KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 18.7.2007 SEK(2007) 981 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Et fremstød for det indre marked for mobil-tv Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2007) 409 endelig} {SEK(2007) 980}
BEGRUNDELSE 1. INDLEDNING I denne konsekvensanalyse beskrives de forskellige muligheder, som Kommissionen har overvejet under udarbejdelsen af meddelelsen, Et fremstød for det indre marked for mobil-tv. Hovedformålet med denne meddelelse er at støtte det fremspirende marked for mobil-tv i hele EU. Kommissionen har valgt at udsende en meddelelse på nuværende tidspunkt for at sikre, at alle betingelser for en vellykket indførelse af mobil-tv i EU er på plads. Interesseparterne er blevet hørt i vid udstrækning. Kommissionens tjenestegrene har blandt andet medvirket til, at der er blevet nedsat en paraplygruppe for erhvervslivet, European Mobile Broadcasting Council (EMBC), der samler alle de vigtigste aktører i erhvervslivet, herunder tv-selskaber, fabrikanter, indholdsleverandører og teleoperatører. EMBC offentliggjorde erhvervslivets anbefalinger i en række teknologi-, frekvens- og reguleringsspørgsmål i marts 2007. 2. MOBIL-TV SOM ET EU-ANLIGGENDE Mobil-tv er en ny konvergensteknologi, der navnlig fører to vigtige erhvervssektorer i EU sammen: mobilkommunikation og den audiovisuelle sektor. Mobil-tv har et stort potentiale for vækst og jobskabelse i EU ikke kun i de to sektorer, der først og fremmest er involveret, men også inden for en række områder med tilknytning til disse sektorer, såsom indholds- og reklamebranchen. Mobil-tv forventes også at medføre betydelige fordele for forbrugerne i EU, idet de vil få adgang til tv-programmer hvor som helst og når som helst samt til førsteklasses varieret og personligt tilpasset audiovisuelt indhold. Dette vil resultere i nye, herunder interaktive, måder at udnytte audiovisuelt indhold på, der kan gøre mobil-tv til en ny livsstil, snarere end blot en ny teknologi. Imidlertid er det hidtil gået langsomt med at indføre mobil-tv-tjenester i EU og at få forbrugerne til at benytte dem, og Europa risikerer at tabe sit konkurrenceforspring på mobiltjenesteområdet og at gå glip af en væsentlig chance for vækst og innovation, medmindre der sikres en passende grad af koordinering i hele Europa. Nøglen til en almen udbredelse af disse innovative tjenester i EU ligger i at skabe de rette rammer, der sætter operatører og forbrugere i stand til at høste udbytte af det indre marked og opnå de nødvendige stordriftsfordele.
Derfor har Kommissionen påpeget, at der er brug for en EU-strategi for mobil-tv, der dækker de vigtigste reguleringsspørgsmål og bidrager til at forme erhvervslivets, de nationale myndigheders og alle øvrige interesseparters indsats. Målene for denne meddelelse og den tilhørende konsekvensanalyse skal ses på baggrund af Kommissionens i2010-initiativ 1 og EU's regelsæt for elektronisk kommunikation. Den aktuelle meddelelse er således et afgørende middel til at fremme udbredelsen af nye innovative tjenesteydelser. 3. TEKNOLOGIER TIL MOBIL-TV Mobil-tv er, kort fortalt, transmission af audiovisuelt indhold til mobilt udstyr. En sådan transmission kan antage forskellige former, fra direkte tv-transmission til tidsforskudt tv og tv på bestilling. Transmission af mobil-tv-tjenester kan endvidere ske over forskellige net, herunder cellebaserede mobilnet, jordbaserede tv-sendenet, satellitnet og internettet. Det er vigtigt at skelne mellem "én-til-én"-transmission (unicast) og "én-tilmange"-transmission (broadcast) af mobil-tv. Bestillingsvideo og tidsforskudte transmissioner på bestilling er eksempler på én-til-én-transmission, mens traditionelle tv-programmer normalt er "én-til-mange"-transmission. Én-til-éntransmission er allerede meget almindeligt, og de fleste operatører bruger de eksisterende mobilnet (2,5 eller 3G/UMTS) til levering af tv-indhold til mobilt udstyr. Mobil-tv, der transmitteres via jordbaserede tv-sendenet (én-til-mange-transmission), er stadig i sin vorden. Den oftest anvendte teknologi i pilotforsøg og markedsintroduktioner af digitalt jordbaseret mobil-tv i Europa er DVB-H (Digital Video Broadcast transmission to Handheld terminals), der bygger på DVB-Tstandarder. Andre teknologier er T-DMB (Terrestrial Digital Multimedia Broadcasting, baseret på T-B-standarder) og MediaFLO (Media Forward Link Only). Der findes også hybride satellit/jordbaserede systemer, såsom DVB-SH, der anvender satellitbånd. DVB-H er i dag den standard, der er mest udbredt i EU, hvor den anvendes i forsøg og/eller konkrete tilbud på markedet i 15 medlemsstater. DVB-H er den eneste standard, der sikrer bagudkompatibilitet med DVB-T, som er den standard der bruges til jordbaseret digital-tv i EU. 1 i2010-initiativet : KOM(2005) 229 (http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/communications/com_229_i2010_310505 _fv_en.pdf).
