BÆREDYGTIGE BYER I EUROPA ENDELIG RAPPORT

Transkript

1 BÆREDYGTIGE BYER I EUROPA ENDELIG RAPPORT EKSPERTGRUPPEN FOR BYMILJØ EUROPA-KOMMISSIONEN GENERALDIREKTORAT XI MILJØ, NUKLEAR SIKKERHED OG CIVILBESKYTTELSE BRUXELLES, MARTS 1996

2 Rapporten om bæredygtige byer i Europa udarbejdet af Ekspertgruppen for Bymiljø Udgivet af Europa-Kommissionen GD XI - Miljø, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse Referencenøgleord: bæredygtighed, byudvikling, mobilitet, miljø. Teknisk og videnskabeligt sekretariat stillet til rådighed af Euronet. Omslag: Design '88. MARTS 1996 Rapporten om bæredygtige byer i Europa er bestilt af Europa-Kommissionen. De synspunkter, der kommer til udtryk i denne rapport, er ikke nødvendigvis de samme som Europa-Kommissionens. Illustrationer og omslag : Ayuntamento de San Sebastián/Generalitat de Catalunya, Departament de Medi Ambient/Ministerie van VROM/Ministerie van VROM/Oerlemans van Reeken Studio. Katalogiseringsoplysninger Findes Sidst I Denne Publikation. Gengivelse med kildeangivelse tilladt, undtaget i kommercielt øjemed. EURONUMBER ISBN 2

3 FORORD Efterhånden som vi hastigt nærmer os afslutningen på det 20. århundrede, kræver den tiltagende urbanisering og globale udfordringer såsom klimaforandring, vandmangel, forringelse af miljøet, økonomisk omstrukturering og social udstødelse, at vi koncentrerer os om fremtiden for vore byer i Europa. Europa-Kommissionens Grønbog om Bymiljøet, Traktaten om Oprettelse af Den Europæiske Union, Det femte miljøhandlingsprogam Mod en bæredygtig udvikling, FN's Rio-konference og en række andre FN-konferencer som eksempelvis Habitat II har alle et fælles tema og en fælles anbefaling: Vi skal reagere hurtigt for at sikre større bæredygtighed, og vi skal tage stilling til byens rolle i fremtiden, samt hvorledes byen kan bidrage til både den globale og den lokale udvikling. Rapporten om Bæredygtige byer i Europa beskriver, hvorledes disse ideer er blevet udviklet, og hvorledes de kan anvendes i Europas byer. Rapporten om bæredygtige byer i Europa er blevet til efter et fællesinitiativ fra GD XI og Ekspertgruppen for Bymiljø, som blev oprettet af Europa-Kommissionen i 1991 efter offentliggørelsen af Grønbogen om Bymiljøet. Ekspertgruppen er uafhængig og sammensat af nationale repræsentanter og selvstændige eksperter. Det brede oplæg, som blev formuleret i Ministerrådets afgørelse om grønbogen, lyder: det skal undersøges, hvorledes fremtidige planlægningsstrategier for by- og landområder kan inkorporere miljømålsætninger og der skal rådgives om, hvorledes Kommissionen eventuelt kan udvikle bymiljødimensionen i Fællesskabernes miljøpolitik. I 1993 påbegyndte Ekspertgruppen sammen med Europa-Kommissionen den første fase af projektet for bæredygtige byer i Europa for perioden De primære mål er at bidrage til en udvikling af betragtninger om bæredygtighed i Europas byer, at sikre en omfattende udveksling af erfaringer, at udbrede god praksis om bæredygtighed på lokalt niveau samt at udforme anbefalinger, som påvirker planlægningen i EU, i medlemsstaterne samt på regionalt og lokalt niveau i overensstemmelse med Rådets afgørelse af Ekspertgruppens bidrag til projektet for bæredygtige byer omfatter to rapporter (den første offentliggjort i oktober 1994), en oversigt over god praksis, et europæisk informationssystem via Internettet over god praksis, målrettede sammenfatninger (henvendt til forskellige myndighedsniveauer og sektorer) samt en række konferencer til udbredelse af viden. Udveksling af oplysninger og erfaring befordres ydermere gennem kampagnen for bæredygtige byer i Europa, som blev lanceret på den første europæiske konference om bæredygtige byer i Den anden konference finder sted i oktober 1996 og skal fungere som udgangspunkt for fremskridtene mod bæredygtighed i Europa samt som katalysator for videre udvikling. Indholdet i denne endelige rapport udgør konklusionen på en række kollektive diskussioner, afholdt af den uafhængige Ekspertgruppe for Bymiljø, og der er lagt et stort arbejde i at tilgodese de mange forskellige kulturelle og politiske synspunkter. Rapporten tager højde for meddelelser, som er offentliggjort før marts Udarbejdelsen af denne endelige rapport har inddraget medlemmer af Ekspertgruppen med støtte af det videnskabelige og tekniske sekretariat. Rapporten offentliggøres med Europa-Kommissionens Generaldirektorat XI (Miljø, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse) som hovedansvarlig. Bruxelles, februar 1996 Professor Colin Fudge, formand for Ekspertgruppen for Bymiljø. Professor Dr. Roger Smook, næstformand for Ekspertgruppen. Nedialka Sougareva, næstformand for Ekspertgruppen. 3

4 OM DENNE RAPPORTS TILBLIVELSE Rapporten om Bæredygtige byer i Europa er udarbejdet af Europa-Kommissionens Ekspertgruppe for Bymiljø med støtte fra EURONET's videnskabelige og tekniske sekretariat. I perioden kom størstedelen af arbejdet fra ekspertgrupper, som var nedsat med det sigte at undersøge specifikke emner og temaer. Denne rapport er fortrinsvis baseret på de følgende grupper og udvalgs indsats: Integration Mobilitet og Tilgængelighed Planlægning og Offenlige Områder Vidensudbredelse Sociale Bæredygtige Systemer Fritid, Turisme og Kvaliteten af Byggede Miljøer Teknisk Byforvaltning Holistisk Byforvaltning Byfornyelse Et centraludvalg bestående af repræsentanter fra Europa-Kommissionens Ekspertgruppe for Bymiljø under administrativ og ledelsesmæssig støtte af GD XI (Miljø, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse) har overvåget koordineret udarbejdelsen af denne rapport. Medlemmerne af centraludvalget er følgende: Professor Colin Fudge, University of the West of England (formand); Professor Dr. Roger Smook, Delft University of Technology (næstformand); Nedialka Sougareva, Ministère de l Environnement, France (næstformand); Ian Clark, DG XI og Eric den Hamer, DG XI (projektansvarlig). Professor Roger Smook har fungeret som koordinator under fremstillingen af den endelige rapport på vegne af Ekspertgruppen. Udarbejdelsen af denne rapport har inddraget medlemmer af Ekspertgruppen for Bymiljø med støtte fra det videnskabelige og tekniske sekretariat (redaktører: David Ludlow, Charlotte Nauta, Susann Pauli og Jan Vogelij), centrale medarbejdere i Europa-Kommissionen (især GD XI), adskillige forfattere og mange andre, som har bidraget med kommentarer og eksempler. Denne rapport bygger på det arbejde, der blev lagt i den første rapport af Dr. Liz Mills i samarbejde med Professor Colin Fudge og andre eksperter, som hver har bidraget til specifikke afsnit, samt støtte fra Det Europæiske Akademi for Bymiljø og det tekniske sekretariat. Alle disse mennesker fortjener en stor tak for deres indsats. Endvidere rummer denne rapport bidrag fra repræsentanter fra følgende: GD III (Industri), GD V (Beskæftigelse, Arbejdsmarkedsanliggender og Sociale Anliggender), GD VII (Transport), GD X (Information, Kommunikation, Kultur og AV-sektoren), GD XII (Videnskab, Forskning og Udvikling), GD XVI (Regionalpolitik og Samhørighed), GD XVII (Energi) og GD XXIII (Erhvervspolitik, Turisme og Erhvervsdrivende Foreninger). I 1996 består Ekspertgruppen bl.a. af følgende medlemmer i deres egenskab af national repræsentant og uafhængig ekspert: BERIATOS Elias - Ministeriet for miljø, fysisk planlægning og offentlige arbejder, Grækenland BERRINI Maria - Istituto Ricerche Ambiente Italia, repræsenterende Legambiente, Italien BONNEFOY Xavier - World Health Organisation - Regionalkontor for Europa, Danmark CATLLA Josep - Conseil des Communes et Régions d Europe (CCRE-CEMR) CLINI Corrado - Servizio I.A.R., Direttore Generale, Ministero dell'ambiente, Italien 4

5 CORRAL SAEZ Carlos - Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, Spanien COX Annemartine - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Nederlandene CRONIN Michael - Department of the Environment, Det Forenede Kongerige CROONENBERGHS Jef - Council of European Municipalities and Regions (CEMR), Belgien DE LOURDES POEIRA Maria - Direcçao Geral do Ordenamento do Territorio (SEALOT/MPAT), Portugal FELTGEN Jean-Paul - Ministère de l'environnement, Luxembourg FUDGE Colin - University of the West of England, Det Forenede Kongerige GASPARINNI Guiliana- Servizio I.A.R., Direttore Generale, Ministero dell'ambiente, Italien GONCALVES Bertilia - Direcçao Geral Qualidade do Am biente, Portugal HARTOFT-NIELSEN Peter - Miljø- og Energiministeriet, departement for fysisk planlægning, Danmark KALLMAYER Herbert - Vertreten der Länder, Bayerisches Staatsministerium des Innern, Tyskland KEMPENEERS Serge - Institut Bruxellois pour la gestion de l'environnement, Belgien KONUKIEWITZ Manfred - Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Tyskland LANGSCHWERT Gabriele - Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie, Østrig MATTHEWS Finian - Department of the Environm ent, Urban & Rural Development Section, Irland MESSING Susanne - Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Tyskland MILLER Michel - Confédération Européenne des Syndicats, Belgien MONTANARI Armando - European Bureau of Environment, Italien ONCLINCX Françoise - Institut Bruxellois pour la gestion de l'environnement, Belgien OTTO-ZIMMERMAN Konrad - International Council for Local Environmental Initiatives, Tyskland PENTTILÄ Hannu - Ministry of the Environment, Land Use Department, Finl and PONS Anne - United Towns Organisation, Frankrig RUEDA PALENZUELA Salvador - Generalitat de Catalunya, Dept de Medi Ambiente, Spanien SEGURA SANZ Rodolfo - Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, Spanien SMOOK Roger - Delft University of Technology, European Council of Town Planners Representative, Nederlandene SOUGAREVA Nedialka - Ministère de l'environnement, Direction Nature Paysage, Frankrig TROEDSON Ulf - Boverket, Division of Urban Management, Sverige VAN DE VEN Anthony - Eurocities, Belgien VONHOFF Lubbert-Jan - Eurocities Environment Committee/Gemeentewerken Rotterdam, Afdeling Milieu Beleid, Nederlandene ZETTER John - Department of the Environment, Det Forenede Kongerige Derudover har følgende enkeltpersoner deltaget i arbejdsgrupperne: DU BOIS Wolfgang - Stadt Münster Umweltamt, Tyskland SCHMITZ Stefan - Bundesforschungsanstalt fur Landeskunde und Raumordnung, Tyskland WILLERS Bret - Cardiff City Council, Det Forenede Kongerige Observatører i Ekspertgruppen omfatter bl.a. en national repræsentant fra Norge, en repræsentant fra ministeriet for byudvikling og miljøbeskyttelse i Berlin samt repræsentanter fra de følgende internationale organisationer: Regionsudvalget Europarådet Den europæiske sammenslutning af cyklistforeninger 5

6 Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene Europa-Parlamentet Den europæiske kampagne for bæredygtige byer OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) 6

7 RESUME Ekspertgruppen for Bymiljø blev nedsat af Europa-Kommissionen i I 1993 lancerede Ekspertgruppen, som består af nationale repræsentanter og uafhængige eksperter, projektet for Bæredygtige byer i Europa. Projektet fokuserer på en bæredygtig byudvikling og en integrering af miljømålsætninger i planlægnings- og forvaltningsstrategierne. Projektets primære resultat er rapporten om Bæredygtige byer. I denne rapport defineres principperne for en bæredygtig udvikling samt de mekanismer, som er nødvendige for at tilvejebringe en sådan udvikling - ikke blot i storbyerne, men på alle niveauer i det hierarki, som findes for bymæssige områder. I rapporten fokuseres der på institutionelle såvel som miljømæssige spørgsmål. Der tales om de lokale myndigheders evne til at levere bæredygtighed. Arbejdet hen imod bæredygtighed kræver et nyt syn på de eksisterende politikker og mekanismer og et sæt af stærke principper, der kan bruges som udgangspunkt for miljørigtige foranstaltninger. Det juridiske og organisatoriske grundlag for indsatsen for bymiljø varierer fra medlemsstat til medlemsstat; men på trods af disse forskelle står de lokale myndigheder overalt i Europa i en situation, hvor de i kraft af deres forskellige funktioner (f.eks. leverandør af tjenesteydelser, lovgivningsmyndighed, forvalter) kan fremme bæredygtighedsprocessen. Denne rapport udgør rammerne for lokal aktion og definerer et sæt af principper, som kan anvendes til at opstille mål og evaluere og måle fremskridtene mod bæredygtighed i byområderne: 1. Princippet om byforvaltning Forvaltning i retning mod bæredygtighed er i bund og grund en politisk proces, som forudsætter planlægning og har indvirkning på byens ledelsesform. En bæredygtig byforvaltningsproces forudsætter en lang række redskaber, som tager fat om miljømæssige, sociale og økonomiske problemområder med det formål at sikre det nødvendige grundlag for integrering. Ved at anvende disse redskaber kan byernes politiske proces hen imod bæredygtighed blive bredere, mere energisk og mere ambitiøs, end det sædvanligvis anerkendes. 2. Princippet om politisk integration Koordinering og integration skal opnås ved at kombinere subsidiaritetsprincippet og det bredere princip om ansvarsdeling. Integrationen skal ske både horisontalt (for at stimulere synergivirkningen inden for den sociale, miljømæssige og økonomiske dimension af bæredygtighed) og vertikalt mellem alle de niveauer, som findes i den Europæiske Union, medlemsstaterne samt de regionale og lokale myndigheder med det formål at opnå en større politisk samhørighed og indsats og for at undgå modsatrettede politikker på forskellige niveauer. 3. Princippet om økosystemtankegangen I økosystemtankegangen fremhæves byen som et kompleks system, der er kendetegnet af konstante ændringsprocesser og udviklinger. Aspekter som energi, naturressourcer og affaldsproduktion opfattes som strømme eller kredsløb, som kræver vedligeholdelse, bevarelse, genopretning, stimulering og lukning for at kunne bidrage til en bæredygtig udvikling. Regulering af trafik og transport er endnu et element i økosystemtankegangen. Duale netværk-strategien, som udgør rammerne for byudvikling på regionalt eller lokalt plan, er baseret på principperne for økosystemtankegangen. Denne tankegang omfatter ligeledes en social dimension, som opfatter byen som et socialt økosystem. 4. Princippet om samarbejde og partnerskab Bæredygtighed beror på et fælles ansvar. Samarbejde og partnerskab mellem forskellige niveauer, organisationer og interesser er derfor altafgørende. Bæredygtig forvaltning er en læreproces, hvor de væsentligste redskaber er learning by doing, erfaringsudveksling, faglig uddannelse og efteruddannelse, tværfagligt samarbejde, partnerskaber og netværk, offentlige høringer og aktiv borgerdeltagelse, nye uddannelsesmekanismer samt øget bevidsthed. 7

8 En bæredygtig byforvaltning bør udfordre de problemer, som både er forårsaget af og opleves i byerne, idet det skal anerkendes, at byerne selv har mange af de brugbare løsninger i stedet for at lægge problemerne over på andre fysiske niveauer eller fremtidige generationer. Byernes organisatoriske mønstre og administrative systemer bør anlægge en holistisk indfaldsvinkel i form af økosystemtankegangen. Integration, samarbejde, homøostase, subsidiaritet og synergi skal være nøglebegreberne i forvaltningen hen imod bæredygtighed. De bestående redskaber, som er udviklet med henblik på miljøindsats, skal udbygges for at kunne fungere over for de økonomiske og sociale dimensioner af bæredygtighed. En bæredygtig forvaltning af naturressourcerne forudsætter en integreret indfaldsvinkel, således at naturressourcernes, energiens og affaldets kredsløb kan lukkes. Målsætningen for en sådan indfaldsvinkel bør omfatte en begrænsning af forbruget af naturressourcerne og især de ikkevedvarende og langsomt fornybare, mindst mulig produktion af affald gennem størst mulig genbrug og genanvendelse, mindst mulig forurening af luft, jord og vand samt ved at sikre større naturområder og en større biologisk mangfoldighed i byerne. Disse målsætninger er ofte lettere at opnå i lille målestok, og netop derfor kan de lokale økologiske kredsløb være ideelle i forbindelse med indførelsen af bæredygtige planlægningssystemer for bysystemerne. Af denne årsag spiller de lokale bystyrer en afgørende rolle. Bæredygtighed er nært forbundet med byernes socioøkonomiske aspekter. Det er nødvendigt, at EU og medlemsstaterne skaber de rette betingelser for, at erhvervslivet kan fungere rentabelt på miljørigtige præmisser. De regionale og lokale myndigheder bør derfor finde måder til at skabe beskæftigelse på gennem miljøforanstaltninger, ved at anspore til bedre miljøadfærd i de bestående erhverv og ved at give erhvervslivet incitamenter til at anvende økosystemtankegangen. Myndighederne bør styrke befolkningens velfærd og fremme ligelighed og social integrering ved at sikre, at de fundamentale ydelser og bekvemmeligheder, uddannelse og efteruddannelse, sundhedsvæsen, boliger og beskæftigelse er til rådighed for alle. At gå imod den voksende tendens til at ignorere de miljømæssige og sociale risici i en tid, hvor der lægges stor vægt på materiel velstand, kræver en omlægning til de underliggende værdier i samfundet og til det økonomiske systems grundprincipper. Opnåelse af bæredygtig tilgængelighed i byerne er et altafgørende skridt hen imod en overordnet forbedring af bymiljøet og vedligeholdelse af byernes økonomiske overlevelsesvilkår. Det kræver integrerede indfaldsvinkler at kunne opfylde målsætningerne inden for miljø- og transportområdet, og disse skal kombinere transport-, miljø- og fysisk planlægning. Såfremt der skal sikres bæredygtig tilgængelighed i byerne skal der udvikles mål og indikatorer for bæredygtighed samt målsætning og overvågning, samtidig med at der skal udformes politikker, som forbedrer tilgængeligheden og ikke blot bevægeligheden. Det bør være et primært mål for byernes transportpolitik at forene parametrene tilgængelighed, økonomisk udvikling og miljømålsætninger. Der er behov for et integreret bytransportsystem, som bygger på multimodalitet, hvor der lægges vægt på komplementaritet snarere end konkurrence mellem de forskellige transportformer. Fysiske planlægningssystemer er væsentlige for indførelsen af politikker, som fremmer en bæredygtig udvikling overalt i byerne. De bestående fysiske planlægningssystemer bør styrkes ved at anspore til metoder, som bygger på økologiske principper og fjerner sig fra en snæver fokuseren på arealanvendelse. Der opfordres til at udpege miljømålsætninger på et tidligt tidspunkt i planlægningsprocessen, til at anvende mål og indikatorer, bedre former for borgerinddragelse i planlægningsprocessen samt til at styrke forbindelserne mellem fysisk planlægning og den lokale Agenda 21-proces. Miljømæssig bæreevne på lokalt, regionalt og globalt niveau bør accepteres som et ledende princip, som andre hensyn skal opvejes imod. 8

9 Byfornyelse bør anvendes til at nå målsætningerne for bæredygtig udvikling gennem genbrug af tidligere anvendte arealer eller bestående bygninger, bevarelse af grønne områder og beskyttelse af landområderne og dyrelivet. Der bør også opstilles og arbejdes hen imod detaljerede målsætninger for bæredygtighed, hvilket skal omfatte oprettelse af økologiske bindeled, bedre tilgængelighed, energieffektivitet og deltagelse fra lokalsamfundenes side. Oprensning af forurenet jord, som er et væsentligt problem i forbindelse med mange byfornyelsesprojekter, bør ses som en del af en integreret indfaldsvinkel, som rummer bedre støttemuligheder på tværs af projekterne. Fritids- og turistaktiviteter kan indvirke betydeligt på kvaliteten af byens kulturarv. Planlægningsaktiviteterne for turisme, fritidsaktiviteter og kulturarv bør integreres i de nationale retningslinier og regionalpolitikker for de økonomiske, sociale, miljømæssige og kulturelle aspekter. Ydermere bør forhold vedrørende turisme, fritidsaktiviteter og kulturarv udgøre en integreret del af den fysiske planlægningsproces. Processen hen imod bæredygtige byer drejer sig om kreativitet og forandring. Den udfordrer de traditionelle reaktioner fra det offentliges side og søger nye institutionelle og organisatoriske muligheder og sammenhænge. Denne rapport og anbefalingerne heri skal ses som et bidrag til denne dynamiske proces - en proces, som skal finpudses og konsolideres i takt med, at projektet Bæredygtige byer skrider fremad. 9

10 Kapitel 1 INDLEDNING 1. INDLEDNING Det er et fælles anliggende for vor planets fremtid at tage ansvaret for bæredygtighed. Skønt behovet for forandring generelt anerkendes, er bæredygtighed imidlertid vanskeligt at definere og endnu sværere at anvende. På lang sigt kræver realiseringen af bæredygtighed omfattende holdningsændringer samt forandringer i samfund, økonomiernes funktion og i påvirkningen af den økonomiske tankegang. Dette er potentielt afskrækkende udsigter. På den anden side anføres det i rapporten, at på kort sigt kan meget opnås ved hjælp af praktiske, gradvise skridt i den rigtige retning, der i lige så høj grad drejer sig om at begrænse den ubæredygtige udvikling som at realisere bæredygtighed. Det er allerede nu muligt at foreslå mange sådanne skridt for Europas byer. I denne rapport gives eksempler på politikker, programmer og projekter samt ændringer i livsstil i håb om hermed at udstikke den fremtidige retning for bæredygtighed. 2. EKSPERTGRUPPEN FOR BYMILJØ HAR EN OMFATTENDE DAGSORDEN 1. Siden Ekspertgruppen for Bymiljø blev etableret har den arbejdet inden for rammerne af udviklingen i miljøpolitikken i Den Europæiske Union, på den internationale arena og på lokalt plan, hvor man for sidstnævntes vedkommende har trukket på gruppemedlemmer med viden om europæiske byer. Den uafhængige Ekspertgruppe for Bymiljø blev oprettet af Europa-Kommissionen i 1991 efter offentliggørelsen af Grønbogen om Bymiljøet (KOM 1990). Selv om gruppen holder fast i sit oprindelige sigte med hensyn til bydimensionens integration i miljøpolitikken, er arbejdsprogrammet blevet bredere. De vigtigste miljødebatter har nu hovedvægten lagt på bæredygtig udvikling og især på bæredygtig udvikling i byer. Projektet for bæredygtige byer er udformet som et bidrag til disse debatter. 2. Projektet er ikke et isoleret projekt, for en række supplerende initiativer er enten for nylig blevet gennemført, er på vej eller er planlagt. Ekspertgruppen mener, at det er til gavn for Den Europæiske Union, lokale myndigheder, NGO'er (ikke-statslige organisationer) og andre nøgleaktører, der er engageret i bestræbelserne hen imod bæredygtighed i byer, at kunne trække på denne positive ramme, undgå dobbeltarbejde, dele om viden og ideer og således kunne fremme teoretiske og praktiske spørgsmål på dette vigtige område. 3. Idet vi ønsker at understrege muligheden for handling i denne rapport, erkender Ekspertgruppen, at de rammer, byerne opererer indenfor, indeholder såvel udfordringer som muligheder. Mens der trods alt tages små skridt hen imod bæredygtighed, eksisterer der stadig store problemer, som for eksempel befolkningstilvækst og fattigdom i udviklingslandene. Desuden er det nødvendigt, at indvirkningen på bæredygtighed i relation til begivenheder og aftaler, der henholdsvis finder sted og træffes, skal indgå i overvejelserne på den internationale politiske arena. 3. RAPPORTENS MÅL OG INDHOLD - KAPITLERNES RÆKKEFØLGE 1. Dette er den endelige rapport om bæredygtige byer udarbejdet af Ekspertgruppen for Bymiljø. Fokus for rapporten er anvendelsen af bæredygtighedskonceptet i byområder. Til trods for titlen beskæftiger projektet for bæredygtige byer sig ikke kun med de større byer, men også med byer af forskellig størrelse, fra bykerner og forstæder til småbyer. Den beskæftiger sig også med spørgsmålet om bæredygtighed i byområder og bysystemet som helhed. Efter Ekspertgruppens mening kan 10

11 principperne for en bæredygtig udvikling og de mekanismer, der er nødvendige for at tilstræbe denne udvikling, anvendes på alle niveauer i det bymæssige hierarki. Hovedvægten af arbejdet er imidlertid lagt på de større byer. I projektet for bæredygtige byer er indsatsen rettet både mod det institutionelle og miljømæssige aspekt. Det beskæftiger sig med de lokale myndigheders evne til at levere en bæredygtig udvikling. Det er vigtigt at bygge videre på den gode forvaltningspraksis, der i stigende grad kendetegner de lokale myndigheder i Europa. Arbejdet hen imod bæredygtighed kræver, at de eksisterende politikker og mekanismer ses i et nyt lys, og solide principper, som en miljømæssig sund indsats kan bygge på. 2. I kapitel 2 beskrives den dynamiske udvikling i ideerne bag bæredygtige byer og undersøger, hvilke fremskridt der gøres på internationalt, europæisk, nationalt og lokalt plan. Dette er et gunstigt øjeblik for de europæiske byer, hvis de vil gøre en konkret indsats og spille en rolle i de internationale processer og debatter. 3. Ekspertgruppen sigter gennem projektet for bæredygtige byer på at udforme et sæt økologiske, socioøkonomiske og organisatoriske principper og værktøjer for byforvaltning, der vil kunne anvendes i en række forskellige europæiske byer. Disse principper og værktøjer kan udnyttes selektivt i byernes stræben efter bæredygtighed. På samme måde undersøges der i rapporten måder, hvorpå bæredygtighedskonceptet kan realiseres gennem indførelse af nøgleprincipper, opstilling af mål og udnyttelse af en række mekanismer, der sammen kan danne en mere strategisk, integreret og aktivt engagerende indfaldsvinkel til forvaltning af bymiljøet. Denne indfaldsvinkel er beskrevet i kapitel Ekspertgruppen anbefaler stærkt, at der udvikles strategier for bæredygtig byforvaltning, som omfatter byen i dens helhed. Ifølge rapporterne skal denne fremgangsmåde anvendes på en række nøgleområder. Målet skal i sidste ende være at fremme integrationen mellem disse prioriterede områder. De prioriterede områder, der er valgt til denne rapport, er bæredygtig forvaltning af naturressourcer, de socioøkonomiske aspekter af bæredygtighed, bæredygtighedens tilgængelighed og bæredygtig fysisk planlægning. De gennemgås i henholdsvis kapitel 4, 5, 6 og I rapporten fremsættes ligeledes en række foreløbige henstillinger om forskning og planlægning i forbindelse med bæredygtighed i europæiske byer. Disse beskrives i kapitel I den resterende del af denne indledning beskrives særlige kendetegn ved det europæiske bysystem sammenholdt med økonomiske, sociale og miljømæssige spørgsmål. Desuden gives der nogle grundlæggende definitioner på bæredygtig udvikling, og byers og lokale myndigheders rolle i denne udvikling fastlægges. 4. BYSYSTEMER I EUROPA 1. Nylige ændringer i det e uropæiske system er blevet grundigt behandlet i undersøgelsen Urbanisation and the Function of Cities in the European Community (European Institute of Urban Affairs, 1992). Den del af den europæiske befolkning, der bor i de som byer definerede områder, er fortsat stigende, og de største byer huser fortsat en meget betydelig del af befolkningen. EU er den mest urbaniserede region i hele verden, idet 79% af den samlede befolkning i 1992 boede i byområder (KOM, 1994a). 2. Byens forandringscyklus i det europæ iske system i efterkrigstiden er tydelig: fra tilflytning til byerne til hurtigt voksende forstæder, dernæst udflytning fra byerne og senest genetablering i dem. Her spiller forholdet mellem befolkningsbevægelser og en ændret økonomisk situation kraftigt ind. De største nordlige og vestlige industribyer oplevede tidligere en udadgående ændring i 11

12 befolkningsbevægelsen og beskæftigelsen, mens mindre byer, specielt i de sydlige og vestlige egne, voksede. Fra midten af 1980'erne er befolkningsbevægelserne taget af som følge af de økonomiske nedgangstider, og inden for de senere år er der sket en stigning i befolkningsantallet i de større byer til dels på grund af offentlige og private investeringsprogrammer i historiske bykerner. I begyndelsen af 1990'erne udviste bysystemet en mere demografisk stabil tendens sammenlignet med perioden fra 1950 til sidst i 1980'erne. Dog er byer stadig sårbare over for ændringer, især efterhånden som indvandringen fra øst- og centraleuropæiske lande får indvirkning på bysystemet. Det indre marked og udvidelsen af Den Europæiske Union er yderligere elementer, der påvirker de bymæssige ændringer. 3. Den økonomiske omstrukturering i det europæiske bysystem afspejler nedgangen i de områder, der er økonomisk afhængige af sværindustrien og havnefunktioner, samt væksten på de områder, hvis økonomiske liv er baseret på begunstigede sektorer, såsom forskning og udvikling inden for fremstilling, eller servicefunktioner inden for finansiering, produktion og forbrug. Sektorændringer har resulteret i fremkomsten af tre store områder: den gamle kerne (de ældre byområder i Det Forenede Kongerige, Belgien Nord- og Østfrankrig, Luxembourg, Nederlandene, Nordtyskland og Danmark), den nye kerne (Sydtyskland, Norditalien, Sydøstfrankrig, Central- og Østspanien) og periferien (resten af Spanien, Grækenland, Syditalien, Portugal, Vestfrankrig og Irland). Den økonomiske omstrukturerings indvirkning på byer afspejler deres placering i kerneområder eller periferien. 4. Den økonomiske omstrukturering h ar haft voldsomme konsekvenser for de europæiske byers sociale struktur som følge af arbejdsmarkedets rolle (Van Weesep & Dieleman, 1993). Den sociale polariserings indvirkning på byområdet er i nogle byer så udtalt, at eksperter er begyndt at tale om delte eller duale byer (Mollenkopf & Castells, 1991). Bykernens problemer, der er tæt forbundet med den selektive migration og tabet af arbejdspladser, er velkendte, men i mange byer finder man de dårligst stillede beboere og det ringeste miljø i forstæderne og i bebyggelser i byernes udkant opført efter 1960'erne. I nogle byer er der en direkte sammenhæng mellem byfornyelsesplaner til fremme af genbosættelsen i centrale områder og sociale problemer: beboere med lave indkomster og økonomiske aktiviteter med lav værditilvækst er blevet presset ud af bykernerne. I de fleste af Europas kvalitetsmæssigt ringeste kvarterer befinder der sig en blanding af arbejdsløse, fattige ældre, enlige unge og etniske minoritetsgrupper. For mange af dem er tilværelsen ikke bæredygtig nu. For de udstødte og marginaliserede samler interessen sig uundgåeligt om den umiddelbare personlige overlevelse og ikke om globale spørgsmål. Dette understreger betydningen af, at der ved fastlæggelsen af en bæredygtig udvikling tages hensyn til social ligelighed og til modsætningen mellem foranstaltninger til fordel for kommende byboere og til imødekommelse af de nuværende beboeres økonomiske, sociale og miljømæssige behov. 5. Større økonomisk integration vil sandsynligvis få stor indflydelse p å byernes økonomiske liv. I det indre marked er handelsbarrierer mellem medlemsstater i al væsentlighed blevet fjernet. Et vigtigt træk ved tilnærmelsen er de nationale grænsers aftagende rolle og fremkomsten af superregioner, der overskrider disse grænser (KOM, 1991a). Desuden kan enhedsbestræbelserne fremme storbyers betydning, og dermed ødelægge mindre byers konkurrencemæssige position. Det er hensigten, at alle regioner i EU skal nyde godt af den økonomisk vækst, der fremmes af det indre marked. Men i virkeligheden opstår nye gode og dårlige sider i det økonomiske liv, da det indre marked kun er en blandt mange faktorer, der indvirker på det lokale økonomiske liv (Hogarth et al, 1993). 6. Desuden bliver det stadig mere indlysende, at det indre marked, som det fungerer nu, udgør en udfordring for bæredygtigheden. Specielt lægges der for lidt vægt på den miljømæssige indvirkning af den stigende bevægelighed for varer og personer og på den uheldige indvirkning på det lokale økonomiske liv samt mere generelt på lokal livsstil. Udvidelsen af EU efterhånden som nye medlemsstater kommer til kombineret med det stigende antal associerede lande indvirker på naturen og de enkelte byers rolle samt på den form, som Europas bymiljøer antager som helhed. Flere af de lande, 12

13 som for nylig er blevet optaget i EU, har strengere miljøbestemmelser end det kræves af EU. Virkningerne af en udvidelse af Unionen på miljøpolitikken samt de afledte konsekvenser heraf for byerne er indtil videre uafklarede. De nye forbindelser mellem de post-kommunistiske samfund i Østog Centraleuropa og EU har allerede fået betydning for bysystemerne. Dette ses især f.eks. i det forenede Tyskland, hvor Berlin er udpeget som den kommende hovedstad. 7. Byernes større eller mindre grad af succes med at tilpasse sig i takt med den økonomiske omstrukturering og enhedsbestræbelserne er på mange måder afhængig af byerne selv og i særdeleshed af fremsynet politisk lederskab og sund forvaltning. Parkinson (1992) har beskrevet fremkomsten af the entrepreneurial city (den igangsættende by), der karakteriseres ved et stærkt lokalt styre og etableringen af effektive lokale partnerskaber mellem offentlige, private og frivillige sektorer. Den bæredygtige by vil sandsynligvis i starten have mange organisatoriske træk til fælles med "den igangsættende by". Den miljømæssige kvalitet vil dog blive væsentligt bedre i den bæredygtige by, og der vil blive lagt større vægt på en reduktion i ressourceanvendelse, minimering af affald, ligelighed og social velfærd. Byer, der opfattes som bæredygtige, vil i fremtiden blive betragtet som attraktive for investeringer og som tiltalende byer, hvor det er rart at bo og arbejde. 8. En grundig undersøgelse af bebyggede områder og naturområder i europæiske byer findes i kapitlet om bymiljø i publikationen Europe's Environment: The Dobris Assessment (Det Europæiske Miljøagentur, 1994a). De statistiske oversigter i forbindelse med kapitlet om bymiljøet er udgivet separat under titlen Europe's Environment: Statistical Compendium for the Dobris Assessment (Det Europæiske Miljøagentur, 1995b). På mange måder supplerer dette kapitel analysen af de økonomiske og social tendenser, for sammenhængen mellem urbanisering og økonomiske ændringer og miljøforhold er allerede kraftigt underbygget. Forskellige mønstre og økonomiske udviklingstrin skaber forskellige typer af miljøproblemer og medfører en skæv fordeling af disse såvel inden for byer som imellem dem. I områder med både vækst og nedgang har byggeri og sanering af bygninger og infrastruktur direkte indvirkning på de naturlige økosystemer. Trafikbelastning, bilforurening, stress og støj har stor indvirkning på sundheden og, mere generelt, på livskvaliteten. 9. I Europe's Environment analyseres kvaliteten af det fysiske miljø i 51 europæiske byer ved hjælp af data for 20 indikatorer, der fokuserer på bymønstre (befolkning, arealanvendelse, områder i forfald samt byfornyelse og mobilitet i byen), strømme (vandforbrug og -spild, energi, varetransport, affaldsproduktion, affaldsbehandling og -bortskaffelse samt genbrug) og bymiljøkvalitet (luft- og vandkvalitet, støj, trafiksikkerhed, boligforhold, adgang til grønne arealer og kvaliteten af dyre- og planteliv). De fleste af disse spørgsmål bliver berørt i denne rapport. 10. Bymiljøets dårlige kvalitet er et nøgletema for både byadministrationerne og offentligheden. I Europa svinger den miljømæssige situation imidlertid meget fra by til by og fra region til region, dels som et resultat af det omfang, hvori standarder og retningslinier er blevet gennemført. Desuden kan kommunerne selv gøre en hel del for at forbedre deres egne forhold. 11. De grundlæggende principper som opstillet f.eks. i Athen-charteret vil være under indflydelse af nye bæredygtige planlægningsmål. The European Council of Town Planners har sat sig for at revidere planlægningsprincipperne og fremme sammensætningen af byfunktioner. 5. BYER OG BÆREDYGTIGHED 1. I forbindelse med udformningen af en fremgangsmåde for bæredygtighed i byer bifalder Ekspertgruppen nedenstående, bredt accepterede definition på bæredygtig udvikling fremsat i Brundtland-rapporten (Verdenskommissionen for Miljø og Udvikling, 1987, s. 43): 13

