Justitsministeriet Slotsholmsgade 10 1216 København K Danmark jm@jm.dk og hgs@jm.dk W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø BENHAVN K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 M O B I L 9 1 3 2 5 7 7 5 L G H @ H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 8 / 0 0 3 3 3-2 H Ø R I N G O M U D K A S T T I L Æ N D R I N G A F S T R A F F U L D B Y R D E L S E S L O V E N O G A N D R E L O V E ( U D V I D E T B E S Ø G S A F S K Æ R I N G F O R B A N D E M E D L E M M E R M V., T V U N G E N O P S P A R I N G, A D G A N G T I L A M U - K U R S E R, A L K O H O L K O N T R O L, U D V I D E T A D G A N G T I L K O N F I S K A T I O N M. V. ) 2 3. F E B R U A R 2 0 1 8 Justitsministeriet har ved e-mail af 26. januar 2018 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til et udkast til lovforslag om ændring af lov om fuldbyrdelse af straf m.v., lov om arbejdsmarkedsuddannelser m.v., lov om åben uddannelse (erhvervsrettet voksenuddannelse) m.v. og retsplejeloven (Udvidet besøgsafskæring for bandemedlemmer mv., tvungen opsparing, adgang til AMU-kurser, alkoholkontrol, udvidet adgang til konfiskation m.v.). Udkastet til lovforslag udmønter en række tiltag, der er aftalt mellem regeringen, Socialdemokratiet og Dansk Folkeparti i november 2017 i flerårsaftalen for Kriminalforsorgen for 2018-2021. SAMMENFATNING Instituttet finder det meget positivt, at den midlertidige ordning om indsattes mulighed for at uddanne sig gennem arbejdsmarkedsuddannelser (AMU-kurser) nu bliver gjort permanent. Instituttet har derudover en række bemærkninger om udvidelse af muligheden for besøgsafskæring, tvungen opsparing for indsatte og alkoholtest af indsatte. Om udvidelsen af muligheden for besøgsafskæring anbefaler instituttet, at lovforslagets bemærkninger præciseres, dels med hensyn til hvordan det sikres, at der regelmæssigt foretages en vurdering af de forhold, som ligger til grund for afgørelsen om besøgsafskæring, dels med hensyn til hvordan den besøgendes tilknytning til en gruppering skal vurderes.. Om tvungen opsparing for indsatte har instituttet flere anbefalinger. Den væsentligste er, at Justitsministeriet overvejer en
bestemmelse om, at kriminalforsorgen regelmæssigt skal vurdere for hver indsat, om det fortsat er nødvendigt og proportionalt at foretage tvungen opsparing, så det sikres, at den tvungne opsparing ikke overstiger de udgifter, som kriminalforsorgen forventer, at den indsatte skal afholde ved udgang og løsladelse, herunder til hjemtransport for udviste udlændinge. Om alkoholtest af indsatte har instituttet primært en bemærkning til forslaget om, at nægtelse af at give udåndingsprøve skal medføre disciplinærstraf i form af strafcelle. Instituttet anbefaler, at kriminalforsorgen og Justitsministeriet løbende er opmærksomme på, hvilke utilsigtede konsekvenser brugen af strafcelle har i fængsler og arresthuse. I det følgende gennemgås instituttets bemærkninger nærmere: 1. UDVIDELSE AF MULIGHEDEN FOR BESØGSAFSKÆRING En banderelateret indsat er som udgangspunkt afskåret fra at få besøg af personer, der har tilknytning til samme bandegruppering, hvis gruppen er aktivt involveret i en verserende voldelig konflikt med en anden bandegruppering. Dette blev indført ved lov nr. 672 af 8. juni 2017, som blandt andet ændrede straffuldbyrdelsesloven. En indsat er efter de regler imidlertid ikke afskåret fra besøg af en person fra en anden bandegruppering, medmindre det findes påkrævet af ordens-/sikkerhedsmæssige hensyn eller af hensyn til at forebygge kriminalitet. Med nærværende udkast til lovforslag ønsker aftaleparterne at udvide området for afskæring af besøg til personer, der tilhører en anden gruppering end den indsatte selv. Det er ifølge udkastet politiets opfattelse, at besøgende fra andre grupperinger vil kunne påvirke en aktuel voldelig konflikt, herunder ved at modtage instrukser om at foretage handlinger af betydning for konflikten (bemærkningernes punkt 2.1.2). Det fremgår af udkastets bemærkninger, at afskæring af besøg ikke vil finde anvendelse, hvis ganske særlige grunde gør sig gældende, men at også besøg fra nærtstående som det klare udgangspunkt vil være afskåret. Nærtstående er blandt andet ægtefælle, samlever, børn, børnebørn, forældre, søskende, bedsteforældre, og andre personer, til hvem den indsatte har en tilknytning, der kan ligestilles med de nævnte familiebånd. Det fremgår endvidere, at en afgørelse om afskæring af besøg vil kunne påklages administrativt, hvis den besøgende er en nærtstående (bemærkningernes punkt 2.1.3.2). 2/8