4. MEDDELELSENS RÆKKEVIDDE Meddelelsen og den tilhørende konsekvensanalyse er koncentreret om spørgsmål, der har at gøre med EU's regelsæt for elektronisk kommunikation, herunder teknologi og standarder, tilladelsesordninger og frekvenspolitik, og dækker udelukkende mobiltv-tjenester, der transmitteres via jordbaserede tv-sendenet. Spørgsmål vedrørende indhold tages ikke op her, da de allerede dækkes af en række specifikke politiske og lovgivningsmæssige initiativer som led i EU's politik for audiovisuelle medier. Det foreslåede nye direktiv om audiovisuelle medietjenester vil også gælde for audiovisuelt indhold, der leveres ved hjælp af mobilteknologi. Audiovisuelle tjenester, der leveres via mobilkommunikationsnet, f.eks. 3G/UMTS, falder også uden for meddelelsens og den tilhørende konsekvensanalyses rækkevidde, da brugen af disse net ikke rejser nye politiske spørgsmål vedrørende teknologi, frekvenser og tilladelsesordninger. 5. MARKEDSSITUATIONEN I EU I dag er markedet for mobil-tv via jordbaserede sendenet stadig i en meget tidlig fase af udviklingen. Kun fire medlemsstater - Italien, Tyskland, Finland og Det Forenede Kongerige - har fungerende systemer på markedet. Men der er ved at komme gang i indførelsen af tjenester. 2006 var et vigtigt år, hvad angår pilotforsøg og annonceringer. 2007 forventes at blive det år, hvor der for alvor bringes systemer på markedet, og der er planlagt indførelse af landsdækkende systemer i Tyskland, Frankrig og Spanien. 2008 betragtes af industrien som en milepæl for indførelsen af mobil-tv i EU på grund af vigtige sportsbegivenheder såsom europamesterskabet i fodbold og de olympiske lege, der bliver en afgørende prøve for de nye tjenester. Tabel 1 Situationen for mobil-tv i EU-27 Teknologi Medlemsstater, hvor teknologien er i brug DVB-H Forsøg AT, BE, CZ, DE, ES, FR, HU, IE, LT, LU, NL, PT, SE, SI, UK Systemer på markedet IT, FI DMB/B-IP FR, IE, NL, UK DE, UK MediaFLO FR, UK
5.1. Konstaterede problemer Kommissionens tjenestegrene har indkredset tre hovedområder, der er vigtige for indførelsen af mobil-tv i EU: 1) teknologi og standarder, 2) reguleringsrammerne, særlig tilladelsesordningerne, og 3) adgang til frekvenser og harmoniseret udnyttelse af disse. På alle tre områder er det indre marked en relevant dimension. 5.1.1. Teknologi EU-landskabet i dag er kendetegnet ved, at der er flere transmissionsstandarder for mobil-tv. Det problem, vi står over for, er derfor en potentiel opsplitning af markedet som følge af de mange forskellige tekniske løsninger inden for mobiltv. Der har tidligere været lignende problemer med hensyn til interoperabilitet inden for mobilkommunikation, interaktivt tv og højopløsnings-tv (HDTV). Disse er blevet løst på forskellige måder, der strækker sig fra harmonisering af standarder (GSM, UMTS) til fremme af industriaftaler ( "HD-klar"-mærket). Et opsplittet europæisk marked vil sandsynligvis betyde tab af stordriftsfordele, langsommere udbredelse af mobil-tv blandt forbrugerne og dyrere udstyr. Med en ny teknologi som mobil-tv er det afgørende for dens udbredelse, at der nås en kritisk masse inden for et rimeligt tidsrum. Teknologi Hovedspørgsmålet for konsekvensanalysen er: hvad skal der til for at sikre, at stordriftsfordelene (det indre marked) opnås hurtigst muligt, så EU's industri og forbrugere kan nyde godt af indførelsen af mobil-tv? 5.1.2. Tilladelsesordninger Strategien for tilladelser til mobil-tv-tjenester varierer betydeligt fra