Udenrigsministeriets forvaltning af tilskud til multilaterale organisationer

Beretning til statsrevisorerne om Udenrigsministeriets forvaltning af tilskud til multilaterale organisationer Juni 2002 RB A201/02 Rigsrevisionen

Indholdsfortegnelse Side I. Resumé... 5 II. Indledning, formål, afgrænsning og metode... 14 A. Indledning... 14 B. Formål... 15 C. Afgrænsning og metode... 16 III. De undersøgte organisationer... 19 IV. Udenrigsministeriets målfastsættelse... 23 V. Udenrigsministeriets samarbejde med de multilaterale organisationer... 26 A. Fremme af danske bistandspolitiske mål... 27 B. Forbedring af organisationernes administrative effektivitet... 30 C. Fremme af mål om flere danske leverancer og ansatte... 33 VI. Udenrigsministeriets kontrol af regnskaber... 36 A. Krav til organisationernes finansielle rapportering... 36 B. Modtagelse, gennemgang og opfølgning af finansiel rapportering... 38 C. Underretning af Folketinget... 43 VII. Udenrigsministeriets vurdering af tilskuddenes effekt... 45 A. Organisationernes undersøgelser... 45 B. Udenrigsministeriets undersøgelser... 49 C. Grundlaget for fordeling af tilskud... 54 D. Underretning af Folketinget... 57 Bilag: 1. Aktiv multilateralisme: Mål, virkemidler og aktører... 61

Beretning om Udenrigsministeriets forvaltning af tilskud til multilaterale organisationer I. Resumé Indledning, formål, afgrænsning og metode 1. Beretningen omhandler Udenrigsministeriets forvaltning af tilskud til multilaterale organisationer, som i 2001 androg 5,7 mia. kr. Heraf gik ca. halvdelen til organisationer under FN-systemet, mens den øvrige halvdel var fordelt på udviklingsbanker, EU s udviklingsbistand samt andre tilskud. Det nærmere formål med undersøgelsen har været at undersøge, om Udenrigsministeriet har overholdt en række grundlæggende krav til god tilskudsforvaltning ved administrationen af tilskud til multilaterale organisationer. Rigsrevisionen har undersøgt, om Udenrigsministeriet inden for rammerne af Folketingets beslutninger har fastsat konkrete mål for den danske multilaterale bistand, om Udenrigsministeriet under hensyntagen til Danmarks bidragsandele har etableret et samarbejde med organisationerne med henblik på at fremme danske mål med den multilaterale bistand, om Udenrigsministeriet har ført kontrol af regnskaberne vedrørende anvendelsen af tilskud til organisationerne og fulgt op herpå, og om Udenrigsministeriet har vurderet effekten af de multilaterale tilskud og fulgt op herpå. 2. Undersøgelsen har omfattet perioden 1996-2001 samt, i det omfang der har været tilgængelige oplysninger, perioden frem til beretningens afgivelse. Der blev i undersøgelsen udtaget følgende 3 multilaterale organisationer til nærmere gennemgang, og disse blev udvalgt, så de repræsenterer forskellige typer af multilaterale organisationer og tilskudsstørrelser: FN s udviklingsprogram (UNDP), FN s organisation for kultur og undervisning (UNESCO), samt Den afrikanske Udviklingsbank (AfDB) og Den afrikanske Udviklingsfond (AfDF). Side 5

Da beretningen vedrører Udenrigsministeriets tilskudsforvaltning, har Rigsrevisionen for så vidt angår effekten af den multilaterale bistand, undersøgt, hvilken dokumentation Udenrigsministeriet har tilvejebragt herom, og hvilken anvendelse ministeriet har gjort af dette materiale. Rigsrevisionen har navnlig baseret undersøgelsen på en gennemgang af rapporter og dokumenter i ministeriet samt på møder og brevveksling med ministeriet. Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet i den endelige beretning. De undersøgte institutioner 3. UNDP er FN s største udviklingsorganisation med mandat til at yde bistand til fremme af bæredygtig menneskelig udvikling, særlig med henblik på at opbygge kapaciteten i udviklingslandenes administrationer vedrørende bl.a. fattigdomsbekæmpelse. Organisationen finansierer sine udviklingsaktiviteter ved generelle tilskud, øremærkede tilskud og gennem en kapitaludviklingsfond (UNCDF). Danmark var tidligere en af organisationens største donorer, men tilskudsomfanget er i de senere år reduceret betydeligt og udgør i 2002 ca. 440 mio. kr. UNESCO har som hovedformål at fremme samarbejdet mellem nationer gennem uddannelse, videnskab, kultur og kommunikation. UNESCO s aktiviteter finansieres ved obligatoriske medlemsbidrag og supplerende, frivillige tilskud fra enkeltlande og andre multilaterale organisationer. Danmark var tidligere blandt de største frivillige donorer til UNESCO s udviklingsaktiviteter, men tilskudsomfanget er i 2002 reduceret med 20 mio. kr. til 10 mio. kr. årligt. Den Afrikanske Udviklingsbank (AfDB) har til formål at bidrage til den økonomiske og sociale udvikling i regionen ved at formidle lån til de afrikanske medlemslande på bedre vilkår, end de ellers ville kunne opnå på de kommercielle lånemarkeder, mens Den Afrikanske Udviklingsfond (AfDF) yder lån med et højt gaveelement til de fattigste afrikanske lande. AfDB ejes af en kreds af aktionærer bestående af en række afrikanske lande og donorlande, heriblandt Danmark. Danmarks tilskud til AfDB/AfDF er i perioden 1996-2001 vokset fra 100 mio. kr. årligt til ca. 270 mio. kr. Danmark har endvidere en garantiforpligtelse vedrørende AfDB, som ultimo 2001 udgjorde 2,3 mia. kr. Side 6