14 "En bæredygtig udvikling er en udvikling, der opfylder nuets behov uden at gå på kompromis med fremtidige generationers mulighed for at opfylde deres egne behov." 2. Nedenstående definition fremsat af Den Internationale Naturbevarelsesunion, FN's Miljøprogram og Verdens Naturfond (1991) anses for at supplere denne: "Ved bæredygtig udvikling forstås en forbedring af livskvaliteten inden for rammerne af økosystemernes bæreevne." 3. Bæredygtig udvikling er således et meget bredere koncept end miljøbeskyttelse. I den ligger en interesse for de fremtidige generationer og miljøets fremtidige sundhed og integritet. Den rummer en opmærksomhed over for livskvalitet (ikke blot indkomststigning), ligelighed blandt nutidens mennesker (herunder fattigdomsforebyggelse), ligelighed på tværs af generationer (fremtidens mennesker fortjener et miljø, der er mindst lige så godt som nu, om ikke bedre) og for den sociale og etiske dimension ved menneskenes velfærd. I den ligger der også, at yderligere udvikling kun bør finde sted inden for rammerne af natursystemernes bæreevne. Det er indlysende, at arbejdet med opgaverne for en bæredygtig udvikling resulterer i nye udfordringer for integreret bypolitik inden for holistiske rammer. 4. Nedenstående mere praktiske og lokaltbaserede fortolkning af bæredygtig udvikling fremsat af Det Internationale Råd for Kommunale Miljøinitiativer (1994) er til hjælp for os i vore bestræbelser på at anvende konceptet i Europas byområder: "Bæredygtig udvikling er en udvikling, hvor grundlæggende miljømæssig, social og økonomisk service ydes til alle beboerne i et samfund uden at udgøre en trussel mod det natursystem og de bebyggede og sociale systemer, som ydelsen af denne service er afhængig af." 5. I denne rapport undersøges den grundlæggende betydning af bæredygtighed ved at forestille sig en økosystembaseret by. Byernes rolle til løsning af globale miljøproblemer erkendes i grønbogen om bymiljøet. Byerne indvirker på det globale system gennem for eksempel energi- og ressourceanvendelse, affald og forurening. De indvirker på regionale systemer gennem afvanding og strømme, mønstre for arealanvendelse og belastning af omkringliggende landområder som følge af forurening, byggeri og rekreative aktiviteter. Med hensyn til selve byen kan man også tale om økologi i ordets bogstavelige forstand: de levesteder, byerne skaber, og den flora og fauna, der findes i dem. Vi kan også danne os en forestilling om byens menneskerelaterede økologi, nemlig den måde, byen sørger for at dække de menneskelige behov og ønsker, de muligheder, den skaber for livskvalitet og - udfoldelse, samt forholdet mellem planlægning, byplanlægning og tjenesteydelser og menneskets adfærd og velfærd. Og endelig som det vigtigste set i relation til denne rapport kan økologi anvendes som en metafor eller model for byens sociale, økonomiske og fysiske processer, idet byen i sig selv anskues som et kompleks, sammenhængende og dynamisk system. Byer er både en trussel over for det naturlige miljø og en væsentlig ressource i sig selv. Målet om at nå bæredygtighed i byerne afhænger af, om det er muligt at finde løsninger på de problemer, som findes inden for byområderne (hvilket der blev lagt størst vægt på ved tidligere tiders indsats), og på de problemer, som byerne forårsager. 6. PÅ VEJ MOD BÆREDYGTIG BYFORVALTNING 1. Der findes ikke noget enkelt sæt politikker, der er lige relevant for alle europæi ske byer. Byerne oplever en række forskellige problemer, der for eksempel skyldes geografisk placering, demografisk profil og sektorsammensætning. Det juridiske og organisatoriske grundlag for forbedringer i bymiljøet 14

15 varierer stærkt mellem de forskellige medlemsstater, til dels som følge af forskelle i myndigheders ansvarsområder på lokalt plan. Og skønt EU som helhed ikke har en specifik byudviklingspolitik, har nogle få medlemsstater (for eksempel Det Forenede Kongerige, Frankrig, Tyskland og Nederlandene) en klar politik, der er koncentreret om udvalgte byområder. Disse vil kunne udgøre en praktisk mulighed for anvendelsen af principperne for bæredygtig udvikling. 2. Skønt det ikke eksplicit undersøges i denne rapport, er det indlysende sandsynligt, at der findes en sammenhæng mellem kommunalstyrets struktur og udsigterne til bæredygtig byforvaltning. 3. Uanset ansvarsområde og kompetence har de lokale myndigheder i hele Europa som følge af deres mange og forskelligartede opgaver nu gode muligheder for at fremme en bæredygtig udvikling. De lokale myndigheder yder direkte eller indirekte service, udsteder regler, går forrest som eksempel, informerer lokalsamfundet, optræder som talsmand, rådgiver, optræder som partner, mobiliserer samfundets ressourcer og igangsætter dialoger og debat og er dermed ideelt placeret til at udarbejde en kollektiv strategi i flere planer for bæredygtig forvaltning af det lokale miljø. Herved supplerer de lokale myndigheder initiativer på mere globalt plan. 4. Da ønsket om bæredygtig udvikling både indebærer vigtige valg mellem indbyrdes modstridende mål og gennemgribende ændringer i samfundenes livsstil, kan det ikke blot gennemtvinges ovenfra. Bæredygtig udvikling skal skabes af, gennem og med deltagelse fra lokalsamfundene. De konkrete fremgangsmåder (til realisering af en bæredygtig udvikling) må derfor udarbejdes på lokalt plan. Den lokale myndighed bør fungere som forvalter af det lokale økosystem. Den skal sikre, at den lineære strøm, hvorefter naturressourcer nu ender som affald og forureningsstoffer, afløses af økosystemernes selvregulerende kredsløb (LGMB, 1992a). 5. EU har nu en fælles ramme i form af en forordning og en mere generel miljøpolitik på såvel europæisk plan som medlemsstatsplan. Rapporten søger at udbygge denne ramme - med vægten lagt på traditionen for menneskerettigheder, social ligelighed og demokrati - for at gøre det muligt for lokale myndigheder og kommuner at udforme nye politikker og foranstaltninger, der i det lange løb vil kunne fremme udviklingen af en mere bæredygtig europæisk by. 15

16 Kapitel 2 EN GUNSTIG SITUATION FOR BÆREDYGTIGE BYER 1. RAMMERNE GIVET AF DEN EUROPÆISKE UNION 1. Det Europæiske Fællesskab, nu Den Europæiske Union, har siden 1991 søgt at styrke sin miljøbeskyttelsesindsats. Miljøpolitikken er efterhånden blevet rettet mod at fremme målene for bæredygtig udvikling. Disse ændringer er af stor betydning for bymiljøet. De væsentligste udviklinger er opsummeret i det følgende. Traktaten om Den Europæiske Union 2. Traktaten om Oprettelse af Den Europæiske Union, der blev vedtaget i Maastricht i 1992, udgør et vigtigt skift i Fællesskabets etos væk fra en stræben mod økonomisk vækst uanset de miljømæssige konsekvenser (KOM, 1992d). I traktaten lanceres en væsentlig politisk målsætning, nemlig bæredygtig vækst, og i artikel 2 fastslås det, at Fællesskabet har til opgave...at fremme...en bæredygtig og ikke-inflationær vækst, som respekterer miljøet. Miljøbeskyttelse og økonomiske spørgsmål skal i realiteten have lige stor vægt, mens bæredygtig vækst er et mere problematisk begreb at håndtere. Desuden kræver artikel 130b, at miljøpolitikken bør bidrage til en styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed. Dog forholder det sig fortsat sådan, at miljøløsninger vedtaget af medlemsstater ikke må true det indre marked (artikel 100a). 3. Vidnesbyrd om det politiske skifte efter Maastricht mellem økonomi og miljø findes i hvidbogen Vækst, Konkurrenceevne, Beskæftigelse (KOM 1993b). I de første afsnit af bogen bliver man mindet om behovet for at sikre, at den for virksomheder gældende miljølovgivning skal være ensartet medlemsstaterne imellem. Derudover er der forslag om øget anvendelse af økoteknologier, der sigter på miljømæssig effektivitet i produktcyklussen, samt et forslag om, at nye jobs kan skabes på forskellige miljøbeskyttelsesområder. Kapitel 10 i hvidbogen er mere radikal. Heri foreslås en ny udviklingsmodel, hvor økonomisk vækst kan opnås ved hjælp af foranstaltninger udformet med henblik på at øge beskæftigelsen og sikre en bedre livskvalitet sammen med et lavere forbrug af energi og naturressourcer. Hvidbogen fortsætter med at foreslå en omdannelse af eksisterende instrumenter med det ultimative mål at vende det nuværende negative forhold mellem på den ene side miljøforhold og livskvalitet og på den anden side økonomisk velstand. 4. De specifikke miljøbestemmelser i Maastricht-Traktaten er indeholdt i Afsnit XVI, artikel 130 R T (KOM, 1992d). I artikel 130 R fastslås det, at: Fællesskabets politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler. Kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker på andre områder. 5. Kommissionen bestræber sig på at integrere miljøbeskyttelseskrav i udformningen og gennemførelsen af fællesskabspolitikker i henhold til Den Europæiske Fællesakt ved at vurdere den miljømæssige indvirkning af alle forslag, herunder lovgivning. 6. I tråd med Parlamentets resolution om det femte handlingsprogram på miljøområdet (se nedenfor) tager Kommissionen også hensyn til kravet i artikel 130r i sit eget arbejde ved at vurdere den miljømæssige indvirkning af egne foranstaltninger, styrke interne mekanismer (en embedsmand er 16

17 blevet udpeget i hvert generaldirektorat og et koordinationskontor etableret i GD XI), rapportere om intern integration og udarbejdelse af eget adfærdskodeks for egen god praksis, for eksempel i forbindelse med indkøb, affaldsforebyggelse og energibesparelser. Desuden kræves det, at EUmiljøpolitikken på internationalt plan bidrager til at fremme foranstaltninger til behandling af regionale og globale problemer (artikel 130r, stk. 1). Med dette krav underbygges Europas bidrag til og opfølgning på Rio-konferencen, der drøftes nedenfor. 7. I Maastricht-Traktaten lægges der også for første gang vægt på europæiske foranstaltninger inden for fysisk planlægning. Dette er væsentligt for bæredygtighed, da det generelt erkendes, at fysiske planlægningssystemer spiller en vigtig rolle ved bæredygtig udvikling. Ifølge artikel 130s, stk. 2:... vedtager Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet: - bestemmelser af hovedsagelig fiskal karakter, - foranstaltninger vedrørende fysisk planlægning, arealanvendelse bortset fra affaldshåndtering og foranstaltninger af generel karakter, samt forvaltning af vandressourcerne, - foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning. 8. Maastricht-Traktaten er også af stor betydning i forbindelse med formaliseringen af subsidiaritetsprincippet, der er indeholdt i artikel 3 B, og i forbindelse med kravet i artikel A om, at beslutninger bør træffes så tæt på borgerne som muligt. Traktaten har givet lokale myndigheder en særlig rolle med hensyn til gennemførelse af lovgivning og initiativer. Traktaten giver ligeledes formelt mulighed for etablering af forbindelser mellem Europa-Kommissionen og lokale myndigheder, og EUlovgivningen indeholder nu klarere hjemmel til udformningen af miljøpolitik og -foranstaltninger i bymæssig sammenhæng. Mod en bæredygtig udvikling : Det femte miljøhandlingsprogram 9. Erkendelsen af behovet for at udvikle bottom-up -fremgangsmåder (involvering af erhvervslivets og arbejdsmarkedets parter) til fremme af bæredygtig udvikling er indbygget i EU's overordnede ramme for miljøpolitik, det femte miljøhandlingsprogram (KOM 1992a). Med det femte miljøhandlingsprogram anerkender EU, at top-down -indfaldsvinklen til miljøpolitikken (håndhævelse baseret på retsskrifter), som EU længe har praktiseret, er karakteriseret ved en betragtelig afstand mellem dem, der udformer politikken, og dem, der gennemfører den, og at den ikke er tilstrækkelig til at kunne realisere målene for bæredygtig udvikling. Programmet indeholder derfor en ny indfaldsvinkel til behandling af miljøproblemer og foreslår nye instrumenter taget i brug. Integration, dvs. intern integration mellem de forskellige miljøspørgsmål og ekstern integration af miljømål i EU-politikkerne samt konceptet for det fælles miljøansvar mellem EU og medlemsstaterne sammen med andre relevante partnere, herunder lokale myndigheder og kommuner, er de centrale elementer i den nye fremgangsmåde. 10. Det femte handlingsprogram på miljøområdet udgør i sig selv et vendepunkt for Fællesskabet. På samme måde som gennemførelsen af det indre marked var den fremherskende udfordring i 1980'erne er afstemningen mellem miljø og udvikling den største udfordring, som Fællesskabet og verden som helhed står overfor i 1990'erne. Mod en bæredygtig udvikling er ikke et program for Kommissionen alene, og heller ikke et, der alene er tænkt for miljøinteresserede. Det udgør rammen for en ny 17

18 indgangsvinkel til miljøet og til erhvervslivets og arbejdsmarkedets aktiviteter samt til udvikling, og det vil kræve positiv vilje på alle niveauer i det politiske system og samfundsstrukturen samt engagement fra alle i samfundet om at leve op til deres ansvar som borgere og forbrugere, hvis det skal virke. (KOM 1992a, sammenfatning). 11. Det femte miljøhandlingsprogram, der dækker perioden fra og derefter, blev officielt vedtaget i februar Programmet blev efterfulgt af en rapport om miljøtilstanden i Europa (KOM, 1992e). I modsætning til de foregående miljøprogrammer søger det femte miljøhandlingsprogram at tage fat på de underliggende årsager til miljøproblemerne snarere end symptomerne. I programmet søges nuværende tendenser og praksis ændret med henblik på i sidste ende at ændre menneskets forbrugs- og adfærdsmønstre. Især i forbindelse med de indsatsområder, der er fremhævet til nærmere behandling i denne rapport, har Mod en bæredygtig udvikling indkredset transport og industri som de nøglesektorer, hvor en integreret indfaldsvinkel til bæredygtig udvikling skal indføres. Handlingsprogrammet lægger ligeledes betydelig vægt på fysisk og strategisk planlægning med henblik på at realisere mange af programmets mål. 12. Det femte miljøhandlingsprogram, som bliver nærmere beskrevet i kapitel 3 i denne rapport, er på mange måder et eksempel på en indfaldsvinkel til bæredygtig udvikling, der vil opnå bred accept. Det er et strategisk program, der opstiller målsætninger og mål, indkredser de ansvarlige for gennemførelsen, og angiver en række teknikker (herunder for eksempel strategisk miljøvurdering, miljørevision og livscyklusanalyse), der oprindeligt havde sigte på fremstillingsindustrien, men som eventuelt også vil kunne anvendes på bæredygtig byforvaltning. 13. Kommissionens beretning om gennemførelse af det europæiske fællesskabs program Mod en bæredygtig udvikling (KOM, 1996a) er en omfattende vurdering af den indvirkning, som det femte handlingsprogram på miljøområdet har haft på miljøet og på fremskridtet mod en bæredygtig udvikling siden 1992, da handlingsprogrammet blev offentliggjort. Beretningen suppleres med den opdaterede miljøtilstandsrapport Miljøet i den Europæiske Union 1995 (Det Europæiske Miljøagentur, 1995c). På baggrund af analyserne i begge publikationer, vil den Europæiske Kommissionen fremsætte forslag til den kurs, som skal følges resten af dette århundrede. Disse forslag ventes inden udgangen af Rapporten viser, at ånden i den femte miljøhandlingsplan er blev ført ud i livet og udviklet på en mængde måder af de aktører, som er involveret og med en stadigt stigende følelse af fælles ansvar. I rapporten konkluderes det, at målet for fremtiden er at sikre, at en bæredygtig udvikling skal opfattes som det, den er: en udvikling inden for de miljømæssige grænser, som vi har kendskab til med den viden, vi har på et givet tidspunkt. Det fastslås endvidere i rapporten, at der er behov for at prioritere, og der udpeges de væsentligste elementer, som er nødvendige for at holde processen i gang. Ydermere gøres der opmærksom på behovet for at udvikle indikatorer, som gør det muligt at måle fremskridtet, og frem for alt gøres der opmærksom på behovet for at sikre en bedre integrering af miljøkravene i andre planlægningsmæssige områder i tråd med Traktaten. 15. I tilstandrapporten udpeges bymiljøet også som et gennemgående tema, som de lokale og regionale myndigheder har den primære kompetence over. Et af de centrale værktøjer i denne sammenhæng er fysisk planlægning. Det anerkendes i rapporten, at byerne er det sted, hvor iværksættelse og miljøpolitikker skal tage deres udgangspunkt, og der er bevis for en stigende anerkendelse af dette faktum i form af byernes succes med at kommunikere i netværk. Hvad angår bymiljøerne konkluderes det i rapporten, at der i EU er stigende opmærksomhed på den rolle, som byerne spiller i overgangen til nye udviklingsmodeller. Ydermere anerkendes det i rapporten, at sektortilgangen på EU-niveau er utilstrækkelig i forhold til kompleksiteten i problemerne i byområderne. De af EU's sektorstrategier, som ikke har en overordnet ramme, tager ikke højde for, i 18

19 hvor høj grad de forskellige bymæssige problemer hænger sammen, og de drager derfor ikke fuld nytte af byernes muligheder for at skabe synergi. 16. Det finansielle instrument LIFE er tænkt som model til fremme og demonstration af en adfærd i overensstemmelse med bæredygtig udvikling inden for rammerne af det femte program. Alle LIFEindsatsområderne har en eller anden form for tilknytning til projektet for bæredygtige byer, men det er værd her at pege på arbejdet til fremme af bæredygtig udvikling og miljøets kvalitet, uddannelse og, i sammenhæng med Rio-forpligtelserne, indsatsen uden for EU, herunder tilvejebringelsen af teknisk assistance i forbindelse med miljøpolitikker, handlingsprogrammer og teknologioverførsel. I overensstemmelse med den vægt, der nu lægges på partnerskabsindfaldsvinklen til behandling af miljøproblemer, prioriteres joint ventures med mange aktører højest af LIFE. Større fokus på byspørgsmål på europæisk plan 17. I subsidiaritetsprincippet ligger det, at de fleste byudviklingspolitikker og -pro grammer bedst udformes og gennemføres af medlemsstaterne og byerne selv. Nogle medlemsstater anser det som særligt væsentligt, at byerne fortsat har hovedansvaret for planlægningen og indsatsen i deres lokalområde, og at indkredsningen af hensigtsmæssige indsatsformer på forskellige administrative niveauer bør drøftes yderligere. Dog har Kommissionen som afspejling af Europa-Parlamentets ønsker nu formelt anerkendt behovet for på EU-plan at tage større hensyn til byproblemer, især da der på grund af EU-befolkningens store koncentration i byområder allerede er en stærk bymæssig dimension i mange af EU's aktioner. 18. Lobby-virksomhed rettet mod en indsats for byer i hele Europa er på ingen måde en ny foreteelse. Europarådet, som alle EU-medlemsstater er medlemmer af, iværksatte for eksempel et byprogram i begyndelsen af 1980'erne. Kampagnen for en europæisk renæssance af byen (et bedre liv i byerne) løb over to år, fra Den blev fra efterfulgt af et byprogram, der i 1986 kom ind under Europarådets faste udvalg af lokale og regionale myndigheder i Europa (CLRAE). I marts 1992 vedtog CLRAE charteret om europæiske byer, der var udarbejdet som en praktisk, men ikke særlig detaljeret byforvaltningshåndbog for lokale myndigheder (CLRAE 1992). Charteret skaber ligeledes grundlaget for en mulig fremtidig konvention om byrettigheder og for en årlig pris, der skal tildeles byer, som overholder principperne heri. Mange af disse principper er relevante for bæredygtighed og tages op i nærværende rapport. 19. Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene udvidede i sit program for sit arbejdsområde til også at omfatte bymiljøspørgsmål. Arbejdsområdet har tidligere været koncentreret om de økonomiske og sociale aspekter i byerne. I 1993 gik instituttet et skridt videre ved at igangsætte et program om byfornyelse, som bidrager til den bæredygtige by. Programmet omfatter økonomiske og sociale aspekter ved bæredygtighed, herunder spørgsmål om social ligelighed samt miljøspørgsmål. Det undersøger processer og mekanismer, som for eksempel miljørevision og medinddragelse, samt fysiske fornyelser. Instituttets fireårige arbejdsprogram, der løber fra , omfatter yderligere projekter om byrelaterede emner med et stærkt islæt af bæredygtighed. Disse projekter omfatter for eksempel livskvalitet i byerne, bæredygtighedsindikatorer for mellemstore byer og en række projekter for økonomisk udvikling og beskæftigelse. 20. Udtrykkelig anerkendelse af en bymæssig dimension i forskellige EU-politikker og programmer er af forholdsvis ny dato. (Hele rækken af aktioner undersøges i Community Actions in Urban Matters (KOM 1993a)). Som eksempler kan nævnes energiprogrammerne THERMIE og SAVE samt URBAN (Fællesskabsinitiativ angående byområder (CEC, 1994b)), som Kommissionen annoncerede i marts 1994 som en yderligere regionalpolitisk komponent. I URBAN foreslås der en mere ambitiøs og bedre koordineret indgangsvinkel, hvorigennem byerne kan drage fordel af EU's initiativer i løbet af perioden 19

20 sammen med et særskilt initiativ til fremme af helt nye tiltag og netværk til udveksling af erfaringer og samarbejde. Dette initiativ er målrettet til underpriviligerede kvarterer i storbyer, udtrykt f.eks. ved høj arbejdsløshed og miljømæssigt forfald. Initiativet lægger stor vægt på innovative projekter, som udgør en del af langsigtede strategier for byintegrering, og iværksættes af de pågældende byer selv. 21. I Udvalget for Fysisk Planlægning, som blev oprettet i 1991 efter et ministermøde om regionalpolitik og -planlægning, diskuteres der regelmæssigt emner, som har at gøre med byerne. For nærværende overvåger den det arbejde, der er omfattet af rapporten Europe 2000+: Samarbejde med henblik på udviklingen af Fællesskabets område (KOM, 1994a), hvori de centrale emner er en styrkelse af det europæiske bysystem og bæredygtig udvikling. Regionsudvalget har for nyligt nedsat et udvalg for byanliggender, som skal udgøre en vigtig politisk lobby for en større integration af bypolitik på EU-plan. 22. På det miljøpolitiske område tilstræbes integration af bydimensionen kraftigt. En integreret fremgangsmåde blev første gang anbefalet i det fjerde handlingsprogram på miljøområdet fra , og dette førte til offentliggørelsen af Grønbogen om Bymiljøet (KOM 1990) og til nedsættelsen af Ekspertgruppen om Bymiljø i Baggrunden for den detaljerede behandling af bymiljøet er fastlagt i grønbogen, som blev udarbejdet som et resultat af pres fra tre forskellige hold. For det første som følge af flere europæiske byers bekymring over, at Europa-Kommissionen tilsyneladende var mere optaget af udvikling i landdistrikter end i byområder og for det andet som følge af et tilsagn fra miljøkommissær Carlo Ripa di Meanas side. Og for det tredje som et resultat af et forslag fremsat i december 1988 af Ken Collins, medlem af Europa-Parlamentet, hvori man kraftigt opfordrer til en grundigere undersøgelse af de problemer, bymiljøet står overfor. Grønbogen betragtes som en milepæl inden for arbejdet med bymiljøkonceptet, hovedsageligt fordi den anbefaler en holistisk indfaldsvinkel til bymæssige problemer og en integreret fremgangsmåde til løsning af dem. 24. Grønbogen behandler byernes nøglerolle som hjemsted for en stigende del af Europas befolkning, deres rolle som bysystemets organiserende enhed samt deres centrale placering i det økonomiske, sociale, kulturelle og politiske liv. I grønbogen undersøges bymiljøets mange og forskelligartede problemer samt de grundlæggende årsager til forringelsen af bymiljøet set i lyset af de strukturelle ændringer i økonomien, befolkningsbevægelser og kommunikations-, transport- og forbrugsmønstre. Økonomiske aktiviteter og byboernes sundhed behandles ligeledes sammen med livskvalitet, der anses for at være et afgørende element i den sammensatte, multifunktionelle europæiske by. Forbedring af bymiljøet bidrager både til livskvaliteten og til udviklingen af byens økonomiske liv. Grønbogen har også sat gang i flere debatter. Den måske mest ophedede debat vedrørte grønbogens synspunkter om bystruktur og arealanvendelse. Skønt strukturen af bebyggede områder og naturområder i byerne naturligvis er vigtig, forsøger rapporten at udvide debatten med henblik på at overveje de måder, hvorpå bysamfund forvaltes. For den bæredygtige bys struktur vil i sidste ende afspejle den prioritering af indsatsen, der foretages af lokale myndigheder og samfundet. 25. I grønbogen erkendes det, at europæiske byer i en vis udstrækning er unikke. De principper og mekanismer, der anbefales i denne rapport for bæredygtig byforvaltning, skal være relevante for forskellige byområder, for eksempel for de historiske bykerner i nord og vest til i de nye byer i middelhavsregionen. Det europæiske bysystem adskiller sig fra bysystemer andre steder. I Nordamerika er bysystemet for eksempel mere ekspansivt og har en kortere historie, mens udviklingslandene stadig oplever en kraftig tilflytning til byerne. En anden ting, der adskiller europæiske byer fra andre byer, vedrører den gradvise politiske og økonomiske integration af Den 20

21 Europæiske Union, skønt det er vigtigt at erkende, at byer over hele verden i stigende grad påvirkes af globaliseringen af økonomierne, og at de fungerer inden for rammerne af aftaler om handelsområder. 26. I bestræbelserne for at skabe en byudviklingspolitik for hele Europa forekommer det i stigende grad sandsynligt, at bæredygtig udvikling vil blive anset for vigtig for at integrere økonomiske, sociale og miljømæssige mål. Indfaldsvinklen til byforvaltning, som den er beskrevet i denne rapport med vægten på integrations- og partnerskabsmekanismer, har helt klart meget at tilbyde i denne sammenhæng. Fælles transportpolitik 27. Den Europæiske Unions udviklingsstrategi for transport som udformet i hvidbogen Den fremtidige udvikling af den fælles transportpolitik (KOM 1992b) medfører den væsentlige observation, at transport aldrig ar miljømæssigt neutral og, at hvis EU skal nå sine videre målsætninger for miljøet, således som det er formuleret i den 5. Miljøhandlingsplan, skal alle transportinitiativer tage hensyn til miljøkonsekvenserne. I Kommissionens meddelelse Det fælles handlingsprogram for transportprogram (KOM 1995a) fastlægges der politikker og initiativer inden for tre grundlæggende områder, og der udpeges miljømæssige og sikkerhedsmål. 28. Hvidbogen er for nylig blevet efterfulgt af to grønbøger. I den første ( Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet (KOM 1995b)) gennemgås forskellige måder, hvorpå transportprissætningssystemer kan gøres mere rimelige og effektive ved at give brugere og producenter incitamenter til at justere deres transportadfærd. Det er målet at begrænse trafiktætheden, antallet af ulykker og miljøproblemerne som en del af en reaktion på de nuværende ubæredygtige tendenser inden for transport. Især ses der på byområderne som mål for nye og omfattende planlægningsinitiativer for at sikre, at priserne afspejler den underliggende knaphed, som ellers ikke i tilstrækkelig grad ville blive taget med i billedet. Land- og periferiområderne fungerer allerede inden for passende finansielle rammer. 29. I grønbogen Borgernes transportnet - Fuld udnyttelse af potentialet i den offentlige personbefordring i Europa (KOM 1996b) fastslås det, at udviklingen af de offentlige passagertransportsystemer skal have større prioritet som et led i en integreret indfaldsvinkel, såfremt uønskede følger for vor livskvalitet og miljøet skal undgås. I grønbogen er der forslag til, hvorledes offentlig transport kan gøres mere attraktiv og brugbar ved at oprette borgernetværk. Udviklingsperspektiverne for europæisk fysisk planlægning og regionalpolitikken 30. En grundig drøftelse af ændringerne i regionalpolitikken i Europa og tilsynekomsten af europæisk fysisk planlægning ligger uden for denne rapports rammer. Men af særlig betydning for debatten om, hvorvidt byudviklingen nogensinde kan gøres miljøvenlig, er de ændringer i regionalpolitikken, som blev varslet med publikationen Europa 2000: Fremtidsudsigterne for udviklingen af Fællesskabets område - en foreløbig oversigt (KOM, 1991a), foranstaltninger truffet i 1993 med henblik på at gøre Strukturfondene grønnere og senest med Europa 2000+: Samarbejde med henblik på udviklingen af Fællesskabets område (KOM, 1994a). 31. Europa giver ajourførte oplysninger om ændringerne i det europæiske bysystem. Heri udtrykkes bekymring for virkningen på byområder som følge af det indre marked og udvidelsen af EU på et tidspunkt med økonomisk tilbagegang, idet meddelelsen i højere grad understreger stigningen end faldet i de regionale skævheder. Den lægger stor vægt på forpligtelsen til social og økonomisk samhørighed og bæredygtighed og peger på den vigtige rolle, som alle byområder - uanset størrelse - spiller med hensyn til at realisere disse mål. 21

22 32. Både Europe 2000 og Europe udgør grundlaget for fysisk planlægning, således som den er ved at vise sig på europæisk plan. På et uformelt ministerrådsmøde i november 1993 blev det overvejet, at lade medlemsstaterne og Kommissionen udarbejde et strategidokument med titlen European Spatial Development Perspective i overensstemmelse med en strategi for bæredygtig udvikling, og der blev givet besked til udvalget for fysisk planlægning om at udarbejdet det. Dokumentet bliver ikke bindende for medlemsstaterne og sigter mod at dække de områdemæssige aspekter af de forskellige sektorpolitikker i EU samt at fastlægge grundlæggende målsætninger og principper. På denne måde vil det komme til at repræsentere den politiske forlængelse af Europe (KOM, 1994a). 33. Ved anvendelse af regionalpoli tikken anerkendes nu livskvalitetens og miljøfaktorers indvirkning på såvel selve stedet som på den økonomiske vækst. Det udtrykkes således af Kommissionen: et mere integreret Fællesskab i løbet af de næste årtier skal i højere grad opstille sine økonomiske mål inden for rammerne af bæredygtig vækst... Hvis fortidens nedbrydning af miljøet ikke vendes, vil de ældre industriregioner blive overhalet af regioner, der tilskynder til moderne, renere former for aktiviteter. På samme måde vil en ubetænksom udvikling i tilbagestående regioner medføre, at de økonomiske udsigter skades på et tidspunkt, hvor mange firmaer aktivt leder efter en miljømæssig attraktiv placering. For de stærkere regioner vil manglende succes fra Fællesskabets side med hensyn til at opnå en forbedret regional balance medføre yderligere trafiktæthed med alle de dermed forbundne miljømæssige omkostninger (KOM 1991a). 34. Strukturfondene kan indvirke på det fysiske miljø på tre måder, nemlig gennem påførelse af miljøskader (hovedsageligt som følge af store infrastrukturprojekter) og mere positivt ved finansiering af miljøforbedringer og ved at sikre, at der i udviklingsprogrammer og -projekter tages hensyn til mål for bæredygtig udvikling. 35. De reviderede forordninger om strukturfondene, der blev vedtaget i juli 1993 tager fat på alle tre spørgsmål. Det mest betydningsfulde nye krav er, at medlemsstater i de regionale udviklingsplaner, som danner grundlaget for indgivelse af ansøgning til Kommissionen, skal medtage miljøprofiler over regioner, hvortil der søges om støtte fra Strukturfondene. Hver profil forventes at indeholde en miljøtilstandsrapport, en vurdering af planens indvirkninger på miljøet, nærmere oplysninger om miljømyndigheders deltagelse i udarbejdelsen af planerne, gennemførelse og overvågning, samt nærmere oplysninger om foranstaltninger til sikring af overholdelsen af EU's miljølovgivning. Forordningen lyder som følger: Udviklingsplaner i forbindelse med mål nr. 1, 2 og 5b skal indeholde en vurdering af miljøsituationen i den pågældende region og af de planlagte aktioners indvirkning på miljøet, i overensstemmelse med principperne for bæredygtig udvikling og gældende fællesskabsret. (Forordning 2081/ EFT L ). 36. Disse ændringer bør føre til en mere effektiv integration af miljøet i bevillingsprocessen. Med dette understreges også betydningen af et mere strategisk perspektiv med hensyn til økonomisk vækst og miljø, idet miljøets betydning for en velfungerende og bæredygtig økonomi hermed afspejles (Bradley, 1993). Imidlertid vil det også være påkrævet med en mere effektiv håndhævelse af forordningerne om Strukturfondene, hvis miljøresultaterne skal forbedres. Der er fortsat en høj grad af decentral styring af strukturfondene, og partnerskabsprincippet er også indeholdt i de reviderede forordninger, idet ansvaret lægges ud til nationale, regionale og lokale myndigheder samt andre relevante organer. 22

23 37. I Europa 2000 understreges byernes rolle ved gennemførelsen af denne mere miljøvenlige regionalpolitik, hvilket er af særlig betydning for projektet for bæredygtige byer. Skønt Strukturfondene indtil for nylig har været rettet mod regioner snarere end særlige byområder, har byer i støtteberettigede regioner ofte modtaget betydelige midler til projekter med såvel en miljømæssig som økonomisk dimension. Desuden blev der i henhold til artikel 10 i EFRU-forordningen gennemført 32 pilotprojekter i byer mellem 1989 og I nogle af dem var miljøforanstaltninger knyttet til økonomiske mål. På grundlag af artikel 10 er der ligeledes ydet støtte til finansiering af 15 netværk mellem byer i henhold til det tværregionale samarbejdsprogram RECITE. 38. De seneste ændringer i forordningerne for strukturfondene har øget mulighederne for at tage fat på byspørgsmål. Kommissionen definerede i juli 1994 fire prioriteter, som skal drage nytte af de 395 mio. ECU, som er til rådighed i henhold til artikel 10 i perioden De omfatter fysisk planlægning på europæisk niveau samt bypolitik. Programmet for pilotprojekter for fysisk planlægning har budgetbevillinger på 45 mio. ECU, og programmet for pilotprojekter i byer 80 mio. ECU (KOM 1995c). Samhørighedspolitik 39. I Traktaten om den Europæiske Union defineres social og økonomisk samhørighed som en af de væsentligste søjler for den Europæiske Union (Afsnit XIV, artikel 130 A E), og det fastslås heri, at den skal være et element i alle Fællesskabets øvrige politikker. Derudover fremmer Traktaten udviklingen af transeuropæiske netværk inden for transport, telekommunikation og energi (Afsnit XIV, artikel 129 B D), idet der eksplicit udtrykkes et behov for at sammenknytte øer, indlandsområder, og randområder med Fællesskabets centrale regioner (KOM, 1994a, s. 11). Den mulige konflikt mellem disse to målsætninger og miljømålsætningerne i Traktaten, som behandles i dette kapitel, er åbenbar. Europa-Parlamentet har ved resolution af 5. april 1995 udtrykt behovet for at gøre budgetudgifterne mere følsomme over for miljødimensionen. 40. Fællesskabernes samhørighedspolitik gennemføres fortrinsvis gennem Strukturfondene og Samhørighedsfonden. Samhørighedsfonden sigter mod at støtte transport- og miljøprojekter (45%). Miljøprojekterner alene betragtes som et redskab til at gøre en bæredygtig udvikling operationel. Disse projekter udgør enten direkte investeringer i initiativer af miljømæssig karakter eller investeringer i initiativer, som har positiv indvirkning på miljøet. Som eksempler på den første kategori kan nævnes indsamling, behandling og genbrug af affald, behandling og genopretning af industrielle jordområder samt forbedring af forsømte byområder. Et eksempel på sidstnævnte er investering i offentlig transport, som styrker grundlaget for hjemmehørende regional udvikling, samtidig med at den offentlige transport stilles bedre i konkurrencen med andre og mindre miljøvenlige transportsystemer. 41. De positive miljømæssige virkninger af de reviderede forordninger for Strukturfondene er blevet diskuteret i det foregående. Dertil kommer en meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet (KOM 1995d), hvori forholdet undersøges mellem samhørighed og miljøpolitikker, og hvori der fremdrages muligheder for at opnå større synergi mellem disse i forbindelse med deres iværksættelse under strukturfondsprogrammerne og samhørighedfondsprojekterne. Kommissionen er af den opfattelse, at mindst 50% af alle projekter bør være af miljømæssig karakter, at projekter støttet af Samhørighedsfonden skal overholde miljølovgivningen og -normerne, samt at den højeste miljømæssige kvalitet skal opnås inden for projekterne. Der vil finde en yderligere udvikling sted af kriterierne for, at projekter kan komme i betragtning og udvælges, som ikke blot afspejler behovet for overholdelse af miljøreglerne, men som også afspejler økonomisk, samfundsmæssig og miljømæssig bæredygtighed. Direktiver med betydning for bymiljøerne 23