land til land. Dette bekræftes af en undersøgelse, som Kommissionens tjenestegrene gennemførte i 2006. I mange medlemsstater er mobil-tv underlagt den generelle ordning, der gælder for radio/tv-spredning. I andre er der ingen specifikke regler, eller retsgrundlaget for disse tjenester er stadig til debat. Denne situation skaber i høj grad retsusikkerhed og i visse tilfælde også et retligt tomrum, der virker negativt på potentielle mobiltv-operatører på det indre marked. Tilladelsesordningerne for mobil-tv-tjenester skal tage hensyn til behovene på det indre marked og bør tilstræbe lige konkurrencevilkår for de forskellige markedsdeltagere. Der er brug for en ensartet tilgang til regulering i hele EU, så der skabes klarhed over de gældende regler og samtidig reguleringsrammer, der fremmer investering og innovation. Tilladelsesordninger: - Hovedspørgsmålet for konsekvensanalysen er: hvad skal der til for at sikre, at der skabes gunstige reguleringsrammer for mobil-tv i hele EU?
5.1.3. Frekvenser En faktor af afgørende betydning for, om mobil-tv bliver en succes, er, at der i rette tid stilles tilstrækkelige frekvensressourcer til rådighed. En af hovedudfordringerne er at sikre, at de nødvendige typer frekvensressourcer kan stilles til rådighed uden forsinkelse i hele Europa. For at nå dette mål er det nødvendigt at: 1) udpege kritiske frekvensressourcer med det samme, 2) vurdere behovet for harmonisering eller koordinering på europæisk plan, blandt andet for at muliggøre stordriftsfordele, 3) vurdere den fremtidige efterspørgsel efter de udpegede frekvensressourcer, både kvantitativt og kvalitativt set, og sørge for at der både på nationalt og europæisk plan også fremover stilles de nødvendige ressourcer til rådighed. På nuværende tidspunkt er der udpeget to frekvensbånd, der anses for relevante for mobil-tv, og som bør drøftes på EU-plan: det såkaldte L-bånd og UHF-båndet. En afgørende faktor i spørgsmålet om adgang til frekvenser i UHF-båndet er afviklingen af analog jordbaseret tv-transmission i dette bånd. Afviklingsfristen i EU er sat til 2012, med støtte fra Rådet og Europa-Parlamentet, og den vil sandsynligvis blive overholdt i de fleste medlemsstater. I en meddelelse om digitaliseringsudbyttet, der er planlagt til fjerde kvartal 2007, vil Kommissionen gøre rede for sin strategi for brugen af de frekvenser, der frigøres ved afviklingen af analogt tv, især frekvenserne i UHF-båndet. UHF-båndet (470-862 MHz) er det mest foretrukne blandt operatørerne på grund af dets tekniske egenskaber. Imidlertid hæmmes brugen af disse frekvenser af indbyrdes afvigende nationale strategier for digitaliseringsudbyttet og af manglende koordinering på EU-plan. Kommissionens tjenestegrene har bedt medlemsstaterne udpege et delbånd til mobil-tv inden for de frekvenser, der frigøres. L-båndet (1452-1492 MHz) kan blive den løsning, man falder tilbage på på en række markeder, hvor der ikke er andre frekvensressourcer til rådighed. Kommissionen har foreslået, at der åbnes mulighed for at bruge dette frekvensbånd til et bredere udvalg af teknologier 2. Frekvenser Hovedspørgsmålet for konsekvensanalysen er: hvad skal der til for at sikre, at der stilles tilstrækkelige frekvensressourcer til rådighed for mobil-tv i hele EU? 2 Frekvensudvalget (2006): Mandat fra Kommissionen vedrørende L-båndet (http://ec.europa.eu/information_society/policy/radio_spectrum/docs/current/mandates/ec%20mandate %20to%20CEPT%20on%20L_Band%20Oct%202006.pdf).