Udenrigsministeriets målfastsættelse 4. I Udenrigsministeriets strategi fra 1994 En verden i udvikling strategi for dansk udviklingspolitik frem mod år 2000 (Strategi 2000) var aktiv multilateralisme et af hovedelementerne. Aktiv multilateralisme indebar, at ministeriet i højere grad end tidligere skulle søge at påvirke og styrke de multilaterale organisationer med henblik på at fremme de danske mål med bistanden. Derudover skulle der være en klar sammenhæng mellem størrelsen af ministeriets tilskud til den enkelte organisation, og hvor meget organisationens bistand bidrog til at fremme danske mål. Undersøgelsen viste, at målene for ministeriets multilaterale bistand var formuleret i ovennævnte Strategi 2000 fra 1994, i den efterfølgende Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme (1996) samt i Dansk udviklingspolitik. Strategi. Partnerskab 2000 (2000), der alle har været forelagt Folketinget. Udenrigsministeriet havde opstillet 3 typer mål, jf. bilag 1: Bistandspolitiske mål, med fattigdomsbekæmpelse som den overordnede målsætning, samt en række såkaldte tværgående hensyn, som fx styrkelse af kvinders stilling, og særlige temaer som fx kapacitetsudvikling. Mål om en forbedring af organisationernes administrative effektivitet. Mål om at få flere danske leverancer og ansatte til de multilaterale organisationer. I tilslutning til handlingsplanen i 1996 udarbejdede ministeriet særlige organisationsstrategier for udvalgte organisationerne med det formål at præcisere ministeriets mål og aktiviteter for samarbejdet med den enkelte organisation. Rigsrevisionen har konstateret, at Udenrigsministeriet løbende ved bl.a. årsforhandlinger og årsmøder har opdateret og præciseret det strategiske grundlag for Danmarks samarbejde med organisationerne. Yderligere har Rigsrevisionen konstateret, at Udenrigsministeriet hvert år som led i den såkaldte Rullende 5-års plan, der fungerer som et overordnet styringsredskab for den danske udviklingsbistand, har udarbejdet en kortfattet, opdateret strategi for den danske indsats, men strategien har kun været rettet Side 7

mod tematiske områder og har ikke indeholdt en decideret målfastsættelse. 5. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Udenrigsministeriet havde opstillet mål for ydelse af tilskud til de multilaterale organisationer, men målene var ikke gjort så konkrete, at de senere kunne bruges til en vurdering af, om de forventede resultater var opnået. Ministeriet havde i forbindelse med fremlæggelsen af Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme i 1996 udarbejdet strategier for ministeriets samarbejde med en række organisationer og har, ifølge det oplyste, yderligere arbejdet mod at opstille organisationsspecifikke målsætninger for ministeriets samarbejde med organisationerne siden 2001. Den samlede indsats for formuleringen af konkrete mål har imidlertid siden 1996, hvor Folketinget fik forelagt handlingsplanen, været meget begrænset. Ministeriet burde således langt tidligere have udarbejdet strategier med specifikke målsætninger og tidsrammer for samarbejdet med alle organisationer samt opdateret og justeret disse løbende. Efter Rigsrevisionens opfattelse har der derfor foreligget et mindre solidt grundlag for ministeriets vurdering af, om målene med at yde tilskud til de pågældende organisationer er blevet opfyldt. Udenrigsministeriets samarbejde med de multilaterale organisationer 6. Udenrigsministeriet har helt overvejende ydet generelle tilskud til de undersøgte multilaterale organisationer, og ministeriets indflydelse har begrænset sig til at søge at etablere et samarbejde med organisationerne med henblik på at få organisationerne til at yde en målrettet, effektiv indsats, som understøtter danske prioriteter. Samarbejdet med de multilaterale organisationer er ofte en langvarig politisk proces, hvor midlerne og taktikken til at opnå de danske mål varierer, fx efter de alliancer, det er muligt at etablere med ligesindede donor- og modtagerlande. Det har stedse været et overordnet princip for den danske politik over for FN s udviklingsorganisationer, at man bilateralt har undladt forsøg på at påvirke den enkelte organisation til at forfølge mål, der ikke i forvejen har været fastlagt af organisationens bestyrelse. Danske initiativer til ændring af den enkelte organisations mål/politik er således Side 8

gået gennem den pågældende bestyrelse. Det har hængt sammen med ønsket om en reelt arbejdende bestyrelse og gennemsigtighed i beslutningsprocessen. Inden for rammerne af disse overordnede hensyn har Rigsrevisionen i undersøgelsen taget udgangspunkt i ministeriets Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme, hvoraf det fremgår, at Danmark vil søge at påvirke og styrke det internationale system i overensstemmelse med de danske bistandspolitiske målsætninger. 7. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Udenrigsministeriet i henhold til Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme har søgt at etablere et samarbejde med de multilaterale organisationer med henblik på at fremme de danske bistandspolitiske mål. Undersøgelsen har ligeledes vist, at de 3 undersøgte organisationer i en årrække har været præget af en betydelig administrativ ineffektivitet, men at Udenrigsministeriet har kritiseret dette og har etableret et samarbejde med organisationerne med henblik på en forbedring på dette område. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Udenrigsministeriets indsats har bidraget til, at organisationerne i de senere år har søgt at forbedre effektiviteten. Endelig har undersøgelsen vist, at ministeriet løbende har fremført de danske ønsker om flere danske leverancer og ansatte over for organisationerne. De danske leverancer og antallet af danske ansatte er i perioden 1996-2001 i nogen grad øget i forhold til UNDP og UNESCO, men er faldet i forhold til AfDB/AfDF. Udenrigsministeriets kontrol af regnskaber 8. Udenrigsministeriet kan vanskeligt stille krav til de multilaterale organisationers regnskabs- og revisionsordninger og finansielle rapportering, da bestemmelserne herom fastlægges af organisationernes generalforsamlinger. Udenrigsministeriet har dog visse muligheder for så vidt angår øremærkede tilskud til trustfonde og til enkeltprojekter. 9. Rigsrevisionen har konstateret, at Udenrigsministeriet generelt har stillet relevante og fyldestgørende krav til de multilaterale organisationers finansielle rapportering. Ministeriet har også fastsat generelle retningslinjer for gennemgangen af regnskaber. Modtagelsen og den afslut- Side 9

tende gennemgang af regnskaber vedrørende UNDP og UNESCO har imidlertid i visse tilfælde været forsinket i adskillige år. Udenrigsministeriet har efterfølgende oplyst, at man i 2001 har iværksat en plan for nedbringelse af antallet af uafsluttede regnskaber. Rigsrevisionen finder imidlertid, at ministeriet tidligere burde have rykket for udestående regnskaber samt afsluttet gennemgangen af disse inden for den tidsramme, som er fastsat i ministeriets retningslinjer. Udenrigsministeriet har delegeret hovedparten af gennemgangen af AfDB/AfDF s finansielle rapportering til den danske eksekutivdirektørs sekretariatet i AfDB/AfDF (valggruppekontoret). Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministeriet, for at sikre en tilstrækkelig og kvalificeret gennemgang, bør udarbejde en skriftlig instruks, der klart beskriver, hvilke opgaver valggruppekontoret skal varetage i relation til administrationen. Udenrigsministeriet bør endvidere føre tilsyn med valggruppekontorets virksomhed og behandling af den finansielle rapportering og bør dokumentere omfanget heraf. Der bør foreligge skriftlige retningslinjer for dette tilsyn. 10. Statsrevisorerne gav i Beretning om revisionsordningerne i FN, herunder om FN s udviklingsprogram (UNDP) og befolkningsfond (UNFPA) og i Beretning om statsrevisorernes besøg i FN s hovedkvarter i New York 1994 begge afgivet i 1994 udtryk for, at der på de årlige finanslove burde gives mere fyldestgørende oplysninger om indholdet af revisionsrapporter vedrørende UNDP, idet tilskud hertil var opført på en særskilt konto på finansloven, og derfor ikke skulle godkendes ved aktstykke. I sin redegørelse til de nævnte beretninger tilsluttede udenrigsministeren sig statsrevisorernes synspunkter, og i 1997 udarbejdede ministeriet en intern instruks, hvoraf det bl.a. fremgik, at man for de multilaterale organisationer med egen finanslovkonto, herunder de 3 undersøgte organisationer, fandt kravet om information af Folketinget opfyldt med en netop gennemført udbygning af anmærkningerne, mens der burde ske særskilt underretning til Finansudvalget om særligt alvorlige forhold. Undersøgelsen har vist, at ministeriet fra 1997 har udbygget anmærkningerne til finansloven, men selv om UNDP s revisorer igennem flere år har fremsat stærk kritik af organisationen, har ministeriet ikke fundet anledning til at fremdrage revisionsforhold, hverken i anmærkningerne Side 10