24 42. Kommissionen har i et stykke tid overvejet at udvide miljøvurderingsprincippet til at omfatte udarbejdelsen af politikker, planer og programmer. For tiden omfatter direktivet om miljøvurdering (VVM) (85/337) kun større udviklingsprojekter. Dette er kun en af tre EU-lovgivningstekster til beskyttelse af jord mod uheldige konsekvenser af udviklingen (de andre er direktivet om beskyttelse af vildfugle og deres biotoper samt direktivet om beskyttelse af knappe bosteder og truede eller udsatte plante- og dyrearter). Strategisk miljøvurdering (SEA), hvor den miljømæssige virkning af politikker og planer vurderes på planlægningsstadiet, hvilket allerede er obligatorisk i visse lande, anbefales af en række forskellige grupper. 43. Direktivet om fri adgang til miljøoplysninger (90/313), som kræver, at oplysninger om f.eks. luft- og vandkvalitet, flora, fauna, jordbundsforhold og naturområder er tilgængelige for enhver, hjælper også i forbindelse med udarbejdelse af miljøtilstandsrapporter, som forestås af de lokale myndigheder. 44. I Kommissionens rapport om gennemførelse af direktiverne om luftkvaliteten (KOM, 1995e) sættes der fokus på de erfaringer, som er indsamlet om iværksættelsen af de bestående luftkvalitetsdirektiver. Ministerrådet er for nærværende i færd med at vedtage et direktiv om vurdering og forvaltning af luftkvaliteten, som skal søge at overvinde de vanskeligheder, der var med den tidligere lovgivning inden for dette område såvel for Kommissionen og i medlemslandene. Det foreslåede direktiv (KOM, 1995f) vil i kraft af afledte direktiver vedtaget mellem 1996 og 2000 opstille normerne for 13 stoffer og fastlægge medlemslandenes ansvar for, at disse normer overholdes. En del af kravene vil være, at områder med over indbyggere eller områder, som sandsynligvis ikke han overholde normerne inden den i datterdirektivet fastsatte dato, skal fremlægge en handlingsplan til løsning af luftforureningen. Planerne skal specificere initiativerne til forbedring af situationen og skal vurderes af Kommissionen i forhold til, hvor hensigtsmæssige og effektive de valgte forholdsregler er i henseende til at forbedre luftkvaliteten. Mekanismer til konsultation og udveks ling af synspunkter på EU-plan 45. Gruppen til gennemgang af miljøpolitikken bestående af repræsentanter fra Europa- Kommissionen og medlemsstaterne blev nedsat med henblik på at udvikle en fælles forståelse og udveksle synspunkter om miljøpolitikker og -foranstaltninger. 46. I det femte miljøhandlingsprogram indkredses en række ikke-offentlige grupper, dvs. enkeltpersoner, frivillige grupper og virksomheder, der vil kunne spille en spille en rolle i gennemførelsen og realiseringen af miljøpolitikken. I 1994 etablerede Kommissionen et generelt rådgivende miljøforum med henblik på at fremme høringen af de forskellige sektorer, der er inddraget i miljøpolitikken, selv om der ikke findes nogen formel mekanisme, der forpligter Kommissionen til at reagere på forumets henstillinger. I forumet sidder repræsentanter fra lokale og regionale myndigheder, fagforeninger, fællesskabs- og miljøbeskyttelsesorganisationer samt virksomheder. 47. Inddragelse af den enkelte i det femte handlingsprogram er problematisk, da en sådan inddragelse er afhængig af enkeltpersonernes kendskab til egne rettigheder og forpligtelser samt af etableringen af mekanismer til fremme af inddragelsen. Den proces, der kan anvendes til at klage direkte til Kommissionen, er en sådan mekanisme, men hertil kræves en høj grad af viden hos den enkelte. Med gennemførelsen af direktivet om fri adgang til miljøoplysninger kan der tages nogle skridt til at få udfyldt informationshullet og få etableret nogle grundlæggende rettigheder. Men udviklingen af lokale mekanismer for inddragelse af borgerne vil sandsynligvis vise sig at være mere effektiv. I øjeblikket 24

25 kan de fleste private miljøorganisationer, der som oftest er medlemmer af European Environmental Bureau, opfylde mange af offentlighedens krav om miljøoplysninger. 48. Det Europæiske Miljøagentur i København spiller en central rolle med hensyn til at tilvejebringe Unionen og medlemsstaterne de pålidelige og sammenlignelige oplysninger, der er behov for til en effektiv overvågning af miljøpolitikken, idet man tager udgangspunkt i det arbejde, der tidligere blev udført gennem CORINE-databasen. Dette arbejde udføres i snævert samarbejde med Europa-Kommissionen og især med Eurostat, som har ansvaret for formidling af oplysninger om byområder, omfattende såvel miljømæssige som ikke-miljømæssige aspekter. 2. DEN GLOBALE DIMENSION En international indsats for bæredygtige byer 1. Ved udarbejdelsen af henstillinger og baseret på eksemp ler på god praksis i forbindelse med bæredygtig udvikling i byer, som er af relevans i en europæisk sammenhæng, er det vigtigt at trække på de erfaringer, der er gjort i andre dele af verden. I 1987 var 11 europæiske byer medstiftere af Verdenssundshedsorganisationens projekt for sunde byer. 35 europæiske byer står nu i spidsen for en stor bevægelse for sunde byer, hvis hovedmål er at forbedre byernes livsbetingelser. Strategiske forvaltningsfremgangsmåder og - mekanismer er af særlig relevans for projektet for bæredygtige byer med deres understregning af samfundspartnerskab, samarbejde og ny anvendelse af indikatorer og mål (Draper et al 1993). WHO's globale strategi for sundhed og miljø (WHO 1993), der er tæt forbundet med Agenda 21 (se nedenfor) gør meget ud af sammenhængen mellem sundhed, miljø og udvikling. I 1990 lancerede FN's Center for Bolig- og Bebyggelsesmiljø (Habitat) sit program for bæredygtige byer. Hovedmålet heri er at sikre kommunale myndigheder i udviklingslandene en forbedret kapacitet for miljøplanlægning og forvaltning, der vil kunne fremme deres evne til at fastlægge de vigtigste miljøspørgsmål, indkredse de til rådighed værende instrumenter til at tage fat på disse spørgsmål og inddrage alle dem, hvis samarbejde er påkrævet for en fælles og praktisk indsats. (UNCHS, 1990). Programmet er udformet til at fremme udvekslingen af sagkundskab mellem byer i forskellige områder af verden. I september 1990 grundlagde repræsentanter fra mere end 200 lokale myndigheder fra hele verden det Internationale Råd for Kommunale Miljøinitiativer (ICLEI) under de lokale myndigheders verdenskongres for en bæredygtig fremtid, sponsoreret af UNEP og IULA og afholdt ved FN i New York. Som net for lokale myndigheder kan ICLEI fremme udvekslingen af erfaringer mellem byer og lande og udbrede eksempler på god miljøpraksis verden over. ICLEI fremmer også Local Agenda 21-programmet for modelsamfund. I August 1991 undertegnede 130 byer Toronto-deklarationen om verdens byer og deres miljø, hvorved disse byer forpligtede sig til at udarbejde planer for bæredygtig udvikling. I maj 1992 undertegnedes Curitiba-forpligtelsen for bæredygtig byudvikling i 45 byer, som deltog i World Urban Forum, der er en del af UNCED-konferencen. På mange måder udgør Curitibaforpligtelsen en model for handling, som mange byer kan følge ved udarbejdelsen af handlingsplaner til bæredygtig udvikling i samarbejde med lokalsamfundene. 25

26 2. Programmet for bæredygtige byer er tæt knyttet til andre løbende programmer, der tager fat på bymiljø/-udvikling, herunder for eksempel "Urban Management Programme" fra UNDP/Verdensbanken/UNCHS og "Metropolitan Environmental Improvement Programme" fra UNDP/Verdensbanken. Vejledningen for udarbejdelse af miljøstrategier for byer, der er under udarbejdelse i Verdensbanken i samarbejde med UNDP og UNCHS, og som beskrives i dokumentet Toward Environmental Strategies for Cities (Verdensbanken, 1993), vil sandsynligvis være af særlig interesse for projektet for bæredygtige byer. 3. OECD's byprogram sigter på at øge forståelsen af byområders økosystemer, at vurdere eksempler på god praksis ved miljøforbedringer i byen og at vurdere effektiviteten af lokale myndigheders og andre organers integrationspolitikker i den offentlige, private og frivillige sektor på forskellige administrationsniveauer. En række generelle principper og retningslinier, der alle er af relevans for denne rapport, er blevet udformet. 4. OECD-publikationen Environmental Policies for Cities in the 1990s (OECD 1990), der er vigtig med henblik på at vise omfanget af den internationale interesse for miljøspørgsmål i byer, har også taget skridt hen imod en udformning af et sæt principper for realisering af en miljørigtig forvaltning af byer. Senest har OECD's Environment Group on Urban Affairs vedtaget et arbejdsprogram for om den økologiske by, der er af særlig relevans for programmet for bæredygtige byer. Dette projekt handler hovedsagelig om udformning af politikker og processer. En afklaring af betydningen af bæredygtighed for byer og metoder til forfølgelse heraf er blandt målene. Resultaterne af dette program lægger indtil videre op til fremgangsmåder, der er i tråd med denne rapports forslag (se for eksempel OECD, 1994). FN's Konference om Miljø og Udvikling i Rio i På FN's Konference om Miljø og Udvikling (UNCED) i Rio de Janeiro i juni 1992 understregedes behovet for at fremme en bæredygtig udvikling på globalt plan. EU spillede en vigtig rolle ved forhandlingerne i Rio og undertegnede sammen med alle medlemsstaterne Rammekonventionen om klimaforandringer, som forpligter dem til at iværksætte foranstaltninger, der sigter på inden år 2000 at bringe emissionerne af kuldioxid og andre "drivhusgasser" tilbage til niveauet, samt Konventionen om biodiversitet, som fastlægger en ramme for internationalt samarbejde om beskyttelse af verdens arter og deres levesteder. 6. Det Europæiske Råd vedtog i juni 1993 en Beslutning om en overvågningsmekanisme for emission af CO2 og andre drivhusgasser i Fællesskabet. Beslutningen kræver, at alle medlemsstater udarbejder, offentliggør og iværksætter nationale programmer til nedbringelse af deres udledning af kuldioxider med det formål at bidrage til indfrielse af løfterne om begrænsning af kuldioxid og andre drivhusgasser i Riokonventionen samt Fællesskabernes eget mål om at stabilisere udledningen af kuldioxid i år Kommissionen er ansvarlig for vurderingen af de nationale programmer, så det er muligt at holde øje med, hvorvidt fremskridtene inden for Fællesskaberne under et er tilstrækkelige til, at de førnævnte målsætninger kan nås (KOM, 1994c). 7. Desuden forpligter alle medlemsstater sig til at overholde Rio-deklarationen om miljø og udvikling (Jordcharteret) og Agenda 21, en detaljeret handlingsplan, der fastlægger særlige initiativer, som nationerne bør iværksætte. Ifølge den skal regeringerne udarbejde nationale strategier for bæredygtig udvikling og fremlægge arbejdsrapporter for FN's kommission for bæredygtig udvikling (CSD), der blev nedsat i 1993 til at overvåge gennemførelsen af de aftaler, der blev truffet i Rio. En oversigt over CSD og arbejdet med bæredygtig udvikling i internationale organer (herunder for eksempel Verdensbanken, Verdenssundhedsorganisationen og Fødevare- og Landbrugsorganisationen) gives i Bigg (1993). 26

27 8. Som en del af opfølgningen på UNCED forpligtede medlemsstaterne sig på Det Europæiske Råds møde i Lissabon i juni 1992 til at fremlægge nationale handlingsplaner til gennemførelse af Agenda 21. Dette er en forpligtelse, der ligger ud over forpligtelsen til at udarbejde nationale rapporter til CSD. Medlemsstaterne skal i deres planer for bæredygtig udvikling tage højde for Det femte miljøhandlingsprogram, der indeholder mange af de politiske og fiskale instrumenter, der er påkrævet for at leve op til Rio-forpligtelserne. 9. I modsætning til konventionerne, der er juridisk bindende for underskriverne, er Agenda 21 ikke en juridisk bindende aftale, men dens indflydelse er betydelig, og pladsen tillader ikke denne rapport at give det kolossale arbejde, der foregår over hele verden i regi heraf, fuld retfærdighed. Agenda 21 er ikke begrænset til det fysiske miljø. Verdenshandel, fattigdom, befolkningsvækst og internationalt samarbejde samt koordination er blandt de emner, den tager fat på. Der er 40 kapitler, der hver især indeholder en målsætningserklæring, en oversigt over påkrævede handlinger, retningslinier til udformning af en ramme for handling, nødvendige institutionelle betingelser og midlerne til gennemførelse, herunder finansiering. 10. Store dele af Agenda 21 er af relevans for bymiljøet. For eksempel er fremme af et bæredygtigt økonomisk liv for byer samt arealanvendelse og forvaltning væsentlige elementer heri. Desuden indeholder den et krav om at integrere transport og fysisk planlægning. De lokale myndigheder har fået tildelt en nøglerolle til sikring af gennemførelsen af Agenda 21-forpligtelserne. (En sammenfatning af de væsentligste punkter af interesse for de lokale myndigheder er indeholdt i LGMB, 1992b). Kapitel 7 (bæredygtige bosætningsmønstre) og 28 (lokale myndigheder) er af særlig betydning, idet der i sidstnævnte fastlægges en tidsplan og mål for initiativer fra lokale myndigheder udtrykt ved det forhold, at inden 1994 bør sammenslutninger af byer og andre lokale myndigheder have øget graden af samarbejde og koordination med det mål for øje at styrke udvekslingen af oplysninger og erfaringer blandt lokale myndigheder (28.2.C). Samtidig bør alle lokale myndigheder senest i 1996 have gennemført en høring af befolkningen og opnået konsensus om den lokale Agenda 21 (28.2.A). 11. Forbedring af institutionel kapacitet med henblik på at sikre en øget bæredygtig udvikling er et vigtigt tema i Agenda 21. Forbedring af kapacitet omfatter processerne og midlerne for nationale regeringers og lokale myndigheders mulighed for at udvikle de færdigheder og den ekspertise, der er påkrævet med hensyn til forvaltning af deres miljø- og naturressourcer på en bæredygtig måde. Kapacitet er indeholdt i de menneskelige ressourcer, institutioner og et bemyndigende miljø - og har som sine væsentligste elementer en juridisk ramme, håndhævelsesmekanismer, tekniske færdigheder og den enkeltes grundlæggende viden om det naturlige miljø (UNDP-brochure om Capacity 21). Kapacitet på lokalt plan udvikles gennem Local Agenda 21-initiativet, som befordres af ICLEI (1993; se også LGMB 1994a). Local Agenda 21 består i al væsentlighed af dannelsen af partnerskaber mellem lokale myndigheder og andre sektorer. 12. Strategisk handling er påkrævet med henblik på koordinering og integrering af miljø- og udviklingsspørgsmål. Lokale myndigheder i Europa kan nu blive rådgivet om de mekanismer, der sandsynligvis vil være nødvendige for gennemførelsen af en strategisk indsats (se for eksempel LGMB (1993a) for Det Forenede Kongerige). I kapitel 3 nedenfor undersøges disse mekanismer grundigere. 13. En yderligere fond, Global Environment Facility (GEF), blev etableret af Verdensbanken, UNDP og UNEP med henblik på at fremme projekter, som anses for at være af global værdi. Gennem denne fond kan der ydes finansiel støtte til udviklingslande med henblik på at hjælpe dem med at gennemføre de på UNCED indgåede aftaler. Flere medlemsstater har allerede ydet bidrag til GEF. 27

28 3. UDVIKLING HEN IMOD BÆREDYGTIGHED I MEDLEMSSTATER NE 1. Omfanget af medlemsstaters påbegyndte inkorporering af målsætninger for bæredygtig udvikling i deres nationale miljøpolitikker er varierende. Dette afspejler i nogen grad generelt de forskellige indfaldsvinkler til miljøpolitikken, og i hvilket omfang ansvaret for gennemførelsen af miljøpolitikken er lagt i hænderne på regionale eller lokale myndigheder. I de følgende afsnit fremgår det imidlertid, at den største udvikling har fundet sted på det miljøpolitiske område. De økonomiske og sociale bæredygtighedsdimensioner har ikke gennemgået nær den samme udvikling. 2. De fleste medlemsstater har fremlagt nationale rapporter om miljø og udvikling som led i UNCED-processen. Indsatsen på lokalt plan med hensyn til bæredygtighed svinger også fra land til land, men reelle fremskridt er gjort, specielt gennem såvel formelt som uformelt samarbejde mellem byer. Processer som Lokal Agenda 21 er vigtige instrumenter til udformning af en politik og for at gøre fremskridt. Der gives konkrete eksempler på indsatsen i byer senere i rapporten. Nedenstående afsnit indeholder en kort, udvalgt oversigt over de seneste fremskridt i medlemsstaterne på grundlag af de oplysninger, som de nationale repræsentanter i Ekspertgruppen har stillet til rådighed frem til december I Østrig giver det rådgivende organ OROK politisk vejledning på nationalt, delstats- og lokalplan. I 1991 udviklede OROK det østrigske regionalplanlægningskoncept under navnet Österreichische Raumordningskonzept 1991, som sammen med Nationaler Umweltplan 1995 udgør de nationale planlægningspolitikker og -strategier. 4. Et vigtigt aktivitetsområde i Østrigs regionalplanlæg ning er udviklingen af mulige rammer for udstykning. De centrale punkter angår den uøkonomiske anvendelse af jordområder, overdreven inddragelse af jordområder til byggeri samt udstykningsmarkedets inelasticitet, som tilsammen alle indvirker på naturen og miljøet. Det regionale planlægningskoncept ansporer til udstykningsformer, som er økonomiske i deres brug af jordområder og udstykninger, og er restriktivt i henseende til opførelse af fritids- og ferieboliger. 5. De nationale og regionale planer indehold er også en række forslag til forbedring af det nuværende juridiske system. Det overvejes at kombinere juridiske instrumenter og foranstaltninger som f.eks. støtte til boligbyggeri og erhvervslivet med en udbygning af den kollektive transport. 6. Hvad angår de åbne landområder er målet at fastholde det naturlige miljøs funktionalitet og det kulturelle landskabs multifunktionalitet, at forbedre beskyttelsesforanstaltningerne over for naturlige farer samt at bevare og beskytte de truede områder mod byområdernes hastige udbygning. 7. I Belgien har alle offentlige niveauer (føderale, regionale og kommunale) myndighed til at etablere egne koordineringsstrukturer til opnåelse af målsætningerne i Agenda 21. Et føderalt regeringsprogram refererer eksplicit til begrebet bæredygtig udvikling i forbindelse med målsætningen om et fremtidssikret samfund, som styrker en bæredygtig udvikling, livskvalitet...som alt sammen kan indeholdes i en dynamisk politik til genoplivelse af byområderne. Der er i øjeblikket ved at blive udarbejdet en føderal plan for bæredygtig udvikling. 8. På regionalt plan er der i årevis blevet udarbejdet miljøtilstandsrapporter. Regionerne har ligeledes udviklet sektorplaner, som fokuserer på områder som f.eks. affald, naturbeskyttelse og vandforvaltning, og de har nu bevæget sig over til at udarbejde integrerede strategier. Disse strategier offentliggøres i form af Miljø- og naturrapport for Flandern, Miljøplan for bæredygtig udvikling for Vallonien og Regional udviklingsplan for Bruxelles. Alle disse strategier understreger problemerne i byområderne og de byrelaterede aspekter af problemer som f.eks. mobilitet og luftforurening, energiforvaltning samt 28

29 demografi. Hver region er ligeledes ansvarlig for at sikre samhørigheden mellem de såkaldte territoriedisponeringsplaner og transportplanerne. 9. På lokalt plan har adskillige byer og kommuner udviklet strategier eller særlige planer, som fokuserer på en bæredygtig udvikling. Eksempler herpå omfatter Charleroi, Mons og Brügge. 10. Der er oprettet forskellige konsultative organer på såvel føderalt plan (nationalt råd for bæredygtig udvikling) som på regionalt plan (MINARAAD, CEWOD, CERBC). Adskillige byer og kommuner har oprettet egne lokale konsultative organer, som koncentrerer sig om områder, som har at gøre med bæredygtig udvikling og miljø, hvortil er knyttet de forskellige metoder, som er under udvikling på de enkelte planer, især på lokalt plan, med det sigte at forbedre mulighederne for offentlig deltagelse, oplysningernes gennemsigtighed, evalueringsprocesser samt interaktion mellem forskellige sektorer. 11. Miljøpolitikken i Danmark er inde i en overgangsfase, indtil vejen bliver ryddet for en integration af miljøhensyn i alle dele af samfundet. Mål for bæredygtig udvikling er nu indeholdt i den nationale lovgivning for planlægning og miljøbeskyttelse. Over hele Danmark lægges der stor vægt på miljøovervågning og fri adgang til miljøoplysninger. 12. Danmark var et af de første lande til at foreslå nationale planer for miljø og ud vikling. Det skete i 1988 som opfølgning på Brundtland-rapporten, og denne handlingsplan for miljø og udvikling har siden dannet grundlaget for miljøpolitikken. Gennemførelsen finder sted ved hjælp af mere detaljerede handlingsplaner for bæredygtig udvikling inden for energi, transport, landbrug og på vandmiljøområdet. De enkelte planer indeholder nogle bestemte miljømål og kræver deltagelse på lokalt plan og borgerne imellem. 13. Den danske regering har valgt at gennemføre en fortsat strategisk miljøplanl ægning. De to nøgleelementer i denne politik består af en miljøberetning og en hvidbog, hvori prioriteter, mål og særlige initiativer fastlægges. Hvidbogen skal hovedsageligt bringe strategier for allerede fastlagte miljøspørgsmål nærmere hinanden. Den første beretning blev offentliggjort i december 1993, og den første hvidbog blev offentliggjort i 1995 og indfører begrebet økologisk råderum. Beretningen og hvidbogen ajourføres hvert fjerde år. 14. Danmarks rapport til FN's kommission for bæredygtig udvikl ing, der blev offentliggjort i april 1994, er bemærkelsesværdig på grund af den vægt, der lægges på støtte til initiativer i udviklingslande gennem overførslen af miljørigtige teknologier og programmer for kapacitetsforbedring, formidlet for eksempel gennem en ny miljø- og udviklingsfond, der blev oprettet i I Danmark er lovbeføjelserne på miljø- og planlægningsområdet kraftigt decentraliserede. I den nationale miljøpolitik understreges byernes centrale rolle med hensyn til gennemførelse af de nationale og internationale mål for bæredygtighed. Alle kommuner med over indbyggere tilskyndes for eksempel til at udarbejde lokale handlingsplaner for transport og miljø som en del af den nationale politik til nedbringelse af de transportrelaterede CO2-emissioner. 16. De vigtigste værktøjer til udvikling af bæredygtighed på regionalt og lokalt plan er de regionale og kommunale planer. Lokale initiativer hen imod bæredygtig udvikling er eksemplificeret ved projektet for grønne kommuner, der omfatter mange forsøgsprojekter i ni kommuner, og ved forsøgsprojekter som opfølgning på den nationale plan Danmark på vej mod år Et af målene for disse forsøgsprojekter, hvor kommunerne og miljøministeriet arbejder sammen, er at udforme kommuneplanen på en sådan måde, at den kan anvendes som et redskab til gennemførelse af en lokal 29

30 miljøhandlingsplan eller en Local Agenda 21-proces. En Local Agenda 21-kampagne vil blive iværksat sammen med Miljøministeriet og Kommunernes Landsforening. 17. I Finland blev byggelovgivningen revideret i 1990 for at inddrage bæredygtig udvikling som et mål for alle planer for anvendelse af jordområder: Der skal udarbejdes planer for jordområder eller anden pågældende planlægning på en sådan måde, at de bidrager til en bæredygtig udvikling af de naturlige ressourcer og miljøet... ( 1). I 1994 blev der vedtaget ny lovgivning, som indførte krav om miljøvurdering (VVM) - ikke blot for specifikke projekter, men for alle planer for anvendelse af jordområder samt for enhver plan, politik eller program, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet. 18. I 1992 blev der forud for Rio-konferencen iværksat et pilotprojekt for at fremme bæredygtig udvikling på kommunalt plan i Finland. Projektets mål var at identificere og anspore til aktiviteter, som støtter en bæredygtig udvikling i kommunernes forskellige sektorer. Der deltog i alt 14 kommuner af varierende størrelse og i forskellige dele af landet i pilotfasen, som blev støttet af det finske indenrigsministerium og sammenslutningen af finske lokalmyndigheder. I løbet af pilotprojektet valgte hver enkelt kommune deres egne prioritetsområder, hovedaktiviteter og initiativer i forhold til deres behov og ressourcer. Disse omfattede bæredygtige indkøbspolitikker, forbedring af affaldsforvaltning og vandbeskyttelse, bæredygtige energipolitikker og udvikling af beslutningssystemer. 19. Et opfølgningsprojekt blev iværksat i 1995 af sammenslutningen af finske lokalmyndigheder. Dette projekt sigter mod en yderligere styrkelse af en bæredygtig udvikling i alle finske kommuner. Udover dette projekt er bæredygtig udvikling tilmed inddraget som et væsentligt tema i alle sammenslutningens dokumenter, publikationer og praksis. Lokale Agenda 21-projekter er under udarbejdelse i alle større byer og i mere end 40 kommuner. 20. SAFA (sammenslutningen af finske arkitekter), miljøministeriet og TEKES (et teknologiudviklingscenter) påbegyndte et Økofællesskabsprojekt i begyndelsen af Hovedmålet er at undersøge og iværksætte et omfattende, bæredygtigt miljø for boliger i byområder. Der er i projektet planlagt diskussioner, seminarer og designkonkurrencer, som skal fungere som et tværfagligt samarbejds- og uddannelsesforum. 21. Planlængningskonkurrencen for et økologisk boligområde i Viike, Helsinki udgjorde en vigtig del af Økofællesskabsprojektet. Dette område skal også anvendes til demonstrations- og eksperimentformål inden for TEKES' program for miljøteknologi i byggeriet. Det førte til adskillige gode byplanlægningsløsninger, som også virkeliggjorde en dybtgående integration mellem det byggede og det naturlige miljø. Konkurrencen fremkaldte også ideer om støtte af de økologiske mål for energiog vandforvaltning inden for området, materialegenanvendelse, mikroklima og udformning af landskaber og de nærmest omliggende områder. 22. Ved udformningen af sit bidrag til UNCED, der blev udarbejdet af miljøministeriet, har Frankrigs regering godkendt otte handlingsprincipper af relevans for bæredygtighed, herunder for eksempel fremme af miljøkvalitet som et element i økonomiske konkurrenceevne, partnerskab med lokale organisationer og decentralisering af miljøansvarsområder. 23. Den administrative decentralisering, der har fundet sted siden 1983, har resulteret i en overførsel af byforvaltningsbeføjelser til lokale myndigheder, sammen med en vis offentlig finansiering. Franske lokalmyndigheder er i stor udstrækning inddraget i miljøindsatsen; men indtil for nylig har kun få forsøgt at etablere en holistisk indfaldsvinkel til miljøstyring, idet forvaltningerne typisk er stærkt adskilte (Barraque, 1994). I løbet af 1980'erne blev det mere og mere klart, at de forhåndenværende tekniske løsninger var utilstrækkelige i forhold til kompleksiteten af miljøproblemerne i byen. 30

31 24. Miljøministeriet og lokale myndigheder iværksatte i 1983 det første høringsinitiativ til udformningen af en ægte lokal miljøpolitik. I henhold til dette program, Protocoles d'accord pour la prise en compte de l'environnement urbain, der løb fra 1983 til 1989 udarbejdede byerne Angers, Besançon, Bourges, Poitiers, Rèze og Toulouse lokale rammer, inden for hvilke forsøgsprojekter blev gennemført. 25. Miljøministeriet fremlagde i september 1990 den nationale miljøplan, hvori mål, handlingsprincipper og en række gennemførelsesmekanismer for bæredygtig udvikling fastlægges. Planen, der bygger videre på det tidligere "protocoles"-program, anbefaler, at lokale miljøplaner (PLE) udarbejdes for byer med støtte fra staten. PLE-fremgangsmåden blev med sin vægt lagt på lokal forståelse af bymiljøet straks en succes. Ca. 100 lokale myndigheder deltog i perioden Den stadig større erfaring, som både nationale og lokale partnere har fået, lagde grunden til det næste skridt for udformningen af en grøn plan, miljøchartere (CPE), der blev foreslået i CPE, partnerskabsprogrammer for bæredygtig udvikling i byer, er udarbejdet i henhold til de samme principper, som gælder for de lokale miljøplaner (PLE), men stiller større krav med hensyn til strategier og handlingsprogrammer. Charteret er en kontraktmæssig og finansiel forpligtelse, som alle de deltagende parter (lokale og nationale) indgår. Med dette program omdefinerer og styrker staten sin deltagelse i en nytænkende lokal miljøindsats. Ca. 10 chartere er allerede blevet undertegnet (eksempler herpå er Aurillac, Cherbourg, Issy-les-Moulineaux, Mulhouse og Strasbourg). Der forhandles om yderligere 10 og andre er endnu kun i deres vorden. Det forventes, at vurderingen af nyligt undertegnede chartere vil udmunde i muligheder for en langsigtet anvendelse af partnerskaber og fælles fremgangsmåder på en lokal miljøindsats. Miljøplaner og chartere er vigtige elementer i den lokale Agenda 21-bevægelse i Frankrig. 27. I Tyskland er hensynet til miljøet blevet stadigt vigtigere for by- og byplanlægningspolitikkerne, og der er gennemført forsøg med planlægningsysstemernes evne til på forskellige niveauer at samordne modstridende hensyn. Bekymringen over miljøet udtrykkes af de lokale myndigheder og forskellige borgergrupper, og sammen med tilsvarende tilpasninger i relevante love for byplanlægninger er det lykkedes at styrke de miljømæssige og bæredygtige aspekter af den bymæssige udvikling. 28. Der blev allerede ved byplanlægningsloven af 1987 indført væsentlige elementer til miljøvurdering i forbindelse med byplanlægning som en del af den lokale planlægningsproces. Pilotprojekter støttet af den tyske føderale regering har bidraget med værdifulde metoder og værktøjer til miljøvurdering. 29. Der er givet høj prioritet til høringer og miljømæssig sund praks is for anvendelse af jordområder gennem byplanlægning. Planlægningsloven af 1993 kræver, at lokalsamfundene begrænser deres nye krav til friområder og sikrer kompensation for tab af naturressourcer, når sådanne tab er uundgåelige. 30. Bymæssig udvikling og fornyelsespolitikker på føderalt, delstats- og lokale niveauer har byøkologi som en af deres prioriteter. I mange byer har lokale aktører fået støtte fra myndighederne på nationalt og delstatsniveau til at gøre byerne mere energieffektive, mere miljøvenlige og bedre at bo i. 31. Der er givet midler fra føderalt hold til et stort antal eksperimenterende projekter, lige fra genbrug af byggematerialer til omfattende økologiske fornyelsesprojekter med det formål at lede lokalsamfundene ad den rette veje til bymæssig bæredygtighed. Den nationale regering har udvalgt byerne Schwabach og Altenburg som økologiske modelbyer for at afprøve omfattende lokale programmer for økologiske byer. Et stort antal byer er aktive i den lokale Agenda 21-proces eller 31

32 anvender andre metoder til at inddrage lokale firmaer, husholdninger og interessegrupper i kampagner for bæredygtige byer. 32. I Grækenland er miljøbegrebet blevet grundigt undersøgt i løbet af de seneste 15 år med det formål at løse de bestående problemer og for at forhindre fremtidige problemer. I den nationale rapport (maj 1994) stilet til FN's komite for bæredygtig udvikling opstilles der en national strategi for at skabe bæredygtige valgmuligheder for produktion og forbrug inden for ethvert økonomisk og socialt område. 33. I byerne fremmes livskvaliteten gennem fysisk planlægning, forbedring af infrastrukturen, indsamling af affald, affaldsforvaltning og foranstaltninger til fremme af kollektiv transport. Disse initiativer blev støttet yderligere af en administrativ omstrukturering i 1994, som gav de lokale myndigheder ny kompetence inden for fysisk planlægning og miljøbeskyttelse. 34. Miljø- og fysisk planlægning er de væsentligste midler til opnåelse af målsætningerne for bæredygtig udvikling både i byerne og i landområderne. Finansieringen sikres gennem de regionale udviklingsfonde, og derudover er en række undersøgelser blevet finansieret af Interreg-programmet med det sigte at beskytte de kystområder, som er belastet af turismen eller byerne. 35. I den nationale miljøplan er der forudset en række initiativer til nedbringelse af forureningen i byerne. Derudover er der iværksat et undersøgelsesprogram om fysisk planlægning til ca. 74 mio. ECU for 13 regioner i Grækenland med det formål at udpege og forvalte sårbare områder, forberede byplaner i sekundære boligområder, forny eller renovere nedslidte bydele, restaurere historiske centre osv. Der er forudset specifikke programmer og projekter for hele Athen og Thessaloniki. Den ansvarlige minister er i færd med at reformere institutionerne og lovgivningen for fysisk planlægning for at imødegå kravene om bæredygtig udvikling. 36. I Irland blev et miljøhandlingsprogram baseret på principperne for bæredygtig udvikling, forsigtighed og integrationen af miljøhensyn på alle områder offentliggjort i januar Dette program sigter på at etablere en omfattende og systematisk ramme for miljøbeskyttelse, og ved hjælp af dette program vil de miljømæssige aspekter i Agenda 21 blive gennemført. Bæredygtighedsmål er ligeledes fastlagt i andre arbejdsdokumenter, specielt i det centrale Programme for Partnership Government og den nationale udviklingsplan, der blev fremlagt i Bruxelles i forbindelse med strukturfondsudgifterne for Den irske miljøminister er de n øverste ansvarlige for miljøpolitikken, og miljøministeriet skal udarbejde beretninger om miljøhandlingsprogrammet. Regeringen er dog yderligere forpligtet til at sikre, at miljøhensyn integreres på andre nøgleområder, især på industri-, transport-, energi-, turismeog landbrugsområdet. Miljøkontorer er blevet etableret i de relevante ministerier for at fremme denne proces. 38. De væsentligste mekanismer til opfyldelse af målene for bæredygtig udvikling i Irland er indeholdt i det fysiske planlægningssystem. Vurderinger af virkningerne på miljøet anvendes i vid udstrækning. Separate miljøkontrolsystemer er blevet udformet for vand- og luftforurening samt affald. Et miljøbeskyttelsesorgan blev oprettet i Dets ansvarsområder omfatter bl.a. et integreret system til forureningskontrol, udarbejdelse af miljøtilstandsrapporter for Irland, vurdering af projekters virkninger på miljøet, som for eksempel dem, der støttes af Strukturfondene, samt overvågning af de af de lokale myndigheders aktiviteter, der påvirker miljøets kvalitet. 39. I Irland er principperne for bæredygtig udvikling indbygget i bypolitikken. Byer som Galway og Limerick er bemærkelsesværdige ved de fremskridt, de har gjort på miljøområdet gennem en fornyelse af den fysiske bystruktur. 32

33 40. Italien oprettede et miljøministerium i Ministeriets kompetenceområde blev i 1993 integreret med ministeriet for byområder, hvilket afspejler den stigende betydning af bymæssige miljøspørgsmål på nationalt plan. Udformningen af strategier, administrative indretninger, teknisk koordination og finansielle foranstaltninger til behandling af miljøproblemer befinder sig imidlertid stadig på et tidligt stadium. 41. I 1989 og 1992 fremlagde ministeriet generelle miljøtilstandsrapporter, der indeholdt nationale og regionale statistiske data. Imidlertid fandtes der ingen data over byområder. Miljøministeriet fremlagde i 1990 to treårige programmer for miljøbeskyttelse, hvor en række indsats- og prioriteringsområder for indgriben var fastlagt. I programmerne for fastlægges der konkrete handlinger i de 56 største byområder, idet der lægges vægt på overvågning af luftkvaliteten og støjforurening, nedbringning og styring af trafikken, gennemførelse af nye transportsystemer og nye køretøjer med begrænset miljøbelastning i byerne samt sikkerheden i byområder, som er udsat for industrielle risici i forbindelse med anlæg og havne. Det italienske miljøministerium giver økonomisk støtte til programmer, delvist samfinansieret (især nye transportsystemer) med den private sektor og EU (URBAN, THERMIE, LIFE, SAVE). 42. I december 1993 vedtog Italien formelt en national plan for bæredygtig udvikling, der indeholder foranstaltninger til gennemførelse af Agenda 21. I dette dokument indkredses strategier for energi, industri, landbrug, transport og turisme, men det indeholder ingen klart fastlagte opgaver eller tidsplaner for indsatsen. 43. Det italienske miljøministerium har udarbejdet en række direktiver for byer, der fastlægger, hvad lokale myndigheder kan gøre for at reducere trafikkens indvirkning og luftforureningen. Disse falder i store træk i tråd med EU-retningslinierne, og der fastsættes standarder for luftkvaliteten. Nogle få lokale myndigheder deltager frivilligt i internationale partnerskaber for bæredygtighed, specielt på energiområdet. Bologna deltager for eksempel i ICLEI's projekt for CO2-reduktion. En kampagne mod udledning af drivhusgasser er for nylig blevet iværksat af miljøorganisationen Legambiente, som har deltagelse af 30 byer af forskellig størrelse. 44. Nederlandenes miljøpolitik sigter mod at løse miljøproblemerne inden for en generation og at opnå en bæredygtig udvikling på baggrund af miljøets bæreevne. De generelle principper og den generelle fremgangsmåde er fastlagt i den nationale miljøplan (NEPP) fra Planen indeholder en integreret fremgangsmåde baseret på temaer, som for eksempel klimaændring, syreregn og opbrugning af grundvand, og på målgrupper, som for eksempel industri, landbrug, renovationsselskaber og forbrugere, der gives et ansvar i forhold til hvert tema. Planen opstiller klare mål og tidsplaner for hvert tema (for eksempel reduktion af CO2-, NOx- og SO2-emissioner, i anvendelsen af CFC'er og en reduktion senest mellem i procentdelen af befolkningen, der er alvorligt plaget af støj). 45. Gennemførelsesforanstaltninger er indeholdt i den fjerde rapport om fysisk planlægning og i strukturordningen for trafik og transport. Gennemførelsen er baseret på en blanding af lovkrav og finansielle incitamenter. Dog forsøger regeringen også at tilskynde til en adfærdsændring blandt de enkelte borgere gennem en række sociale instrumenter. Stat, provins og kommune er alle ansvarlige for gennemførelsen af politikken - afhængig af område. 46. Den anden nationale miljøplan (NEPP2), der blev offentliggjort i 1993, gælder resten af planlægningsperioden, dvs. til De miljømål, der er indeholdt i NEPP2, er skrappere end i den første plan. Det understreges, at der er behov for en mere effektiv gennemførelse af eksisterende politikker snarere end for opstilling af nye mål og målsætninger. NEPP2 foreslår justeringer i planlægningsmekanismer og større støtte til målgrupper, især dem, det har været svært at nå ud til 33