6. MULIGE STRATEGIER For hver af de tre politikområder, der er gennemgået i det foregående (teknologi, tilladelsesordninger og frekvenser), udpeger og vurderer konsekvensanalysen tre mulige strategier, der opsummeres i nedenstående tabel. Tabel 2: De mulige strategier Emne/politikområde Teknologi Tilladelsesordninger Frekvenser Mulige strategier Mulighed 1 Én fælles standard gøres obligatorisk i hele EU Én EU-dækkende tilladelse EU-harmoniseret tildeling Mulighed 2 Industrien tilskyndes til at indgå aftale om en fælles standard, idet en fælles standard gøres obligatorisk, hvis industrien ikke når til enighed Ikke-bindende rammer "Blød lovgivning" Mulighed 3 Status quo bevares Ingen særlige foranstaltninger Ingen særlige foranstaltninger 7. KONKLUSION Kort sammenfattet er hovedkonklusionerne af en nøje vurdering af de forskellige muligheder følgende: Teknologi Som svar på teknologiudfordringen vil en fælles standard for hele EU have en række fortrin i form af stordriftsfordele, hurtig udbredelse af mobil-tv, billigere udstyr og øget konkurrenceevne. Med henblik på at nå disse mål synes det mest hensigtsmæssigt at satse på en brancheaftale om en fælles standard, støttet af muligheden for lovindgreb for at gøre en standard obligatorisk (mulighed 2), frem for at der allerede nu træffes en administrativ beslutning om en bestemt standard (mulighed 1). Hvis branchen involveres i processen, bliver det lettere at tilpasse løsningen til den teknologiske udvikling, og sandsynligvis reduceres "migrationsomkostningerne", dvs. omkostningerne for markedsdeltagere, der allerede har investeret i forskellige standarder eller i en multistandard. Desuden vil det reducere den administrative byrde for EU og de nationale myndigheder. Denne løsning kunne også ledsages af støtteforanstaltninger fra Kommissionens side samt om nødvendigt af samregulering, såsom offentliggørelse af en standard i EU's officielle liste over standarder. Kommissionen vil overvåge industriens bestræbelser i denne henseende, og vurdere, om der sker tilstrækkelige fremskridt i retning af etablering af en fælles standard.
Tilladelsesordninger Hvad angår tilladelsesordninger, vil en fælleseuropæisk tilladelse til mobil-tv (mulighed 1) teoretisk set være den løsning, der bedst sikrer lige konkurrencevilkår i hele EU. Imidlertid er der ikke på nuværende tidspunkt noget retsgrundlag for at skabe en sådan fælleseuropæisk tilladelsesordning. De forslag, Kommissionen har lagt ud til høring i forbindelse med den igangværende revurdering af regelsættet for elektronisk kommunikation, omfatter blandt andet bestemmelser om godkendelse af tjenester på EU-plan. Men selv om disse forslag vedtages, vil de træde i kraft for sent til at gælde for mobil-tv. På nuværende tidspunkt synes derfor mulighed 2, ifølge hvilken Kommissionen gennem ikke-bindende foranstaltninger etablerer et retsgrundlag for tilladelser til mobil-tv-tjenester, at være den løsning, der er bedst egnet til at skabe lige konkurrencevilkår og retssikkerhed for mobil-tv-tjenester i Europa. Frekvenser En fælles EU-strategi for udpegning og allokering af frekvensbånd til mobil-tv (mulighed 1) har den fordel, at der skabes sikkerhed i hele EU om, hvilke frekvenser der er til rådighed for disse tjenester, så der bliver mulighed for at tage hul på et kæmpe marked lige fra starten. Dette vil i høj grad styrke forretningsgrundlaget for mobil-tv, da adgangen til frekvensressourcer har afgørende betydning. Hvor harmonisering er mulig, forekommer tiltag på EU-plan at være den bedste løsning, således som man har overvejet det for L-båndets vedkommende. Hvor det ikke er muligt at foretage en harmonisering, i hvert fald ikke i den indledende fase, således som det er tilfældet med UHF-båndet, kan der benyttes "bløde" lovgivningstiltag (mulighed 2) for at tilskynde medlemsstaterne til at handle koordineret, hvis og når der bliver ledige frekvenser i UHF-båndet. En kombination af mulighed 1 og 2, alt afhængig af hvilket frekvensbånd der er tale om, synes derfor bedst at tjene det formål at sikre, at der stilles passende frekvensressourcer til rådighed til mobil-tv i hele Europa. I hvert enkelt tilfælde har det været målet at finde frem til den mindst byrdefulde måde at nå de tilstræbte mål på.