Undervisningsministeriet Frederiksholms Kanal København K Danmark. Att.

Transkript

1 Undervisningsministeriet Frederiksholms Kanal København K Danmark Att. MDCJC@uvm.dk W I L D E R S P L A D S 8 K K Ø BENHAVN K T E L E F O N D I R E K T E M O B I L E M K H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 7 / H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L F O R S L A G T I L L O V O M Æ N D R I N G A F L O V O M A R B E J D S G I V E R N E S U D D A N N E L S E S B I D R A G, L O V O M E R H V E R V S U D D A N N E L S E R, L O V O M F O L K E S K O L E N O G F O R S K E L L I G E A N D R E L O V E 2 0. F E B R U A R Undervisningsministeriet har ved af 3. februar 2017 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til udkast til forslag til lov om ændring af lov om Arbejdsgivernes Uddannelsesbidrag, lov om erhvervsuddannelser, lov om folkeskolen og forskellige andre love (Praktikpladsafhængigt bidrag til AUB m.v.). Instituttet har en række bemærkninger til udkastet. 1. RESUME I udkastet foreslås det, at modellen for statsligt tilskud til formidling af uddannelsesaftaler justeres, således at erhvervsskolerne skal modtage praktikpladstaxametertilskud i forhold til antallet af indgåede uddannelsesaftaler. På baggrund af undersøgelser af etniske minoritetselevers adgang til uddannelsesaftaler er det instituttets vurdering, at en sådan ordning kan risikere at få den konsekvens, at praktiksøgende elever med etnisk minoritetsbaggrund kommer bagest i køen ved indgåelsen af uddannelsesaftaler. Instituttet anbefaler, at ministeriet indfører en ordning om, at erhvervsskoler, der indgår en uddannelsesaftale på vegne af en elev med etnisk minoritetsbaggrund, modtager et forhøjet praktikpladstaxametertilskud. Med udkastet foreslås desuden, at ministeren bemyndiges til at fastsætte regler om elevers frivillige medvirken i skolers tests for rusmidler. Adgangen til at gennemføre rusmiddeltests kan risikere at gøre indgreb i børn og unges ret til respekt for privatliv og kan tillige have betydning

2 for børn og unges ret til sundhed. I det omfang anvendelsen af rusmiddeltests kan medføre sanktioner i forhold til elevens uddannelse, herunder bortvisning, må adgangen til at foretage sådanne tests desuden vurderes i forhold til retten til uddannelse. Instituttet har tidligere undersøgt spørgsmålet ud fra tilgængelig viden om effekten af narkotikatests på skoler og uddannelsesinstitutioner, og fundet, at rusmiddeltests ikke kan antages at have den ønskede forebyggende effekt, og at narkotikatests endda kan have negative konsekvenser. Instituttet anbefaler overordnet, at forslaget om indsættelse af bemyndigelse til at fastsætte regler om elevernes frivillige medvirken i skolens tests for rusmidler genovervejes i forhold til forslagets menneskeretlige konsekvenser og den tilgængelige viden om effekten af rusmiddeltests. Herudover skabes i udkastet adgang til at fastsætte regler om tilbageholdelse af elevers private genstande (som f.eks. mobiltelefoner), ud over det tidspunkt, hvor skolens tilbud ophører. Instituttet anbefaler overordnet, at ministeriet redegør for nødvendigheden af tilbageholdelse som disciplinær reaktion og at det tilføjes direkte i lovteksten, at tilbageholdelsen altid skal være proportional og aldrig må overstige et døgn. 2. MENNESKERETTEN Retten til respekt for privatliv er blandt andet beskyttet i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8 og i FN s Børnekonventions artikel 16. Børnekonventionens artikel 3 stiller endvidere krav om, at barnets tarv skal komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn. Retten til den højest opnåelige standard af fysisk og mental sundhed findes blandt andet i FN s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR), artikel 12, og Børnekonventionens artikel 24. Bestemmelserne forpligter staterne til at tage alle passende tiltag med henblik på den fulde virkeliggørelse af retten til sundhed. Af Børnekonventionens artikel 33 fremgår, at staterne er forpligtede til at tage alle passende foranstaltninger for at beskytte børn mod narkotiske stoffer. Bestemmelsen anses for både at indeholde et krav om at tage passende foranstaltninger med henblik på at beskytte børn mod påbegyndelse af brug af narkotika og at beskytte børn, der allerede bruger narkotika. 1 Ved vurderingen af, hvilke foranstaltninger 1 Damon Barret og Philip E. Veerman, CRC Commentary, A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Article 33, Protection 2/7