34 siden den første plan, for at gøre det muligt for dem at påtage sig et miljømæssigt ansvar og sikre en ændret adfærd. Desuden kræver NEPP2, at alle forslag, der forelægges kabinettet skal indeholde vurderinger af miljøpåvirkningen. 47. Som en hjælp til overvågning af fremskridt i de nationale politikker for bæredygtig udv ikling, er der udarbejdet indikatorer både for miljøtemaer og målgrupper. De er offentliggjort i en håndbog bestilt af ministeriet for boliger, fysisk planlægning og miljø (Adriaanse, 1993). 48. En undersøgelse af miljøpolitikken i Nederlandene i lyset af Agenda 21, som blev iværksat af den nederlandske regering i august 1992, har vist, at mange, men ikke alle, aspekter af Agenda 21 er blevet inkorporeret i den nederlandske miljøplanlægning eller -praksis. Der er dog også gjort betydelige fremskridt ved etablering af forbindelser med udviklingslande. Debatten om de sociale aspekter ved bæredygtig udvikling i Nederlandene fremmes af platformen for bæredygtig udvikling, som ministeriet for boliger, fysisk planlægning og miljø har udarbejdet i samarbejde med en lang række organisationer. 49. I Nederlandene er det vanskeligt at indkredse ledende byer på miljøplanlægnings- og handlingsområdet. De fleste lokalmyndigheder søger at gennemføre miljømålsætninger ved hjælp af byplanlægningsprocessen. Nogle byer lægger specielt stor vægt på energibesparelser eller søger at tilskynde til bæredygtige byggeteknikker. 50. I Portugal er ministeriet for miljø og naturressourcer gået i spidsen for opfølgningen på Riokonferencen ved bl.a. at udarbejde et Agenda 21-forslag. Andre centrale ministerier, ikke-statslige organisationer og private institutioner har haft mulighed for at komme med deres kommentarer og tilføjelser til forslaget. Generelt befinder arbejdet med udformningen af en politik for bæredygtighed sig på et relativt tidligt stadium, men det fremmes nu gennem nye juridiske rammer for specialområder og nye instrumenter som følge af EU-medlemskabet. 51. På det bymæssige plan anses Evora som den førende for sin evne til at betragte byspørgsmål ud fra et globalt synspunkt. Det er dog endnu ikke muligt at udpege en portugisisk by, der har opnået en virkelig integreret strategi for hele byen. Der er temmelig stor forskel på de metoder, som de lokale myndigheder anvender til at engagere lokalsamfundet i planlægning og gennemførelse af en bæredygtig udvikling. De arbejder typisk sammen med en række forskellige partnere. 52. De politiske mål for miljøet i Spanien er fastlagt i Plan Nacional de Medio Ambiente (den nationale miljøplan). Planen er udarbejdet inden for rammerne af fire nationale mål, nemlig integrationen af miljømål i sektorpolitikker, inddragelse af borgerne på relevante niveauer, forbedringen af procedurer for vurdering af virkninger på miljøet samt omorganisering af markedsmekanismer til realisering af miljømål. En ny indgangsvinkel til miljøstyring bygger på koordination med målgrupper som for eksempel producerende erhverv, landbruget, forbrugere osv. En miljøstrategi på nationalt plan er under udvikling under tre forskellige overskrifter: nedbringelse af væsentligt miljøunderskud, integration af miljømålsætninger i andre nationale politikker samt internationalt samarbejde og deltagelse i overnationale miljøpolitikker. 53. Fire prioriteter er fastlagt i den nationale miljøplan, nemlig kampen mod ørkenens udbredelse og genskabelse af skovressourcer, forbedring af vandkvaliteten og effektiv forvaltning af vandressourcer, behandling og styring af affald fra byer, industrier og landbrug samt forbedring af bymiljøkvaliteten. Der vil blive taget fat på disse punkter gennem særlige programmer eller handlingsplaner. Den spanske regering godkendte i 1995 adskillige handlingsplaner omfattende farligt affald (Plan Nacional de Gestion de Residuos Peligrosos), oprensning af forurenede jordområder (Plan Nacional de Recuperacion de Suelos Contaminados) samt rensning af vandressourcer (Plan Nacional de Saneamiento de Aguas). Programmer vedrørende forbedring af bymiljøet indeholder foranstaltninger til 34

35 øget brug af offentlige transportmidler, nedbringelse af privatbilisme, fremme af mindre forurenende brændstoffer, nedbringelse af luftforurening og kontrol med støj i byer. Yderligere programmer beskæftiger sig med integreret byfornyelse, bevarelse og genskabelse af den kulturelle arv, fremme af åbne og grønne områder i og omkring byer samt miljøuddannelse. Nogle af disse planer og programmer gennemføres i øjeblikket af ministeriet for offentlige arbejder, trafik og miljø på grundlag af særlige aftaler med regionale og lokale myndigheder (Comunidades Autonomas y Ayuntamientos). 54. Den spanske miljøberetning, som i 1994 blev fremsendt til FN's kommission for bæredygtig udvikling opregnede og beskrev de forskellige målsætninger og prioriteter for miljøstrategien på nationalt plan. Siden da har nationale og regionale embedsmænd afholdt adskillige møder for at udarbejde et grundlag for en samordnet indsats for at udvikle politikker baseret på EU's femte miljøhandlingsplan og sætte skub i lokale Agenda 21-initiativer. 55. I Sverige har politikkerne for miljø og planlægning siden 1987 været igennem en overgangsfase fra bevarelse til bæredygtighed. Mål for bæredygtig udvikling er implicitte i såvel loven om naturressourcer som loven om planlægning og byggeri. Adskillige regeringsforslag om miljøspørgsmål og bæredygtighed er blevet fremlagt i 1990'erne. Vurdering af virkninger på miljøet er nu obligatorisk for mange projekter og i de fleste planlægningssituationer. Den nationale miljøpolitik gennemføres ved hjælp af regionale handlingsplaner om bæredygtig udvikling. 56. Lovbeføjelserne på miljø- og planlægningsområdet er nu kraftigt decentraliserede, og de lokale myndigheder er direkte ansvarlige for eksempel vandforsyning og bortskaffelse af affald. Der er imidlertid i øjeblikket en stærk tendens hen imod privatisering. Alle lokale myndigheder i Sverige har miljøstrategier, som omfatter bestemmelser om minimering og genbrug af affald. Adskillige lokalsamfund, for eksempel Göteborg, har søgt at udarbejde integrerede programmer for bæredygtighed. Ud af 286 kommuner har ca. 200 indledt eller besluttet at indlede lokalt Agenda 21- arbejde. Et oplæg, Nationale visioner for Sverige år 2009, der omhandler bæredygtighedsprincipper, økocyklusser for transport, samarbejde og konkurrencedygtighed mellem byer, er for nylig blevet offentliggjort. 57. Den mest omfattende miljøpolitiske erklæring i Det Forenede Kongerige er den tredje rapport, der blev offentliggjort i maj 1994, om hvidbogen om miljø fra Rapporten indeholder handlingsforpligtelserne fra tidligere år med tilføjelse af nye. Den udgør et grundlag for fremtidig overvågning. Oplysninger om miljøtilstanden i Det Forenede Kongerige er indeholdt i rapporten The UK Environment (miljøet i Det Forenede Kongerige). Første udgave af denne rapport blev offentliggjort i En række forskellige foranstaltninger til gennemførelse af politikken anbefales af regeringen i Det Forenede Kongerige. I den ajourførte hvidbog fra 1992 taler regeringen generelt for anvendelse af økonomiske instrumenter, skønt lovgivning forbliver et vigtigt element. Ansvaret for gennemførelsen deles mellem staten, lokale myndigheder, industrien, frivillige grupper og offentligheden. Disse grupper anses alle for at have en rolle at udfylde. Det fysiske planlægningssystem er en vigtig drivkraft for gennemførelsen af politikken, og regeringen har udstedt retningslinier for planlægningen, hvori de lokale myndigheder pålægges at indarbejde mål for bæredygtig udvikling i udviklings- og transportplaner. 59. Som et resultat af Rio-forpligtelserne har regeringen udarbejdet UK Strategy for Sustainable Development (Det Forenede Kongeriges strategi for bæredygtig udvikling) sammen med planer om biologisk mangfoldighed, principper om klimaændringer og skove. Der er blevet etableret tre nye debatfora: et panel for bæredygtig udvikling, der skal rådgive staten, en debatgruppe for bæredygtig 35

36 udvikling med repræsentanter fra forskellige interessegrupper samt det offentlige initiativ Going for Green, der er en oplysningskampagne rettet mod den enkelte borger. 60. Agenda 21 tages op på lokalt plan med støtte fra miljøministeriet. Dette arbejde fremmes af et miljøforum bestående af repræsentanter fra staten og de lokale myndigheder. De lokale myndigheder i Det Forenede Kongerige har forpligtet sig til at udarbejde lokale Agenda 21-planer senest i Et nationalt program til styring af denne proces koordineres af Local Government Management Board. Det lokale Agenda 21-initiativ udstikker retningslinier, som skal hjælpe de lokale myndigheder i Det Forenede Kongerige med at udarbejde planer for bæredygtig udvikling (LGMB, 1994a). Af andre eksempler kan nævnes indikatorer for bæredygtig udvikling, uddannelsesprogrammer for medarbejdere i lokalmyndigheder samt fremme af forbindelser med udvalgte lande i Afrika som bidrag til Capacity 21. Det lokale Agenda 21-initiativ har også resulteret i en række rundbordsdrøftelser med henblik på at undersøge særlige aspekter ved bæredygtig udvikling. Det Forenede Kongeriges lokalmyndighedserklæring om bæredygtig udvikling blev fremsat i september 1993 og et sæt gennemførelsesprincipper og -retningslinier offentliggjort i A Framework for Local Sustainability (en ramme for lokal bæredygtighed) (LGMB, 1993a). 61. Lokalmyndighedernes formelle miljøbeskyttelsesrolle i Det Forenede Kongerige er for nylig blevet styrket. Imidlertid er alle de mest grundlæggende miljøaktiviteter, der varetages af lokalmyndighederne i Det Forenede Kongerige, herunder udarbejdelse af miljøstrategier, revisioner, miljøtilstandsrapporter og senest lokalt Agenda 21-arbejde ikke lovfæstede (Mills 1994a,b), og i modsætning til situationen i andre af medlemsstaterne varetages de uden nogen finansiel støtte fra staten. Omkring midten af 1992 havde omkring 755 lokale myndigheder i Det Forenede Kongerige fået etableret en eller anden form for offentlig grøn plan (Wilson & Raemaekers, 1992), selv om planen kun få steder udgjorde en komplet handlingsstrategi. Visse lokalmyndigheder, som for eksempel Cardiff, Kirklees, Lancashire, Leicester, Newcastle, Sheffield og Sutton-distriktet i London, har opnået internationalt ry for deres miljøarbejde. Partnerskabsprincippet, der spiller en stor rolle i for eksempel programmerne for Environment City og Recycling City, udbygges i stigende grad gennem miljøfora, som også søger at inddrage lokalmyndighederne i udformningen og gennemførelsen af politikken. 4. NETVÆRK FOR BÆREDYGTIGHED 1. Udveksling af ideer og erfaringer med hensyn til udvikling, forvaltning og gennemførelse af politikker og projekter for byer finder i stigende grad sted gennem såvel uformelt som formelt samarbejde på lokalt, regionalt, nationalt og internationalt plan med tilskyndelse og undertiden finansiel støtte fra nationale regeringer, EU og internationale organer. Netværkene omfatter nu både byer, som ligger langt fra hinanden, og nabobyer. Nogle er blevet etableret for at forbinde byer med fælles kendetegn og problemer. Netværkene fungerer både som katalysator for samarbejde mellem byer og udøvelse af lobbyvirksomhed med henblik på tilvejebringelse af finansielle midler, udover at fremme overførsel af viden og bedste praksis. 2. Netværkssamarbejde er et velkendt fænomen blandt europæiske byer. Det bliver ofte skabt på grundlag af traditionelle kommunale venskabsforbindelser. Kommunale venskabsforbindelser danner en solid ramme for udveksling af god praksis på miljøområdet, da sådanne forbindelser sædvanligvis er baseret på årelang og tæt kontakt mellem lokalmyndigheder (Van der Bie, 1993). Især i den senere tid er der sket en stigning sted i venskabsforbindelserne mellem lokalmyndigheder i EU og kommuner i Central- og Østeuropa, primært med henblik på at støtte opbygningen af demokratiske samfund i disse lande, yde teknisk ekspertbistand og udforme og gennemføre miljøpolitikker. Af eksempler herpå kan nævnes samarbejdet mellem Helsingfors i Finland og Tallinn i Estland med henblik på at forbedre vandkvaliteten i Finske Bugt, samt udviklingen af en miljøvenlig energiforsyning i et bydistrikt i L'viv i 36

37 Ukraine gennem en venskabsaftale med Freiburg i Tyskland. Generelt er de traditionelle venskabsforbindelser meget mindre fremherskende i de perifere områder af EU (Irland, Portugal, Spanien, Syditalien og Grækenland) end andre steder, og venskabsforbindelser på miljøområdet er derfor også mindre veludviklede i disse områder. 3. En række paraplyorganisationer tilskynder til venskabsforbindelser mellem kommuner. Dette gælder for eksempel Rådet af Kommuner og Regioner i Europa (CEMR) og United Towns Organisation (UTO), som støtter flere specifikke miljønet. Europa-Parlamentet yder finansiel støtte med henblik på at hjælpe venskabsbyer med at løse problemer, som begrænser deres venskabsaktiviteter. I henhold til programmet for udveksling af erfaringer kan der ydes finansiel støtte til for eksempel seminarer og udveksling på det tekniske område. Disse aktiviteter er blevet udvidet til at dække kommuner i Central- og Østeuropa gennem ECOS-programmet. Begge programmer forvaltes af CEMR. 4. Samarbejdets betydning blev udvidet i løbet af 1980'erne som et delresultat af Europa- Kommissionens tilskyndelse til fremme af den økonomiske og sociale samhørighed mellem regioner. Kommissionens støtte er især blevet øget siden 1991 som følge af RECITE-initiativet (regioner og byer for Europa). 5. Flere eksisterende net af lokale myndigheder i Europa har en miljødimension eller er blevet etableret på områder, som i denne rapport er udvalgt som områder for grundig undersøgelse. Eurocities-nettet (der repræsenterer storbyer) og Commission de Villes (der repræsenterer mindre og mellemstore byer) spænder vidt, idet de fremmer initiativer inden for eksempelvis miljøindsats, transport, økonomisk udvikling og byfornyelse. Af specialnet kan bl.a. nævnes Energy Cities inden for byenergiforvaltning, Environet inden for økonomisk udvikling, ECOS, POLIS, Public Transport Inter-change og sammenslutningen af bilfrie byer inden for transport, samt ROBIS, der beskæftiger sig med genanvendelse af arealer til beboelses- og erhvervsbyggeri, inden for området fysisk planlægning. 6. Netværkssamarbejde for bæredygtig udvikling fremhæves især i Agenda 21. Relevante eksempler på internationalt samarbejde mellem byer er skitseret tidligere i dette kapitel. Forbedring af institutionel kapacitet og udveksling af ideer og teknisk knowhow er en vigtig facet i samarbejdet for bæredygtighed. Nogle europæiske net, for eksempel Eurocities, har for nylig taget skridt til at fokusere på mål for bæredygtighed. Nye samarbejdsnet etableres også. For eksempel har ICLEI som et bidrag til gennemførelsen af konventionen om klimaforandringer iværksat en kampagne for byer for klimabeskyttelse. For at kunne deltage heri skal byerne forpligte sig til en lokal handlingsplan med henblik på at nedbringe drivhusgas-emissionerne. I marts 1993 iværksatte 83 europæiske byer kampagnen for byer for klimabeskyttelse i Amsterdam. Ca. 360 europæiske byer er medlemmer af europæiske byers klimaalliance sammen med den indfødte regnskovsbefolkning i Amazonas. Byer, som er medlemmer, forpligter sig til at nedbringe CO2-emissionerne og standse deres brug af CFCgasser og træ fra troperne. 7. Den europæiske kampagne for bæredygtige byer, som er baseret på Aalborg-charteret, blev lanceret i maj 1994 og støttes af omfattende europæiske net af lokale myndigheder, herunder CEMR, Eurocities, ICLEI, UTO og WHO. Målet er at fremme udviklingen hen imod bæredygtighed på lokalt plan ved at tilskynde byerne til at indgå i eksempelvis lokale Agenda 21-processer og ved at hjælpe byer med at udforme deres langsigtede miljøhandlingsplaner hen imod bæredygtighed. Kampagnens aktiviteter samt det arbejde, som udføres af bymiljøekspertgruppen for politikker til gennemførelse af bæredygtige byer, udgør hovedbestanddelene i den europæiske kampagne for bæredygtige byer, som støttes af Europa-Kommissionens miljødirektorat. Den anden konference om bæredygtige byer vil blive afholdt i Lissabon, Portugal, i oktober

38 5. HANDLEMULIGHEDER PÅ LOKALT PLAN 1. I dette kapitel undersøges den politiske udvikling og de politiske initiativer for bymæssig bæredygtighed og bymiljøet internationalt, inden for EU som helhed og i enkelte medlemsstater. Det er ikke muligt at dække alle aktiviteter i denne sammenhæng, især fordi der til stadighed og med stor hast iværksættes nye initiativer som resultat af lokale aktiviteter gennemført af f.eks. miljøbevægelserne. I forbindelse med udvikling af fremgangsmåder for bæredygtig byforvaltning kan europæiske byer som følge heraf trække på en stadig voksende kapital af erfaringer og foranstaltninger. 2. Denne generelle gennemgang af fremskridtene tyder på en voksende enighed om de fremgangsmåder, der er nødvendige for arbejdet hen imod bæredygtig udvikling i byer. De politiske rammer i EU og enkelte medlemsstater understøtter i stigende grad indsatsen for bæredygtighed på lokalt niveau. Imidlertid indeholder nationale strategier for bæredygtighed ikke nødvendigvis en stærk bydimension, og byudviklingspolitikker i lande, hvor sådanne er formuleret, indebærer heller ikke nødvendigvis klare mål for bæredygtighed. Der er behov for et klart sæt principper, der kan anvendes til opstilling af mål, vurdering og overvågning af vore fremskridt hen imod bæredygtighed i byer samt for at bygge på international god praksis. Dette behandles i kapitel 3. 38

39 Kapitel 3 BÆREDYGTIG BYFORVALTNING 1. PRINCIPPER FOR BÆREDYGTIG BYFORVALTNING 1.1 Indledning Første halvdel af dette afsnit er baseret på tidligere arbejder og er en gennemgang af betydningen af bæredygtig udvikling i en europæisk bymæssig sammenhæng og af spørgsmålet om, hvorfor byer og bylivet er væsentlige elementer for bæredygtighed. I anden halvdel søges det forklaret, hvorfor byer ofte stadig forsømmer at leve op til deres løfter om bæredygtig udvikling. Problemet diagnosticeres ved at anvende systemøkologikoncepter på byerne. Disse koncepter gør det muligt at formulere strategier for bæredygtighed ved at indbygge økologiske aspekter i udviklingen af det bebyggede miljø. 1.2 Principperne for bæredygtighed og bæredygtig udvikling 1. I kapitel 1 understreges det, at bæredygtig udvikling er et meget bredere koncept end miljøbeskyttelse. Denne rapport kunne indeholde en grundig filosofisk debat om definitionen på bæredygtig udvikling i tæt relation til økonomiske, moralske og politiske overvejelser. Men selv om disse spørgsmål er vigtige, kan de også aflede os fra vort hovedformål, nemlig undersøgelsen og udbredelsen af arbejdsmetoder for bestræbelserne hen imod bæredygtighed i byområder. Men bæredygtighedens særlige natur som politisk mål kræver anvendelse af særlige metoder til realisering af den. Det er derfor nødvendigt at forstå visse karakteristika ved bæredygtighedskonceptet, før vi kan fortsætte med at drøfte realiseringen af det. Formålet med dette afsnit er at undersøge disse karakteristika. I afsnittet støtter vi os til og bygger videre på ræsonnementet i UK Local Government Management Board's Framework for Local Sustainability (LGMB, 1993a). Miljøtærskler 2. Det er for det første vigtigt at anerkende, at miljøet kan medføre tærskler for visse menneskelige aktiviteter, samt at der under visse omstændigheder ikke bør foretages nogen som helst afvejning af mulige fordele og ulemper i forhold til miljøressourcer eller -skader. Miljøets fortsatte evne til at levere ressourcer, optage affald og sikre grundlæggende livsunderstøttende funktioner, såsom opretholdelse af temperatur og beskyttelse mod stråling, er af afgørende betydning for menneskets trivsel. Hvis vi ikke har tilstrækkeligt med ren luft, nok vand at drikke, en atmosfære, der beskytter os mod skadelige stråler, og jord og klima, der gør, at vi kan dyrke tilstrækkeligt med mad, vil vi sandsynligvis ikke anse nogen som helst kombination af andre fordele for tilstrækkelig til at kompensere for tabet heraf. Vidnesbyrd antyder i stigende grad, at vi er ved at overskride eller risikerer at overskride nogle vigtige tærskler for bæreevne (UNEP, 1994). 3. At fastlægge, hvor miljøtærsklerne ligger, dvs. jordens bæreevne, er ikke let. Selv hvor der er vidnesbyrd om, at en vigtig tærskel overskrides (som det er tilfældet med drivhusgasser), er det ikke sikkert, at man på grundlag af videnskabelig viden kan fastsætte den præcise tærskel. Der kan også være mange flere tærskler, som vi endnu ikke har kendskab til, fordi konsekvenserne endnu ikke er trængt ind i vor bevidsthed, og fordi videnskabsfolk endnu ikke har stillet de spørgsmål, som afdækker dem. Hvis der hersker usikkerhed om mulige alvorlige risici for det fysiske økosystem, skal der i beslutningsprocesserne lægges betydelig vægt på at undgå sådanne risici. Dette kaldes sædvanligvis for forsigtighedsprincippet og er nævnt udtrykkelig i Maastricht-Traktaten. Efterspørgselsstyring 39

40 4. Forsigtighedsprincippet betyder, at menneskelige aktiviteter skal udføres inden for grænser pålagt af det naturlige miljø. Hertil kræves beslutningsprocesser, som er udformet til at styre, dvs. reducere eller omlægge, visse former for efterspørgsel snarere end til at opfylde dem (som det har været det offentliges traditionelle fremgangsmåde) eller til at finde et optimalt afvejningspunkt mellem modsatvirkende former for efterspørgsel (som i mange fysiske planlægningssystemer). Bæredygtig udvikling drejer sig om at forene dette med samfundets stræben efter udvikling, fremskridt og forbedring af velstand og levevilkår. Dette overordnede mål afspejler sig på lokalt plan i behovet for at forene vor stræben hen imod bæredygtighed med mål og behov for den daglige formidling af tjenesteydelser samt den lokale befolknings forventninger. Til opnåelse af dette kræves yderligere to principper: miljøeffektivitet og velfærdseffektivitet. Miljøeffektivitet 5. Ved miljøeffektivitetsprincippet forstås opnåelsen af maksimal økonomisk fordel for hver anvendt ressourceenhed og produceret affaldsenhed. Miljøeffektiviteten kan øges på flere måder (Den europæiske kampagne for bæredygtige byer, 1994): Forlængelse af holdbarheden, så miljøomkostningerne fordeles over en længere brugsårrække. Forøgelse af den tekniske effektivitet ved ressourceomlægning, for eksempel gennem større effektiv energiudnyttelse eller genvinding af spildvarme (samt ved ikke at forbruge vedvarende naturlige ressourcer, vand og energi hurtigere end det naturlige system kan genopbygge dem). Tilpasning af forbruget af vedvarende naturressourcer (vand og energi), så det ikke overstiger naturens evne til at gendanne dem. Lukning af ressourcekredsløb, for eksempel gennem øget genanvendelse, genbrug og spildindsamling (samt undgåelse af forurening). Forenkling og undgåelse af behov for ressourceforbrug (ikke-vedvarende ressourcer). Vi har i vor kultur en tendens til at øge kompleksiteten - at bygge komplicerede løsninger op på grundlag af enkle problemer. Miljømæssigt er det ofte bedre at forenkle produktionsprocesser og undgå anvendelsen af ressourcer. I snæver tilknytning til disse principper står ønsket om at opretholde menneskehedens eksistens og velfærd, plante- og dyrelivet samt at fastholde og udbygge den biologiske mangfoldighed og biomassen. 6. Alle ovennævnte punkter, men især det sidste, er beslægtede med det, der kan kaldes eleganceprincippet (Brugmann, 1992). Dette princip består i at løse problemer ved hjælp af enkle økonomiske midler. Ifølge dette princip er en cykel mere elegant end en bil til transport over korte afstande, fordi den yder samme resultat på grundlag af 20 kg materiale. Cyklistens drivkraft omsættes med en effektivitet på 98% i modsætning til et transportmiddel på 800 kg med en brændstofmotor, hvor drivkraften kun omsættes med en effektivitet på ca. 20%. Velfærdseffektivitet 7. Princippet om velfærdseffektivit et er det sociale modstykke til miljøeffektivitetsprincippet. Det drejer sig om at opnå den størst mulige fordel af hver økonomisk aktivitetsenhed. Dette kan styrkes gennem: 40

41 Differentieret brug, dvs. brug af de økonomiske aktiver på det størst mulige antal sociale anvendelsesområder. Øget økonomisk og social spredning med henblik på at sikre det størst mulige antal aktiviteter og midler til at udnytte de økonomiske aktiver i løbet af deres livscyklus. 8. Disse punkter foregriber økosystem -modellen fo r byer, som beskrives senere. Ligelighed 9. En ligelig velstandsfordeling hænger tæt sammen med bæredygtighed. De fattige rammes hårdest af miljøproblemer og er de dårligst stillede med hensyn til at løse dem. På den anden side gør velstand det muligt for folk at forbruge flere varer, rejse mere, bo i større boliger osv., hvilket fører til øget forbrug af naturens ressourcer og energi samt øget affaldsproduktion. Ydermere har de velstående råd til at ignorere eller flygte fra nogle af de miljømæssige konsekvenser af deres handlinger. Så en urimelig velstandsfordeling skaber både et ubæredygtig adfærdsmønster og gør det sværere at ændre. Ligelighed over for den nuværende generation skal ledsages af en ligelig bæredygtighed over for fremtidige generationer. Med andre ord spiller social solidaritet en væsentlig rolle for bæredygtighed, således som det anerkendes i Brundtland-rapporten (Verdenskommissionen for Miljø og Udvikling, 1987, s. 43): "Selv den snævre definition af begrebet fysisk bæredygtighed medfører et hensyn til social ligelighed mellem generationerne, et hensyn som logisk skal øges til også at omfatte ligelighed inden for hver enkelt generation". Betydningen af disse principper for udviklingspolitikken 10. Disse principper, styring af efterspørgsel, miljøeffektivitet, velfærdseffektivitet og ligelighed, har en væsentlig indflydelse på vor udviklingsmodel: For at forene en fortsat udvikling med miljøgrænser skal vi vælge visse udviklingsformer frem for andre. Effektivitet har andre betydninger end maksimering af det enkelte menneskes økonomiske produktionsresultat. Menneskets udbytte er ikke nødvendigvis lig med nytte målt efter den neoklassiske økonomis målestok. Varekvantitet bør erstattes af livskvalitet. Miljøbæredygtighed er snævert knyttet til social ligelighed. 11. Disse punkter betyder, at en fastlæggelse af udviklingsindekser er påkrævet for at gøre udviklingen bæredygtig (eller mindre ubæredygtig). Disse indekser skal være direkte relateret til menneskets ønsker og behov samt til miljøkapacitet. Bevidste politiske instrumenter skal derefter udvikles for at realisere dem. Dette er et vigtigt tema i Agenda 21: Med Agenda 21 understreges det, at bæredygtig udvikling kun kan lykkes på grundlag af planlægning. Med hensyn til næsten hvert eneste store område beskrives en grundig og 41

42 tålmodig proces for en samlet overvejelse af en lang række emner, idet der skal træffes klare beslutninger om prioriteter, afvejninger og ofre. Desuden skal der sikres en udformning og videreudbygning af langsigtede rammer for kontrol, incitamenter og motivation sammen med en tidsplan for kvantitative mål med henblik på at realisere beslutningerne. Planer og strategier er påkrævet på en lang række niveauer: internationale strategier for bioteknologi og sundhed, national ressourceanvendelse, vandskel til beskyttelse af økosystemet, strategier for bæredygtig trafik i byerne osv. Agenda 21 afviser klart, at markedskræfter eller andre ubevidste og vilkårlige fænomener kan løse de alvorlige problemer, som er forbundet med en integrering af miljømæssige, økonomiske og sociale hensyn (LGMB, 1993a). 1.3 Europæiske byer og bæredygtighed 1. Byerne er de primære steder for produktion, forbrug og civiliseret kreativitet samt kilden og stedet for mange miljøskader. Mange problemer og spørgsmål opstår på grund af byers og bylivets særlige kendetegn. Omvendt er mange løsninger kun relevante for byer og byforvaltning. 2. I dette afsnit undersøges de særlige bymæssige bæredygtighedsdimensioner. Først undersøges det, hvordan byerne er forbundet med flere forskellige dimensioner af miljømæssig, eller fysisk, bæredygtighed, og derefter de bymæssige livskvalitetsaspekter og ligelighedsdimensioner for bæredygtighed, som blev behandlet ovenfor. Miljømæssig bæredygtighed i byer og globalt 3. Følgende bymæssige aktiviteter har stor indvirkning på tærskle rne for den globale bæreevne: Brug af fossil energi i bygninger, til erhvervsaktiviteter og transport og tilsvarende emissioner af drivhusgasser og andre forureningsstoffer. Forbrug af fysiske ressourcer og produktion af affald (bør betragtes som to sider af samme sag). Udslip af globalt skadelige forureningsstoffer som for eksempel stoffer, der nedbryder ozonlaget samt tungmetaller. 4. Størrelsen, befolkningstallet og et højt forbrugsniveau pr. indbygger i Europas byer betyder, at disse til sammen er ansvarlige for en stor del af den globale bæredygtighedskrise. De er nødt til at reducere denne indvirkning på den globale bæredygtighed. I alle tilfældene bør princippet om efterspørgselsstyring anvendes. Byer og regional/lokal miljøbæredygtighed 5. Byer er store enheder i deres regionale økosystem. De kan som følge af koncentrationen af aktiviteter have en betydelig indflydelse på tærsklerne for den regionale bæreevne. Opbrugning af ressourcer er et af elementerne heri. For eksempel kan kombinationen af industriel, institutionel og personligt forbrug af vand i en storby skabe en sådan efterspørgsel efter vand, at den regionale grundvandsstand falder, hvorved der kan opstå tørke, sammensynkning, ændringer i vegetation og 42

43 indtrængen af forurenet og saltholdigt vand i de vandførende lag. Historisk set har efterspørgslen efter tømmer til byggeri og brændselsformål medført skovrydning i og omkring mange byer. 6. På globalt plan afspejles opbrugningen af ressourcer i produktionen af affald. Miljøsystemer er blevet oversvømmet med affald fra mennesker som et resultat af det stigende forbrug i byområder. For eksempel: Mængden af flydende affald fra byer overskrider ofte flodernes bæreevne og giver anledning til, at fisk og andre dyrearter går tabt, eutrofiering og opbygning af giftige kemikalier. Luftforureningen i byerne udgør en sundhedsrisiko. Bortskaffelsen af fast affald fra byer lægger beslag på store landområder og skaber problemer med afløbsvand og metan. 7. Byerne udsætter også de omgivende områder for en enorm tyngdekraftspåvirkning. De har altid haft en tendens til at trække ressourcer til sig fra nær og fjern. I takt med at tærsklerne for lokal bæreevne nås, og byadministrationer får større kendskab til dem og bliver mere påpasselige med ikke at overstige dem, og i takt med at transport over lange afstande bliver billigere og lettere, vil byens miljømæssige skygge, dvs. det bagland, der påvirkes af byens efterspørgsel, vokse hurtigt. For eksempel: Miner, stenbrud og elværker i landområderne varetager i stigende grad byers ressource- og energiefterspørgsel. Affald fra byer føres i stigende omfang længere væk til fyldpladser i landdistrikter. Landbruget er i stigende grad gearet til byernes efterspørgsel efter højtforædlede, emballerede fødevareprodukter, der altid kan fås. Nem transport, konsekvens og standardisering går forud for ernæring, dyrenes trivsel, ressourceeffektivitet, mangfoldighed, regional differentiering og endda smag. Landdistrikter udsættes for belastningen af det stigende antal byboere, der søger ud på landet i fritiden. 8. Men bylivet medfører også en kosmopolitisme, der sammen med velstandskoncentrationen giver mange europæiske forbrugere i byerne appetit på og økonomisk mulighed for at rejse ud til fjerne og eksotiske egne af verden i en søgen efter nye forbrugserfaringer. De økologiske fodaftryk fra byer i nord dækker nu hele planeten (Rees, 1992). Byer i nord lægger i stigende grad beslag på fjerne steders bæreevne. Bæredygtighed fordrer derfor, at bypolitikker skal være komplementære til land- og regionalpolitikkerne. 9. Byer er selv økologiske bosteder. Byudviklingen reducerer sædvanligvis biomassen og den biologiske mangfoldighed ved at bygge oven på jord og fortrænge dyre- og planteliv. Den kan imidlertid også skabe nye bosteder og nicher. Karakteren og strukturen af grønne byområder, forbindelsen mellem dem, deres samspil med bygninger, forvaltningen af dem, støjniveauer og forurening samt menneskelige adfærdsmønstre, som for eksempel rekreative aktiviteter, påvirker alle kvaliteten af levestederne i byerne. Livskvalitet 43

44 10. Bevarelse af det globale miljøs integritet er en forudsætning for alle andre aspekter af livskvalitet. Brundtlands Værn om jorden og ICLEI's definitioner på bæredygtighed, som er omtalt i kapitel 1, tager alle udgangspunkt i menneskets behov snarere end miljøet. I begge er det overordnede element i bæredygtig udvikling at beskytte og forbedre menneskets livskvalitet. Derfor er forsigtighedsprincippet og efterspørgselsstyringsprincippet relevante for indvirkningen på den globale bæredygtighed. Mennesker værdsætter ligeledes mange forskellige aspekter ved miljøet, som ikke er forbundet med simpel fysisk overlevelse, herunder omgivelsernes æstetiske og kulturelle kvalitet, muligheden for at komme uden for byerne samt ro. Folk værdsætter naturligvis også mange andre ting, som slet ikke er miljøorienterede. En høj levestandard, sundhed og sikkerhed, adgang til uddannelse, gode jobs, mulighed for personlig udvikling og forfremmelse, fællesskab, kultur, samvær og rekreativ udfoldelse er blandt de mange elementer, der bidrager til menneskets livskvalitet. 11. Folk vil kun vælge at bo i byen, hvis den kan tilbyde dem det, de forbinder med god livskvalitet, og i den betydning vil byen kun være bæredygtig med hensyn til egen overlevelse, hvis den kan tilbyde en sådan kvalitet. I henseende til bæredygtighed er det imidlertid nødvendigt at skelne mellem livskvalitet udtrykt i form basale behov på den ene side og mere luksusbetonede behov, som ikke kan tilfredsstilles i det lange løb, på den anden side. Et omslag i retning mod mere miljøorienterede prioriteter er derfor påkrævet, og som følge heraf er det nødvendigt med en tilpasning til en mere bæredygtig levevis. Hvorfor kan byerne ikke realisere deres muligheder? 12. For at kunne tilbyde en god livskvalitet og et bæredygtigt miljø skal byen give folk mulighed for at vælge at leve på en bæredygtig måde. Begrebet mulighederne for mere bæredygtige livsmønstre sammenkæder miljømæssig bæredygtighed, livskvalitet og byens fremtidige succes. 13. Som det antydes i Grønbogen om Bymiljøet (KOM, 1990), har byerne store muligheder for at forene de forskellige bæredygtighedsdimensioner, som drøftes. Den befolkningstæthed, som kendetegner byer, kan medføre kort afstand til et kolossalt bredt udbud af jobmuligheder, varer, tjenesteydelser, rekreative aktiviteter og foreninger. Den samme tæthed giver ligeledes mulighed for, at megen transport kan foregå med miljøeffektive, offentlige transportmidler, at mere effektiv miljøservice (som for eksempel genanvendelse og genbrug af affaldsprodukter) kan støttes, og at der kan opføres mere energibesparende bygninger. Kapitel 5.1 beskæftiger sig yderligere med begrebet tæthed. 14. I resten af dette afsnit argumenteres der imod denne defaitisme, hvad angår den politiske interventions uformåen. Der anvendes en økosystemfremgangsmåde til undersøgelse af nogle grunde til, at det mislykkes for byerne at leve op til deres muligheder for bæredygtighed og til at bestyrke det forhold, at det er muligt at gøre det bedre. Der fastsættes en ramme for en drøftelse af de værktøjer, der er behov for med henblik på bæredygtig forvaltning af byområder, som behandles i afsnit 2 af dette kapitel. 1.4 Økosystem-fremgangsmåden 1. Brugmann (1992) og Tjallingii (1992) anfører, at en by kan opfatt es som et økosystem, at økologiske principper kan anvendes til forståelse af problemerne ved bæredygtighed i byer, og at disse principper ydermere kan anvendes ved valg af fremgangsmåder til løsning af dem. Der er tre indbyrdes forbundne led ved dette koncept. 2. I det første led anerkendes byen i bogstaveligste forstand som et fysisk økosystem på en tilsvarende måde som vådområder eller skove. Empiriske økologiteknikker kan anvendes til at 44