MENNESKERETTEN Instituttet redegjorde i sit høringssvar af 25. april 2017 for, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har overladt en vid skønsmargen til staten i forhold til at fastsætte særlige og strenge regler for besøg for indsatte, der er involveret i banderelateret eller organiseret kriminalitet, herunder også i mafiarelateret kriminalitet, hvor familiemønstre spiller en særlig rolle. Se sagen Messina mod Italien (2000), afsnit 61-74, hvor domstolen ikke fandt retten til familieliv krænket ved at kontakt med omverdenen for et mafiamedlem generelt var meget begrænset, og at besøg af ægtefælle og børn i perioder var begrænset til en time per måned. Instituttet henviste endvidere til, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol senere har understreget, at selvom særligt strenge begrænsninger i regler for besøg kan være berettigede i forhold til varetægtsfængsling/under efterforskning, skal nødvendigheden af at udstrække et sådan regime over længere tid vurderes med største omhyggelighed. Et langvarigt forbud mod direkte kontakt med familiemedlemmer, med henblik på at afskære den indsattes kontakt via familiemedlemmerne med en kriminel organisation, skal betinges af en virkelig ( genuine ) og vedvarende ( continuing ) fare. Se sagen Khoroshenko mod Rusland (2015), afsnit 123-126, hvor domstolen fandt retten til familieliv krænket, idet en livstidsdømt i de første ti år af sin afsoning højst kunne få besøg af sin familie hver sjette måned i få timer, overvåget og med glas imellem. Justitsministeriet har foretaget en gennemgang af udkastets forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herunder retten til respekt for privat- og familieliv i artikel 8 og diskriminationsforbuddet i artikel 14 og vurderet, at det indgreb i familielivet, som en udvidelse af ordningen om besøgsafskæring udgør, kan retfærdiggøres inden for rammerne af artikel 8 og artikel 14. INSTITUTTETS BEMÆRKN INGER Instituttet havde en række bemærkninger, da udkastet til lovforslaget bag lovændringen i juni 2017 var i høring (Justitsministeriets sag 2017 731-0083). Disse bemærkninger er i vidt omfang stadig aktuelle. En afskæring af besøg for familiemedlemmer må således antages at være meget indgribende for den enkelte indsatte og dennes familie, særligt hvis begrænsningerne opretholdes over en længere periode. Det er derfor med henvisning til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis afgørende, at der regelmæssigt foretages en fornyet og konkret vurdering af om de relevante forhold fortsat er gældende, herunder for eksempel om der fortsat er 3/8
tilknytning til bandegrupper, om der fortsat eksisterer en verserende voldelig konflikt m.v. Denne vurdering skal ske for at sikre, at indgrebet ikke går ud over, hvad der er nødvendigt og proportionalt for at sikre opfyldelsen af formålet med reglerne, det vil sige at forhindre, at de omfattede indsatte under deres afsoning understøtter grupperingens ulovlige aktiviteter. Instituttet savner i den sammenhæng en nærmere redegørelse for i hvor lang tid kriminalforsorgen kan lægge tidligere/ældre udtalelser fra politiet om tilknytningsforhold til grund for afgørelsen om afskæring af besøg uden at iværksætte/efterspørge en fornyet vurdering. Instituttet savner endvidere en præcisering af, om den besøgendes tilknytning til grupperingen skal vurderes på samme måde, som den indsattes tilknytning vurderes, for eksempel om tilknytningen til grupperingen også for den besøgende skal være en stærk tilknytning, for at besøg skal kunne afskæres. Instituttet anbefaler, at lovforslagets bemærkninger præciseres, dels med hensyn til hvordan det sikres, at der regelmæssigt foretages en vurdering af de forhold, som ligger til grund for afgørelsen om besøgsafskæring, dels med hensyn til hvordan den besøgendes tilknytning til en gruppering skal vurderes. 