Social- og Indenrigsministeriet Holmens Kanal 22 1060 København K Danmark Att.: valg@sim.dk W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø BENHAVN K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 D I R E K T E + 4 5 91 32 57 33 M P E D @ H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 5 / 0 0 4 6 6-2 H Ø R I N G O V E R L O V F O R S L A G O M V A L G R E T T I L P E R S O N E R U N D E R V Æ R G E M Å L M E D F R A T A G E L S E A F D E N R E T L I G E H A N D L E E V NE 2 1. J A N U A R 2016 Social- og Indenrigsministeriet har ved e-mail af 18. december 2015 anmodet om Institut for Menneskerettigheders bemærkninger til udkast til forslag til lov om ændring af lov om valg af danske medlemmer til Europa-Parlamentet og lov om kommunale og regionale valg (Valgret til personer under værgemål med fratagelse af den retlige handleevne). Instituttet har følgende bemærkninger: 1. BAGGRUND Instituttet finder det særdeles positivt, at der med det foreliggende lovforslag gives valgret til personer, der er under værgemål med fratagelse af den retlige handleevne efter værgemålslovens 6, og som opfylder de øvrige valgretsbetingelser, til Europa-Parlamentsvalg og kommunale og regionale valg. Det er tilsvarende positivt, at samme personkreds gøres valgbare til Europa-Parlamentet, kommunalbestyrelser og regionsråd. Instituttet har længe arbejdet for denne ændring og er enige med Social- og Indenrigsministeriet i, at det forhold, at personer, der er under værgemål med fratagelse af den retlige handleevne efter værgemålslovens 6, ikke har rådighed over deres egne økonomiske forhold, ikke er en afgørende hindring for at udøve valgretten, jf. ministeriets bemærkninger i lovforslagets afsnit 2.3. Instituttet finder det omvendt bekymrende og i strid med Danmarks internationale forpligtelser, at man på trods heraf - vælger at fastholde undtagelsen i forhold til folketingsvalg og folkeafstemninger. Instituttets konklusion er begrundet i det følgende:
2. MENNESKERETTEN Retten til at stemme ved et valg valgretten er udtrykt i en række internationale konventioner, som er gældende for Danmark, således bl.a. FN s Verdenserklæring om Menneskerettigheder af 10. december 1948, artikel 21 og FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder fra 1966, artikel 25. FN s Menneskerettighedskomité har også vedtaget en generel kommentar til artikel 25, der bl.a. fastlægger, hvilke undtagelser man kan gøre til valgretten. Det fremgår således blandt andet, at begrænsninger i valgretten skal være baseret på objektive og rimelige kriterier. Der kan også henvises til Europarådets Venedig-kommissions Code of good practice in electoral matters. Den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder tilsvarende i protokol nr. 1, artikel 3, en bestemmelse om valgret. I sagen Hirst mod Det Forenede Kongerige af 6. oktober 2005, fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Domstolen) med henvisning til artikel 3 helt grundlæggende, at denne ret til at stemme ikke var noget privilegium, at antagelsen i det 21. århundrede i en demokratisk stat måtte være til gunst for inklusion, at almindelig valgret var blevet det grundlæggende princip og at enhver afvigelse fra dette princip risikerede at underminere den lovgivende myndigheds demokratiske validitet og de love, den offentliggør. Valgretten er således ikke absolut, men undtagelser til valgretten kan kun foretages, hvis begrænsningen er nødvendig og forholdsmæssig. Særligt hvad angår valgretten for personer med handicap har Domstolen i sagen Alajos Kiss mod Ungarn af 20. maj 2010 imidlertid fastslået, at hvis en begrænsning af grundlæggende rettigheder finder anvendelse på en særligt sårbar samfundsgruppe, der tidligere har været udsat for betydelig forskelsbehandling, f.eks. psykisk syge, er statens skønsbeføjelser væsentligt snævrere, og den skal have meget vægtige grunde til at skride til de pågældende foranstaltninger. Sagen omhandlede en borger i Ungarn, Alajos Kiss, der var maniodepressiv og under begrænset værgemål. Efter artikel 70, stk. 5, i den ungarske forfatning fortabte personer, for hvem der var iværksat fuldt eller begrænset værgemål, deres valgret. Ved Domstolens vurdering af, om denne undtagelse til valgretten var forholdsmæssig, bemærkede Domstolen i præmis 41, at den ungarske lovgivende forsamling aldrig havde forsøgt at veje de konkurrerende interesser op mod hinanden eller at vurdere begrænsningens forholdsmæssighed. 2/5