45 analysere byer med hensyn til for eksempel strømme af energi, næringsstoffer og fysiske materialer samt til at undersøge deres indvirkning på andre fysiske økosystemer, som for eksempel områderne omkring byen. Det er på den måde, økologiske principper allerede (i første halvdel af dette afsnit) er blevet anvendt til at beskrive byers fysiske indvirkning. Det måske vigtigste bidrag, denne betydning af økologi har til forvaltningen af bymiljøet, har at gøre med bæreevner, tærskler, naturkapital og det omfang, hvori ressourcekredsløb i stigende grad lukkes. Dette er en måde, hvorpå byer fortsat vil kunne udvikle sig efter, at ressourcegrænserne er nået. 3. Inden for rammerne af økosystem-fremgangsmåden som fremlagt af det nederlandske institut for skov- og naturforskning (Tjallingii et. al., 1994) bliver der udviklet økoskitse-modeller. Økosystemfremgangsmåden er udviklet af det nederlandske ministerium for boliger, fysisk planlægning og miljø (Tjallingii et. al., 1994) til en strategi for duale netværk, som gennemgås i kapitel 7, del 1. Figur 3.1 viser økoskitse-modellen anvendt på miljøproblemer. 45

46 FIGUR - Økoskitse-modellen anvendt på miljøproblemer Kilde: Tjallingii, S. (2995), s. 42 kildeproblemer: udtømning forurening ødelæggelse interne problemer: negative indvirkning på - menneskets sundhed - byens funktioner - plante- og dyreliv udledningsproblemer: forurening ødelæggelse 46

47 4. Modellen kan hjælpe planlæggere med at forstå, hvorfor byerne ikke kan leve op til deres løfte - og grunden til det. Det væsentligste problem ligger i det forhold, at jo mere kompleks et system er, jo mere er dets overordnede adfærd afhængig af samspillet mellem forskellige elementer, og jo sværere bliver de at forstå eller udforme inden for traditionelle faglige referencerammer. 5. Det andet led i økosystem-fremgangsmåden består i at anvende de fysiske økologikoncepter metaforisk på de sociale dimensioner i byen, dvs. byen opfattes som et socialt økosystem. Økologiske koncepter, som for eksempel nicher (for forskellige befolkningstyper, forskellig levevis og forskellige aktiviteter) omfattende mangfoldighed og forskellige former for afhængighed (parasitisme, symbiose), kan belyse byens menneskeøkologi (i sig selv et beskrivende udtryk). 6. Bæreevnebegrebet spiller en vigtig rolle her. Det refererer til byens evne, som socialt system, til at rumme social efterspørgsel og belastning. Nedbrydningen af den sociale orden i byer kan anskues analogt med nedbrydningen af de fysiske økosystemer, som et resultat af overbelastning (for eksempel forurening i et tilfælde eller fattigdom i et andet), der overstiger mekanismers evne (for eksempel udrådning og genbrug af forureningsstoffer i et tilfælde eller samfundshjælp og selvhjælpsmekanismer i et andet) til at optage belastningen. 7. Det tredje led i økosystem-fremgangsmåden understreger system -aspektet snarere end øko - aspektet. Her forsøger man at forstå de kontinuerlige processer bag ændringerne og udviklingen i byer ved at behandle byer som komplekse systemer, systemkoncepterne kan anvendes på. Dette led er grundlaget for en stor del af forvaltningsbeskrivelsen senere i dette afsnit. 8. Nedenfor nævnes nogle af de centrale økosystemkoncepter: Negativ feedback, eller afbødning, hvor systemet reagerer på en ændring på en sådan måde, at den begrænses eller afbødes. Som eksempel herpå kan nævnes den måde, hvorpå en lokal myndighed kan reagere over for et øget udviklingspres på grønne områder i byen, nemlig ved at styrke beskyttelsen i disse områder i udviklingsplanen. Positiv feedback, eller sneboldseffekt, hvor systemet reagerer på en ændring på en sådan måde, at den forstærkes. Hvis for eksempel nogle velstående familier beslutter sig til at flytte fra bykernen, kan det få andre til at følge efter, hvilket medvirker til et stigende forfald. Homøostase, eller ændring inden for en stabil tilstand, hvor negative feedback-kredsløb bevarer det overordnede systems tilstand samtidig med, at systemets komponenter ændres væsentligt. Det er tilfældet, hvis for eksempel en by kan tilpasse sig en fuldstændig ændring i dens hovedindustrier, uden at byens overordnede karakter ændres. Tilstandsovergang, eller trinvis ændring, hvor systemkomponenter, der griber ind i hinanden, grundlæggende og uigenkaldeligt ændres. Det er for eksempel tilfældet i forbindelse med den ændring, som mange europæiske byer oplevede på et eller andet tidspunkt mellem 1950 og 1970, fra homøostase i transportmønstret til positiv feedback, der tilskyndede til privatbilisme. Lukkethed kontra åbenhed, dvs. det omfang, et system er isoleret fra, eller er sårbart over for, eksterne ændringer. For eksempel har det indre marked og stigende krav om licitation og delvis afskaffelse af konkurrencebegrænsende praksis i de senere år åbnet både de private og offentlige sektorer for verdensmarkedets luner, således at det lokale økonomiske liv måske kun har lidt større betydning end de virksomheder, der tilfældigvis ligger i et bestemt område. 47

48 Emergens - et kompleks systems evne til at udvikle kendetegn og adfærdsmønstre, der er større end summen af systemets enkeltkomponenter, og hvor komponenternes adfærd ikke nødvendigvis kan forudsiges eller styres. 9. Disse tre led, der udgør den ovenfor skitserede økosystem-fremgangsmåde, hænger nært sammen. I det følgende anvendes udtrykket økosystem-fremgangsmåde, hvor der tænkes på den generelle indfaldsvinkel. Hvor det er nødvendigt at skelne mellem de tre betydninger, anvendes udtrykkene økologi, menneskeøkologi og systemer. 10. Som eksemplerne antyder, er Ekspertgruppen af den mening, at disse tre led i økosystemfremgangsmåden kan hjælpe planlæggere med at tage hensyn til samspillet mellem uensartede elementer, nemlig det fysiske miljø, økonomi og velfærd. En af de væsentligste fordele ved den økologiske fremgangsmåde er, at man kan belyse sammenhængen mellem individuelle adfærdsvalg og den sammenhæng, hvori de optræder. 11. Processerne bag positiv og negativ feedback samt trinvis ændring kan udformes og sammensættes på en sådan måde, at politiske mål kan realiseres. I det følgende lægges der vægt på en styrkelse af processerne bag negativ feedback. Det skyldes ikke, at homøostase naturligt eller automatisk er det ønskværdige, men blot, at mange af de problemer, som europæiske byer i øjeblikket står overfor, synes at skyldes en ikkestyret (og ofte en uerkendt) positiv feedback-effekt. 12. En væsentlig principiel forskel mellem et naturøkosystem og en by ligger i det forhold, at naturøkosystemerne er tilbøjelige til at opretholde balancen ved hjælp af et internt kredsløb af ressourcer og affaldsprodukter. I bysystemer derimod er problemer med forsyning og bortskaffelse af affald generelt blevet løst ved at forøge både forsyninger og affaldsudledning, og dermed strømmene ind i og ud af systemet. Dette forværrer såvel de interne som de eksterne miljøproblemer. 13. Med det formål at tage fat om miljøproblemer såsom udtømning af ressourcer, forurening og forstyrrelse samt for at sikre en mere bæredygtig udvikling er der udviklet strategier på adskillige niveauer og for adskillige temaer: Regulering af strømme eller kædeforvaltning for faktorer såsom trafik og mobilitet, vand, energi og affald. Omsættelse til praksis for såvel bebyggede som åbne arealer. Aktivt engagement med det formål at påvirke forskellige livsstile og erhvervslivets adfærd. 14. Transport er et godt eksempel på systemets virkning: Hver gang en byboer vælger at tage bilen i stedet for bussen, bliver busselskabets marginalomsætning mindre og busserne forsinkes marginalt mere af biltæthed. Begge virkninger gør bustransporten marginalt mindre attraktiv for de tilbageværende brugere, hvorved de tilskyndes til at gå over til privatbilisme osv. Jo flere privatbiler, jo vigtigere bliver det for arbejdsgivere, butikker og andre funktioner at sikre, at der er gode adgangsforhold for biler - på bekostning af busserne. Virksomheder er tilbøjelige til at flytte til steder med bedre adgangsforhold for biler end for kollektive transportmidler. Dette tilskynder igen flere folk til at skifte fra bus til bil osv. 48

49 Eftersom der er færre mennesker, som kører med bus i nattetimerne, føler kvinder sig utrygge ved at anvende dem og forsøger helt at undgå dem - hvilket igen begrænser antallet af busbrugere og mindsker sikkerheden (reel og psykologisk) for dem, som stadig anvender dem. På samme måde sker det, at når et stigende antal forældre kører deres børn i skole i egen bil, bliver andre forældre nervøse for trafikfaren og begynder selv at køre deres børn i skole for at beskytte dem - hvilket igen øger trafikken og den psykologiske fare forbundet hermed (Hillman, Adams & Whitelegg, 1990; Hillman, 1993). En tilværelse uden bil bliver i højere og højere grad begrænset og upraktisk, hvilket ansporer stadig flere til at anskaffe sig bil. At eje bil medfører væsentlige faste udgifter såsom kapital og værdiafskrivning på bilen, skat, forsikring og vedligeholdelse. Men når disse omkostninger er blevet dækket, er den marginale omkostning ved hver tur lav. I brugssituationen synes den offentlige transport at være dyrere, fordi billetprisen skal dække en betragtelig del af de faste udgifter ved den pågældende service. Når en husholdning således har anskaffet sig bil, er den omkostningseffektiv i brug for så stor en del af husholdningens rejsebehov som muligt. 15. Nedenstående eksempel viser nogle af de systemvirkninger, som er beskrevet ovenfor: Positiv feedback. - Enhver bevægelse hen imod mere privatbilisme vil ændre situationen på en sådan måde, at der tilskyndes til endnu mere privatbilisme. Trinvis ændring. - For den enkelte og husstanden udgør købet af en bil en afsluttet ændring i det attraktive ved at benytte bil. For byen som helhed vil virkningen af overgangen til privatbilisme i sidste ende erstatte en kraftig tiltrækning mod bykernen med en kraftig tiltrækning væk fra bykernen. Emergens. - Der er ikke mange, som ønsker at flytte fra en by med kun lidt trafik og gode adgangsforhold til de grundlæggende lokale faciliteter til en by med tæt trafik og dårlige adgangsforhold. Dog skaber den overordnede virkning af alle individuelle adfærdsvalg tæt trafik og byer med dårlige adgangsforhold. Systemet som helhed udviser en dynamik, der er forskellig fra - i dette tilfælde i modstrid med - størstedelen af de enkeltes ønsker. Systemindfaldsvinkler til forvaltning 16. Efter en periode i 1970'erne, hvor systemindfaldsvinkler til forvaltningsproblemer vandt indpas, oplevede man en kraftig tilbagegang for metoden op igennem 1980'erne. Her i 1990'erne er den ved at vinde indpas igen. På det analytiske plan behandler systemindfaldsvinklerne, der er bredt accepterede inden for både naturvidenskab og sociologi, organisationer som mere end summen af enkeltkomponenterne og understreger det forhold, at de har mål og værdier, der ikke udelukkende kan beskrives i forhold til den enkelte komponent. På det praktiske plan anvendes systemindfaldsvinklerne mest til at gøre det muligt for organisationer at forstå ændringen og derefter styre den ved hjælp af processer for konsensus og enighed. 17. I 1980'erne var der i Europa en udbredt tro på, at markedssamspillet kunne skabe en komplet og tilfredsstillende model for organisationers funktion og overflødiggøre systemmodellernes analytiske holisme. På samme måde undermineredes systemløsningernes konsensussøgende kollektivisme af en tro på, at enkeltindividers markedsmotiverende beslutninger var tilstrækkelige til at styre store organisationer. Markedsindfaldsvinklen svigtede lige præcis dér, hvor system -samspillet er vigtigst, for eksempel hvor sociale og miljømæssige konsekvenser af markedsbaserede beslutninger er væsentlige og indbyrdes forbundne på en kompleks måde. I denne rapport fremføres det, at forståelse 49

50 og forvaltning af dette komplekse samspil er kernen i programmet for bymæssig bæredygtighed. Markedsreduktionismens manglende evne til at skabe hensigtsmæssige værktøjer i denne forbindelse er en af de faktorer, der tilskynder til en tilbagevenden til systemindfaldsvinklerne. 1.5 Faldgruber ved god forvaltningspraksis af traditionel art 1. Det økologiske rationalitets -perspektiv i statskundskab (se for eksempel Dryzek, 1987) går ud på, at traditionelle hierarkiske, bureaukratiske strukturer i deres inderste væsen er dårlige til at behandle kompleksitet og hastigheden i udviklingen af miljø- og bæredygtighedsspørgsmål, og taler for en ny forvaltningsmetode. I resten af dette afsnit søges denne generelle indsigt anvendt på europæiske byer. I afsnit 2 fortsættes der med forslag til nogle praktiske værktøjer, der kan anvendes til at bevæge sig hen imod den nye, foreslåede forvaltningsfremgangsmåder. 2. Ironisk nok har fire af de mest ansete metoder for traditionel forvaltning, som har været meget anvendt af byadministrationer, været tilbøjelige til at gøre de problemer, der er rodfæstet i systemers kompleksitet, sværere at forstå og løse. De fire metoder er sektormæssig specialisering af enkeltpersoner og organisationer, kvantificeret resultatmåling samt anvendelse af markedsmekanismer. Faldgrube nr. 1: Sektormæssig specialisering af enkeltpersoner 3. Et feedback-kredsløb af den ovenfor beskrevne type snor sig ind og ud af forskellige fagområder. Jo mere planlægning og gennemførelse bliver opdelt sektor- og afdelingsmæssigt og jo højere en grad af specialisering, der finder sted, jo sværere bliver det for den enkelte at få et samlet overblik. I det ovenfor anvendte eksempel er der risiko for: at trafikplanlæggere kun opfatter den øgede trafik og reagerer ved at bygge veje uden at erkende, at det kun forstærker problemet, at fysiske planlæggere kun oplever presset på grønne områder i udviklingsbestræbelserne. I bedste fald kan man kun dæmpe og forsinke den og i værste fald tilskynde til en løsning af adgangsproblemerne i bykernen, at de lokale administrationer for økonomisk udvikling kun ser mulige erhvervsinvestorers interesse i gode adgangsforhold og vil tale for vejbyggeri og imod planlægningsbegrænsninger med henblik på at fremme udviklingen uden at forstå, at dette vil kunne underminere byens fremtidige attraktivitet, at faguddannede, der beskæftiger sig med sundheden i byen, kun ser et lokalt luftforureningsproblem og tager fat på det, så godt de kan, ved at træffe afbødende foranstaltninger, at formidlere af sociale tjenesteydelser kun ser armoden hos folk, der er efterladt i bykernen uden biler og for en kort stund søger at lindre på dette forhold ved for eksempel at arrangere busture eller ved på skift tage dem med til forretninger uden for byen, hvorved presset på udviklingen af gode adgangsforhold for biler forstærkes. Faldgrube nr. 2: Sektormæssig specialisering af organisationer 50

51 4. Specialisering af personer er naturligvis tæt forbundet med specialiseringen af forskellige organisationers kompetenceområder og aktiviteter. I ovennævnte eksempel kan der være separate lokale forvaltninger eller andre kontorer for vejbyggeri, arealplanlægning, økonomisk udvikling, sundhed og sociale tjenesteydelser. De vil alle (mere eller mindre) konkurrere med hinanden med hensyn til finansiering, indflydelse og prestige ved at søge at vise, at de problemer, som netop de arbejder med, er de mest presserende, og at de metoder, som de kan anvende, er de mest omkostningseffektive. 5. Denne dynamik giver alle disse organisationer en traditionsbestemt interesse i den sektormæssige fastlæggelse af både problemer og løsninger. Forsøg på at fastlægge problemer på et bredere grundlag eller søge løsninger på et andet plan er i modstrid med de fleste af de involveredes karriereinteresser. Problemer på tværs af sektorer kan føre til opslidende kampe mellem forvaltningsinteresser snarere end problemløsende samarbejde. Løsninger gennemført af særlige forvaltningsinteresser, for eksempel vejbyggeri, kan forværre problemerne snarere end bidrage til løsningen af dem. Faldgrube nr. 3: Kvantificering af resultater 6. Et andet traditionelt element ved god praksis er tilskyndelsen til måling af resultater. Det er bredt accepteret, at det, der ikke kan måles, kan ikke forvaltes. Dog synes resultatindekser ofte ikke at være knyttet til mål for bæredygtighed - de kan endog også være af en sådan karakter, at de trækker i modsat retning. 7. I ovennævnte eksempel forekommer mål for tjenesteydelser, som for eksem pel antal vejkilometer, parkeringspladser, størrelsen af bilparken, og mål for mobilitet, såsom antal rejser eller husstandsudgifter til rejser at være indekser for problemer snarere end for succes. Selv mål for støtte til den offentlige transport eller tilvejebringelse af transport i forbindelse med særlige behov forekommer at være målinger af problemer snarere end løsninger. 8. Måling af miljøresultater er forbundet med visse specifikke metodeproblemer. Rent begrebsmæssigt er det nødvendigt at kende det fulde omfang af hver enkelt beslutnings eller handlings miljøkonsekvenser fra vugge til grav for at kunne vurdere resultaterne eller sammenligne mulighederne. Derfor burde livcyklusanalysen i teorien udgøre grundlaget for al beslutningstagning og alle resultatmålinger på miljøområdet. 9. Livscyklusanalyser kan være nyttige til at beskrive forskellige omkostninger og fordele på langt sigt, og de kan således give en bedre baggrund for politiske beslutninger om valg af omkostninger og fordele. Imidlertid er en komplet, pålidelig og objektiv livscyklusanalyse umulig at realisere af følgende grunde: Selv den simpleste handling har en uendelig række af miljømæssige konsekvenser. Det vil altid være nødvendigt at træffe beslutning om, hvor man skal holde inde med at overveje dem. Og en sådan beslutning vil altid indeholde mulige skævheder og dermed give anledning til usikkerhed. Forudsætninger om bestemte foranstaltningers additionalitet, dvs. den forskel, foranstaltningen gør i forhold til det, der alligevel ville være sket, er påkrævet på hvert stadium. Om for eksempel engangsbleer eller vaskbare bleer er mest skadelige for miljøet afhænger af, om en vaskemaskine oftere bruges til at vaske bleer med, eller om der er behov for yderligere kapacitet i renovationssystemet for at håndtere engangsbleer. Der findes ikke noget objektivt grundlag for sammenligning og afvejning af miljømæssige omkostninger og fordele. Spørgsmålet om, hvilke køretøjer der skader miljøet mest, de diesel- 51

52 eller benzindrevne, afhænger for eksempel af, om de yderligere sundhedsproblemer, der skyldes dieseldrevne køretøjer, er mere eller mindre væsentlige i forhold til den ekstra globale opvarmning, som benzin forårsager. Der findes ikke noget rigtigt svar på dette spørgsmål. Faldgrube nr. 4: Anvendelse af markedsmekanismer på offentlige forvaltninger og politikker 10. Markedsmetoder og -mekanismer bliver også anvend t i forbindelse med forvaltning. Markedet opererer på grundlag af prissignaler. Erhvervsmæssig succes er underkastet hensynet til eksterne virkninger, dvs. alt, som ikke prisfastsættes af markedet. Flere aspekter ved markedsbestemt beslutningstagning kan forstærke de ovenfor nævnte problemer, som en streng opdeling i forvaltninger og kvantificering giver anledning til. Disse omfatter finansielle mål for tjenesteydelser, vurdering af tilbagediskontering og investeringer, samt den usynlige hånd eller den usynlige albue. Disse spørgsmål behandles i det følgende. Finansielle mål for tjenesteydelser 11. Opstillingen af finansielle resultatmål for offentlige tjenesteydelser modvirker bredere politisk tænkning. I mange britiske byer forsøger for eksempel de nyligt privatiserede hospitalsfonde at sælge hospitalsgrunde i bykernen og flytte til områder i udkanten af byerne. Set ud fra hospitalsfondenes synspunkt er dette en rationel, ja endog uundgåelig, beslutning. Overskuddet fra salget af den faste ejendom vil kunne finansiere bedre medicinske behandlingsfaciliteter, som fondene er til for at tilvejebringe. Man kan ikke forvente, at fondene hverken kan eller skal påtage sig ansvaret for de sociale og miljømæssige skader, der opstår som følge af manglende adgangsforhold for den offentlige transport, nedgangen i den offentlige transports indtjening, den øgede trafik og de stigende problemer samt de udgifter, som de besøgende, der ikke har bil, pådrager sig. 12. Jo mere resultaterne måles på grundlag af omkostningssted, jo mindre har ledere råd til at tage bredere konsekvenser i betragtning. Fastlæggelsen af leveringskontrakter for tjenester og adskillelsen af indkøbere fra formidlere af tjenesteydelser kan forstærke disse problemer. Hvis indkøbere ser deres rolle som det at skulle definere servicefornødenheder så stramt som muligt, og formidlere skal levere disse fornødenheder så omkostningseffektivt som muligt, vil bredere offentlige servicemål være tilbøjelige til at forsvinde ned i kløften mellem disse to. Vurdering af investeringer 13. Enhver virksomhed er nødt til at tilbagediskontere, dvs. lægge mindre vægt på omkostninger og udbytte jo længere ude i fremtiden de forventes at optræde, fordi tid er penge i erhvervslivet. Penge i nutiden er mere værd end i fremtiden, fordi de kan indbringe renter. Tilbagediskontering svarer til at sige, at udbytte eller omkostninger for folk næste år betyder 5% mindre (afhængig af diskonteringssatsens størrelse) end nuværende udbytte eller omkostninger. Dette er i modstrid med det mest grundlæggende bæredygtighedsprincip, nemlig at fremtidens generationer er lige så vigtige som de nuværende. 14. Ud fra et tilbagediskonteringssynspunkt er det ikke rationelt at bruge lidt mere nu på at sikre et endnu større udbytte langt ude i fremtiden, for eksempel med hensyn til at bruge lidt mere på at øge en bygningskonstruktions levetid fra 50 til 100 år. Tilbagediskontering fører derfor direkte til bygninger og infrastrukturer af billig og dårlig kvalitet i byerne. Den dårlige byggestandard og det løbende behov for udbedringer og tidlig udskiftning medfører en ineffektiv anvendelse af såvel miljømæssige som finansielle ressourcer. Den lave konstruktionsstandard og ringe holdbarhed underminerer byens 52

53 karakter og tilhørsforholdet, den korte levetid svækker kontinuiteten og identiteten, og de uophørlige bygge- og nedbrydningsaktiviteter udgør en betydelig gene i mange byområder. Usynlig hånd eller usynlig albue 15. Adam Smith beskrev markedet som en usynlig hånd, der optimerer fordelingen af ressourcer. Markedet kan lige så let fungere som en usynlig albue med overraskende resultater for markedsdeltagerne til følge, som samtidig bevirker, at de alle bliver dårligere stillet (Jacobs, 1991). Som påvist ovenfor, har for eksempel en hel række af individuelt rationelle beslutninger gjort det muligt at køre i bil i stedet for at benytte offentlige transportmidler, hvorved alle, herunder bilisterne, er blevet dårligere stillet. 16. Forskning peger på, at transporttiden mellem hjem og arbejde nu vil være mindre for buspassagerer end for bilister i London, hvis færre kørte i bil. Dette er et reelt dilemma. Ingen enkeltperson kan ændre den selvforstærkende dynamik. Det er stadig rationelt for den enkelte at skifte til bilkørsel. En altruistisk adfærd stiller ligefrem den pågældende enkeltperson dårligere. Årsagen til, at traditionel god forvaltningspraksis ikke slår til 17. Årsagen til, at disse forvaltningsmetoder ikke slår til, er, at de alle søger at gøre komplekse problemer håndterlige ved at skære dem ned, så de passer ind i snævre referencerammer. Bæredygtighed forudsætter imidlertid integrerede indfaldsvinkler på både horisontalt plan (forvaltninger) og vertikalt plan (niveauer). 18. Såvel professionelle værdi systemer som sæt af traditionelle resultatindikatorer søger at etablere et meget tætlukket kredsløb mellem adfærd og belønning. Herigennem fastlægges et strengt og utvetydigt regelsæt samt succeskriterier gennem udelukkelse af komplicerede, sammenhængsrelaterede faktorer. Dette er netop årsagen til, at de er utilstrækkelige til at klare komplekse systemer, hvor disse komplikationer ofte er de centrale elementer. 19. Markedsøkonomier er selv komplekse systemer. Samspillet mellem grundpriser, beslutninger om udviklingsfinansiering, byboeres husleje og indkomst kan være lige så komplekst som samspillet mellem den fysiske udvikling og infrastrukturændringer, miljøkvalitet og livskvalitet. Årsagen til, at markederne ikke resulterer i bæredygtighed, er, at der ikke nødvendigvis er forbindelse mellem markedets struktur og dynamik og byens bæredygtighed. Den simpleste årsag hertil er, at den pengemæssige værdi ofte ikke afspejler det, som økonomer meget sigende kalder eksterne virkninger. Et mere grundlæggende problem består i, at markeder i deres inderste væsen er uegnede til at forvalte offentlige goder - goder, der ikke kan handles, og som ikke forbruges af den enkelte uden tanke for andre, men som kan nydes samtidig af et hvilket som helst antal mennesker uden nogen indskrænkning. 20. Heraf følger, at en by i sin helhed ikke kan antages kun at være summen af sine komponenter, og at helhedens problemer ikke nødvendigvis kan løses blot ved en bredere eller samlet anvendelse af løsninger, der fungerer på komponentens niveau. Følgende gælder især: Trivslen eller velstanden i byen som helhed fremmes ikke automatisk eller nødvendigvis ved en bedre praksis inden for en eller anden sektor. Bedre veje kan for eksempel føre til, at byen som helhed bliver sværere at køre rundt i. En bys velstand er ikke blot summen af alle menneskers indkomst. En stigning i den overordnede økonomiske velstand kan forarme og indskrænke de mindre velstilledes tilværelse mere, end den 53

54 øger de bedrestilledes velfærd. Den afsmittende virkning af velstanden, som fortalerne for en fri markedspolitik har forudsagt, synes generelt ikke at være nået ud til de fattige i byerne. Et helt sæt af individuelt rationelle beslutninger på et marked vil ikke nødvendigvis stille alle bedre. 1.6 Institutionelle arrangementer Økosystem-fremgangsmåden til fremme af bæredygtighed i byerne kræver et særligt mønster for organiseret forvaltning. Dette forudsætter så igen organisatoriske strukturer og administrative systemer, som tager fat på problemerne ud fra et holistisk perspektiv. Ved at anvende metaforen om økosystemer og målene for bæredygtig udvikling er det muligt at fremme følgende principper: Integration : Vertikal og horisontal integration for organisationer, politikker, planer og programmer. Integrering af det eksterne miljø med den interne planlægningsproces. Integrering af tids- og rumdimensionerne. Integrering af værdier og adfærd. Integrering af personlige behov og institutionel kapacitet. Samarbejde : En anerkendelse af den gensidige afhængighed mellem alle dem, som udgør systemet. Lige adgang til magt og ressourcer. En proaktiv indfaldsvinkel til opbygning af konsensus. Mobiliserende handling gennem ejerskab. Netværkssamarbejde. Homøostase : Styring af dynamisk forandring inden for et fleksibelt men i høj grad stabilt system. Dette forudsætter følgende: udvikling af en organisationskultur, som kan rumme forandringer, anerkendelse af den politiske proces som værende ekspansiv af natur, feedbacksystemer til styring af forandring samt en aktiv holdning til værdier, motivation og ejerskab. Subsidiaritet : Beslutninger skal tages og handling skal iværksættes på det lavest mulige mål i forhold til kravet om at opnå ønskede mål. Dette medfører følgende: afpasning af rettigheder i forhold til ansvar og magt i forhold til ressourcer, accept af forskellig opfattelse af de samme problemer, skabelse af organisatoriske rammer for håndtering af komplekse afhængighedsmønstre og fremme af enighed samt etablering af nye forhold mellem forskellige myndighedsniveauer og mellem lokale myndigheder og lokalsamfundet. Synergi : Skabe en helhed, som enten er større end eller kvalitativt forskellig fra summen af alle delene (Brugmann, 1992). Dette forudsætter, at der udstikkes en strategisk kurs for trinvis forbedring, at der tegnes en skitse af det mulige, samt at der indføres cyklisk snarere end lineær planlægning. 1.7 Konklusioner 1. Byerne og tilværelsen i byerne er nøglen til bæredygtig udvikling. Europas byer kan og skal ikke blot være i stand til at udnytte ressourcerne meget effektivt, men også være sikre, sunde, venlige, tilfredsstillende og inspirerende steder at bo. For ofte er de hverken fysisk eller socialt bæredygtige. Dette skyldes til dels, at de nuværende forvaltningsfremgangsmåder ofte svigter med hensyn til at anerkende og reagere på den komplekse sammenhæng mellem fysiske, økonomiske og sociale processer inden for byens rammer. 54

55 2. I dette afsnit foreslås det, at økologiske og systemmæ ssige indfaldsvinkler kan hjælpe både med at belyse kompleksiteten i byforvaltningsproblemer og virke som en ledetråd for valg og anvendelse af forvaltningsværktøjer til at håndtere dem, således at europæiske byer bliver i stand til at realisere deres fulde potentiale for miljømæssig, social og økonomisk bæredygtighed. Økologisk og systemmæssig indsigt giver mulighed for en markant indfaldsvinkel til byplanlægning og kræver et markant sæt af forvaltningsværktøjer. 3. Der findes ikke en enkelt overordnet, stringent metode, som kan opfylde målet om bæredygtig udvikling. Økosystem-fremgangsmåden, som for nylig blev offentliggjort i Ecopolis (Tjallingii, 1995), foreslår metoder til håndtering af problemer inden for deres rammer. I forhold til dette gennemgås der i afsnit 2 af dette kapitel forvaltningsværktøjer, som kan anvendes i forskellige kombinationer til forvaltning af forandring i praksis. 2. Værktøjer til bæredygtighed i byer 2.1 Indledning 1. Brugen af værktøjer til bæredygtighed i byer kræver, at byerne anvender traditionelle forvaltningsmetoder på en mere bevidst måde, på grundlag af en bedre forståelse af deres grænser og inden for en bredere ramme, informeret af systemkonceptet. Heri ligger, at den centrale udfordring for byplanlægningen består i at finde frem til måder til realisering af mål for bæredygtighed i byer, som: hjælper med til at løse problemer på alle rumlige niveauer (snarere end at flytte dem til andre niveauer eller længere bort), støtter (eller i det mindste undgår at hindre) realiseringen af andre væsentlige mål for byudviklingspolitikken, såsom økonomisk og social velfærd, fremmer omfattende medvirken og skaber legitimitet gennem aktivt deltagende processer, tilskynder til positiv forandring på forskellige handlingsniveauer og inden for forskellige aktivitetsområder, udmunder i en effektiv opnåelse af mål på den mest ressourceøkonomiske måde. 2. Den grundlæggende udfordr ing består i at opnå integration: integration mellem forskellige niveauer (vertikalt) og mellem forskellige aktører i forvaltningsprocessen (horisontalt). Det er vigtigt at skelne integration fra balance. Det er ikke tilstrækkeligt at forsøge at optimere afvejningen mellem forskellige mål ved for eksempel at fastslå i hvor høj grad miljømål retfærdiggør nedprioriteringen af andre mål. Det bør i stedet være målet i så høj grad som muligt at finde frem til måder, hvorpå forskellige resultater kan opnås sammen, idet der må stræbes efter projekter med sammensatte problemer inden for rammerne af en dynamisk proces. Et projekt fra Det Forenede Kongerige kan tjene som eksempel: Kommunale investeringer i mere effektiv energiforsyning har ikke blot nedbragt energiforbruget og luftforureningen; det er samtidig også lykkedes at begrænse fattigdommen og forbedre livskvaliteten, og dette lader til i det hele taget at have forbedret sundhedstilstanden i Sheffields fattige bykerne (Green, 1995). 3. Økosystem-fremgangsm åden, som er skitseret i første afsnit af dette kapitel, indkredser et sæt forvaltningsværktøjer. I dette afsnit behandles disse værktøjer under fem overskrifter: samarbejde og 55

56 partnerskab, integrering af planlægningsmetoder, markedsmekanismer, informationsforvaltning samt kvantificering og overvågning. Mange af dem er ikke nye. I nogle tilfælde bekræftes blot betydningen af eksisterende metoder (som for eksempel miljøstrategier for byen som helhed) eller der angives et behov for, at de anvendes bredere (miljøstyringssystemer) eller tillægges større vægt (miljøhensyn ved budgetlægning). I andre tilfælde demonstreres et behov for at revurdere og udvikle eksisterende værktøjer på en mere bevidst bæredygtig måde, i højere grad informeret af økosystemkonceptet. Dette gælder for eksempel vurdering af virkninger på miljøet og regulering af energiselskaber. Andre værktøjer er enten helt nye (miljøbudgettering), radikale ændringer af andre tidligere kendte (miljøindikatorer) eller velkendte metoder til realisering af nye politiske mål (miljøafgiftsreform). Denne rapport lægger vægten på de miljøredskaber, som er til rådighed til de bymæssige forvaltningsprocesser. 4. Det er sandsynligt, at brugen af specifikke miljøforvaltningssystemer bliver mere udbredt. Den britiske regering har finansieret en tilpasning af fællesskabsordningen for miljøstyring og -revision (EMA-ordningen), som oprindeligt blev udarbejdet til produktionsindustrien, så den kan anvendes af de lokale myndigheder. I den tilpassede form anvendes den allerede af en række lokale myndigheder i Det Forenede Kongerige og kan vise sig brugbar i hele EU. 5. For at give et overblik over de væsentligste værktøjer og fremhæve deres betydning for en bæredygtig byforvaltning gennemgås de i de følgende afsnit. Hvert værktøj betragtes som en del af et integreret miljøforvaltningssystem, og som sådan kan de opfattes som en værktøjskasse, som kan bruges efter behov. 2.2 Strategiske rammer og trinvis forbedring 1. Der er ingen situation, hvor integrationsprincipp et er vigtigere, end hvor der skal foretages en samordning af målene for bæredygtighed med byforvaltningens realiteter. På det strategiske plan er der behov for en omfattende og vidtfavnende plan for at definere forestillingerne om, hvordan en bæredygtigt samfund ser ud. Dette udgør rammerne inden for hvilke de nødvendige handlinger kan udformes og iværksættes. Herefter er der brug for en proces, som gør det muligt at sikre trinvis forbedring, ledt på vej af de overordnede mål inden for de strategiske rammer. 2. Forvaltningsværktøjerne beskrevet i dette afsnit giver vejledning om en integreret miljøforvaltningsproces på både strategisk og operationelt niveau. Disse værktøjer udgør en række valgmuligheder, som kan kombineres og anvendes på forskellige måder. Når der ses bort fra det altoverskyggende krav om integrering, gives der ingen faste opskrifter. Hvert lokalsamfund må vælge sin egen vej fremad. Det vigtigste er, at det første skridt bliver taget. 3. Valget af de mest passende forvaltningsværktøjer kan lettes ved at betragte målsætningerne for bæredygtighed, som er beskrevet i denne rapports indledning. Ydermere kan følgende tre kriterier være til hjælp, når der skal træffes valg: 1) problemerne skal defineres på det mest hensigtsmæssige niveau; 2) der skal anvendes flerstrengede instrumenter for at opnå sammensatte målsætninger, 3) kapaciteten skal udbygges. Definition af problemer på det rigtige niveau 4. I bestræbelserne hen im od nye forvaltningsmetoder er det afgørende, at problemerne defineres på det korrekte, begrebsmæssige plan. De fleste betydelige problemer kan defineres på flere forskellige måder. Forskellige definitioner indebærer forskellige løsningstyper. Bytrafikken kan for eksempel opleves: 56