til finansloven eller i særskilte orienteringer til Finansudvalget. Rigsrevisionens finder, at Udenrigsministeriet i henhold til den instruks om underretning af Folketinget, som ministeriet udarbejdede på statsrevisorernes foranledning, burde have afgivet oplysninger om den omfattende kritik, UNDP s revisorer havde fremsat af organisationen. Udenrigsministeriets vurdering af tilskuddenes effekt 11. Ansvaret for den løbende og efterfølgende vurdering af organisationernes administration og aktiviteter på landeniveau ligger som udgangspunkt i organisationerne. Undersøgelsen har vist, at Udenrigsministeriet har arbejdet aktivt for, at de undersøgte organisationer systematisk og kvalificeret har undersøgt effekten af deres aktiviteter. Efter Rigsrevisionens opfattelse har organisationernes rapportering dog været utilstrækkelig til at give ministeriet et klart indtryk af bistandseffekten, og i hvor høj grad de understøtter danske bistandspolitiske mål. For så vidt angår UNESCO, har organisationen slet ikke udarbejdet egentlige evalueringsrapporter af dansk finansierede aktiviteter. Rigsrevisionen finder, at valggruppekontoret mere systematisk og konsekvent må indberette om sammenfattende vurderinger af effekten af de af AfDB/AfDF finansierede programmer og projekter til brug for Udenrigsministeriets vurdering af AfDB/AfDF s udviklingseffektivitet. Udenrigsministeriet har ikke udarbejdet en instruks, der beskriver valggruppekontorets opgaver i forbindelse med gennemgangen af AfDB/AfDF s rapporteringer om monitoreringer og evalueringer. 12. Udenrigsministeriet har det overordnede ansvar for at vurdere resultaterne af de danske bidrag til de multilaterale organisationer i forhold til ministeriets opstillede mål. Ministeriet må primært arbejde for, at organisationerne selv monitorerer og evaluerer deres egne aktiviteter, men må, såfremt omfanget eller kvaliteten heraf er utilstrækkeligt til at kunne danne grundlag for en sådan vurdering, selv supplere med egne undersøgelser. Undersøgelsen har vist, at Udenrigsministeriet har udarbejdet retningslinjer for egne evalueringer, men Rigsrevisionen finder, at ministeriet tilsvarende burde have udarbejdet retningslinjer vedrørende egen monitorering af organisationerne. Udenrigsministeriets monitoreringer og evalueringer Side 11

af de undersøgte organisationer har generelt været af et utilstrækkeligt omfang. Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministeriet generelt bør styrke sin indsats på dette område, og fx for så vidt angår AfDB/AfDF lejlighedsvis bør overveje at indgå i fælles evalueringer med AfDB/AfDF. Det vil styrke ministeriets kendskab til effekten af AfDB/AfDF s aktiviteter og bidrage til opbygning af organisationens evalueringskapacitet. Rigsrevisionen har konstateret, at Udenrigsministeriets akter ikke altid har indeholdt de informationer, som ligger til grund for en vurdering af de multilaterale organisationers aktiviteter. 13. I Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme fra 1996 erkendte Udenrigsministeriet, at den hidtidige danske indsats i de multilaterale organisationers styrende organer kun havde ført til begrænsede resultater. Derfor blev der med handlingsplanen lagt op til en mere slagkraftig politik, hvilket særligt skulle gøre sig gældende i bidragspolitikken. Der skulle etableres en klarere sammenhæng mellem størrelsen af det danske bidrag til en organisation og dennes opfyldelse af målene for den danske udviklingsbistand. Organisationerne skulle således vurderes ud fra deres evne og mulighed for at imødekomme de danske bistandspolitiske mål, deres operationelle og administrative effektivitet samt deres indkøbs- og ansættelsespolitik, herunder i forhold til danske varer og ansatte. Rigsrevisionen har konstateret, at vurderingsgrundlaget for fordelingen af tilskuddene ikke er nærmere konkretiseret i forhold til de enkelte organisationer og finder, at ministeriet bør overveje at konsolidere de organisationsspecifikke mål i et dokument for hver organisation, fx organisationsstrategierne. Ministeriet har i maj 2002 oplyst, at der i beslutningen om fordelingen af midlerne tillige indgår udenrigs- og bistandspolitiske afvejninger i overensstemmelse med regeringens generelle politik, hvilket afspejles i bl.a. mandatnotitser, instruktioner, ministerredegørelser og taler mv. Rigsrevisionen er opmærksom på, at der i fordelingen af midlerne også kan indgå aktuelle politiske mål, der ikke er indarbejdet i Udenrigsministeriets styringsgrundlag. Rigsrevisionen finder imidlertid, at væsentlige supplerende udenrigs- og bistandspolitiske hensyn bør resultere i en løbende opdatering af vurderingsgrundlaget. Side 12