Domstolen henviste i den forbindelse til FN s Handicapkonventions artikel 29. Efter artikel 29 skal deltagerstaterne sikre personer med handicap politiske rettigheder og muligheder på lige fod med andre, herunder ved at sikre, at personer med handicap har ret til og mulighed for at stemme. Domstolen udtalte på den baggrund, at behandlingen af personer med udviklingshæmning eller sindslidelser som en enkelt klasse er en tvivlsom klassificering, og en indskrænkning af deres rettigheder skal underkastes en nøje undersøgelse. Domstolen konkluderede herefter i præmis 44, at en vilkårlig afskaffelse af stemmerettigheder, uden en individuel juridisk evaluering og udelukkende baseret på en sindslidelse, der nødvendiggør begrænset værgemål, ikke kan betragtes som foreneligt med legitime grunde til at begrænse retten til at stemme. FN s komité for rettigheder for personer med handicap har tilsvarende i General Comment No. 1 til Handicapkonventionen udtalt, at a person s decision-making ability cannot be justification for any exclusion of persons with disabilities from exercising their political rights, including the right to vote. Samme forståelse af valgretten findes derudover i flere ikke-bindende retsinstrumenter, som er vedtaget af Europarådets Ministerkomité (Rec(99)4 af 23. februar 1999, Rec(2004)10 af 22. september 2004 og Rec(2006)5 af 5. april 2006). FN s Handicapkomité har i klagesag nr. 4/2011 (Bujdosó) ydermere fastslået, at det er i strid med Handicapkonventionens artikel 12 og 29, hvis en stat udelukker personer med mentalt handicap fra at stemme. Endeligt kan henvises til Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder, artikel 21, der fastslår, at enhver forskelsbehandling på grund af bl.a. handicap er forbudt. Charterets artikel 39 fastslår også en grundlæggende valgret og ret til valgbarhed til Europa-Parlamentet. I sagen C-650/13 (Delvigne) fra 6. oktober 2015 fastslår EU-Domstolen i præmis 46, at der kan vedtages undtagelser til disse grundlæggende rettigheder, forudsat bl.a. at undtagelsen er nødvendig og faktisk svarer til mål af almen interesse eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. 3. DEN DANSKE VALGRETSUNDTAGELSE I Danmark er det som udgangspunkt alle danske statsborgere, der er fyldt 18 år og som er bosiddende i Danmark, der har stemmeret. En enkelt persongruppe er imidlertid fortsat udelukket fra at stemme. Det er de personer, der er frataget den retlige handleevne efter værgemålslovens 6. De mister deres stemmeret som en automatisk følge af, at de kommer under værgemål. 3/5
Når en person kommer under værgemål med fratagelse af den retlige handleevne, sker det udelukkende for at beskytte ham eller hende mod økonomisk misbrug, herunder for at undgå, at den pågældende selv formøbler sin formue. Der er således ingen forbindelse mellem personens behov for at blive sat under værgemål og hans eller hendes evne til at stemme. Baggrunden for den danske undtagelse til valgretten findes i grundlovens 29, hvoraf fremgår, at personer, der er umyndiggjort, ikke har stemmeret. Grundloven siger imidlertid intet om værgemål, men man har i Justitsministeriet antaget, at personer, der får tildelt en værge og dermed underlægges værgemålslovens 6, er umyndiggjorte i grundlovens forstand. Den eneste begrundelse for at fastholde undtagelsen i dag er således, at det lovteknisk ikke er muligt at ændre folketingsvalgloven uden en grundlovsændring. Denne undtagelse til valgretten er menneskeretligt problematisk, da den rent automatisk afskærer personer, der har fået frataget den retlige handleevne, fra at stemme. Endvidere er værgemål oftest et udslag af en psykisk sygdom, hvilket betyder, at personen grundet sin psykiske sygdom indirekte bliver afskåret fra at stemme, hvilket kan udgøre diskrimination i menneskeretlig forstand. De internationale forpligtelser har da også medført, at man nu med Social- og Indenrigsministeriets lovforslag ønsker at ændre de øvrige valglove, således at personer under 6-værgemål får valgret. Imidlertid fastholdes undtagelsen i forhold til folketingsvalg og folkeafstemninger. Social- og Indenrigsministeriet har begrundet dette med, at Justitsministeriet har fundet, at grundloven er til hinder for at give de nævnte personer valgret til folketingsvalg og folkeafstemninger. Indholdet af grundlovsbestemmelsen er imidlertid omtvistet (se bl.a. Juristen, nr. 3-4, september 2014, s. 127ff.). I øvrigt har hverken Justitsministeriet eller Social- og Indenrigsministeriet peget på de hensyn, der begrunder fratagelsen af valgretten, herunder de hensyn, som Justitsministeriet mener ligger bag grundlovsbestemmelsen. Desuden står undtagelsen i direkte modsætning til det primære formål med grundlovens 29, nemlig at sikre borgernes retssikkerhed og et demokratisk samfund. Det forhold, at det efter Justitsministeriets opfattelse ikke lovteknisk er muligt at ændre folketingsvalglovens undtagelsesbestemmelse uden en grundlovsændring er desuden - i menneskeretlig kontekst - ikke en legitim grund til at bevare undtagelsen i dansk ret. Social- og Indenrigsministeriet samt Justitsministeriet bør derfor se nærmere på, 4/5
hvordan man kan ændre bestemmelsen, så den er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. 4. ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at bringe dansk ret i overensstemmelse med menneskeretten at Social- og Indenrigsministeriet ændrer lovforslaget, så det også omfatter folketingsvalg samt folkeafstemninger. Der henvises til ministeriets sags.nr.: 2015-6028 Med venlig hilsen Mads Pedersen S P E C I A L K ONSULENT 5/5