57 som støj- og lugtgener, hvor en eventuel løsning kan bestå i termoruder i husene eller katalysatorer eller elbiler, som lokal trafiktæthed, hvor en eventuel løsning kan bestå i en forøgelse af vejkapaciteten, som skadelig for byens struktur, hvor en løsning eventuelt kan bestå i at fjerne trafik fra følsomme områder ved hjælp af ringveje eller omfartsveje, som skadelig for gode leveforhold, der eventuelt kan løses ved at føre trafikken under jorden, som et overdrevent mobilitetskrav, som man kan tage fat på ved at nedbringe behovet for transport (Institution of Environmental Health Officers, 1993). 5. Jo snævrere et problem defineres, jo større fare er der for at de tilsvarende løsninger vil forværre det underliggende problem, hvis man undlader at tage feedback-kredsløbet i betragtning. Jo bredere og jo mere strategisk et problem defineres, jo større mulighed er der for at finde en løsning. Dette medfører ofte, at problemer skal defineres på et højere - et mere abstrakt eller generisk - plan, end den tekniske sagkundskab hidtil har været vant til. Især kræves det, at problemer bliver løst snarere end flyttet. 6. Heri ligger nøglen til at forene realiseringen af bæredygtighed med formidlingen af daglige tjenesteydelser. Dette kan ofte hjælpe med til at realisere de servicemål, som ikke nødvendigvis er forbundet med bæredygtighed, da ikke-anerkendte og ikke-styrede systemindvirkninger ikke kun forpurrer målsætningerne for bæredygtighed. 7. På samme måde er det nødvendigt at klare problemerne på det korrekte rumlige niveau. De lokale og regionale myndigheders struktur og ansvarsområder varierer meget medlemsstaterne imellem. Der findes ikke noget korrekt mønster. Men bæredygtig byforvaltning kræver dog, at man er opmærksom på konceptet i Agenda 21 med hensyn til det korrekte niveau for beslutningstagning. Agenda 21 understreger gentagne gange, at effektiv ressourceplanlægning, vedrørende for eksempel vand, er langt lettere at gennemføre, hvis planlægningskontorerne befinder sig inden for sådanne naturdomæner som for eksempel afvanding. Agenda 21 anvender den samme logik over for bolig- og bebyggelsesmiljø, skønt det ikke i bogstavelig forstand er naturlige domæner. Den offentlige transport skal for eksempel planlægges på køreplansniveau - sædvanligvis for hele byen og en væsentlig del af det omkringliggende område. 8. De fleste europæiske byer har opdelte systemer af regionale og lokale myndigheder, hvor ansvarsområder, beføjelser og ressourcer er fordelt mellem de enkelte dele. Byer har sjældent fuldstændig kompetence over deres geografiske område, og dette forhold gør det vanskeligt at integrere planlægningssystemerne, især med hensyn til formidling af tjenesteydelser, hvor der er behov for, at dette sker på et strategisk plan. 9. Den lokale myndigheds struktur og organisation er derfor vigtige faktorer med hensyn til, hvor let eller svært det vil være at udforme og gennemføre politikker for bæredygtig udvikling. Flerstrengede instrumenter til løsning af sammensatte problemer 10. Ved udviklingen af nye fremgangsmåder til bæredygtighed er det desuden generelt nødvendigt at udvikle flerstrengede instrumenter til løsning af sammensatte problemer. Megen tænkning er baseret på den doktrin, at instrumenter skal udformes til løsning af ét problem ad gangen. Dette er åbenbart en attraktiv metode til at skabe en vis klarhed og ansvarlighed i beslutningsprocesser. Men økosystem- 57

58 fremgangsmåden kræver anerkendelse af det forhold, at det mønster er så ualmindeligt, at det næsten er ukendt. 11. I stedet for bør det antages, at ethvert problem kræver en kombination af instrumenter til løsningen af det, og at hver af disse komponenter på deres side hjælper med til at løse mere end et problem. Flerstrengede instrumenter til løsning af sammensatte problemer skal være standardindfaldsvinklen til planlægning. Kapaciteten må udvides 12. Alle de værktøjer, som beskrives i denne del, har et ekstra formål. De er væsentlige for udviklingen af byadministrationers og andre partneres kapacitet til at øge bæredygtigheden. Dette blev beskrevet i kapitel 1 og 2 ved at anlægge en institutionel såvel som en miljømæssig indfaldsvinkel. 13. Kapacitet er mere end bl ot et spørgsmål om teknisk kompetence, viden og metoder. Kapacitet er også afgørende afhængig af enkeltpersoners tillid og motivation, strukturers fleksibilitet og åbenhed, valgte repræsentanters engagement og lederskab og den troværdighed og goodwill, som en administration nyder i det bredere samfund, dvs. med aspekter af organisationskultur. Disse elementer kan være svære at måle, men de er afgørende for succes. De beskrevne værktøjer bør anvendes med disse bredere mål for øje. 2.3 Behovet for politiske processer 1. Det er blevet understreget, at forvaltningsværktøjers eksistensberettigelse ikke er at give objektive, tekniske løsninger på problemerne i bymiljøet. Forvaltning i retning af bæredygtighed er i bund og grund en politisk proces. I dette afsnit undersøges nogle af betydningerne for byadministrationen i forbindelse med anvendelsen af de forvaltningsværktøjer. I kapitel 5, afsnit 2 vil der også blive behandlet emner, som har at gøre med den politiske proces i forhold til de sociale aspekter af bæredygtighed. 2. Det, alle disse værktøjer har til fælles, er en kompetent eller endog manipulatorisk indfaldsvinkel til forhold, der undertiden opfattes som autoritativt eller objektivt givne : Standarder for faglig dygtighed og god praksis kan ikke overlades udelukkende til fagområderne selv, men skal informeres af et bredere syn på hvert enkelt fags funktion. På samme måde kan individuelle forvaltningers og sektorers mål ikke forudsættes at fremme almenvellet, men skal aktivt koordineres ved hjælp af hørings- og partnerskabsprocesser. Resultatmålinger er ikke kun et teknisk problem. Bevidste beslutninger om formålet med de aktiviteter, der underkastes en vurdering, skal være ledetråd for fastlæggelsen af resultatindikatorer. Markeder fastsætter ikke værdier på en neutral og anonym måde. I stedet kan de (eller kan ikke) være nyttige måder til fordeling af varer i henhold til værdirelationer, der bestemmes udefra. 3. De beskrevne værktøjer kan alle anvendes til at ændre eller begrænse fagområder s, resultatovervågningens og markeders funktion inden for rammerne af bæredygtighedsmål, fastlagt udefra. Ved at anvende disse værktøjer kan den bymæssige planlægning for bæredygtighed blive meget bredere, mere magtfuld og ambitiøs, end det hidtil generelt har været erkendt. Dette fremkalder 58

59 imidlertid to sammenhængende problemer: (1) Legitimeringsproblemet; hvordan kan anvendelsen af bæredygtighedsemner som ledetråd og begrænsende faktor i forbindelse med det, der tidligere har været opfattet som selvstyrende systemer, retfærdiggøres og legitimeres? (2) Gennemførelsesproblemet; under hvilke forhold kan byer anvende disse værktøjer? Legitimering 4. Uanset markedernes begrænsninger fungerer de som en neutral og anonym værdidommer. På samme måde er faglige hierarkier blevet opfattet som pålidelige garanter for god praksis og værdier. Andre kriterier kan legitimeres via den politiske proces. Demokratiske valg kan legitimere såvel mål for bæredygtighed og midlerne, hvormed de kan realiseres, forudsat at folk er oplyste og præcist informerede om konsekvenserne af deres valg. Dette er et nøgletema i Local Agenda 21. Dette betyder, at fag, resultatmål og markeder alle er værktøjer i samfundet og tjener samfundets mål snarere end sine egne. 5. Der er dog et vigtigere argument, der taler for behovet for politiske processer. To forbundne elementer i forbindelse med det trafikeksempel, som blev beskrevet i første afsnit illustrerer markedernes begrænsning: Den måde, hvorpå en række individuelt rationelle beslutninger om brug af bil kan føre til en situation, hvor alle bliver værre stillet, end de var før ( den usynlige albue ), samt det forhold, at ingen personer alene kan overvinde mange selvforstærkende skridt. Sådanne problemer kan kun løses, hvis alle folk accepterer begrænsninger i deres egen frihed. Disse begrænsninger kan kun accepteres, hvis folk vælger eller i det mindste billiger dem. Den politiske socialkontrakt -model i politik, hvor et samfund skabes ved, at personer frivilligt accepterer kollektive begrænsninger i deres handlinger med henblik på, at de alle kan blive bedre stillet, rummer løsningen til en bæredygtig byforvaltning. Boks 3.1 Historiske og nutidige eksempler på social kontrakt Da New Town i Edinburgh var under opførelse i det 18. århundrede, blev udførlige begrænsninger pålagt af godsejerne med hensyn til konstruktion, materialer, fællesservice og lokale indvirkninger. Det var denne almindelige overholdelse af sådanne standarder, og dermed den sikkerhed, som alle potentielle beboere havde for, at hans/hendes naboer ville overholde standarderne, der gjorde New Town attraktiv for dem, der investerede i byggeri der. I Bremen har de lokale myndigheder igangsat et bilfrit nybyggeri. Mange flere, end der er plads til, ønsker at bo der. Der er åbenbart mange, som er villige til at give afkald på muligheden for at eje en bil, hvis de ved, at naboen også har givet afkald på sin, og at hele kvarteret vil være fri for trafikstøj, -fare og -os. 6. Denne tradition med oprettelse af socialkontrakter kan genfortolkes systemmæssigt som erkendelsen af, at emergens af problemer, dvs. komplekse, bymæssige samspilsproblemer af den type, som er behandlet ovenfor, kræver emergens af løsninger, nemlig etablering af et nyt organisationsniveau for mennesker, et civiliseret politisk samfund, i stedet for en tilstand med alles krig mod alle (selv i den begrænsede form for fri markedsøkonomi). Under disse forhold kan en fastholden i forsøget på at løse sociale problemer udelukkende ved hjælp af individuelle midler, hvilket en fastholden i markedsmekanismer og en fornægtelse af det politiske niveau betyder, ses som en bevidst vægring over for at forstå problemet eller anvende værktøjer, som passer til opgaven. Gennemførelse 59

60 7. Meget i det tidligere fremførte forudsætter, at byer er lukkede, selvstyrende systemer. Det forholder sig naturligvis ikke sådan. Folk, penge, fysiske ressourcer, ideer og teknikker kommer og går uafbrudt. Forskellige grader af lukkethed påvirker byers evne til at anvende de beskrevne værktøjer. På den ene side kan en byadministration for eksempel anvende miljøstyring og -revision (se afsnittet Værktøjer til udformning, integrering og gennemførelse af lokale miljøpolitikker ) eller tilsvarende metoder. På den anden side kan få byadministrationer have stor indflydelse på den overordnede skatteog afgiftsmæssige balance mellem ressourcer og arbejde. Selv hvor en kommune har beføjelser til at beskatte for eksempel arbejde og energi, vil en betydelig udøvelse heraf få folk og virksomheder til at flytte henholdsvis ind og ud af byen i højere grad, end der vil ske en ændring i adfærden. Dette er således et værktøj, der bør anvendes på nationalt plan. Det kan måske oven i købet være et værktøj, der kun kan anvendes på EU-plan eller globalt plan, så længe nationale økonomier er åbne. Dette tema undersøges yderligere i kapitel 5, afsnit Valgmulighederne mellem de to yderp unkter afhænger af de rammer, som fastsættes af den nationale politik. Eksempler: Positiv feedback fra staten, som for eksempel et øget vejbyggeri som reaktion på trafiktæthed i byen, kan underminere de lokale myndigheders indsats for at sikre et negativt feedback. En kommunal indsats med hensyn til at fremme miljøvenlige aktiviteter, som for eksempel genbrug, vil blive hæmmet, hvis hjemmemarkedet eller det internationale marked er oversvømmet af genbrugsmaterialer, og ingen myndigheder tager skridt til at skabe et marked. En bys fremme af affaldsbegrænsning vil kun få begrænset indflydelse på industrien, hvis der er billige lossepladser andre steder, og at frihandels -bestemmelser betyder, at virksomheder frit kan bruge dem. Regler mod favorisering af lokale leverandører i forbindelse med indkøb og licitation tilskynder til en øget transport af varer og tjenesteydelser. Dette er af indlysende årsager uheldigt for den globale bæredygtighed, men udgør også en hindring for gennemførelsen af integrerede løsninger på lokalt plan. 2.4 Værktøjer til samarbejde og partnerskab - learning by doing 1. En af de vigtigste type værktøjer vedrører udvikling af samarbejde og partnerskaber mellem forskellige organisationer og interesser. Dette er væsentligt af to grunde. For det første mindsker det individuelle organisationers og kontorers tendens til at forfølge egne programmer uden at tage hensyn til offentlighedens interesser. For det andet kan de fleste problemer kun løses af en række forskellige aktører og organer gennem en koordineret indsats. Dette forhold understreges kraftigt både i Agenda 21 og det femte miljøhandlingsprogram, som er bygget op omkring princippet om det fælles ansvar. 2. Et tema, som løber som en rød tråd gennem dette afsnit, er begrebet learning by doing (at lære af sine fejltagelser). Ved at engagere sig i beslutningsprocessen og forvaltningen deltager organisationer og enkeltpersoner i en fælles proces, som bliver stadigt mere frugtbar. Ved at betragte miljøforvaltning som en indlæringsproces bliver det klart, at det førnævnte argument om at tage det første skridt mod bæredygtighed er væsentligt, og det understreger samtidig, hvor vigtigt det er at eksperimentere. 3. I det følgende vil der blive behandlet to kategorier af værktøjer. Den første kategori retter opmærksomheden mod, hvorledes de lokale myndigheder virker. Værktøjerne er som følger: 60

61 Faglig uddannelse og oplæring samt faglige værdier. Samarbejde på tværs af faggrænser. Partnerskaber og netværk. Den anden kategori af værktøjer beskæftiger sig med forholdet mellem lokalmyndighederne og lokalsamfundet: Høring og inddragelse af lokalsamfundet. Nye former for uddannelse samt en indsats for øget bevidsthed. Faglig uddannelse og oplæring samt faglige værdier 4. Udviklingen og gennemførelsen af strategier for bæredygtighed, uanset om de formelle mekanismer, der er beskrevet i det foregående afsnit, anvendes eller ej, kræver, at byadministrationer og sektormæssige specialister indfører en bredere referenceramme, end det tidligere generelt har været tilfældet. Evnen til at se problemer i deres helhed og leve sig ind i andre perspektiver er også en væsentlig forudsætning for et velfungerende partnerskab. For at gøre dette muligt er det nødvendigt at øge den viden, kompetence og fortrolighed, som alle lokalmyndighedens medarbejdere besidder i forbindelse med behandling af miljøaspekter i deres arbejde. Hensigtsmæssig uddannelse skal prioriteres højt. 5. Den tekniske og professionelle sagkundskabs rolle er særlig vigtig for integration. Mange overordnede medarbejdere i de lokale myndigheder har tidligt specialiseret sig inden for (eksempelvis) et teknisk fagområde, såsom jordopfyldningsstyring eller vejbyggeri, og er blevet forfremmet til en overordnet position, fordi vedkommende har været særdeles effektiv. Sådanne personers faglige position og prestige er afhængige af, at de er ansvarlige for omfattende jordopfyldningsarbejder eller vejbyggeri. Man kan ikke med rimelighed forvente, at disse personer skal udvise en øjeblikkelig entusiasme med hensyn til affaldsbegrænsning eller trafikforebyggelse. 6. Nogle embedsmænd har været igennem en sådan overgang. Dette bør imidlertid betragtes som en personlig udvikling, der finder sted til trods for snarere end på grund af karrieredynamikken. Det er nødvendigt at gøre det lettere for specialister at kunne behandle deres tekniske færdigheder som ét blandt en række værktøjer til løsning af problemer snarere end som det eneste ene, og at gøre det muligt at trives personligt og fagligt ved at gøre det. 7. Metoder i forbindelse med ovennævnte omfatter: Inddragelse af bæredygtighed og systemøkologi i det faglige uddannelsespensum, samt krav om forståelse på et hensigtsmæssigt fagligt niveau - eksaminations- såvel som kvalifikationsmæssigt. Faglige organers og institutioners definition af fagets formål og værdier på et funktionelt snarere end et teknisk plan (Brugmann, 1992), dvs. det drejer sig om de menneskelige udfordringer eller problemer, som faget vedrører, snarere end de tekniske metoder, der anvendes. Forvaltningsstrukturer, som bryder tekniske barrierer ned. Disse behandles i næste afsnit. 61

62 Inkorporering af bæredygtighedsprincipperne i introduktionskurser for nyansatte. (Cardiff kommune i Det Forenede Kongerige har konstateret, at dette er en stærkt motiverende faktor for medarbejderne, og det har medvirket til at skabe en følelse af ejerskab i virksomheden). Oplæringsordninger i organisationer, som satser på bæredygtig udvikling. Dette er en metode til at støtte disse organisationers arbejde og styrke lærlingenes bevidsthed. Eftersom de fleste oplæringsordninger henvender sig til unge mennesker tjener dette også et langsigtet uddannelsesformål. 8. Behovet for uddannelse i bæredygtighed som begreb, værktøjer og mekanismer er kæmpestort - på alle niveauer og inden for alle sektorer. Ligesom information skal gøres tilgængeligt for alle interesserede, således bør der også udvikles uddannelsesprogrammer tilpasset forskellige grupper afhængig af disses alderssammensætning, faglige baggrund, beskæftigelsessituation, etnisk herkomst osv. 9. Det er naturligvis i sidste instans de valgte politikere eller politiske kandidater, der skal lede og styre de enkelte organisationer. Mange af de bedste initiativer, der er beskrevet i denne rapport, udspringer i sidste instans af lokale politikeres visioner og engagement. Et stort engagement i toppen over for åbenhed og konsensus kan omdanne en tidligere ikke-støttende organisationsmæssig kultur. Det er derfor afgørende for valgte medlemmer og kandidater til offentlige stillinger at sidde inde med den bedst mulige forståelse af både emner vedrørende bæredygtighed i byområder og at være i besiddelse af værktøjerne til at tage dem op. Uddannelsesmæssige og bevidsthedsskabende programmer for lokale politikere er derfor mindst lige så vigtige som dem for administratorer og tekniske specialister. Tværfagligt arbejde 10. Grupperingen af tekniske specialområder i bredere forvaltningsenheder rettet mod formidling af tjenesteydelser samt tværfaglige, opgaveorienterede teams er mulige modeller for samarbejde på tværs af faggrænserne. Specialister har mulighed for at erhverve sig et bredere udsyn uden at miste relevant teknisk ekspertise. 11. Lokale myndigheder kan søge at omorganisere deres formelle, interne forvaltningsstruktur som en del af en mere strategisk indfaldsvinkel til styring af miljøspørgsmål. Strukturer for både embedsmænd og valgte politikere kan etableres. 12. Byerne har som et alternativ eller i kombination med denne sidste fremgangsmåde etableret arbejdsgrupper på tværs af sektorer med henblik på at tage fat på miljøspørgsmål (som for eksempel energi eller genbrug). Medlemmerne af sådanne grupper kan omfatte både professionelle medarbejdere inden for den lokale myndighed og valgte politikere. Derudover kan der oprettes kollektivt baserede stillinger, for eksempel som miljøkoordinator eller -vejleder, til fremme af integrationen. Partnerskaber og netværk 13. I kapitel 2 blev netværk indført som begreb. Det blev understreget, at eftersom der er forskellige behov for handling, forudsætter iværksættelse af bæredygtig udvikling aktiv støtte og samarbejde mellem en række aktører og instanser, og derfor skal initiativer baseres på partnerskab. 14. Netværk er en aktivt deltagende indfaldsvinkel til planlægning og iværksættelse, som søger at fremkalde de færdigheder, ressourcer og det engagement, som findes hos alle parter, hvorved der sikres ejerskab af løsningsmodellerne. I både Agenda 21 og EU s femte miljøhandlingsprogram 62

63 understreges det gang på gang, at sådanne arrangementer er nødvendige, og de omtales ofte som multi-stakeholder partnerships (partnerskaber med mange interessenter). Kommunerne spiller en væsentlig rolle i forbindelse med at styre partnerskaber. 15. Det er i tiltagende grad almindelig praksis i Europa at opre tte formelle partnerskaber med deltagelse af mange forvaltningsinstanser med det formål at udvikle strategiske initiativer til løsning af lokalt definerede problemer inden for et afgrænset geografisk område. Disse partnerskaber sigter ofte mod at tilvejebringe økonomiske midler til støtte af projekter fra nationale regeringer eller Europa- Kommissionen. De integrerede partnerskaber til udvikling af landområder, som udgør hjørnestenene i LEADER-programmet, er af denne type, og byfornyelsesinitiativer såsom Contrats de Villes i Frankrig og The Single Regeneration Budget i Det Forenede Kongerige følger det samme mønster. Imidlertid er der vanskeligheder med at sikre et effektivt engagement fra de lokale myndigheder og frivillige forvaltningsinstanser i formelle partnerskaber. 16. En anden form for partnerskab udgøres af de netværk, som er oprettet for at fremme en fælles forpligtelse i en bestemt sags tjeneste. Der findes en lang række netværk af såvel formel som uformel art, som arbejder for at sikre bæredygtig udvikling. De søger at definere og fremme fælles målsætninger og stræber efter at udveksle erfaringer og informationer. Derved udfører de funktioner som kommunikation, uddannelse og informationsspredning. På europæisk niveau er nogle af de vigtigste bynetværk følgende: Eurocities, ICLEI, UTO, Bilfri byer, WHO's sunde byer og Den europæiske kampagne for bæredygtige byer. I de enkelte medlemsstater er der også bestræbelser i gang for at udvikle netværk, for eksempel: Landsforeningen for økosamfund i Danmark, det finske kommunale udviklingsprojekt for bæredygtig udvikling, Communes pour l Environnement (Frankrig), kommuner imod global opvarmning (Italien), økologiske kommuner i Sverige og Environment City i Det Forenede Kongerige. 17. Et netværks succes afhænger af, om det er i stand til at opretholde et aktivt engagement blandt deltagerne. Dette betyder, at et netværk skal være proaktivt i markedsføringen af netværkets eksistensberettigelse, og det skal samtidig have en stærk koordinationsstruktur. Høringer og inddragelse af lokalsamfundet 18. Alle grupper i samfundet skal have et ord at sige ved fastlæggelsen af, hvad bæredygtig udvikling kræver, og hvordan man arbejder hen imod den. Nogle af kravene ved bæredygtig udvikling på globalt plan kan dikteres af kendsgerninger om planetens økologi som f.eks. behovet for at nedbringe anvendelse af fossilt brændstof for at afbøde den globale opvarmning. Men selv mål af denne type kan kun realiseres, hvis folk accepterer og gennemfører dem. Processer til sikring af aftaler om og forpligtelser til mål for bæredygtighed er uundværlige, selv hvor krav om bæredygtighed afgøres uafhængigt af, hvad den ene eller anden samfundsgruppe mener. 19. I mindre målestok kan selve målene - indholdet af den bæredygtige udvikling - kun etableres ved hjælp af sociale processer. Der findes intet objektivt videnskabeligt svar på spørgsmålet om, hvilke goder og hvilken kvalitet der er af betydningen for menneskets udvikling. Disse bunder i de involveredes anskuelser, værdier og forhåbninger og kan kun fastlægges ved, at disse inddrages. Høring og inddragelse af lokalsamfundet er derfor afgørende for en fastlæggelse af meningen og indholdet af bæredygtig udvikling både på globalt og lokalt plan. 20. I de senere år har der været en stigende anerkendelse af, at det er vigtigt at sikre omfattende engagement og ejerskab i forbindelse med miljøforvaltningsprocessen. Dette har medført en kraftig udvikling af forskellige mekanismer. Hovedvægten har været lagt på indfaldsvinkler til løsning af miljøproblemerne, som bygger på konsensus. Disse mekanismer har en lang række fællestræk: 1) De 63

64 rummer en ny tilgang og helhedsvurdering. For de lokale myndigheder betyder det ofte, at de kan opnå en mere fleksibel tilgang til forvaltningsprocessen og opstillingen af målsætninger. 2) Beslutninger træffes gennem forhandling og dialog. Dette understreger, at processen er vigtigere end slutproduktets udseende. 3) Der er behov for et kulturskift hos alle deltagerne i miljøforvaltningsprocessen. For borgerne kan dette føre til, at de bliver mindre konfrontationssøgende, for den private sektor kan det betyde, at virksomhederne kan ofre nogle af deres økonomiske mål til fordel for en grad af bæredygtighed, og for de lokale myndigheder kan det føre til en større omfordeling af ressourcerne og en højere grad af magtfordeling. 4) En indfaldsvinkel, som bygger på konsensus, er af natur det modsatte af hierarkiske strukturer, opdeling i afdelinger osv. Faglige, kulturelle, sektormæssige og økonomiske forhindringer skal overvindes (se ovenfor). 21. Alle dele af samfundet vil nyde godt af en positiv indgangsvinkel til samarbejde og partnerskab. Miljø- og borgergrupper, den private sektor og den almindelige borger vil vinde ved, at der er bedre adgang til den proces, som former deres miljø. De lokale myndigheder får mulighed for at legitimere deres aktiviteter og kan sikre, at de handler i overensstemmelse med borgernes mandat. Dertil kommer at de lokale myndigheder får adgang til information og ekspertise, som de ellers ikke ville kunne drage nytte af. Vigtigst af alt er det dog, at hele samfundet er bedst tjent med at stå sammen om at iværksætte de anbefalinger, som udspringer af en integreret miljøforvaltningsproces. 22. Det er altafgørende, at der skabes de rette betingelser for samarbejde og delagtiggørelse. Dette er en anden side af institutionel kapacitetsudvidelse. I stedet for at opstille en omfattende liste over mekanismer, vil der i dette kapitel være en beskrivelse af en række målsætninger samt en gennemgang af mulige handlinger, som kan iværksættes for at nå disse målsætninger. Politisk valg: Fremme og støtte af borgernes engagement i beslutningsprocessen 23. Det bør være en væsentlig målsætning at fremme lokalsamfundets engagement i samarbejdende miljøforvaltningsnetværk. Engagement i beskrivelsen og iværksættelsen af processen medfører en højere grad af ejerskab af disse processer. Dette vil så igen kunne medvirke til at styrke de impliceredes midler og muligheder. Den store betydning af større engagement i lokalsamfundet bliver i denne tid klart understreget af kravene i de lokale Agenda 21, hvor der lægges vægt på, at bæredygtig udvikling skal beskrives på en sådan måde, at borgerne kan forholde sig til den og blive en del deraf. 24. Der findes en række særskilte mekanismer, som kan anvendes til at styrke borgernes deltagelse i beslutningsprocessen: Miljøforum. - Et miljøforum bringer de forskellige samfundsgrupper sammen, så de kan diskutere forskellige emner, enes om dagsordener og levere information til beslutningsprocessen. Der findes ingen standardmodel for et miljøforum. Nogle fora er emnespecifikke, og andre spiller en mere strategisk, rådgivende rolle. Det vigtigste træk er, at et forum er bredt og bygger på konsensus, således at der skabes en kobling mellem de lokale myndigheder, lokalsamfundet og dets forskellige interessegrupper. Boks 3.2 Et eksempel på et miljøforum: Lahti, Finland Byen Lahti i den sydlige del af Finland oprettede et miljøforum i 1993 med det mål at fremme bæredygtig udvikling i Lahti-området og tage udfordringen i Agenda 21 op. Behovet for at arbejde hen imod en lokal Agenda 21 var katalysator for en konsolidering af eksisterende initiativer inden for miljøbevarelse samt arbejdet med miljøtilstanden. Selv om miljøbeskyttelsesforanstaltninger i nogen grad har været en succes, erkendes det, at realiseringen af yderligere forbedringer er afhængig af en mere bæredygtige indsats fra mange enkeltpersoners side i dagligdagen. Forumet, der er etableret på 64

65 grundlag af et byrådsinitiativ, består af lokalsamfund, organisationer, virksomheder og offentligheden i Lahti-området. I alt 40 organisationer er repræsenteret med ca. 90 aktive deltagere. Den første fase i Agenda 21-processen består af en revision af de nuværende miljøforhold i relation til Agenda 21- målene. I 1995 skal deltagerne i forumet udarbejde mål for bæredygtig udvikling for Lahti-området samt mekanismer til at nå dem sammen med forslag til overvågning af gennemførelsen af mål. Det er målet at afslutte den lokale Agenda 21-proces i løbet af 1996, når den praktiske gennemførelse skal starte. Da arbejdsløsheden for nylig er steget i Lahti (i slutningen af 1993 var den 28%), hvilket har resulteret i ændringer inden for såvel det sociale som det økonomiske liv, er miljøforumet særlig optaget af de økonomiske og sociale aspekter ved bæredygtighed, inden man søger at gøre den lokale økonomi grønnere. Rundbordsmodellen. - Oprindeligt udviklet i Canada for at skabe et forum, hvor der kunne behandles emner på tværs af sektorer og forskellige jurisdiktioner. Et rundbord udgør en form for miljøforum, men er udformet specielt, så det kan udføre tre forskellige funktioner: 1) Fungerer som katalysator til fremme af politikker og processer, som bidrager til en bæredygtig udvikling. 2) Baserer beslutninger på konsensus. 3) Har bred repræsentation fra centrale interessegrupper. - Der er ikke nogen standardudformning, og et rundbord kan virke både på nationalt og lokalt plan, fokusere enten på specifikke eller generelle emner samt modtage varierende grader af støtte såvel politisk som ressourcemæssigt. Det naturlige skridt. - En mekanisme til tilvejebringelse af konsensus, uddannelse og empowerment (tildeling af beføjelser og ressourcer). Denne model er udviklet af den svenske dr. Karl-Hendrik Robert og hviler på en proces, hvorved der skabes støtte til et konsensus-sæt af principper eller beslutninger ved at indforskrive etablerede interesser og skabe støtte fra neden. Når der er skabt enighed om det grundlæggende sæt af principper, er der et meget stærkere grundlag for at skabe yderligere engagement. Miljøbymodellen. - Et partnerskabsprogram dannet i Det Forenede Kongerige mellem byerne Leicester, Leeds, Middlesbrough og Peterborough, som udviklede The Environment City Model med det formål at sikre størst mulig støtte fra borgerne. Kernen i programmet er et miljøforum svarende til det ovenfor beskrevne. Det oprettede forum støttes af et antal specialarbejdsgrupper ( Specialist Working Groups ), som koncentrerer sig om centrale miljøområder med det formål at udvikle strategipolitikker, overvåge miljøets tilstand samt planlægge og styre særskilte projekter. I visse tilfælde etableres der ligeledes en direktion, som fungerer som bindeled mellem den strategiske planlægning og den operationelle ledelse. Hele processen støttes fra en central koordinerings- og informationsinstans. Skønt denne model stadig er ved at blive finpudset har den været utroligt succesrig med hensyn til at skabe partnerskaber, samarbejde og konsensus. Økologiske landsbyer. - Landsforeningen for økosamfund i Danmark blev dannet i Medlemmerne er enkeltpersoner, bolig- og lejerforeninger samt grupper, der bevidst fremmer bæredygtig levevis gennem udvikling af bæredygtige samfund (kaldet økosamfund ) i by- og landområder. I 1994 gik startskuddet for en national kampagne for økologisk levevis under titlen Lev grønt. Denne kampagne, som er en del af det internationale globale handlingsprogram, sigter mod at bistå enkeltpersoner, som ønsker at omlægge deres dagligdag til gavn for miljøet. Oplysninger tilvejebringes i form af et arbejdshæfte, som dækker forskellige sider af tilværelsen. Materialet er udarbejdet, så det kan anvendes af økogrupper som f.eks. familier, samfund, skoler og arbejdspladser med rådgivning fra det danske netværk af energi- og miljøcentre. Politisk valg: Tilstræb at opfange og afspejle borgernes holdninger, v ærdier og prioriteter 65

66 25. Hovedtemaet i denne forbindelse er, at det ikke længere er tilstrækkeligt at forlade sig alene på abstrakte begreber som demokrati og samfundsudvikling. Samfundet er sammensat af en bred vifte af grupper, systemer, perspektiver osv., som alle bør inddrages aktivt med henblik på miljøforvaltning. Dette medfører, at samfundet skal segmenteres, og at der skal fastlægges en række indfaldsvinkler for de forskellige segmenter. Konsekvensen heraf er, at de stereotype opfattelser af klasseopdeling, faggrænser, kultur osv. skal nedbrydes for at kunne tegne et realistisk billede af samfundet. Når dette punkt er nået, står de lokale myndigheder i en meget stærkere position til at kunne vurdere de faktorer, som skaber adfærd og ansporer til engagement. Mekanismerne vil i stor udstrækning være sammenfaldende med de ovenfor beskrevne mekanismer til fremme og styrkelse af borgernes inddragelse. 26. Der er behov for mere effektive former for offentlige høringer, som udvider grundlaget for inddragelsen af offentligheden og gør det muligt for lokalsamfund at bidrage til formuleringen af politikken. Traditionelle metoder, hvor borgere indbydes til at kommentere offentliggjorte dokumenter, når måske ikke ud til de grupper, som er mindre velformulerede, scenevante eller fortrolige med bureaukratiske processer. Større bemyndigelse til lokalsamfundet er et vigtig aspekt ved social bæredygtighed. Metoder til realisering af dette omfatter for eksempel: Fokusgrupper, hvor seks til otte mennesker med forskellig baggrund (for eksempel medlemmer af etniske minoritetsgrupper, folk uden bil eller med en lav indkomst) indbydes til at drøfte deres syn på udvalgte emner med assistance fra en vejleder. Det kan for eksempel dreje sig om en udvidelse af den offentlige transport. Arbejdet i fokusgrupperne resulterer ikke i statistisk repræsentative synspunkter, men det vil være muligt at nå ud til minoritetsgrupper og sikre en respons, der går dybere og er mere oplysende end traditionelle undersøgelsesteknikker. Øvelser i rigtig planlægning, hvor små grupper med kyndige vejledere, der lytter, men ikke leder, afprøver forskellige indfaldsvinkler til faktiske planlægningsproblemer, der berører gruppens egen tilværelse, og som ofte foregår ved hjælp af billeder eller modeller snarere end ord. Fordelene ved dette er aktualitet, anvendelighed og tilgængelighed. 27. Mange byer har været energiske med hensyn til at udvikle og anvende disse nye mekanismer. Boks 3.3 Mekanismer til inddragelse af lokalsamfundet Rhondda kommune samarbejdede med det walisiske udviklingsagentur om gennem The Community Design Service (CDS), som er en lokal organisation i Cardiff med speciale i tekniske løsninger, at bringe alle de borgere sammen, som bor i Tylorstown Ward, som ligger i Rhondda Fach-dalen i det sydlige Wales. Målet var at finde ud af, hvad borgerne betragtede som de største miljøproblemer i området med det formål at finde løsninger og vise, hvorledes det er muligt at inddrage borgerne i miljøforandringer. CDS afholdt en række møder og workshops, og sammen med en mediekampagne resulterede dette i udarbejdelse af en miljøhandlingsplan for lokalområderne inden for det berørte område, som nu er sammenkædet med den lovbefalede udviklingsplan, som lokalmyndighederne har udarbejdet. Dette eksperiment bevirkede, at den øvre del af Rhondda Fach-dalen blev udpeget som strategisk område for regeringsstøtte fra det walisiske byprogram (nu omdøbt til Strategic Development Scheme). Hovedparten af de projekter, som er foreslået i planen (for eksempel forbedring af forsømte landområder, trafikbegrænsning og renovering af samlingssteder i lokalområdet), er nu blevet iværksat. Tag fat om de motiverende faktorer 66

