaret på det første og det femte spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet og det tredje spørgsmål stillet af den forelæggende ret. Sagens omkostninger 33 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes. I - 12039
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret: Kvalificeringen af en handling som»en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning«, som omhandlet i artikel 3, stk, 1, i Rådets forordning (EØF) nr.1697/79 af 24, juli 1979 om opkrævning af import- og eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter, tilkommer de kompetente toldmyndigheder, der nøjagtigt skal fastsætte den pågældende import- eller eksportafgift. Underskrifter I - 12040