Dette vil være i overensstemmelse med ministeriet strategi fra 1994, hvori det blev anført, at vurderingsgrundlaget for fordelingen af tilskuddene til de multilaterale organisationer løbende ville blive evalueret og justeret. 14. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at ministeriet ikke konsekvent har underrettet Folketinget om effekten af bistanden eller om relevante problemer vedrørende organisationernes administration. Rigsrevisionen finder, at ministeriets rapportering herom skal foregå på et passende overordnet niveau og på en måde, som bedst modsvarer de bevilgende myndigheders behov. Rigsrevisionens undersøgelse har vist: Ad Udenrigsministeriets målfastsættelse at Udenrigsministeriet har formuleret mål for tilskuddene til de multilaterale organisationer, men at disse ikke har været konkretiseret i en sådan grad, at ministeriet senere har kunnet anvende dem som grundlag for en vurdering af, om organisationen har opnået de forventede resultater, og at ministeriet ikke har udarbejdet strategier for sit samarbejde med alle organisationerne og ikke har ajourført strategierne løbende. Ad Udenrigsministeriets samarbejde med multilaterale organisationer at Udenrigsministeriet har etableret et samarbejde med organisationerne vedrørende de mål, ministeriet har fastsat i sin Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme fra 1996. Ad Udenrigsministeriets kontrol af regnskaberne at Udenrigsministeriet generelt har stillet relevante og fyldestgørende krav til de multilaterale organisationers finansielle rapportering, at ministeriet har fastsat retningslinjer for gennemgangen af regnskaber vedrørende anvendelsen af tilskuddene, men at en væsentlig del af regnskaberne ikke er blevet modtaget og gennemgået rettidigt, og flere af dem har været forsinket i adskillige år, og at ministeriet ikke har underrettet Folketinget om en betydelig kritik fra UNDP s revisorer, selv om ministeriet i 1997 udarbejdede en generel instruks med henblik på at imødekomme et krav fra statsrevisorerne om en bedre underretning af Folketinget herom. Ad Udenrigsministeriets vurdering af tilskuddenes effekt Side 13

at Udenrigsministeriet har arbejdet aktivt for, at organisationerne har undersøgt effekten af deres aktiviteter, men at de gennemførte undersøgelser ikke i alle tilfælde har været tilstrækkelige til at give ministeriet et klart indtryk af bistandseffekten, herunder opfyldelsen af de danske bistandspolitiske mål, at ministeriet har gennemført supplerende undersøgelser af bistandens effekt, men at disse generelt har været af et utilstrækkeligt omfang, at ministeriet ikke nærmere har konkretiseret vurderingsgrundlaget for fordelingen af tilskud i forhold til de enkelte organisationer, og at ministeriet mere konsekvent burde have informeret Folketinget om effekten af bistanden og om relevante problemer vedrørende organisationernes administration og bistandsindsats. II. Indledning, formål, afgrænsning og metode A. Indledning 15. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997. Beretningen knytter sig til statsregnskabets 06.34. Multilateral bistand gennem FN-systemet og 06.35. Multilateral bistand gennem banker og fonde. 16. Den multilaterale bistand består af bidrag og tilskud til internationale organisationer og institutioner, der yder udviklingsbistand og humanitær bistand. Det drejer sig primært om bistandsorganisationer under FN-systemet, Verdensbankgruppen, regionale banker, fonde og organisationer samt internationale, ikke-statslige og humanitære organisationer. Den multilaterale bistand androg i 2001 5,7 mia. kr. fordelt på hovedgrupper, som vist i figur 1. Side 14

Figur 1. Den multilaterale bistand i 2001 fordelt på hovedgrupper af modtagere 23 % 13 % 53 % 11 % Andre bidrag EU Udviklingsbanker FN-systemet 17. Tilskuddene til multilaterale organisationer har inden for de seneste 10 år været undersøgt af Rigsrevisionen i beretning nr. 1/93 om revisionsordningerne i FN, herunder om FN s udviklingsprogram (UNDP) og befolkningsfond (UNFPA). Statsrevisorerne har selv afgivet beretning nr. 6/93 om statsrevisorernes besøg i FN s hovedkvarter i New York, 1994. B. Formål 18. Beretningens formål er at undersøge, om Udenrigsministeriets forvaltning af tilskud til multilaterale organisationer lever op til normer for god tilskudsforvaltning. I publikationen Forvaltning af tilskud fra 1996 har Finansministeriet, Rigsrevisionen mfl. fastsat normer for god tilskudsforvaltning. Med udgangspunkt i disse normer har Rigsrevisionen opstillet følgende delformål for undersøgelsen: Om Udenrigsministeriet inden for rammerne af Folketingets beslutninger har fastsat konkrete mål for den danske multilaterale bistand. Om Udenrigsministeriet under hensyntagen til Danmarks bidragsandele har etableret et samarbejde med organisationerne med henblik på at fremme danske mål med den multilaterale bistand. Om Udenrigsministeriet har ført kontrol af regnskaberne vedrørende anvendelsen af tilskud til organisationerne og fulgt op herpå. Om Udenrigsministeriet har vurderet effekten af de multilaterale tilskud og fulgt op herpå. Side 15

Da beretningen vedrører Udenrigsministeriets tilskudsforvaltning, har Rigsrevisionen for så vidt angår effekten af den multilaterale bistand alene undersøgt, hvilken dokumentation Udenrigsministeriet har tilvejebragt herom, og hvilken anvendelse ministeriet har gjort af dette materiale. C. Afgrænsning og metode 19. Undersøgelsen omfatter perioden 1996-2001 samt i det omfang, der har været tilgængelige oplysninger, perioden frem til beretningens afgivelse. 20. Der er i undersøgelsen udtaget følgende 3 multilaterale organisationer til nærmere gennemgang, og disse er udvalgt, så de repræsenterer forskellige typer af multilaterale organisationer og tilskudsstørrelser: FN s udviklingsprogram (UNDP), som er en FN-underorganisation. FN s organisation for kultur og undervisning (UNESCO), som er en FN-særorganisation. Den afrikanske Udviklingsbank (AfDB) og Den afrikanske Udviklingsfond (AfDF), som er en regional udviklingsbank/-fond. Undersøgelsen omfatter ikke de multilaterale bidrag, som Udenrigsministeriet yder gennem EU, da Rigsrevisionen i et særskilt notat årligt rapporterer til statsrevisorerne om Den Europæiske Revisionsrets årsberetning, der bl.a. omhandler EU s udviklingsbistand. De 3 udvalgte organisationer modtog i 2001 tilskud fra Udenrigsministeriet på henholdsvis 520 mio. kr., 30 mio. kr. og 270 mio. kr. 21. Rigsrevisionen har for hvert delformål, jf. pkt. 18, fastsat revisionskriterier, som er lagt til grund for en vurdering af, om Udenrigsministeriet har foretaget en god tilskudsforvaltning. Resultaterne heraf fremgår af kap. IV-VII. 22. Vedrørende det første delformål om, hvorvidt Udenrigsministeriet har fastsat konkrete mål for den danske multilaterale bistand, har revisionskriteriet været, at Udenrigsministeriet bør Side 16