67 28. Ofte bliver forsøg på samarbejde og partnerskaber vanskeliggjort, fordi centrale interessegrupper helt åbenlyst vægrer sig ved at involvere sig. Det, som ofte synes at være manglende interesse og inerti, er i virkeligheden en reaktion fra borgernes side på miljøproblemernes uoverskuelighed samt det forhold, at mange institutioner er uimodtagelige for udefrakommende påvirkning. En integreret miljøforvaltningsproces skal derfor helt nødvendigvis tage fat om de forhold, som virker motivationsfremmende. 29. Faktorer, som virker fremmende for engagement, afhænger sammenhængen, hvor de indgår; men meget afhænger af de mekanismer, som anvendes til at sikre dette engagement. Imidlertid er der en række fælle kriterier: Løsninger skal komme fra neden og op snarere end indføres som fastlagte programmer fra toppen og ned. Udfordringerne i forbindelse med bæredygtighed skal sættes i forhold til de nære forhold. Der skal anvendes et ordvalg, som borgerne kan forstå og forholde sig til. Der skal lægges vægt på det bidrag, som hver enkelt kan yde, både hvad angår problemernes opståen og deres løsning. Der skal opstilles et billede af det mulige - et billede af de fordele, som kan opnås ved at udvikle sig i retning af et bæredygtigt samfund. Hvis en indfaldsvinkel ikke virker, skal der lægges en alternativ strategi. Giv ikke op. Politisk valg: Inddragelse styrkes hvis processen er åben og gennemsigtig; anvend mekanismer der ansporer til aktivt engagement 30. Det overordnede hensyn skal være at gøre beslutningsprocessen tilgængelig. Alt for ofte gennemfører lokalmyndighederne kun de lovbefalede høringer, uanset om dette er tilstrækkeligt til at sikre engagement. Høringerne indskrænker sig typisk til en præsentation af en række fastlagte alternative løsningsforslag til at nå mål, som offentligheden ikke har haft indflydelse på. Kommunikationsformen er ofte statisk envejskommunikation som for eksempel høringsrapporter, udstillinger og offentlige møder. 31. I stedet for at lægge op til deltagelse i slutningen af processen, bør der opfordres til engagement blandt borgerne, så de kan deltage aktivt i hele processen. Skønt knaphed på magt og midler kan begrænse de muligheder, som en myndighed har til rådighed, er det muligt at skabe engagement ved at bruge mekanismer, som fremhæver principperne om åbenhed og gennemsigtighed. Åbenhed har at gøre med adgang til oplysninger om beslutningssystemerne, evnen til og mulighederne for at påvirke disse systemer samt nedbrydelse af faggrænser, således at alle forhold bliver fremhævet snarere end tildækket. Gennemsigtighed har at gøre med, at der gøres alle mulige forsøg på at forklare, hvorledes en proces virker, således at metoder og afvikling kan stå for en nærmere undersøgelse. Politisk valg: Læg vægt på ejerskab ved at skabe forpligtelser 32. Ejerskab er et resultat af værdier, opfattelser, motivation og engagement. Der mangler stadig et stort stykke arbejde for at afdække alle de forhold, som fremmer borgernes ejerskab hvad angår miljøforvaltningsprocessen. Det er imidlertid bredt anerkendt, at uden denne følelse af offentlig ejerskab vil lokalmyndighedernes handlemuligheder altid være begrænsede. Enhver forfølgelse af de 67

68 målsætninger, som er nævnt tidligere i dette kapitel, bør i meget høj grad sikre, at der skabes det bredest mulige engagement. Direkte deltagelse og tilstrækkelig tildeling af beføjelser vil så til gengæld løfte et sådant engagement op til en følelse af ejerskab. Politisk valg: Nye uddannelsesinitiativer og øget bevidsthed 33. Traditionelle uddannelses- og efteruddannelsesmetoder kan glimrende anvendes over for de lokale myndigheder; men de samme metoder vil ofte være utilstrækkelige over for den bredere offentlighed. Der bør derfor forskes i en række nye mekanismer, som forudsætter nytænkning og eksperimentering hos de lokale myndigheder og måske også kræver en fleksibel indfaldsvinkel til forvaltning og styring. Disse vil sandsynligvis medføre, at der skal etableres partnerskaber med miljø- og borgergrupper. Innovative mekanismer omfatter informationsudvekslingssystemer, som er mere interaktive, som bruger flere sanser og typisk bør være uformelle og frivillige. I stedet for at videregive information på en steril måde, skal de lægge vægt på at fortolke forholdene på en sådan måde, at det vinder genklang hos publikum. To nyudtænkte mekanismer, som har haft stor succes, er EcoFeedback og Global Action Plan. 34. EcoFeedback er et nederlandsk initiativ, som sigter mod at hjælpe borgerne med at begrænse de virkningerne, som deres husholdning har på miljøet, især hvad angår energi og affald. Der anvendes enkle overvågningssystemer og gængse informationsmidler for at hjælpe husholdningerne med at nedbringe energiforbruget og affaldsproduktionen. En fjerdedel af alle husholdninger i Nederlandene deltager nu i ordningen, og dens succes har ført til, at den også er blevet indført i andre lande. 35. Global Action Plan (GAP) er en international kampagne, som støttes af FN, og som har til formål at inddrage husholdningerne i praktiske handlingsprogrammer. De deltagende husholdninger modtager en handlingspakke en gang om måneden i et halvt år vedrørende vand, affald, energi, transport og indkøb samt om de næste trin. Hver pakke indeholder letlæselige og lettilgængelige oplysninger, en checkliste med handlinger, som hver enkelt husholdning skal gennemføre, samt et registreringskort med oplysninger om, hvorledes virkningerne af handlingerne kan vurderes og registreres. Ideen er meget lig EcoFeedback; men der er et større antal faktorer indblandet, og der lægges mere vægt på at forbedre livskvalitet end på at spare udgifter. 36. Offentlige meningsmålinger viser konstant, at der er en meget stor interesse for bæredygtighed. Men der er i lige så høj grad en stor afstand mellem den tilkendegivne interesse og de handlinger, som er nødvendige for forandring. Hvis denne afstand skal mindskes, er det nødvendigt at øge bevidstheden, samtidig med at der udarbejdes effektive mekanismer og værktøjer. Der er ingen tvivl om, at på langt sigt er det kun muligt at tilvejebringe og fastholde varig forandring, hvis der skabes bred bevidsthed om problemerne og deres løsninger. 37. Øget bevidsthed forudsætter, at der lægges vægt på faktorer, som motiverer borgerne og især således, at forhold i forbindelse med bæredygtighed fremstilles, så de bliver relevante for borgerne i deres hverdag. En øget bevidsthed skal opnås på alle niveauer på samme tid, således at særskilte handlinger i forhold til uddannelse og efteruddannelse kan støttes af et bredt aktivitetsprogram, som når ud til borgerne gennem f.eks. reklame, fjernsyn, radio, musikbegivenheder osv. Ofte har en enkel besked den største virkning. I denne sammenhæng er det nødvendigt at ofre større opmærksomhed på markedsføring af bæredygtighedsbegrebets ideer (se afsnittet Informationssystemer). 38. Der er uendeligt mange måder, hvorpå der kan skabes en større bevidsthed om bæredygtighed. Eksempelvis: 68

69 Fremme af markante miljøinitiativer. Aktiviteter som foreksempel genbrug har den dobbelte funktion at genbruge materiale og fremme en gunstig miljøhandling. Genbrug er en enkel måde at vise borgerne, hvorledes de selv kan yde et bidrag, og det ansporer dem samtidig til at udvise en mere ansvarlig adfærd i andre af livets forhold. Lancering af projekter, som fungerer som flagskibe, og som bevidst inddrager borgerne i stor målestok og leder frem til synlige miljøforbedringer. Som eksempler herpå kan nævnes etableringen af en park for vilde dyr, fjernelse af graffiti fra offentlige områder, oprensning af vandløb, træbeplantning og miljøfestival. Fremhævelse af den rolle, som netværk spiller i forbindelse med øget bevidsthed. De fleste netværk fremstiller og distribuerer materiale om deres aktiviteter, og mange har informationssystemer, som ansporer til vidensudbredelse og -formidling. Politikere, offentlige instanser og virksomheder, som opsøger borgerne og informerer om deres syn på miljøet er en taktik, som er blevet brug i mange år af kampagnegrupper med det formål at tvinge bestemte emner ind på dagsordenen. 39. Øget bevidsthed skal ledsages af en empowerment -proces. Når der er skabt et ønske om handling, er det nødvendigt at tilvejebringe de midler og beføjelser, som kræves for at skabe denne handling ( empowerment ). Hvis dette forsømmes, vil den magtesløshed, som mange borgere allerede føler, blive forværret, og det vil være til langvarig skade for den bæredygtige udvikling. De redskaber, som behandles i dette afsnit, bør medvirke til at sikre, at bevidsthed omsættes til positiv handling. 2.5 Værktøjer til udformning, integrering og gennemførelse af lokale miljøpolitikker 1. Den største gruppe af værktøjer til bæredygtig byforvaltning hjælper byen med at udforme et sæt overordnede mål, inden for hvilke professionel dygtighed og forfølgelse af sektormæssige mål er en fast bestanddel. Disse værktøjer er blevet udviklet i relation til miljøpolitik og -foranstaltninger. Det er nu nødvendigt at udbygge dem således, at det bliver muligt at tage fat på alle dimensioner af bæredygtighed. Det kræver især en integration af socioøkonomiske overvejelser og miljøhensyn samt indførelse af længere tidshorisonter i udformningen af politikken. 2. Alle de værktøjer, som er beskrevet i denne forbindelse, kan kombineres med andre, og de bør alle betragtes som komponenter i en integreret miljøforvaltningsproces. Nogle værktøjer lægger vægten på udformning af politikker (f.eks. fremstilling af erklæringer og chartere), mens andre lægger vægt på iværksættelsen af disse politikker (f.eks. handlingsplaner og strategier). De resterende værktøjer ligger inden for et spektrum spændende fra politik og iværksættelse til forsøg på at øve indflydelse på den måde, hvorpå beslutningerne tages og systemerne virker. 3. En analyse af disse værktøjer og anbefalinger af deres brug bør tilstræbe at dække hele miljøforvaltningsprocessen. Dette forudsætter, at der tages højde for de involverede aktører, forskellige stadier, og de institutionelle sammenhænge, som påvirker processen. Følgende værktøjer er de vigtigste: Miljøerklæringer og -chartere for byen som helhed Miljøstrategier eller handlingsplaner for byen som helhed. 69

70 Lokale Agenda 21-strategier. Miljøbudgettering. Miljøforvaltningssystemer. Miljøvurdering (VVM). Strategisk miljøvurdering. 5. En overordnet erklæring om de lokale myndigheders miljømæssige værdier og må l kan have flere vigtige funktioner. For det første formuleres en vision, og der opstilles et program for såvel alle de forskellige specialområder inden for myndigheden som for det bredere samfund. For det andet sikres en begrundelse og et grundlag for udformningen af miljøorienterede politikker og -foranstaltninger med forskellige funktionsområder. For det tredje fastsættes kriterier, ved hjælp af hvilke de miljømæssige virkninger kan bedømmes af såvel myndighederne som af andre i samfundet i forhold til ikkemiljømæssige foranstaltninger. Og endelig vil processen bag iværksættelsen, udformningen, drøftelsen og vedtagelsen af en sådan kollektiv erklæring inddrage en række mennesker, hvilket hjælper med til at øge deres forståelse samtidig med, at de vil føle et medansvar for erklæringen. Mange kommuner har vedtaget mere eller mindre detaljerede miljøerklæringer og -chartere. 6. Det er nødvendigt at understrege en række væsentlige træk ved disse erklæringer og chartere: De er hensigtserklæringer om at handle på en bestemt måde; men alene er de ikke tilstrækkelige til at kunne definere eller iværksætte en sådan handling. De målsætninger, som indeholdes i en erklæring eller et charter, skal integreres på andre niveauer i miljøforvaltningsprocessen, hvis de skal realiseres. Det er nødvendigt med overvågning og feedback for at kunne vurdere deres gennemførlighed og brugbarhed. Erklæringer og chartere behøver ikke at være detaljerede eller præcise i begyndelsen. Hvis de blot skal fungere som det første stadium i en proces, bliver der lejlighed til at revidere og opdatere dem senere hen. Ligesom det gælder med forvaltningsværktøjerne afgør den præcise sammenhæng, hvorledes de skal anvendes. En miljøerklæring eller et -charter skal have støtte fra alle de instanser, som kommer til at spille en rolle i forbindelse med deres praktiske gennemførelse. Miljøstrategier eller handlingsplaner for byen som helhed kan udformes i henhold til principperne for økosystemerne 7. At omsætte kollektive, miljømæssigt forpligtende, erklæringer til strategisk handling eller handlingsplan med udtrykkeligt fastsatte mål, klare ansvarsområder, enkeltheder for, hvordan strategien skal finansieres og gennemføres med hensyn til juridiske beføjelser, finansiering, personale, tidsplan for gennemførelse og, ideelt set, overvågning af fremskridt. Udarbejdelsen af en sådan strategi vil som regel omfatte en gennemgang af miljøforhold i lokalområdet og i et vist omfang en vurdering af den nuværende politiks virkninger på miljøet. Effektivt politisk lederskab er afgørende. Målet er at fremme en tilnærmelse af sektormæssige handlinger til godkendte, overordnede miljømål, således at en række forskellige miljøforanstaltninger indgår i en sammenhængende politisk ramme. Disse planer bør tjene som grundlag for en vedvarende overvågning af handlingsprogrammer. Ekspertgruppen anbefaler varmt udformningen af forvaltningsstrategier for byen som helhed som et centralt værktøj for integration. 70

71 8. Udformningen af miljøstrategier og -handlingsplaner for hele byer kan yderligere forbedres gennem eksplicit anvendelse af økosystemprincipperne som ved udviklingen af integrerede miljøplaner. Disse planer bliver gennemgået i kapitel 7. Boks 3.4 Eksempler på miljøstrategier for hele byer Sverige har 15 økokommuner, som har indført en holistisk og strategisk synsvinkel på miljø og udvikling. De begyndte alle med at opstille miljømål, der følges op og revideres med jævne mellemrum. De fleste har nedsat et miljøudvalg eller foretaget andre ændringer i den traditionelle arbejdspraksis med henblik på at fremme økokommunernes mål. Övertorneå og Örebro er eksempler på byer, som har erklæret sig selv for økokommuner. I byen Münster i Tyskland er der ved at blive udviklet en miljøbeskyttelsesplan, som skal fungere parallelt med den fysiske planlægning. Den vil omfatte grundlæggende miljøoplysninger og kvalitetsanalyser, og den vil forholde sig til problemerne og mulighederne i forbindelse med yderligere udvikling. For at afspejle og tage højde for bysystemernes dynamiske natur vil processen blive støttet af et computersystem. Area Sustainability Study of Ettrick and Lauderdale i det sydøstlige Skotland sigter mod at fortolke og anvende bæredygtighedsprincipperne for derigennem at kunne fastlægge omfanget af bæredygtighed ved forskellige handlinger. En del af processen har været et forsøg på at vurdere samspillet mellem de væsentligste økonomiske sektorer og mellem de naturlige, samfundsskabte og økonomiske aktiver i området. Selvom undersøgelsen er temmelig begrebspræget vil den sandsynligvis være brugbar for andre myndigheder, som sigter mod at anvende bæredygtighedsprincipperne. Det er målet at bygge videre på undersøgelsens resultater for at udvikle en Lokal Agenda 21-strategi. Regionen Baden-Württembergs ramme for miljøplanlægning (FEP) er et overordnet planlægningsværktøj udviklet til integrering af miljømål i alle områderne, der varetages af de lokale myndigheder. Generelle miljøretningslinier for politikker, som er relevante for de forskellige sektorer, fastlægges inden for denne ramme. 9. Det yderste mål med miljøforvaltningsprocessen er, at den skal udvikle sig til at være en integreret del af de lokale myndigheders arbejdsmetoder. På den måde vil miljøforvaltning ikke blot blive opfattet som et vedhæng til andre planlægningsprocesser, men bliver en integreret i kulturen og organisationernes daglige virke. Det er væsentligt at hæfte sig ved udtrykket udvikle sig til, fordi det er kernen i integrationsprocessen. Hele området er så komplekst, at det ville være yderst vanskeligt at gøre nogle som helst fremskridt, hvis de ikke blev gjort trinvis. 10. Udvikling og iværksættelse af miljøstrategier og handlingsplaner for hele byer forudsætter god inddragelse af lokalsamfundet og effektive partnerskabsmekanismer, således som der lægges op til i Lokal Agenda 21-programmet. Lokal Agenda Lokal Agenda 21 er kort sagt en strategisk proces, som skal anspore til og s tyre bæredygtig udvikling. Udvikling, forvaltning og iværksættelse af denne proces forudsætter anvendelse af alle de færdigheder og redskaber, som kan mønstres hos de enkelte lokalmyndigheder og lokalsamfund. Eftersom der er mangel på erfaring med denne form for holistisk proces, og fordi det er overordentligt vigtigt at udarbejde en indledende strategi inden udgangen af 1996, er det helt klart, at 71

72 lokalmyndighederne har behov for rådgivning til at udforme de redskaber og forvaltningssystemer, som er mest hensigtsmæssige for at kunne gøre fremskridt. 12. Den indledende strategi eller plan skal udspringe af en proces med omfattende offentlige høringer og i en ånd, som ansporer til varig konsensus. FN s projekt for bæredygtige lokalsamfund har udpeget fem grundprincipper, som fremmer lokalsamfundets medvirken i processen: høringer skal omfatte mere end blot de etablerede grupper; processen skal foregå mellem ligeværdige; høringer skal formidles af eksterne rådgivere; nye grupper skal hele tiden opfordres til at bidrage til processen; lokale interesser og prioriteter skal afspejles. 13. Lokale myndigheder og lokalsamfund over hele Europa er i færd med at udvikle Lokale Agenda 21-strategier, og der er nu en del vejledningsmateriale til rådighed om indfaldsvinkler og indhold. På grundlag af erfaringer fra Det Forenede Kongerige kan følgende trin anbefales (LGMB, 1994a): Trin i udviklingen af en lokal dagsorden: Handling hos de lokale myndigheder Forvaltning og forbedring af de lokale myndigheders egne indvirkninger på miljøet Integrering af bæredygtige udviklingsmål i de lokale myndigheders politikker og aktiviteter. Trin i udviklingen af en lokal dagsorden: Handling i større samfundsmæssig målestok Øget bevidsthed og uddannelse. Høringer og inddragelse af borgerne. Oprettelse af partnerskaber. Måling, overvågning, vurdering og rapportering om fremskridt i retning af bæredygtighed. Disse trin er helt i tråd med denne rapport - Lokal Agenda 21 udgør en fremragende mulighed for at integrere og indføre de temaer, som indgår i projektet for bæredygtige byer. Politisk valg: Miljøbudgettering 14. I de økologiske begreber, som for eksempel naturkapital, bæreevne og konstante naturaktiver, bruges allerede sprog og koncepter fra finansielt regnskabsvæsen. I miljøbudgettering omsættes metaforen til et praktisk værktøj for miljøstyring. Teknikker fra finansielt regnskabsvæsen og budgetstyring kan hjælpe en by med at forvalte sin miljømæssige velstand, indtægt og udgift med samme omhu og forsigtighed, som den forvalter sine finansielle ressourcer. 72

73 15. Lokalsamfund bør udarbejde et budget over årlige tilladte niveauer for forurening, ressourceudvinding, frigørelse af åbne arealer til udvikling osv. og etablere overvågnings- og styringsaktiviteter i forhold til disse niveauer. Miljøbudgettet skal bringes i balance hvert år. Med andre ord skal den lokale myndighed planlægge sine foranstaltninger hvert år for at sikre, at ingen konti i miljøbudgettet overskrides, og skal overvåge og aflægge rapport om deres stilling (Storksdieck & Otto-Zimmerman, 1994). 16. Miljøbudgettering i denne forstand er ikke et forsøg på at monetisere miljøomkostninger eller - udbytter. I stedet anvendes teknikker fra finansielt regnskabsvæsen, nemlig opstilling af budget, måling, kontrol, udgiftsstyring og rapportering på ikke-finansielle beholdninger og strømme. Disse fastsættes gennem videnskabelige processer og beslutningsprocesser på grund af deres miljømæssige betydning. ICLEI henstiller, at miljøbudgettet drøftes og godkendes af et offentligt forum eller på et byrådsmøde. 17.Miljøbudgettering i denne forstand er til trods for sit navn snarere et forvaltningsmæssigt end et finansielt værktøj. Det er forskelligt fra det, der i denne rapport benævnes miljøfaktorer i budgettering, som er et værktøj til afspejling af miljøforudsætninger i den finansielle budgettering. Dette behandles nedenfor. 18. Udarbejdelse af et miljøbudget er en del af målsætningselementet, som indgår i en bredere miljøforvaltningsproces. Den væsentligste fordel ved dette værktøj er, at det fremmer adgangen til beslutningsprocessen, fordi det gør de forskellige emner nemmere at forstå for borgerne, hvilket bør virke fremmende for deres medvirken. Eftersom budgettet endvidere virker som en fortegnelse over miljøressourcerne, spiller det også en væsentlig rolle som overvågningssystem. (Se endvidere afsnittet Værktøjer til kvantificering og overvågning af virkninger af bæredygtighed ). Politisk valg: Miljøstyringssystemer 19. Standardiserede indfaldsvinkler til udarbejdelse og gennemførelse af miljøstrategier sikres af sådanne miljøstyringssystemer som for eksempel fællesskabsordningen for miljøstyring og -revision (EMA). I følge denne skal organisationer: indføre kollektive miljøpolitikker, identificere signifikante virkninger på miljøet, definere og gennemføre handlingsprogrammer med henblik på at arbejde hen imod målene i overensstemmelse med principperne, overvåge og rapportere om fremskridt hen imod klare mål, ajourføre politikker og programmer på grundlag af overvågningsresultaterne. 20. Styringssystemerne angiver procedurer snarere end resultatniveauer, der skal nås. EMAordningen indeholder nogle værn mod trivialiteter, herunder krav om at arbejde hen imod bedste praksis, om at tage fat på væsentlige aktivitetsindvirkninger på miljøet, samt regelmæssigt at offentliggøre en tilgængelig og eksternt godkendt resultaterklæring. Men et styringssystem bør opfattes som et værktøj, der kan hjælpe en byadministration med at gennemføre bæredygtighedsforpligtelserne, snarere end som en del af disse forpligtelser. Det kan hjælpe med til at sikre, at en miljøerklæring eller et miljøcharter bliver sat i værk. Dog vil det miljømæssige udbytte være afhængig af indholdet af charteret (se Morphet et al, 1994). 73

74 21. Som nævnt i kapitel 2 har Det Forenede Kongerige indført miljøstyringsordningen specielt for lokalmyndigheder (Department of the Environment, 1993). Denne udgave fremmer integration ved: at sørge for en kollektiv oversigt og koordination af miljøresultater på tværs af myndigheder, at kræve behandling af de miljømæssige indvirkninger af myndighedens politikker og tjenesteydelser samt af de direkte virkninger af egne aktiviteter, at vejlede i brugen af flere af de værktøjer som behandles i dette afsnit. 22. Der arbejdes i øjeblikket på at skabe grundlag for en definition af mål for bæredygtighed, og definitioner på god praksis kan indføres af brugere for at sikre, at styringssystemerne rent faktisk fremmer en bæredygtig udvikling. Politisk valg: Miljøvurdering (VVM) 23. Miljøvurdering forstås en vurdering af en foreslået ny aktivitets eller udviklings indvirkning på miljøet. VVM-direktivet (85/337/EØF) (KOM, 1985) kræver, at en vurdering af virkninger på miljøet gennemføres for mange typer udviklingsprojekter, som typisk er store. Selv om det uden tvivl er et nyttigt værktøj, er der flere problemer forbundet med den tvungne form for miljøvurdering. 24. Nogle vurderinger er koncentreret om mindre æstetiske spørgsmål og forsømmer at tage fat på miljøspørgsmål i tilstrækkeligt omfang. Andre vurderinger mangler grundige, uafhængige undersøgelser udført af kompetente myndigheder med både miljø- og udviklingsekspertise. Og endelig er der manglen på et relevant system for godkendelse af konsulenter, som ønsker at udføre vurderinger. 25. Der findes mere grundlæggende problemer: En miljøv urdering udføres ikke, før et detaljeret projektforslag foreligger, dvs. efter at de tunge planlægningsmæssige beslutninger allerede er truffet. En miljøvurdering kan derfor generelt bedre bidrage med kosmetiske foranstaltninger og lappeløsninger end grundlæggende valg. Miljøvurderinger dækker kun et begrænset antal projekter, afhængig af faktorer såsom naturen, projektets omfang og placering, og de dækker derfor ikke størstedelen af lokale projekter. I mange lande gennemføres eller overvåges miljøvurderingerne af regionale repræsentanter af nationale myndigheder, og de lokale myndigheder inddrages kun i ringe grad. 26. Flere hundrede tyske kommuner har udarbejdet frivillige VVM-procedurer og anvender dem på aktiviteter, herunder strategisk planlægning, udviklingsplanlægning, indkøb og vejanlæg og byggeri. Med disse har man udfyldt hullerne i den lovpligtige VVM's dækning, især i forbindelse med anlægsvirksomhed. I Italien har byen Bologna også udarbejdet VVM-procedurer for strategisk planlægning og projekter på byplan. Nogle byer i Øst- og Centraleuropa, hvor VVM ikke er lovpligtig, har ligeledes udarbejdet frivillige ordninger. 27. Gennemgangen hvert femte år af VVM-direktivet, som blev offentliggjort af Europa- Kommissionen i 1993 (KOM, 1993c) for perioden indtil 1991, konkluderede, at direktivets fulde potentiale endnu ikke var blevet realiseret. Gennemgangen viste, at ikke alle medlemsstater på det tidspunkt fuldt ud havde omsat kravene i direktivet til national lovgivning, og at overholdelsen i praksis varierede betydeligt. Ydermere har det i praksis vist sig, at der er forskelle med hensyn til bestemmelser og metoder for omfang samt effektivitet af offentlige høringer. De forskelligartede fremgangsmåder rejser det spørgsmål, om harmoniseringsmålene i direktivet i realiteten realiseres (Sheate, 1993). Med det formål at skabe større fordele ved brugen af VVM-procedurer vil Kommissionen foreslå ændringer til direktivet fra 1985, herunder forbedringer med hensyn til krav vedrørende oplysning og 74

75 høring, således som det nævnes i Kommissionens arbejdsprogram for 1996 samt ved nye projektkategorier (KOM, 1994e). Kommissionens gennemgang af VVM-direktivet forsømmer at tage fat på det, som sandsynligvis er den største svaghed ved det nuværende system, nemlig det forhold, at det generelt kun finder anvendelse på beslutningsprocessen på projektniveau og ikke på politikker, programmer og planer. Politisk valg: Strategisk miljøvurdering (SEA) 28. Vurderinger bør nu dække politikker, programmer og planer. Strategisk miljøvurdering (SEA) bør foretages som en del af projekteringsprocessen. Det kræves, at alle overordnede mål fastlægges, at en række forskellige valgmuligheder med henblik på at nå dem overvejes, samt at deres relative virkning på miljøet vurderes. Der er brug for, at en SEA foretages tidligt nok i beslutningsprocessen til at påvirke valget af muligheder, og ikke mindst til at afgøre om programmet eller projektet overhovedet skal fortsætte. 29. SEA udgør et system af integreret miljøplanlægning, som gør det muligt at nå mange af de målsætninger, som indeholdes i kampagnen for bæredygtige byer i Europa. Der er imidlertid betragtelige vanskeligheder i forbindelse med at anvende SEA, såsom teknisk kompleksitet, mangel på metodeerfaring, institutionel stivhed og en hel del politisk skepsis. Til trods for disse vanskeligheder arbejder Europa-Kommissionen på et forslag om SEA, og adskillige lande har indført aspekter af SEA. 30. At udvikle brugbare og ensartede SEA-metoder er en stor udfordring. Der er som ved VVM behov for standardiserede retningslinier for at sikre, at vurderingerne lægger tilstrækkelig stor vægt på globale og strategiske virkninger. Og kvaliteten af vurderingerne bør overvåges af et specialkontor med den fornødne viden, som er uafhængig af bygherreinteresser. 31. Eftersom SEA fungerer på forskellige niveauer og i varierende udstrækning er der et særligt behov for at skabe en samarbejdsånd blandt alle involverede aktører i miljøforvaltningsprocessen. Indlemmelsen af miljøhensynene i den politiske proces, planlægning og programmer bør ske vertikalt gennem de forskellige politiske niveauer samt horisontalt mellem lokalsamfundenes forskellige forvaltninger, afdelinger og lignende. 32. Der er allerede gjort visse fremskridt med hensyn til SEA. Vurdering af politikkers virkninger på miljøet er obligatorisk i Danmark, Finland og Nederlandene. Frankrig, Tyskland og Sverige har taget visse skridt vedrørende SEA, der i store træk ligger inden for rammerne af deres allerede eksisterende VVM-lovgivning. I Det Forenede Kongerige er der krav om, at alle udviklingsplaner skal underlægges en miljøvurdering (Department of the Environment, 1993b). 33. Størstedelen af de bestående og foreslåede SEA-systemer anvender også VVM-bestemmelserne på andre af beslutningsprocessens niveauer. Disse systemtyper kan beskrives som trinvis forbedrende. De udspringer af de samme grundlæggende principper som VVM, men bygger på en overbevisning om, at der kan øves indflydelse på et højere niveau i beslutningsprocessen. En undersøgelse offentliggjort af FN's økonomiske kommission for Europa i 1992, der omfattede case studies fra Tyskland, Finland, Norge og Nederlandene, illustrerer imidlertid vanskelighederne med at overføre mekanismer, der anvendes til vurdering af projekters virkninger på miljøet, til strategisk beslutningstagning (UNECE, 1992). I Nederlandene er der indført et alternativt system, som omfatter opstilling af bæredygtige målsætninger for udvikling på planlægningsniveau. Den afledte virkning af disse målsætninger er herefter synlig på de underliggende niveauer (Glasson et al, 1994). Boks 3.5 Eksempler på SEA i praksis 75

76 I Det Forenede Kongerige er amtsrådet i Lancashire i færd med at vurdere virkningerne af de eksisterende strukturplaner for amtets miljøressourcer for at kunne bruge resultaterne som et filter for politikker, der videreføres til næste udgave af planen, for at kunne bruge amtsrådets miljøtilstandsrapport til indkredsning og formulering af nye politikker samt for at lade de reviderede politikker underkaste den samme vurdering. 34. På længere sigt bør det overvejes at udvide rækkevidden af VVM og SEA til også at dække behandling af spørgsmål, der er af relevans for bæredygtighed (se for eksempel Werrett, 1994 og Glasson & Heaney, 1993, som behandler behovet for at forbedre dækningen af socioøkonomiske virkninger inden for rammerne af VVM-processen i Det Forenede Kongerige). 2.6 Værktøjer til et grønnere marked 1. Formålet med disse værktøjer er at bidrage til at forene anvendelsen af markedsmekanismer med kravene om bæredygtighed. De omfattede værktøjer er: Lokale miljøskatter og -afgifter. Prisfastsættelsesstrukturer. Regulering af energiselskaber. Vurdering af investeringer. Miljøhensyn ved budgetlægning. Miljøkriterier ved indkøb og licitation. 2. Disse punkter behandles i det følgende. (For en mere udtømmende behandling, se LGMB, 1993b). I kapitel 5, afsnit 1behandles de økonomiske aspekter af bæredygtighed mere indgående, og der gives eksempler på en stor del af værktøjerne. 3. De lokale myndigheders evne til at anvende disse værktøjer varierer medlemsstaterne imellem. Hvor de lokale myndigheders indflydelse er mindst, er statens ansvar størst. 4. Det vigtigste værktøj af alle på dette område ligger generelt uden for lokalmyndighedens ansvarsområde. Det drejer sig om den økologiske skattereform, som skal flytte skattetrykket fra socialt ønskelige faktorer, som for eksempel beskæftigelse, til uønskede miljøfaktorer, som for eksempel energiforbrug og affaldsproduktion. Dette behandles i første afsnit af kapitel 5. En sammenhængende økologisk skattereform på EU-plan ville i høj grad kunne reducere behovet for anvendelsen af nedenstående værktøjer på regionalt og lokalt plan. I dette afsnit lægges der derfor til en vis grad vægt på residualprincippet, som er det mindre kendte modstykke til subsidiaritetsprincippet, hvorved det defineres, at hvis et givet myndighedsniveau i en stat ikke kan eller er uvilligt til at gribe ind, har andre niveauer i henhold til residualprincippet et ansvar for at prøve at fylde hullet ud, uanset hvor ufuldstændigt dette end måtte ske. 5. En lokal myndighed kan, hvis den har sådanne beføjelser, hæve afgifterne på miljøskadelige aktiviteter. I kapitel 6 gives nogle eksempler på vej- og parkeringsafgifter. 76

77 6. En glimrende måde til at kombinere en miljøskat med andre foranstaltninger til fremme af en adfærdsændring er ved at øremærke den opkrævede afgift til brug direkte på foranstaltninger med henblik på imødegåelse af skaden - og ikke blot behandle den som et generelt provenu. Hvis en byadministration for eksempel bruger parkeringsafgiften på foranstaltninger til en reduktion af behovet for parkering (og dermed kørsel), for eksempel ved at støtte den offentlige transport, kan der bruges flere penge der, hvor problemet er størst, og både skatteprovenuet og behovet for at bruge det vil falde sideløbende over en vis tidsperiode. På samme måde kan en lokal renovationsafgift anvendes til at yde økonomisk støtte til genbrug og til initiativer til nedbringelse af affaldsmængden. 7. Miljøafgifter ændrer den miljømæssige adfærd på både skatteopkrævnings- og udgiftsstadiet. Ud fra et systemmæssigt synspunkt er afgifter attraktive, fordi de forbinder problemet med løsningen. Udgiften til løsningen er automatisk forbundet med størrelsen af problemet: et negativt feedbackkredsløb. Det er klart, at dette kun kan fungere, hvis rammerne for udgifterne er klare. Hvis parkeringsafgifter bruges til mere generelt definerede miljøforbedringer, vil denne ønskværdige feedback-effekt ikke blive skabt. Hvis de bruges på tilvejebringelse af yderligere parkeringspladser, vil det medføre en positiv feedback-effekt, og dermed have den modsatte virkning! Politisk valg: Prisfastsættelsesstrukturer 8. Prisstrukturer indeholder ofte ikke nogen tilskyndelse til en bæredygti g adfærd. Oftere tværtimod. For eksempel: Faste priser på tjenesteydelser som for eksempel vand og kloakering eller betaling for tjenesteydelser såsom renovation over kommuneskatten tilskynder ikke brugerne til ressourcebesparelser. I forbindelse med lavere energiafgifter for storforbrugere kan det betale sig for kunder, der ligger lige under grænsen, at bruge mere energi for at komme i betragtning som storforbruger. De høje faste omkostninger ved at eje en bil og en lav marginalomkostning pr. kørt km betyder som tidligere nævnt, at så snart en husstand har erhvervet sig en bil, vil den altid kunne spare penge ved at bruge bilen i stedet for de offentlige transportmidler, der opfattes som dyrere for brugeren, fordi billetprisen omfatter en del af de faste omkostninger. 9. En bæredygtig adfærd kan gøres mere attraktiv ved at ændre prisstrukturen for at sikre, at en nedbringelse af virkningerne på miljøet altid resulterer i økonomiske besparelser, og at bæredygtige valgmuligheder er billigere på brugsstedet. For eksempel: Ressourceafgifter bør stige i takt med et øget forbrug. Vandforsyning kan måles. I mange tyske byer betales renovationsafgift i forhold til størrelsen af husstandens skraldespand. Forbrugsafgifter børe være af en sådan karakter, at der aldrig vil forekomme en situation, hvor det koster mindre at bruge mere. Omkostningen ved miljømæssigt uønskede muligheder, som for eksempel privatbilisme, kan øges ved hjælp af vejtold, vejafgifter samt brændstof- og parkeringsafgifter. Samtidig kan omkostningen ved mere bæredygtige muligheder, som for eksempel offentlig transport, reduceres gennem kommunale tilskud på grundlag af kommuneskatten (som blot skal betragtes som de faste omkostninger for byens infrastruktur). 77

78 10. Betaling af afgifter for grundlæggende tjenesteydelser kan stille folk med en lav indkomst ufordelagtigt. De kan beskyttes ved hjælp af særlige foranstaltninger, som for eksempel tilskud til energibesparende foranstaltninger. Alternativt kan prisfastsættelsesstrukturer udformes således, at ligelighed og miljømål realiseres. For eksempel er elafgiften på Sri Lanka inddelt i tre trin. Hver husstand kan købe et eksistensminimums -forbrug til en meget billig pris. Ved et større forbrug betales en højere standard -afgift, derefter betales en luksus -afgift. Med et sådant system har alle råd til den grundlæggende elforsyning samtidig med, at alle tilskyndes til at undgå spild. En sådan energistruktur kunne indføres i Europa. Det samme princip kunne anvendes til at undgå konflikter mellem besparelse og ligelighed inden for andre områder af ressourceprisfastsættelse : Måling af boligens vandforsyning behøver ikke at berøve lavindkomstfamilier friheden til at vaske sig, hvis et givet eksistensminimum - tilstrækkeligt vand til madlavning og hygiejne - sælges til en lav pris eller er gratis. Intelligente teknologier i forbindelse med vejafgifter vil kunne skelne mellem forskellige kategorier af trafikanter og for eksempel opkræve lavere afgifter af ældre eller handicappede trafikanter, sikre dem et vist antal gratis ture eller gratis adgang til visse faciliteter. Freiburg var den første by i Tyskland til at indføre et lineært, tidsvariabelt afgiftsindeks for elektricitet. Der findes ingen fast afgift, så de, der bruger mindst energi, betaler også mindst. Elmålerne er blevet ændret, så forbrug kan måles efter tre forskellige perioder. Politisk valg: Regulering af energiselskaber 11. I mange stater i USA giver lo vgiverne kun el- og gasselskaber mulighed for at debitere deres kunder for investeringer, som man kan bevise er den mest omkostningseffektive måde at efterkomme efterspørgslen på. I mange tilfælde er det billigere for energiselskabet at reducere efterspørgslen ved at sælge isolering, varmekontrolanordninger og andre energispareforanstaltninger, eller endda at forære disse ting væk gratis, end det er at dække efterspørgslen ved at bygge et kraftværk. I sådanne tilfælde tillader lovgiverne ikke selskabet at opkræve omkostningerne hos forbrugerne, men gør det muligt for dem at indregne omkostningerne ved isoleringsforbedringerne i regningen. 12. Under dette system gennemfører energiselskaber rutinemæssige spareprogrammer - og tjener på det. Least cost -planlægning (planlægning med henblik på at opnå de laveste omkostninger), som det kaldes, løser problemet med modsætningen mellem besparelse og forretning ved at gøre selve spareforanstaltningerne til en indtægtskilde (Association for the Conservation of Energy, 1991). 13. Hvor least cost -planlægning ikke er indført, kan nogle af fordelene ved den opnås ved en energiservice -fremgangsmåde, hvor slutbrugeren køber det produkt, som energien frembringer, for eksempel en varm bolig eller forskellige grader af belysning, snarere end selve energien. Et mellemled står for leveringen, et såkaldt energy services company (ESCO), som tjener sine penge ved at levere det aftalte produkt med et minimum af energiforbrug. Som eksempel kan nævnes contract energy management, hvor en specialvirksomhed, der leverer kapitalen og den tekniske sagkundskab med henblik på at installere energibesparende foranstaltninger, får sin investering ind igen på grundlag af besparelserne i forbrugsopgørelsen over en vis aftalt periode, hvorefter udstyret overdrages til værts - organisationen. Lokale myndigheder bør tilskyndes til at anvende energiservice -fremgangsmåder i deres egne aktiviteter og fremme dem i det bredere samfund. 14. Ethvert initiativ i retning af en regulering af energis elskaberne må omfatte et program til oplysning af forbrugerne. For eksempel kan fordelene ved least cost -planlægning kun realiseres, hvis kunderne 78