3 der kan anses for passende, må der særlig lægges vægt på, at indsatserne er udformet i overensstemmelse med rettigheder og principper i Børnekonventionen. Retten til uddannelse er i forskelligt omfang beskyttet i blandt andet EMRK, tillægsprotokol 1, artikel 2, ØSKR artikel 13 og 14 og Børnekonventionens artikel 28 og 29. Konventionerne forbyder samtidig diskrimination i forhold til retten til uddannelse. 3. STATSLIGT TILSKUD TIL INSTITUTIONER FOR FORMIDLING AF UDDANNELSESAFTALER Udkastet indeholder forslag om, at modellen for statsligt tilskud til formidling af uddannelsesaftaler justeres, således at de omfattede institutioner for at få det høje praktikpladstaxametertilskud vil skulle opnå en forbedring i antallet af indgåede uddannelsesaftaler i forhold til det foregående år. I sammenhæng hermed foreslås det, at der indføres et statsligt tilskud til disse institutioner for formidling af uddannelsesaftaler med arbejdsgivere, der ikke har indgået en uddannelsesaftale med en elev i de seneste fem år. Undersøgelser har vist, at elever med etnisk minoritetsbaggrund ikke har de samme chancer for at opnå en uddannelsesaftale, som elever med etnisk dansk baggrund. 2 I 2016 svarede op mod en tredjedel af praktikkonsulenterne på landets erhvervsskoler, at de ofte eller af og til er i kontakt med virksomheder, der anvender etnicitet som et kriterium ved til- eller fravalg af praktikanter. Dette til trods for, at virksomhederne handler ulovligt, hvis de bringer elevens etnicitet i spil. Såfremt det vedtages, at erhvervsskolerne modtager praktikpladstaxametertilskud i forhold til antallet af indgåede uddannelsesaftaler, bør Undervisningsministeriet være opmærksom på, at det risikerer at få den konsekvens, at praktiksøgende elever med etnisk minoritetsbaggrund kommer bagest i køen, idet elever fra denne gruppe kan være vanskeligere at afsætte. Instituttet vurderer, at disse forhold kan afhjælpes ved, at ministeriet indfører en ordning, der sikrer elever med etnisk minoritetsbaggrund lige adgang til praktikpladser. Instituttet anbefaler, at ministeriet indfører en ordning om, at erhvervsskoler, der indgår en uddannelsesaftale på vegne af en elev from Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 2012, Martinus Nijhoff Publishers, s. 48 ff. 2 Se Line Vikkelsø Slot, Praktikpladser og formidlingspraksis. Praktikkonsulenten i spændingsfeltet mellem virksomhedskrav og hensynet til ikke-diskrimination. Rockwool Fondens Forskningsenhed, og Institut for Menneskerettigheder, Lige adgang til praktikpladser, /7