formulere mål for tilskuddet til de enkelte organisationer og konkretisere målene i en sådan grad, at ministeriet senere kan vurdere, om organisationerne har opnået de forventede resultater. 23. De tilskudsmodtagende organisationer varetager den administration, der er forbundet med multilateral bistand, men efter Rigsrevisionens opfattelse vil det være i overensstemmelse med normerne for god tilskudsforvaltning, at Udenrigsministeriet etablerer et samarbejde med organisationerne for at fremme de danske mål. Vedrørende det andet delformål om, hvorvidt Udenrigsministeriet har etableret et samarbejde med organisationerne, har revisionskriterierne været, at Udenrigsministeriet i henhold til sin Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme, jf. bilag 1, aktivt bør samarbejde med organisationerne med henblik på at fremme danske bistandspolitiske mål, fremme danske mål om en forbedring af organisationernes administrative effektivitet, og fremme flere danske leverancer og ansatte. 24. Vedrørende det tredje delformål om, hvorvidt Udenrigsministeriet har ført kontrol af regnskaberne vedrørende anvendelsen af tilskud til organisationerne og fulgt op herpå, har revisionskriterierne været, at Udenrigsministeriet bør stille krav til organisationernes finansielle rapportering, sikre, at finansielle rapporter er modtaget og gennemgået rettidigt på basis af fastsatte retningslinjer herfor, og følge op på forhold, som ministeriets gennemgang giver anledning til, og underrette Folketinget om revisionsforbehold og kritiske bemærkninger vedrørende regnskaber, enten i anmærkninger eller i form af særskilt underretning af Finansudvalget. 25. Vedrørende det fjerde delformål om, hvorvidt Udenrigsministeriet har vurderet effekten af de multilaterale tilskud og fulgt op herpå, har revisionskriterierne været, at Udenrigsministeriet bør Side 17

arbejde aktivt for, at de tilskudsmodtagende organisationer kvalificeret og systematisk undersøger effekten af deres aktiviteter, udforme retningslinjer for ministeriets egne undersøgelser af effekten af bistanden og i henhold hertil tage initiativ til, at sådanne undersøgelser gennemføres som supplement til organisationernes egne undersøgelser, udvikle og konkretisere målsætninger til brug for en vurdering af organisationerne, som kan danne grundlag for den politiske beslutningsproces vedrørende fordeling af tilskud til organisationerne, og informere Folketinget om relevante problemer vedrørende organisationernes administration og om effekten af bistanden. 26. Rigsrevisionen har som led i undersøgelsen gennemgået Udenrigsministeriets regler og instrukser vedrørende ministeriets forvaltning af multilaterale bidrag, regnskaber, revisionsprotokoller, mødereferater, mandatnotitser, instruktioner til valggruppekontoret i Den afrikanske Udviklingsbank, bevillingsansøgninger, indberetninger fra repræsentationerne, programsamarbejdsaftaler, projekt- og programrapporter, evalueringsrapporter, strategipapirer fra organisationerne mv. vedrørende de undersøgte organisationer, samt brevveksling med organisationerne. Decentrale tilskud fra repræsentationerne indgår ikke i undersøgelsen. 27. Foruden det nævnte skriftlige materiale er undersøgelsen baseret på brevveksling med Udenrigsministeriet om konkrete spørgsmål samt møder med relevante ressortkontorer i ministeriet, lederen af ministeriets evalueringsenhed, en repræsentant for Den danske UNESCO-nationalkommission, den danske FN-Mission i New York, UNDP s hovedsæde i New York samt med den danske repræsentant for AfDB/AfDF s bestyrelse. 28. Beretningsudkastet har været forelagt Udenrigsministeriet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet i den endelige beretning. Side 18

III. De undersøgte organisationer 29. United Nations Development Programme (UNDP) er FN s største udviklingsorganisation med mandat til at yde bistand til fremme af bæredygtig menneskelig udvikling, særlig med henblik på kapacitetsopbygning i udviklingslandenes centrale og lokale administrationer vedrørende fattigdomsbekæmpelse, jobskabelse, miljøbeskyttelse og styrkelse af kvinders stilling. UNDP koordinerer herudover FN-systemets udviklingsindsats. UNDP, der har hovedsæde i New York, ledes af en bestyrelse, hvori Danmark er repræsenteret, mens organisationens drifts- og bistandsopgaver varetages af et sekretariat, hvorunder hører 5 regionale kontorer og 132 landekontorer. UNDP finansierer sine udviklingsaktiviteter ved generelle tilskud, der ydes af medlemslandene uden betingelser for anvendelsen, ved øremærkede tilskud, som indskydes i trustfonde, oprettet til særlige formål, samt i en kapitaludviklingsfond (UNCDF), som finansierer mindre pilotprojekter med henblik på efterfølgende større indsatser i de mindst udviklede lande. 30. Danmark var på et tidspunkt organisationens næststørste donor, men er nu den 7. største. Udviklingen i det danske tilskud til UNDP, i løbende priser, fremgår af nedenstående tabel 1. Tabel 1. Udenrigsministeriets tilskud til UNDP, 1996-2001 1996 1997 1998 1999 2000 2001 ----- Mio. kr. ----- FN s udviklingsprogram... 575,0 525,0 550,0 420,0 420,0 420,0 UNDP-trustfonde... 68,2-16,8 20,0 10,0 20,0 Kapitaludviklingsfonden (UNCDF)... 50,0 55,0 55,0 55,0 55,0 55,0 Andre tilskud 1)... 22,1 27,9 24,9 24,3 28,7 25,6 I alt... 715,3 607,9 646,7 519,3 503,7 520,6 1) FN s udviklingsfond for kvinder (UNIFEM) samt drift af et FN-center i København. Som det fremgår af tabellen, har det samlede tilskud til UNDP været faldende i undersøgelsesperioden på grund af en betydelig reduktion af ministeriets generelle tilskud til UNDP s udviklingsprogram. Ud over de anførte tilskud har Udenrigsministeriet ydet mindre tilskud til UNDP-pro- Side 19