2. TVUNGEN OPSPARING FOR INDSATTE Efter Straffuldbyrdelseslovens 42 skal indsatte have vederlag udbetalt for beskæftigelse. Indsatte skal efter de gældende regler selv betale for en række udgifter i forbindelse med udgang, ligesom udviste udlændinge selv skal betale hjemtransporten i forbindelse med løsladelsen (bemærkningernes punkt 2.2.1.2-3). Efter udlændingelovens 43, stk. 2, afholdes udgifterne til hjemtransport foreløbigt af statskassen, hvis udlændingen ikke har tilstrækkelige midler. Med udkastet ønsker aftaleparterne at ændre straffuldbyrdelsesloven, således at en andel af de indsattes beskæftigelsesvederlag eller sygevederlag skal opspares hos kriminalforsorgsområdet. Dette skal ske med henblik på at sikre, at de indsatte har midler til at dække de udgifter, som de selv skal betale i forbindelse med udgang eller løsladelse. Et eventuelt restbeløb skal udbetales til den indsatte senest i forbindelse med løsladelsen, for udvisningsdømte dog senest i forbindelse med hjemrejsen. Det er blandt aftaleparterne vedtaget, at andelen, der skal opspares, skal udgøre 15 procent af beskæftigelsesvederlaget. Det er forudsat, at denne procentsats fastsættes af Justitsministeriet ved bekendtgørelse. 4/8
Opsparingen vil efter udkastet blive administreret af kriminalforsorgsområdet på en spærret konto, hvorfra kriminalforsorgsområdet løbende vil kunne modregne udgifter, der er afholdt på vegne af den indsatte i forbindelse med udgang og løsladelse, og som den indsatte efter lovgivningen selv skulle have afholdt. Samtidig vil det blive fastsat administrativt, at kriminalforsorgsområdet skal underrette den indsatte om, at der er sket modregning, og at afgørelser om modregning vil kunne påklages til Direktoratet for Kriminalforsorgen (bemærkningernes punkt 2.2.3). En indsat vil endvidere få udbetalt det opsparede, eller tilbageværende, beløb senest ved sin løsladelse. I forhold til udvisningsdømte vil udbetaling dog ske senest i forbindelse med hjemrejsen, idet udsendelse ikke altid kan effektueres i umiddelbar forlængelse af strafudståelsen. Ifølge bemærkningerne forudsættes det i denne forbindelse, at effektuering af udsendelsen ikke umiddelbart anses for udsigtsløs (bemærkningernes punkt 2.2.3). Det opsparede beløb vil således blive udbetalt, hvis effektueringen af udsendelsen af den indsatte umiddelbart må anses for udsigtsløs (bemærkningernes punkt 2.2.4). MENNESKERETTEN Den Europæiske Menneskerettighedskonventions 1. tillægsprotokol, artikel 1, beskytter respekten for ejendomsretten. Et indgreb i ejendomsretten skal for at være lovligt kunne retfærdiggøres. Meget overordnet beskrevet vil det sige, at et indgreb er lovligt, hvis indgrebet har lovhjemmel, har et legitimt formål og er proportionalt. Dette er i tråd med de betingelser, der stilles til, hvordan indgreb i for eksempel retten til familieliv kan retfærdiggøres, selv om det antages, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol overlader staten en videre skønsmargen ved indgreb i ejendomsretten end ved indgreb i en række andre rettigheder i konventionen (se Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2011, side 1229). Herudover forbyder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i artikel 14, sammenholdt med tillægsprotokollens artikel 1, usaglig forskelsbehandling i forhold til retten til ejendom under en række nærmere betingelser. Justitsministeriet har redegjort for, at krav på beskæftigesvederlag må anses for ejendom i den forstand Den Europæiske Menneskerettighedskonventions 1. tillægsprotokol, artikel 1 (bemærkningernes punkt 2.2.4). Justitsministeriet har endvidere redegjort for, at der med forslaget vil være nogle indsatte, der får udbetalt deres eventuelt opsparede 5/8
pengebeløb ved løsladelsen, hvor andre, de udvisningsdømte, først vil få beløbet udbetalt i forbindelse med hjemrejsen. Ministeriet finder, at de udvisningsdømte ikke er i en sammenlignelig situation med andre indsatte, og at der derfor ikke kan foreligge usaglig forskelsbehandling i artikel 14 s forstand. INSTITUTTETS BEMÆRKN INGER En tvungen opsparing af vederlag, der ellers ville blive udbetalt løbende, må anses for at være et indgreb i ejendomsretten. Indgrebets karakter vil dog formentlig opfylde kravet til et legitimt formål i dette tilfælde, hvor opsparingen anvendes til at dække udgifter, som den indsatte alligevel skal betale, og idet et eventuelt restbeløb senere udbetales. Der er imidlertid en del uklarheder i udkastet, som gør det vanskeligt at vurdere, om indgrebet i alle tilfælde vil være proportionalt. Kriminalforsorgen har på et tidligere tidspunkt anslået, at en indsat for 52 ugers fuldtidsbeskæftigelse ved en tvungen opsparing på 15 procent vil kunne opspare gennemsnitligt 4.500 kr. (Justitsministeriets besvarelse af 17. december 2017 af spørgsmål 256 (alm. del), Folketingets Retsudvalg). Indsatte med en langvarig fængselsdom, herunder