4 med etnisk minoritetsbaggrund, modtager et forhøjet praktikpladstaxametertilskud. En sådan ordning kunne for eksempel indføres over en tre-årig forsøgsperiode i overensstemmelse med forskelsbehandlingslovens 9, stk. 2, der tillader, at der ved lov eller offentlig foranstaltning kan iværksættes tiltag for at fremme en gruppes beskæftigelsesmuligheder. 4. UDVIDELSE AF DEN EKSISTERENDE HJEMMEL TIL AT FASTSÆTTE REGLER OM ERHVERVSSKOLERS ORDENSREGLER 4.1 ADGANG TIL AT GENNEMFØRE RUSMIDDELTESTS Udkastet indeholder forslag om at udvide den eksisterende hjemmel til at fastsætte regler om erhvervsskolers ordensregler, så der fremover kan fastsættes regler om elevers frivillige medvirken i skolers tests for rusmidler. Det fremgår af bemærkningerne, at bestemmelsen svarer til 43 i lov om gymnasiale uddannelser. Baggrunden for og formålet med forslaget fremgår ikke af udkastets bemærkninger. Af forarbejderne til lov om gymnasiale uddannelser fremgår baggrunden for den tilsvarende bemyndigelsesbestemmelse heller ikke. Det er derfor uklart, hvad formålet med bemyndigelsen er, ligesom bemærkningerne ikke indeholder en nærmere angivelse af, hvordan bemyndigelsen skal udmøntes. Instituttet bemærker, at hjemlen for brug af tests har været omdiskuteret i senere år 3 og at udkastet fremadrettet vil fastsætte en klar lovhjemmel for indgrebet. Det fremgår af udkastet, at bemyndigelsen vedrører elevernes frivillige medvirken i skolens tests for rusmidler. Det antages almindeligvis, at der er en vis adgang til at give afkald på visse rettigheder, eksempelvis ved samtykke. Når der ved samtykke er givet afkald på beskyttelsen af en bestemt rettighed, foreligger der som udgangspunkt ikke et indgreb. Kravene til rettighedsafkald ved samtykke er imidlertid ikke fuldstændig klare. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har i sin afgørelse Madsen mod Danmark 4 behandlet spørgsmålet om, hvorvidt alkoholog narkotikatest foretaget af en privat arbejdsgiver udgjorde et indgreb i retten til respekt for privatliv. Den danske regering bestred, at der var 3 Se f.eks. Folketingets Retsudvalg, , REU Alm. del endeligt svar på spørgsmål 467 samt FOB /FOM / EMD, Madsen mod Danmark, afgørelse af 7. november /7

5 tale om et indgreb i artikel 8, idet testen ikke skete under tvang eller under trussel om straf eller disciplinære sanktioner fra en offentlig myndighed. Domstolen fandt ikke grundlag for at undersøge dette forhold nærmere, men fortsatte sin undersøgelse af sagens konkrete omstændigheder under den formodning, at der var tale om et indgreb. Det fremgår ikke af udkastet, hvad konsekvensen af elevens afvisning af samtykke vil være. Såfremt afvisning kan medføre sanktioner eller tillægges bevismæssig betydning ved en forvaltningsretlig afgørelse om sanktioner, må rusmiddeltest antages at udgøre et indgreb i artikel 8 uanset, at eleven kan afvise at medvirke. Retten privatliv er ikke en absolut rettighed, og der kan gøres indgreb, hvis tre betingelser alle er opfyldt: Indgrebet har lovhjemmel, indgrebet forfølger et anerkendelsesværdigt formål, og indgrebet er proportionalt, jf. EMRK artikel 8, stk. 2. Da formålet med udkastets bestemmelse imidlertid ikke fremgår af udkastets bemærkninger er det ikke muligt at foretage en nærmere vurdering af, om indgrebet forfølger et anerkendelsesværdigt formål samt at afveje, om indgrebet er proportionalt. Instituttet har tidligere foretaget en grundig analyse af spørgsmålet om narkotikatest af elever på skoler og uddannelsesinstitutioner, herunder om sådanne tests kan anses for egnede til at opnå et formål om at begrænse stofbrug. Der henvises til instituttets høringssvar til Inatsisartutlov om testning for brug af euforiserende stoffer på uddannelsesinstitutioner og kollegier (vedlagt). 5 Instituttet fandt efter en nærmere gennemgang af tilgængelig viden om effekten af narkotikatests på skoler og uddannelsesinstitutioner, og med henvisning til blandt andet Sundhedsstyrelsens gennemgang af dansk og international forskning af forebyggelsesindsatser, at rusmiddeltests ikke kan antages at have den ønskede forebyggende effekt, og at narkotikatests endda kan have negative konsekvenser. I Sundhedsstyrelsens Forebyggelsespakke om stoffer fra 2013 angives stof-test på skoler og ungdomsinstitutioner i kategorien af metoder, der ikke virker. Af Forebyggelsespakken fremgår: Stof-test på fx skoler og ungdomsuddannelser er ineffektive og omkostningstunge og kan resultere i falsk positive resultater. Endvidere kan brug af stof-test underminere tillid og holde eleverne/studerende væk fra skolen. Endelig underbygger brugen af test en urigtig 5 Høringssvaret er tilgængeligt på: 5/7