jekter efter særlige regler, som giver ministeriets repræsentationer og ressortkontorer adgang til, inden for visse bevillingsgrænser, at støtte konkrete aktiviteter. Med vedtagelsen af finansloven for 2002 er det årlige tilskud til UNDP nedsat med 50 mio. kr. til 370 mio. kr. som led i regeringens spareplan. 31. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) har som hovedformål at bidrage til fred og sikkerhed ved at fremme samarbejde mellem nationer gennem uddannelse, videnskab, kultur og kommunikation. UNESCO har særlig erfaring med udvikling af normer og teknisk bistand inden for sine 4 kerneområder. UNESCO, der har hovedsæde i Paris, ledes af en Generalkonference, der træder sammen hvert andet år, og hvori alle 188 medlemslande er repræsenteret. Grundlaget for Generalkonferencens beslutninger samt implementeringen af disse varetages af Styrelsesrådet, der er sammensat af 58 repræsentanter for medlemslandene. Organisationens drift og aktiviteter varetages af Sekretariatet. UNESCO s aktiviteter finansieres ved medlemsbidrag og supplerende, frivillige tilskud fra enkeltlande og andre multilaterale organisationer. Det samlede budget for 2000-2001 var på 794 mio. USD. 32. Det danske medlemsbidrag, som i perioden 1996-2001 har været på ca. 16 mio. kr. årligt, afholdes af Undervisningsministeriet, og forvaltningen af dette tilskud er ikke omfattet af nærværende undersøgelse. Udenrigsministeriet har på grundlag af 2 4-årige programsamarbejdsaftaler fra henholdsvis 1996 og 2000 ydet 30 mio. kr. årligt i frivillige tilskud til UNESCO s bistandsarbejde. Ansøgning herom i form af en flerårig, rullende rammebevilling har hvert år været forelagt Finansudvalget. Udenrigsministeriets tilskud udgjorde i 2001 2,1 % af UNESCO s samlede frivillige tilskud mod 7,1 % i 1996, men Danmark var i 2001 stadig blandt de største donorer til UNESCO s udviklingsaktiviteter. Med vedtagelsen af finansloven for 2002 er dette årlige, frivillige tilskud reduceret med 20 mio. kr. som led i regeringens spareplan. 33. Den Afrikanske Udviklingsbank og Fond (AfDB/AfDF) har til formål at bidrage til den økonomiske og sociale ud- Side 20

vikling i regionen ved at formidle lån til de afrikanske medlemslande. Den koncentrerer sin indsats inden for landbrug, uddannelse og sundhed samt udvikling af den private sektor. Tværgående hensyn som miljøbeskyttelse, ligestilling mellem kønnene og god regeringsførelse søges så vidt muligt inddraget i alle AfDB/AfDF s aktiviteter. AfDB formidler lån til de mest kreditværdige lande på bedre vilkår, end de ellers ville kunne opnå på de kommercielle lånemarkeder, mens AfDF yder lån med et højt gaveelement til de fattigste afrikanske lande. AfDB s aktionærkreds består for tiden af 77 medlemslande, heraf 53 afrikanske. AfDB/AfDF s øverste myndighed er generalforsamlingen, der mødes én gang om året, hvor alle medlemslande, herunder Danmark, er repræsenteret. Generalforsamlingen har delegeret hovedparten af sin kompetence til bestyrelsen for henholdsvis AfDB og AfDF. Bestyrelsen for henholdsvis AfDB og AFDF er en siddende bestyrelse med ugentlige møder i hovedsædet i Abidjan. Dens indsats er primært rettet mod de overordnede politikker for AfDB s udviklingsaktiviteter, behandling af konkrete lånesager, AfDB s finansielle situation samt betjening og indsats for at sikre, at de lande, bestyrelsesmedlemmet repræsenterer, får en fair behandling af AfDB og AfDF. Generalforsamlingen skal dog i henhold til AfDB s vedtægter bl.a. udpege AfDB s præsident og den eksterne revisor samt godkende årsregnskabet. Vigtige beslutninger, der skal træffes mellem de årlige generalforsamlinger, bliver sendt til skriftlige afstemninger blandt alle medlemslandene. AfDB s bestyrelse består af 18 eksekutivdirektører, hvoraf Danmark besætter den ene post i fællesskab med 5 andre lande. Eksekutivdirektøren repræsenterer også Danmark i AfDF s bestyrelse, der består af 12 eksekutivdirektører, hvoraf 6 er fra AfDB og 6 fra donorerne. Danmark besætter eksekutivdirektørposten i perioden 2001-2004. Danmark har instruktionsbeføjelse over for eksekutivdirektøren, både individuelt og kollektivt med de øvrige valggruppelande. I tilknytning til denne post er der etableret et sekretariat, valggruppekontoret, med personale fra de tilhørende lande. Udenrigsministeriets forvaltning af Danmarks kapitalindskud og tilskud til AfDB og AfDF foregår i et tæt samarbejde med valggruppekontoret. Valggruppekontoret er imidlertid en ekstern myndighed i forhold til Udenrigsministeriet, da kontoret er geografisk pla- Side 21

ceret i Abidjan som en organisatorisk del af AfDB/AfDF, og kontorets personale er ansat og lønnet af AfDB/AfDF. 34. Danmark har været aktionær i AfDB siden en kapitaludvidelse i 1983, hvor de første ikke-afrikanske lande blev optaget som aktionærer. Danmarks andel af det samlede kapitalindskud i AfDB udgjorde i 2001 1,16 %. Omkring en tiendedel af medlemsstaternes kapitalindskud er indbetalt, mens resten henstår som garantikapital. Den danske garantiforpligtelse vedrørende AfDB udgjorde med udgangen af 2001 2,26 mia. kr. Danmark har ydet tilskud til AfDF siden dens etablering i 1973. AfDF s midler tilføres dels af donorlandene, dels af AfDB. I januar 1999 blev der indgået aftale om en ny genopfyldning af AfDF på i alt ca. 20 mia. kr. Danmarks andel heraf udgør 3 %, som indbetales i rater frem til 2006 på baggrund af udstedte statsforskrivninger i 2000 og 2001. Danmark indgik i januar 1994 en aftale med AfDB om oprettelse af en konsulenttrustfond med et indskud på 20 mio. kr., hvoraf mindst 90 % skal anvendes til danske konsulentydelser. I starten af 2002 er en ny konsulenttrustfondaftale på 15 mio. kr. indgået med AfDB. Endelig ydede Danmark i 1997 et tilskud til Den afrikanske Udviklingsbanks deltagelse i Verdensbankens og Den internationale Valutafonds gældsinitiativ for de højtforgældede fattige lande, HIPC. Udviklingen i det danske tilskud til AfDB/AfDF, i løbende priser, fremgår af nedenstående tabel 2. Tabel 2. Udenrigsministeriets tilskud til AfDB/AfDF, 1996-2001 1996 1997 1998 1999 2000 2001 ----- Mio. kr. ----- AfDB... 0,0 0,2 0,0 7,0 7,0 7,0 Konsulenttrustfond... 0,0 0,0 5,0 4,5 0,0 5,5 HIPC... - 25,0 0,0 60,0 65,0 60,0 AfDF... 100,4 132,0 160,7 152,8 74,2 197,9 I alt... 100,4 157,2 165,7 224,3 146,2 270,4 Det fremgår af tabellen, at Udenrigsministeriets tilskud i de 6 år er mere end fordoblet, og at hovedparten af tilskuddet ydes til AfDF. Side 22