livtidsdømte, vil derfor potentielt kunne opspare adskillige tusinde kroner, som i nogle tilfælde utvivlsomt vil kunne overstige niveauet for de forventede udgifter ved udgang og løsladelse eller til hjemtransport. I sådanne tilfælde forekommer det ikke hverken nødvendigt eller proportionalt, at den tvungne opsparing skal fortsætte. Instituttet anbefaler, at Justitsministeriet overvejer en bestemmelse om, at kriminalforsorgen regelmæssigt skal vurdere for hver indsat, om det fortsat er nødvendigt og proportionalt at foretage tvungen opsparing, så det sikres, at den tvungne opsparing ikke overstiger de udgifter, som kriminalforsorgen forventer, at den indsatte skal afholde ved udgang og løsladelse, herunder til hjemtransport for udviste udlændinge. Instituttet bemærker endvidere, at det ikke er angivet i bemærkningerne, hvilken betydning det har for den tvungne opsparing og udbetalingen af den, om en person prøveløslades og eventuelt senere indsættes til afsoning igen. Instituttet har forstået udkastet således, at udtrykket løsladelse i forslagets bemærkninger også omfatter prøveløsladelse. Instituttet anbefaler, at Justitsministeriet præciserer bemærkningerne i forhold til, hvilken betydning prøveløsladelse eventuelt måtte have for den foreslåede ordning. 6/8
Instituttet bemærker endeligt, at bemærkningernes beskrivelse af ordningen om tvungen opsparing må forstås således, at det opsparede beløb ikke forrentes. Instituttet savner en redegørelse for Justitsministeriets overvejelser i denne anledning, idet en opsparing principielt betragtet vil give et afkast. I så fald bør renterne af beløbet tilfalde den indsatte. Instituttet anbefaler, at Justitsministeriet i lovforslagets bemærkninger redegør for sine overvejelser om, i hvilket omfang en tvungen opsparingsordning bør omfatte en forrentning af indeståendet. ALKOHOLTEST AF INDSATTE Med udkastet ønsker regeringen at imødegå ulovlig indsmugling og indtagelse af alkohol ved at give kriminalforsorgen mulighed for at foretage alkoholtest af indsatte i form af udåndingsprøver. Det skal kunne ske både ved konkret mistanke om alkoholindtag og på stikprøvebasis. Således vil alkoholindtag blive sidestillet med indtag af euforiserende stoffer, hvor der efter de nuværende regler (straffuldbyrdelseslovens 60 a) er hjemmel til at kræve, at en indsat afgiver en urinprøve, selv om der ikke er konkret mistanke om indtagelse af euforiserende stoffer (bemærkningernes punkt 2.4.3.1). Det forudsættes i udkastet, at udåndingsprøve i overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige principper alene kan afkræves, hvis dette er rimeligt begrundet i saglige hensyn (bemærkningernes punkt 2.4.3.2). Nægtelse af at afgive udåndingsprøve skal efter forslaget kunne medføre disciplinærstraf. Der skabes endvidere hjemmel til at anvende strafcelle som disciplinærstraf for nægtelse af afgivelse af udåndingsprøve for at sikre, at der kan anvendes den samme sanktion ved nægtelse af afgivelse af udåndingsprøve, som den pågældende ville få ved afgivelse af en positiv udåndingsprøve, der beviser indtagelse af alkohol (bemærkningernes punkt 2.4.3.4). Instituttet har forståelse for behovet for at undgå den negative indvirkning på det sociale klima i fængslerne, som følger af indsattes alkoholindtag, herunder indvirkningen på antallet af vold og trusler mod personale og blandt indsatte. Instituttet ønsker dog at bemærke, at anvendelsen af strafcelle er en meget indgribende disciplinærstraf, som har været i kraftig stigning i de seneste år. Folketingets Ombudsmand har som led i sin 7/8
tilsynsvirksomhed efter FN s Torturkonventions tillægsprotokol (OPC!T) i 2018 fokus på brugen af strafcelle og udelukkelse fra fællesskab. Den øgede brug af strafcelle kan i kombination med øvrige restriktioner over for indsatte påvirke frustrationsniveauet blandt de indsatte og føre til øget vold og trusler mellem indsatte og ansatte og risiko for øget magtanvendelse. Det er efter instituttets opfattelse vigtigt, at der er opmærksomhed på de mulige negative afledte effekter af det hårdere regime, der gradvist er blevet indført over for indsatte i danske fængsler. Instituttet anbefaler, at kriminalforsorgen og Justitsministeriet løbende er opmærksomme på, hvilke utilsigtede konsekvenser brugen af strafcelle har i fængsler og arresthuse. Der henvises til ministeriets sagsnr. 2017-0090-0295. Med venlig hilsen Lise Garkier Hendriksen C H E F K ONSULENT 8/8