6 forestilling om, at det er flertallet, som anvender euforiserende stoffer (flertalsmisforståelser). 6 Instituttet anbefalede på den baggrund, at Inatsisartut ikke gennemførte den del af forslaget, der omhandlede adgang til at foretage narkotikatests. Instituttet anbefaler, at forslaget om indsættelse af bemyndigelse til at fastsætte regler om elevernes frivillige medvirken i skolens test for rusmidler genovervejes i forhold til forslagets menneskeretlige konsekvenser og den tilgængelige viden om effekten af rusmiddeltest. Såfremt forslaget fortsat ønskes fremsat anbefaler instituttet, at der i lovforslagets bemærkninger redegøres nærmere for forslagets baggrund og formål, gældende ret, ministeriets overvejelser om den forslåede ordning, forslagets forhold til menneskeretten samt den tilgængelige viden om effekten af rusmiddeltest på skoler og ungdomsinstitutioner. 4.2 TILBAGEHOLDELSE AF PRIVATE GENSTANDE UD OVER DET TIDSPUNKT, HVOR SKOLENS TILBUD OPHØRER Det følger af udkastet, at ministeren bemyndiges til at fastsætte regler om tilbageholdelse af private genstande (som f.eks. mobiltelefoner), ud over det tidspunkt, hvor skolens tilbud ophører. Skolen kan tilbageholde genstanden, når det fremgår af skolens ordningsregler, og er begrundet i praktiske eller pædagogiske grunde, der er tungtvejende. Tilsvarende bestemmelser følger af folkeskolelovens 52 og 43 i lov om gymnasiale uddannelser og ministeriet har i udkastet henvist til bemærkningerne til disse to bestemmelser. Da tiltaget ifølge udkastet har karakter af en disciplinær reaktion mod eleven (dvs. en sanktion), gælder et skærpet proportionalitetskrav for, at tiltaget kan anses for lovligt. Dette skærpede proportionalitetskrav bør fremgå direkte af lovteksten. Adgangen til at tilbageholde elevers private genstande er et ganske vidtgående og indgribende tiltag, hvis nærmere formål og behov ved siden af de allerede gældende disciplinære reaktioner ikke fremgår af bemærkningerne til udkastet eller til bemærkningerne til folkeskolelovens 52 eller 43 i lov om gymnasiale uddannelser. Nødvendigheden af at indføre tiltaget bør efter instituttets vurdering som det mindste begrundes i bemærkningerne, for at det kan gennemføres og forvaltes proportionalt. 6 Sundhedsstyrelsen, Forebyggelsespakke Stoffer, 2013, s /7

7 I udkastet er der endvidere ikke fastsat en tidsbegrænsning for tilbageholdelsen af elevens private genstande. Af forarbejderne til 43 i lov om gymnasiale uddannelser fremgår, at tiltaget ikke bør anvendes udover et døgn. For at sikre, at bestemmelsen forvaltes proportionalt bør det efter instituttets vurdering fremgå direkte af bemyndigelsesbestemmelsen eller som det mindste at den kommende bekendtgørelse at tilbageholdelse ikke må overstige et døgn. Instituttet anbefaler, at ministeriet redegør for nødvendigheden af tilbageholdelse som disciplinær reaktion og at det tilføjes direkte i lovteksten, at tilbageholdelsen altid skal være proportional og aldrig må overstige et døgn. Herudover vurderer instituttet, at der bør føres tilsyn med anvendelsen af bestemmelsen for at sikre, at tiltaget ikke anvendes uproportionalt. Behovet for tilsyn er navnlig begrundet i, at bestemmelsen introducerer en markant anderledes disciplinær reaktion, end hvad institutionerne hidtil har haft hjemmel til, samt at tiltaget potentielt kan gøre indgreb i den enkeltes ret til privatliv, alt afhængig af, hvilke private genstande, der tilbageholdes. Instituttet anbefaler, at det føres tilsyn med anvendelsen af bestemmelsen om tilbageholdelse af elevers private genstande. Der henvises til sagsnr. 17/ Med venlig hilsen Emil Kiørboe S P E C I A L K ONSULENT 7/7