IV. Udenrigsministeriets målfastsættelse 35. Resultaterne af Rigsrevisionens undersøgelse af det første delformål, jf. pkt. 18 og 22, fremgår af pkt. 36-40. 36. I Udenrigsministeriets strategi fra 1994 En verden i udvikling strategi for dansk udviklingspolitik frem mod år 2000 (Strategi 2000) var aktiv multilateralisme et af hovedelementerne. Aktiv multilateralisme indebar, at ministeriet i højere grad end tidligere skulle søge at påvirke og styrke de multilaterale organisationer med henblik på at fremme de danske mål med bistanden. Derudover skulle der være en klar sammenhæng mellem størrelsen af ministeriets tilskud til den enkelte organisation, og hvor meget organisationens bistand bidrog til at fremme danske mål. Undersøgelsen har vist, at målene for ministeriets multilaterale bistand var formuleret i ovennævnte Strategi 2000 fra 1994, i den efterfølgende Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme (1996) samt i Dansk udviklingspolitik. Strategi. Partnerskab 2000 (2000), der alle har været forelagt Folketinget. Udenrigsministeriet havde opstillet 3 typer mål, jf. bilag 1: Bistandspolitiske mål, med fattigdomsbekæmpelse som den overordnede målsætning, understøttet af tværgående hensyn til styrkelse af kvinders indflydelse og stilling, miljø og udvikling, samt styrkelse af respekten for menneskerettigheder og demokrati. Dertil kommer de særlige temaer i handlingsplanen vedrørende gældslettelse, kapacitetsudvikling og god forvaltningsskik samt befolkningspolitik. Såvel de tværgående hensyn som temaerne er formuleret med sigte på den grundlæggende fattigdomsorientering af bistanden. Mål om en forbedring af organisationernes administrative effektivitet, herunder en klarere arbejdsdeling mellem organisationerne samt en bedre koordination af det multilaterale system. Mål om at få flere danske leverancer og ansatte til de multilaterale organisationer. 37. Desuden udarbejdede ministeriet i tilslutning til handlingsplanen i 1996 særlige strategier vedrørende visse af or- Side 23

ganisationerne med det formål at præcisere ministeriets mål og aktiviteter i forhold til den enkelte organisation. Rigsrevisionen har konstateret, at Udenrigsministeriet løbende ved bl.a. årsforhandlinger og årsmøder har opdateret og præciseret det strategiske grundlag for Danmarks samarbejde med organisationerne. Yderligere har Rigsrevisionen konstateret, at Udenrigsministeriet hvert år som led i den såkaldte Rullende 5-års plan, der fungerer som et overordnet styringsredskab for den danske udviklingsbistand, har udarbejdet en kortfattet, opdateret strategi for den danske indsats, men strategien har kun været rettet mod tematiske områder og har ikke indeholdt en decideret målfastsættelse. Ministeriet har først i maj 2002 i forbindelse med forelæggelsen af beretningsudkastet til høring oplyst, at ministeriet siden oktober 2001 yderligere har arbejdet med at opstille organisationsspecifikke målsætninger for sit eget arbejde med udvalgte organisationer for at optimere styringen og effekten af den danske indsats i forhold til de internationale organisationer. Rigsrevisionen har således ikke haft mulighed for at undersøge disse oplysninger. UNDP 38. Udenrigsministeriet fastsatte i Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme mål for sit tilskud, som omfattede de væsentligste problemområder vedrørende organisationens bistand og administration. Ministeriet havde imidlertid ikke i sin strategi for samarbejdet med UNDP konkretiseret disse mål yderligere eller angivet tidsmæssige rammer inden for hvilke, ministeriet forventede, at UNDP havde opfyldt de angivne mål. Ministeriet har dermed haft et mindre velegnet grundlag for en vurdering af, om UNDP har opfyldt ministeriets mål. Udenrigsministeriet har hertil anført, at det på en række områder ikke giver mening at fastsætte tidsmæssige rammer for gennemførelsen af fremsatte krav, da beslutninger herom beror på en politisk enighed, som ikke kan foruddiskonteres. Dette forhold anerkender Rigsrevisionen, men skal hertil bemærke, at kernen i den aktive multilateralisme var, at manglende gennemslagskraft i en organisation skulle føre til overvejelser om en justering af tilskuddets størrelse, og Rigsrevisionen finder fortsat, at det til brug for disse overvejelser vil være nyttigt at fastsætte nogle tidsmæssige rammer. Side 24

UNESCO 39. Udenrigsministeriet havde ikke, som for andre organisationer, udarbejdet en strategi for samarbejdet med UNE- SCO, men ministeriet havde i programsamarbejdsaftaler med organisationen fra henholdsvis 1996 og 2000 opstillet prioriterede mål for sine tilskud, som var i overensstemmelse med de opstillede mål i Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme. Målene var imidlertid ikke så konkrete, at ministeriet efterfølgende ville kunne vurdere, om UNE- SCO havde opnået de forventede resultater. Undersøgelsen har endvidere vist, at Udenrigsministeriet i programsamarbejdsaftalerne har pålagt UNESCO at klargøre organisationens mål og resultater med projekterne ved at udarbejde en overordnet politik for hvert af organisationens kerneområder ledsaget af årlige arbejdsprogrammer. Der har imidlertid været stor forskel på kvaliteten og indholdet af de gennemførte politikudformninger og arbejdsprogrammer. Bl.a. var de mål, UNESCO havde opstillet i arbejdsprogrammerne, ofte ikke konkretiseret i tilstrækkelig grad. Rigsrevisionen har imidlertid noteret sig, at Udenrigsministeriet i efteråret 2001 drøftede muligheden med UNESCO for at klargøre de opstillede mål og resultater i et policy-papir for et af organisationens kerneområder. AfDB/AfDF 40. Undersøgelsen har vist, at Udenrigsministeriet ikke fuldt ud har fastsat konkrete mål for tilskuddene til AfDB og AfDF. Udenrigsministeriet fastsatte i Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme danske mål for AfDB/AfDF, som primært vedrørte AfDB/AfDF s administrative effektivitet. Disse mål blev gentaget i den organisationsstrategi for ministeriets samarbejde med de multilaterale udviklingsbanker, der var bilagt handlingsplanen, men ikke her konkretiseret og tidsafgrænset yderligere. Udenrigsministeriet har oplyst, at baggrunden for primært at fokusere på AfDB/AfDF s administrative effektivitet var de overordentlig store vanskeligheder, AfDB stod over for på netop dette område, og som truede dens eksistens. Det var derfor Udenrigsministeriets opfattelse, at indsatsen burde koncentreres herom. Handlingsplanen og organisationsstrategien er ikke opdateret siden 1996. Side 25

Udenrigsministeriet har desuden i fællesskab med de øvrige nordiske lande halvårligt fastsat fællesnordiske bistandspolitiske og administrative mål for valggruppekontorets aktiviteter i AfDB/AfDF, bl.a. med udgangspunkt i danske målsætninger. Valggruppekontoret har med udgangspunkt i disse prioriteter samt AfDB s bestyrelses arbejdsprogram udarbejdet halvårlige planer for sine indsatsområder. Hertil kommer de krav, som Danmark og andre donorer har stillet til AfDB/AfDF i forbindelse med fondsopfyldninger, samt de opdateringer af danske målsætninger over for AfDB/AfDF, som sker ved bl.a. årsforhandlinger og -møder. Rigsrevisionens bemærkninger Udenrigsministeriet havde opstillet mål for ydelse af tilskud til de multilaterale organisationer, men målene var ikke gjort så konkrete, at de senere kunne bruges til en vurdering af, om de forventede resultater var opnået. Ministeriet udarbejdede i overensstemmelse med Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme strategier for samarbejdet med visse af organisationerne og har, ifølge det oplyste, yderligere arbejdet mod at opstille organisationsspecifikke målsætninger for ministeriets samarbejde med organisationerne siden 2001. Den samlede indsats for formuleringen af konkrete danske mål har imidlertid været meget begrænset siden 1996, hvor Folketinget fik forelagt handlingsplanen. Ministeriet burde således langt tidligere have udarbejdet strategier med specifikke målsætninger og tidsrammer for alle organisationer samt opdateret og justeret disse løbende. V. Udenrigsministeriets samarbejde med de multilaterale organisationer 41. Resultaterne af Rigsrevisionens undersøgelse af det andet delformål, jf. pkt. 18 og 23, fremgår af pkt. 42-59. 42. Påvirkningen af de multilaterale organisationer er ofte en langvarig politisk proces, hvor midlerne og taktikken til at opnå de danske mål varierer, fx efter de alliancer, det er muligt at etablere med ligesindede donor- og modtagerlande. Det har stedse været et overordnet princip for den danske politik over for FN s udviklingsorganisationer, at man bilateralt har undladt forsøg på at påvirke den enkelte organisation til at forfølge mål, der ikke i forvejen er fastlagt Side 26

af organisationens bestyrelse. Danske initiativer til ændring af den enkelte organisations mål/politik er således gået gennem den pågældende bestyrelse. Det hænger sammen med ønsket om en reelt arbejdende bestyrelse og gennemsigtighed i beslutningsprocessen. Inden for rammerne af disse overordnede hensyn har Rigsrevisionen i undersøgelsen taget udgangspunkt i ministeriets Handlingsplan for Aktiv Multilateralisme, hvoraf det fremgår, at Danmark vil ( ) søge at påvirke og styrke det internationale system i overensstemmelse med de danske bistandspolitiske målsætninger og med respekt for organisationernes forskellige mandater (s.14). A. Fremme af danske bistandspolitiske mål UNDP 43. Undersøgelsen har vist, at Udenrigsministeriet i 1995 gennemførte en undersøgelse af UNDP, hvoraf det fremgik, at organisationen ikke havde klare mål for sin bistand. Hertil kom, at en stigende andel af UNDP s samlede budget udgjordes af øremærkede tilskud, som i betydeligt omfang blev ydet af mellemindkomstlande og var bundet til aktiviteter i disse lande. Ministeriet har oplyst, at de øremærkede tilskuds andel af det samlede budget nu udgør ca. 75 % af UNDP s samlede ressourcer. Ministeriet har flere gange advaret mod, at såfremt der ikke sker fuld omkostningsdækning for administrationen af disse midler, vil der reelt ske en subsidiering af aktiviteterne i mellemindkomstlandene fra det generelle budget, som finansierer aktiviteterne i de fattigste lande. Danmark har ikke, trods hårdt pres i bestyrelsen, kunnet opnå tilsagn om, at dette ikke ville ske. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at ministeriet tidligere har oplyst, at en sådan subsidiering faktisk har fundet sted. I 1996 gennemførte Udenrigsministeriet i samarbejde med 3 andre donorlande en undersøgelse af UNDP, der viste, at organisationen burde koncentrere sin bistand om kapacitetsudvikling på områder, hvor organisationen havde en særlig ekspertise. I tilslutning hertil finansierede ministeriet i 1996 med 50 mio. kr. oprettelsen af en trustfond med henblik på at afprøve rapportens anbefalinger. UNDP s opfølgning på undersøgelsen har imidlertid været præget af langsommelighed og manglende styring, og først i august 2001 forelå der en midtvejsevaluering af dette Side 27

projekt, efter at Udenrigsministeriet ved årsforhandlingerne i 2000 havde fremhævet nødvendigheden af, at UNDP snarest kunne fremvise resultater. Udenrigsministeriet har siden undersøgelserne i 1995 og 1996 søgt at fastholde UNDP på et krav om, at organisationen koncentrerer sin bistand om de faglige områder, hvor den har sin styrke, og som samtidig er områder, der fra dansk side er højt prioriteret. Ministeriet har oplyst, at man regelmæssigt har indkaldt indberetninger fra de danske repræsentationer om en vurdering af UNDP s indsats i landene til brug for de bilaterale årsforhandlinger med UNDP og for behandlingen af UNDP s landeprogrammer i organisationens bestyrelse. Undersøgelsen har imidlertid vist, at repræsentationerne før 2000 ikke foretog indberetning til brug for årsforhandlingerne, og at der kun sporadisk var indkommet indberetninger til brug ved bestyrelsens godkendelse af landeprogrammer. Hertil kom, at kvaliteten af de modtagne indberetninger var meget svingende. Ministeriet har oplyst, at man som konsekvens heraf i 2001-2002 har valgt at forsøge sig med udsendelse af personale fra ministeriet til forberedende konsultationer i nogle få udvalgte modtagerlande forud for bestyrelsesmøder og årsforhandlinger. Resultaterne heraf har ifølge ministeriet været lovende. 44. I 1998 vedtog UNDP s bestyrelse, efter krav fra bl.a. Danmark, nogle vejledende principper med henblik på at koncentrere sin bistand om færre områder. Principperne skulle lægges til grund ved udarbejdelsen af organisationens landeprogrammer, for at disse kunne opnå finansiering fra UNDP. En undersøgelse i 1999, foretaget af et privat konsulentfirma for Udenrigsministeriet, viste imidlertid, at principperne ikke anvendtes systematisk, og at UNDP tilsyneladende havde en forståelse af fokusering, som afveg betydeligt fra Udenrigsministeriets. Rapporten konkluderede, at det var tvivlsomt, om UNDP s initiativer ville føre til en reduktion af de alt for mange små og spredte projekter. Udenrigsministeriet beklagede på UNDP s bestyrelsesmøde i januar 2000 og igen ved de bilaterale årsforhandlinger med UNDP i 2001, at organisationen, trods fremførte krav fra ministeriet siden 1995, fortsat ikke havde gennemført en større koncentration af bistanden. Udenrigsmini- Side 28