79 kan overtales til at anvende energispareforanstaltningerne. Dette kan til dels opnås i kraft af markedsmekanismer (bevillinger, støtteforanstaltninger, prisfastsætning osv.); men det er mindst lige så vigtigt med oplysning og rådgivning. Energispareorganisationer og rådgivningscentre bør derfor støttes, og energisparekampagner skal gennemføres effektivt. Politisk valg: Vurdering af investeringer 15. De ubæredygtige resultater af de traditionelle metoder for vurdering af investeringer blev drøftet i begyndelsen af kapitlet. Der findes en alternativ metode, nemlig det såkaldte whole life asset management. Som navnet antyder, er metoden baseret på at søge at opnå det størst mulige udbytte i forhold til omkostningerne over hel et aktivs levetid snarere end at sikre hurtig tilbagebetaling. Det vil som regel medføre mere holdbare og bedre tilpassede kapitalgoder og en mere effektiv ressourceudnyttelse i forbindelse med kapitalgoder, som for eksempel bygninger og udstyr. 16. At indføre whole life asset management som standardpraksis hos de lokale myndigheder kræver ændringer i såvel retningslinierne for vurdering af investeringer som finansieringsmønstrene. Det vil for eksempel være nødvendigt i startkapitaludgifterne at afspejle nedgangen i de sandsynlige omkostninger, der kan modregnes mod indtægter over en længere periode. Dette kan gøres ved hjælp af regnskabssystemer, hvor indtægts -budgettet ikke adskilles fra anlægs -budgettet. 17. Levetids -metoderne er ikke nye, men udtryk for en tilbagevenden til den intuitivt følsomme indfaldsvinkel til holdbarhed, som var ledetråden for de fleste investeringer i forbindelse med offentlige arbejder over hele Europa indtil for nogle få årtier siden, og som muliggjorde opbygningen af Europas arkitektoniske, bymæssige arv. Anvendelsen af erhvervsmæssige vurderingsmetoder på offentlige serviceinvesteringer er af ny dato og et overgangsfænomen. Resultaterne heraf vil sandsynligvis forfalde og forsvinde før gamle bygninger af høj kvalitet gør det. 18. Inddragelse af miljøhensyn i de lokale myndigheders økonomiske beslutningsproces er en væsentlig bestanddel i enhver miljøforvaltningsproces. I virkeligheden er det ikke et enkelt værktøj, men et element, som overlapper mange af de andre værktøjer beskrevet i dette kapitel, og det omfatter de budgetteringsmæssige miljøhensyn. Ved at sikre at planlægningsmæssige beslutninger vurderes med hensyn til deres miljømæssige konsekvenser, udføres der derfor en form for miljøplanlægning (SEA), og ved at inddrage miljøvurdering i en myndigheds investeringsttrategi anvendes der et element af miljøplanlægning og miljøstyring (EMA). 19. På grund af de vidtrækkende konsekvenser af dette værktøj, er det et aspekt af miljøforvaltning, som hidtil har været genstand for meget ringe opmærksomhed. Det rammer ind i selvet hjertet af de gældende magtinteresser både inden for og uden for de lokale myndigheder. Politisk valg: Miljøhensyn ved budgetlægning 20.Budget- og projektvurderingsprocesser skal anerkende omkostninger og udbytter ud over særskilte sektormæssige eller funktionsmæssige interesser. Eksempelvis skal beslutninger om, hvorvidt små skoler skal bibeholdes eller ej, ikke træffes udelukkende på grundlag af effektiviteten af den leverede tjenesteydelse, men skal også tage højde for den bredere miljømæssige og sociale betydning, som for eksempel transportmønstre, småsamfunds levedygtighed og indflydelsen på dårligt stillede grupper. 21. En forståelse af den miljømæssige effektivitet af udgifter, dvs. det miljømæssige udbytte eller den miljømæssige omkostning ved hver forbrugt eller sparet pengeenhed, skal præge al beslutningstagning vedrørende offentlig service. Dette betyder ikke, som det undertiden antages, at miljøomkostninger og - 79

80 udbytter skal omregnes til pengemæssige begreber, hvilket i øvrigt er et stridsspørgsmål, men kun at der eksisterer nogle mekanismer til identificering og kvantificering af miljøomkostninger og -udbytter, og at de skal medtages sammen med finansielle faktorer i de overvejelser, der udgør grundlaget for beslutningen. Den relative vægtning af de forskellige typer af omkostninger og udbytter kan gennemføres ved hjælp af multivariansteknikker, som for eksempel Sustainability Assessment Maps (Clayton & Radcliffe, 1993). Politisk valg: Miljøhensyn i forbindelse med indkøb og licitationer 22. I deres egenskab af storforbrugere af varer og tjenesteydelser kan lokale myndigheder udøve en væsentlig købekraft, og de signaler, de sender om indkøbsprioriteter, kan have stor virkning. Ved at medtage miljøkriterier i købsspecifikationerne kan de både direkte støtte producenter af bæredygtige produkter og sende et kraftigt signal til leverandører og andre indkøbere. Uanset hvornår en byadministration køber varer eller tjenesteydelser på grundlag af kontrakter eller licitationer, bør miljøkriterier være indeholdt i udbudsmaterialet. Herved kan man sikre sig, at udliciterede tjenesteydelser opfylder de samme miljøstandarder som de internt leverede. Dette bliver stadig vigtigere i takt med, at liberalisering og privatisering af de offentlige funktioner øger den private sektors rolle. At medtage klare miljøkrav i interne serviceniveauaftaler kan ligeledes sikre, at adskillelsen af indkøber- og formidler- funktionen hjælper med til at forbedre miljøindsatsen snarere end hindre den. Dette forudsætter en klar forpligtelse i forhold til holdningen: en god miljøindsats er en integreret del af den service, der ydes, snarere end et irrelevant, distraherende element. 23. I hvor høj grad de lokale myndigheder er fleksible i forbindelse med indførelse af miljøkriterier i deres indkøbs- og licitationspolitik bestemmes af deres juridiske mandat. Forudsat at miljøkrav er udtrykt generisk, og man sørger for at undgå konkurrencebegrænsning (for eksempel ved at give tilbudsgivere rimelig tid til at opfylde et krav, som kun én kan opfylde ved udgangspunktet), vil miljøorienterede indkøb generelt være i overensstemmelse med EU's indkøbsdirektiver. Som tommelfingerregel forholder det sig således, at i de tilfælde, hvor krav et udtrykt generelt og konkurrencebegrænsende foranstaltninger søges undgået, er der største muligheder for at fastsætte miljømæssige minimumsgrænser. Imidlertid vil en særlig præference for lokale produkter, som ud fra et bæredygtighedssynspunkt er langt at foretrække for at reducere transporten af varer, ikke være i overensstemmelse med principperne for det indre marked. Politisk valg: De lokale myndigheders indkøb og licitationer kan fungere som et effektivt værktøj for at få et mere miljørigtigt marked 24. Af alle de metoder, som findes til at gøre økonomisk aktivitet mere grøn, er denne sandsynligvis den, hvor en lokal myndighed han øve størst umiddelbar indflydelse. Erfaringen viser endvidere, at denne metode kan føre til meget omfattende miljøforbedringer uden store problemer og endog med mulighed for at opnå besparelser. I første omgang er det et spørgsmål om bevidsthed, og derefter drejer det sig om information, tilpasning og udbredelse. Boks 3.6 Miljørigtig indkøbspolitik i Woking, Det Forenede Kongerige Byrådet i Woking har som lokal myndighed vedtaget en indkøbspolitik, som bygger på bestemte fastlagte, miljømæssige mindstegrænser. Politikken omfatter en miljøanalyse og et sæt vejledninger for 8 produktkategorier, som de indkøbsansvarlige skal anvende. Politikken omfatter også en analyse af omkostningskonsekvenserne, og det fastslås, at såfremt anbefalingerne udformes parallelt med en strategisk tilgang til affaldsbegrænsning (på grundlag af de 4 parametre begræns, genbrug, reparér og genvind ), da foreligger der entydige sparemuligheder. 80

81 Boks 3.7 Integration i praksis, Helsingør Helsingør har realiseret og integreret en indfaldsvinkel til energi- og affaldsstyring ved at kombinere en række politiske instrumenter og institutionelle kendetegn, herunder nogle af de i det foregående kapitel beskrevne markedsmekanismer. Renovationsafgifter. Det kræves, at kommunerne dækker omkostningerne ved renovation og bortskaffelse af affald på grundlag af de afgifter, som opkræves af husstande og andre affaldsproducenter. Loven kræver, at renovationsafgifter adskilles helt fra andre finansieringskilder for de lokale myndigheder. Derudover skal de være helt gennemskuelige, hvilket betyder, at renovationsog bortskaffelsesmetoder er under lokal demokratisk kontrol. Vælgerne i Helsingør stemte for mere genbrug og de lidt højere renovationsafgifter for husstande, der var nødvendige for at finansiere den. Lokale beføjelser i forbindelse med renovation. Kommunerne har juridiske beføjelser til at angive, hvordan husstande skal arrangere deres affald for renovationen. Helsingør gennemførte grundige forsøg og omfattende høringer for at etablere den mest hensigtsmæssige og acceptable måde til indsamling af organisk affald. Når metoden er valgt, kan det kræves, at alle husstande følger den. De lokale myndigheders beføjelser til at drive virksomhed. Helsingør kunne vælge mellem selv at bygge og eje en fabrik, indgå en kontraktlig aftale med en privat virksomhed om at gøre det eller indgå i et partnerskab med andre organer, herunder kommuner eller virksomheder, hvilket nu var mest hensigtsmæssigt. Fabrikken nød godt af de bløde statslån til bæredygtige energiprojekter. Den danske stat har investeret i det varmedistributionsnet, der gør det muligt for fabrikken at sælge sin spildvarme, hvorved udnyttelsen af den overordnede, effektive energiomdannelse blev fordoblet. Det nationale elnet giver en standardoverpris på al elektricitet, der produceres af vedvarende kilder. Projekter kan bygges op på grundlag af dette forhold. 25. Det er muligt at gå et skridt videre mod mere miljørigtige indkøbs- og leverandøraftaler ved at oprette andelsforetagender med andre myndigheder og leverandører af varer og tjenesteydelser. For eksempel kan et grønt indkøbskonsortium medvirke til at effektivisere det arbejde, som aktivt deltagende organisationer udfører, og det er muligt at opnå stordriftsfordele. 26. En anden side af dette emne er de lokale myndigheders muligheder for at gøre deres investeringsmidler mere grønne. I Det Forenede Kongerige har kommunerne Richmond og Sutton i London taget skridt til at sørge for, at deres pensionsmidler bliver investeret i firmaer, som overholder visse etiske og miljømæssige krav. I visse af EU s medlemsstater er pensionsfondene underlagt lovkrav om at maksimere deres afkast af investeringsmidlerne; men selv under de omstændigheder kan det forsvares at sørge for et vist mål af samfundsmæssig og miljømæssig ansvarlighed, og der er store muligheder for at yde et meget betragteligt bidrag med midler, som meget ofte er særdeles omfattende. Samtidig sender myndighederne en besked til det private erhvervsliv om miljømæssigt ansvar. 2.7 Informationssystemer 1. Miljøinformationssystemer er en formaliseret metode til at få adgang til data, bearbejde dem og formidle dem til de ønskede målgrupper. Disse systemer har altid eksisteret; men med de nye teknologiske fremskridt er der nu mulighed for i meget større udstrækning at anvende mere avancerede 81

82 systemer. Dette har så igen medført en informationseksplosion, og mængden af og adgangen til data er vokset tilsvarende. Derfor er hovedproblemet i de fleste tilfælde i dag ikke mangel på informationer, men snarere at lokalisere dem og at behandle dem. Mange af de forvaltningsværktøjer, som gennemgås i dette kapitel, er da også forsøg på at anvende en systematisk proces med det formål at sikre en mere effektiv brug af de informationer, som er til rådighed. 2. Der er stadig behov for at forbedre de bestående informationssystemer og inkorporere ny teknologi; men det er lige så vigtigt at sikre, at systemerne virker efter hensigten, og det er primært et spørgsmål om adfærd og organisationskultur. De adfærdsmæssige faktorer har at gøre med det enkelte menneskes evne til at tage informationerne til sig og acceptere den nye teknologi. Alt for ofte udvikler informationsteknologien sig hastigere end menneskets evne til at anvende den. De problemer, som det enkelte menneske står over for, opsamles og kommer til udtryk på der organisatoriske plan. Typisk er en organisationskultur kun i stand til at ændre sig meget langsomt, og derfor er der risiko for, at et forbedret system til håndtering af informationer ikke modsvares af nye strukturer, som kan anvende disse oplysninger. Tilsvarende kan styringsmekanismer i et hierarki virke hindrende for udbredelse af informationer, fordi det søger at fastholde et bestemt system. 3. Informationssystemerne er nu gået ind i en ny udviklingsfase, hvor der lægges vægt på at skabe interesse og gøre teknologien mere brugervenlig. Fremskridtene inden for multimedie, interaktive CD- ROM er osv. vil sandsynligvis medvirke til at sikre, at nytænkning efterfølges af generel accept. Et andet interesseområde er udviklingen af informationskoordineringssystemer på et avanceret niveau. Det anerkendes således, at forvaltningen af oplysningerne er af altafgørende betydning, samt at mekanismerne bør være udformet således, at de sikrer den mest effektive anvendelse. Dataindsamlingsmetoder 4. Nogle af informationsindsamlingsværktøjerne gennemgås i andre underafsnit i forbindelse med den tekniske forvaltning af informationerne. En anden dimension er informationernes karakteristika samt deres anvendelse. 5. På det tekniske niveau skal informationerne være konsekvente og sammenlignelige. Derfor skal de indsamles med et veldefineret mål for øje og i en form, som letter opdatering og bidrager til beslutningsprocessen. Det tages for givet, at informationerne er korrekte; men det er lige så vigtigt, at de opfattes som værende korrekte, og at indsamlingsmetoderne er gennemsigtige. Dette kan kaldes den politiske dimension af informationsindsamlingen. Der skal stilles spørgsmål såsom: Hvem indsamler oplysningerne? - Hvad er formålet, og hvad er det definerede informationsbehov? - Og vigtigst af alt: Hvem skal have adgang til informationerne? (og dette skal ikke blot opfattes som fysisk adgang, som det fremgår nedenfor). Ved at stille disse spørgsmål erkendes det, at informationer er et politisk redskab, og at de derfor tjener demokratiske formål. Det er også vigtigt at definere mål og indikatorer (Se Værktøjer til kvantificering og overvågning af virkninger af bæredygtighed og succes ). Informationer skal indsamles med et bestemt formål for øje, og det formål skal defineres i forhold til kvantificerbare mål. Den gentagne proces med opstilling af mål og identificering af indikatorer skal derfor gennemføres med alle interessegruppers deltagelse. 6. Der resterer stadig et stort arbejde med at integrere informationsindsamlingen på forskellige niveauer: lokalt, regionalt, nationalt og europæisk. På alle disse niveauer foregår der informationsindsamling, men det er ikke altid, at de forskellige systemer bliver koordineret, hvilket medfører dobbeltarbejde og manglende sammenlignelighed. Adgang til og spredning af informationer er altafgørende, hvis de skal tjene demokratiet 82

83 7. Informationer bør gøres tilgængelige og derefter udbredes i så høj grad som muligt. Tilgængelighed er ikke blot et fysisk spørgsmål, men drejer sig om interesse og virkningen hos modtagerne. Alt for ofte er informationerne uforståelige for et publikum, som ikke har faglige forudsætninger, og ofte er de ikke direkte relevante for store dele af samfundet. Tilsvarende er detaljerede rapporter med komplicerede tekniske informationer sjældent interessante for de almindelige borgere, og der gøres sjældent forsøg på at tilpasse dem til et bredt publikum. Informationer videregives ofte gennem traditionelle, statiske medier som eksempelvis rapporter og udstillinger. Teknologiske fremskridt som f.eks. multimediepræsentation, Internettet, interaktive udstillinger, modeller og visionering gør det muligt at gøre informationerne mere interessante og derfor mere tilgængelige. Adgang til og spredning af information må være brugerdefineret 8. Publikum består i almindelighed af mange undergrupper, som stiller hver deres krav, og som hver har forskellig kompetencemæssig baggrund og interesse. Mange af dem kan defineres klart, som eksempelvis etniske minoriteter, specialiserede interessegrupper, aldersgrupper osv., mens andre grupper kræver en stor indsats, hvis de skal defineres entydigt. Det er muligt, at der eksisterer sociale og økonomiske grupper, som ikke engang selv er klar over deres fællestræk. Et eksempel herpå er den kategorisering, som sociologer anvender, hvor gruppering foretages på baggrund af alder, køn, uddannelse, indkomst osv. Alle grupper (såvel håndgribelige som uhåndgribelige) har forskellige informationsbehov, og virkningsfuld kommunikation afhænger af, i hvor høj grad disse behov tilfredsstilles. 9. Endelig kræver europæisk lovgivning om fri adgang til miljøoplysninger, at offentlige instanser stiller størstedelen af deres viden til rådighed for borgerne. For at denne lovgivning kan blive virkningsfuld er det nødvendigt med en samordnet indsats, således at borgerne ved, hvad der er til rådighed, samt undervisning i fremskaffelse og anvendelse. Markedsføring 10. Markedsføring og PR er ofte forholdsvis svage ekspertiseområder i ledergrupperne i den offentlige forvaltning, eftersom de er uddannet inden for specialiserede fagområder og ikke inden for kommunikation. Men da det er af største vigtighed, at borgerne inddrages og deres bevidsthed øges, er det nødvendigt at markedsføre bæredygtighedsprincipperne. Alle mekanismerne i dette kapitel er anvendelige, og måske er det nødvendigt at inddrage marketingeksperter i forskellige sammenhænge såsom ved lancering af særlige initiativer, offentliggørelse af rapporter osv. 2.8 Værktøjer til kvantificering og overvågning af virkninger af bæredygtighed og succes 1. Denne gruppe værktøjer forsøger at f orene en søgen efter kvantificerbare mål og mål for succes med bæredygtighedsmål. Nøglen hertil er at definere indikatorer for bæredygtighed, fastlægge klare operationelle mål og overvåge forvaltningsprocessens effektivitet. Politisk valg: Bæredygtighedsindikatorer er nyttige 2. Bæredygtighedsindikatorer er definerbare og målelige faktorer, hvor forandringernes omfang og retning beregnes med det formål at afdække, om verden (eller en by) udvikler sig i en mere eller mindre bæredygtig retning. 83

84 3. Der er altid tale om en tovejsproces. Indikatorer afspejler politiske mål, men de hjælper også med til at fastlægge og forme dem. BNP pr. indbygger blev brugt som en indikator ud fra et bestemt syn på økonomiske fremskridt. Siden er BNP kommet til at rumme og udgøre fremskridtet i en sådan grad, at andre indikatorer stort set er blevet udelukket. 4. Valget af indikatorer er derfor aldrig blot et rent teknisk spørgsmål, men altid og uundgåeligt et spørgsmål om et politisk valg, der er forbundet med betydelige konsekvenser. Valget bør derfor altid være åbent for og underlagt et ansvar i forhold til den politiske beslutningsproces. 5. Dette gælder navnlig for bæredygtighedsindikatorer. Da bæredygtighed er et nyt og ukendt emne, spiller fastlæggelsen af indikatorer en meget vigtig rolle ved definitionen af begreberne for bæredygtig udvikling. På mange områder kan de mennesker, der beskæftiger sig med dem i praksis, og andre interesserede bedømme nye indikatorer i forhold til en forud fastlagt klar og sikker forståelse af emnet. Et mangelfuldt og ubalanceret sæt af indikatorer for bæredygtighed vil derfor kunne forringe eller forvrænge vores forståelse af bæredygtig udvikling snarere end fremkalde en afvisning af indikatorerne. 6. Det er derfor særligt vigtigt at sikre, at enhver proces, der er forbundet med valg af indikatorer for bæredygtighed, er klar, åben og gennemsigtig, og at ræsonnementet bag valget er klart for alle de interesserede parter. En anden vigtig løsningsmodel i forbindelse med valg af bæredygtighedsindikatorer er inddragelse af lokalsamfundet. 7. Et andet problem består i, at en given foranstaltning er nemmere at måle, desto mindre betydningsfuld den er. Indikatorer skal både være praktisk anvendelige og være forbundet med mål. Hårdt pressede mennesker, der arbejder med dem i praksis, foretrækker forståeligt nok indikatorer, som let kan måles, og som har en klar og direkte forbindelse til deres arbejde. Men de indikatorer, der er lettest at måle, indfanger ikke nødvendigvis det, der er vigtigst på et vist område - eller måske slet ikke noget som helst af det vigtige. På mange områder er kvantiteten af den aktivitet eller ændring, der er lettest at måle, mindre betydningsfuld end dens kvalitet, som er sværere at måle. Det er vigtigt at sikre sig mod, at der ikke lægges for megen vægt på mindre eller irrelevante faktorer, simpelthen fordi de er lette af måle. 8. Sammenfattende er fordelene ved indikatorer følgende: informationsindsamlingen kan styres og gøres tilgængelig for beslutningstagerne og offentligheden, beslutningsprocessen kan støttes gennem kvantificerbare foranstaltninger til styring af anvendte institutionelle mekanismer og operationelle redskaber, især i forbindelse med opstilling af mål, de muliggør sammenlignelighed over tid og rum, de gør det muligt at måle effektivitet og vurdere fremskridt, hvis de kombineres som oversigter, udgør de praktiske dataresuméer, de gør det muligt at vurdere miljøkomponenter, som ikke kan måles direkte, ved at måle variabler, som angiver denne komponents tilstedeværelse eller tilstand, de muliggør integration og sammenlignelighed mellem emneområder inden for rammerne af det bymæssige økosystem, de tilvejebringer en vision og en række markeringspunkter for en ønsket tilstand i fremtiden, 84

85 de overvåger vilkår, forandringer, status, handlinger, aktiviteter og holdninger. Former for bæredygtighedsindikatorer 9. Det første, man skal notere sig, når man har at gøre med indikatorer er, at de er kunstige. De har ingen anden betydning end den, som defineres ved deres valgte formål. Derfor findes der ikke noget universelt sæt af indikatorer, og de kan vælges og kombineres i en hvilken som helst form, som passer bedst til de pågældende begrebsmæssige formål. For eksempel i forhold til lokale miljøpolitikker kan indikatorer defineres afhængig af mål og målsætninger inden for en plan eller en strategi. På nationalt plan kan de defineres af regeringens politikker og internationale aftaler. 10. Den nedenfor anviste typologi fokuserer i første omgang på mi ljøindikatorer og derefter på indikatorer for livskvalitet. Forbindelserne mellem disse to bliver også undersøgt. Indikatorer er et omfattende emne, og det er umuligt at dække det fuldkomment i denne sammenhæng. Ønsker læseren yderligere viden om disse eller andre former for indikatorer, henvises der til rapporten Indicators for Urban Policies (Ville de Rennes, 1995). 11. Generelt er der to typer af miljøindikatorer: miljøkvalitetsindikatorer og miljøtilstandsindikatorer. Miljøkvalitetsindikatorer Disse benævnes ofte som primære indikatorer og anvendes til at måle tilstanden af centrale miljøfaktorer. Disse faktorer er væsentlige enten i kraft af deres grad af indvirken eller deres knaphed, eller også er de indikative ved at repræsentere et overordnet kvalitetsforhold eller en underliggende tendens. Et eksempel på førstnævnte er udledelse af luftarter som f.eks. CO2 og SO2, mens eksempler på sidstnævnte er COD (kemisk iltbehov) i vand samt den samlede producerede affaldsmængde. Miljøkvalitetsindikatorer er et redskab, som kan hjælpe med til at kvantificere indvirkningerne på bæredygtighed. Miljøtilstandsindikatorer Disse indikatorer måler ikke direkte miljøets tilstand, men snarere virkningerne af menneskenes handlinger på miljøet. De omfatter både sekundære indikatorer, som måler basiskvalitet ved stedfortrædere og den generelle effekt af politikker, og tertiære indikatorer, som vurderer den direkte virkning af specifikke politikker. Som eksempler herpå kan nævnes det økonomiske aktivitetsniveau, den offentlige mening, udbredelsen af fredede områder samt mængden af produceret energi. Miljøtilstandsindikatorer er redskaber, som overvåger resultaterne af politiske beslutninger. Det er værd at nævne, at der er forskel på direkte og indirekte tilstandsindikatorer. En given organisations praksis, som er underlagt direkte kontrol, kan måles ved at bruge objektive og klart definerede indikatorer. Mængden af forbrugt energi og produceret affald er eksempler på sådanne direkte tilstandsindikatorer. I tilfældet med politikker kan en offentlig instans fastsætte indikatorer og opstille mål; men den har ikke direkte kontrol over andre instansers aktiviteter. Der er derfor behov for en mere direkte tilstandindikator, som måler den offentlige instans aktiviteter, samtidig med at det erkendes, at disse blot påvirker andre instansers handlinger. Et eksempel herpå er omfanget af de reaktioner, som opnås på en energisparekampagne. 85

86 Der findes en anden indikatortype, som hænger sammen med de to ovennævnte. Den skal opfattes anderledes og angår integreringen af miljøforhold i de økonomiske politikker. Af mangel på en passende benævnelse, kan denne type kaldes miljøbudgetindikatorer, som groft sagt antager to forskellige former: værdiansættelse af miljøomkostninger og -fordele, som kan virke som et instrument til måling af fremskridt, samt et naturressourcebudget, som kan anvendes til at måle kvalitet. Miljøbudgetindikatorer er således ikke væsensforskellige fra de to ovennævnte; men de anvendes grundlæggende med vidt forskellige mål for øje. Endelig er der behov for en yderligere opdeling: indikatorer til strengt intern brug i en organisation og indikatorer til ekstern brug. Dette er væsentligt, fordi de to sæt ikke nødvendigvis svarer overens. Interne indikatorer er udformet til at kunne vurdere politikker og praksis, således at de kan levere oplysninger og feedback til beslutningstagerne. Derfor skal de udvælges efter deres overskuelighed, pålidelighed og evne til at dække driftsprocedurer, resultater, tilfredshedsniveau, fremskridt i forhold til mål osv. Eksterne indikatorer bør udvikles på basis af de interne; men de er underlagt et generelt krav om at kunne levere informationer i en letfordøjelig form. Derfor er nogle af deres centrale egenskaber tilgængelighed, entydighed og overskuelighed. Det er således klart, at interne og eksterne indikatorer udfører forskellige opgaver, og det vil være en fejl at anvende dem forkert. Miljøbelastningsindeks Eurostat (EU s statistiske kontor) er for tiden ved at undersøge mulighederne for at oprette et miljøbelastningsindeks for byområder som en del af European System of Environmental Pressure Indices. Udfærdigelse af sådanne indekser og deres integration i et system for grønne nationalregnskaber er kernen i en Kommissionsmeddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet af 1994 (KOM, 1994f). Kvalitetsindikatorer 12. Af de typer af bæredygtighedsindikatorer, som findes, omfatter den anden hovedkategori dem, som drejer sig om livskvalitet. Begrebet livskvalitet er forholdsvis vagt; men det kan være nyttigt at fortolke det som et middel til at beskrive fordelene ved bæredygtighed over for borgerne. Livskvalitetsindikatorer er derfor ikke altid forskellige fra miljøindikatorer; men de er mere brugervenlige og bør være nemt genkendelige og meningsfulde for en stor del af samfundet. De oversætter tekniske miljøindikatorer til synlige og følelsesrelaterede indikatorer, som medvirker til at skabe og lette borgernes inddragelse. I henseende til Lokale Agenda 21-strategier er det snarere livskvalitets- end miljøindikatorer, som interesserer borgerne mest. 13. Livskvalitetsindikatorer kan opdeles i to overordnede typer: Provokative indikatorer er udformet for at stimulere tankevirksomhed og hensyn ved at udtrykke miljøfaktorer på en sådan måde, at borgerne har let ved at forholde sig til dem. Formålet er helt konkret at fremkalde en reaktion, hvorved der fremprovokeres en positiv forandring. Grønne områder, udformning af byerne, sundhed, faciliteter, støj, sikkerhed og kommunikation er nogle af disse områder. Et eksempel på provokative indikatorer er længden af den tid, en bil ejes, og et andet er antallet af mennesker, som dyrker egne grøntsager. Indikatorer for bæredygtige livsstilsmuligheder forsøger at måle nogle af de mere kvalitative elementer af bæredygtighed ved at inddrage subjektive værdier i planlægningsprocesserne. Nogle af de omfattede faktorer er personlig udvikling, uddannelse, æstetik, leg og fritid, kreativitet og fantasi. Boks 3.8 Eksempler på erfaringer med indikatorer i Europa 86

87 På europæisk plan er et af de mest indflydelsesrige projekter i gang under arbejdsgruppen strategier for bæredygtighed i Eurocities' miljøkomité. Gruppen har iværksat et projekt, der har til opgave at udvikle et fælles sæt af indikatorer, der skal være baseret på de samme metoder, standarder og målinger. Målet er at muliggøre sammenlignelighed mellem forskellige geografiske placeringer og sammenhænge. De involverede byer omfatter Amsterdam, Bilbao, Bradford, Bristol, Cardiff, Lyon, München, Nürnberg, Rotterdam og Strasbourg. På nationalt plan er der blevet gjort store fremskridt i Norge, Det Forenede Kongerige og Nederlandene. Norge er forrest med udviklingen af budgetter over naturens ressourcer. For nylig er der blevet iværksat et program med miljøkvalitetsindikatorer, som skal supplere ressourcebudgettet og bidrage til den politiske proces. Der er udarbejdet 3 kategorier af indikatorer, som afspejler den primære miljøkvalitet, ikke-vedvarende ressourcer og vedvarende ressourcer. Miljøministeriet har offentliggjort en rapport til debat, som indeholder forslag til mulige anvendelser af indikatorerne. I Det Forenede Kongerige er den største del af indsatsen for at udarbejde bæredygtighedsindikatorer blevet udført at LGMB (den britiske sammenslutning af lokale forvaltningsinstanser). I 1994 offentliggjorte sammenslutningen en rapport om den første fase af sit arbejde, som havde til formål at opstille et fælles sæt indikatorer til brug hos de lokale myndigheder. Kriterierne for valg af indikatorer er, at de er relevante, og (i stedet for at supplere bestående rapporteringsmekanismer) at de bør bygge videre på disse mekanismer, afspejle en række forskellige niveauer, lægge op til politisk forpligtelse og lokalsamfundenes engagement. Samtidig skal de inddrage begrebet miljøets belastningsevne. Der er opstillet en oversigt på 101 forskellige indikatorer, indordnet under 13 temaer. Herefter er de blevet anvendt i pilotprojekter hos udvalgte lokale myndigheder, og erfaringerne med deres anvendelse i praksis er blevet offentliggjort. Processen med udvikling af indikatorer er forholdsvis langt fremskredet i Nederlandene. Regeringens miljøplan for Nederlandene forsøger at anvende indikatorer i processen mod en bæredygtig udvikling. Parallelt hermed bliver bæredygtighedsprincipperne fremmet af en række andre ministerier, styrelser osv. Og især har pressionsgruppen Milieudefensie forsøgt at definere, hvordan et fremtidigt bæredygtigt samfund kan komme til at se ud ved at foretage beregninger på basis af de tilbageværende essentielle ressourcer. Mål 14. Gennem opstilling af mål fungerer indikatorer som ledetråd for indsatsen. Dette er et afgørende element i ordningen for miljøstyring og -revision og lignende fremgangsmåder. En del af måden, hvorpå de sikrer, at forpligtelser gennemføres, er ved at kræve, at der opstilles klare mål for alle foranstaltninger, og at de folk, der er ansvarlige for realiseringen af målene, identificeres og derefter overvåger og aflægger rapport om fremskridtet i forhold til de opstillede mål. 15. Organisationer og borgere kan ligeledes opstille mål for indikatorer over miljømæssige resultatniveauer. Disse mål kan udmærket være medvirkende mål, der opstilles for at sikre, at en forpligtelse i forhold til en retning for ændringen overholdes, snarere end for at forsøge at afspejle et endegyldigt, ønskeligt niveau. 16. Miljøindikatormål ser anderledes ud. De fastlægges ikke på grundlag af et valg, men af de fysiske realiteter i forbindelse med globale tærskler for bæreevne og menneskets indvirkning på dem. Der er stadig på globalt niveau en betydelig usikkerhed omkring dem. Men i regional eller mindre målestok er det ofte muligt at indkredse tilfælde, hvor en tærskel for bæreevne er blevet overskredet, og at vurdere de ændringer i menneskets aktiviteter, der er behov for med henblik på at rette op på forholdet. 87

88 17. Denne opsplitning er vigtig, fordi den medvirker til at skabe klarhed om forholdet mellem mål og indikatorer. Hvad angår foranstaltninger vedrørende miljøets kvalitet vælges der indikatorer for at afspejle et politisk fastlagt mål. Dette mål bliver så igen en operationel målsætning, som udspringer af en videnskabelig vurdering af den miljømæssige bæreevne. Miljøtilstandsindikatorer kan afspejle et opstillet mål; men dette er dog ikke altid tilfældet. Der er mange tilfælde, hvor en indikator vælges, hvorefter der så opstilles et passende mål (eksempelvis måling af den offentlige mening og det økonomiske aktivitetsniveau). Det er vigtigt at have i baghovedet, at forholdet mellem mål og indikatorer er iterativt, dvs. det ene medvirker til at definere det andet. 18. Målene er kun brugbare for så vidt, at de kan medvirke til at opnå de planlægningsmæssige mål. Derfor skal de være meningsfulde og målbare. Der bør anvendes overvågningssystemer for at sikre, at der til stadighed føres oplysninger tilbage, og at fremskridtene overvåges. Der bør være en målsætningsproces fra det nationale til det lokale niveau. Målene bør fastsættes afhængig af de mål og målsætninger, som betinges af bæredygtig udvikling. Dette forudsætter et lagdelt system af bæredygtighedsstrategier (vertikal integration) og samarbejde inden for sektorerne (horisontal integration). 19. Vertikal integration forudsætter en yderligere udvikling af de forskellige nationale og internationale bæredygtighedsstrategier. Disse spænder fra Agenda 21 over EU s program Mod et bæredygtigt samfund til de nationale strategier, som er ved at blive udviklet i hele Europa. Nationale og internationale strategier kræver lokal indførelse, så det er nødvendigt at lægge et større arbejde i at definere de handlinger, som skal udføres på lokalt plan. Fastlæggelse af disse handlinger forudsætter også en udspecificering af bemyndigelse og ressourcer. 20. Med hensyn til horisontal integration er der tre sammenhængende aktivitetsområder, hvor der bør indføres målsætninger som en fast del af tilgangen. Det første område har at gøre med de forvaltningsredskaber, som omhandles i afsnittet Værktøjer til udformning, integrering og gennemførelse af lokale miljøpolitikker. I takt med at der indsamles erfaringer med brugen af disse værktøjer, vil der opstå muligheder for at indføre en højere specificeringsgrad. Dette vil gøre det muligt at fastsætte mål på lokalt plan, samtidig med at der kan udformes procedurer til måling af resultaterne. Det andet aktivitetsområde er udvikling af Lokale Agenda 21-strategier. Det hænger sammen med det første område, men omfatter en mere eksplicit anerkendelse af den rolle, som lokalsamfundet spiller med hensyn til udformning af mål og målsætninger. Målene, som udspringer af denne proces, vil sandsynligvis skulle iværksættes ved hjælp af de værktøjer, som er beskrevet i afsnittet Værktøjer til udformning, integrering og gennemførelse af lokale miljøpolitikker ; men de skal opfattes anderledes end dem, som en lokal myndighed ville udforme, hvis den var alene om processen. Det tredje aktivitetsområde omfatter indførelsen af bæredygtighedsmål i alle de andre sektorer inden for de lokale myndigheders planlægningsområder. Dette har især at gøre med de udviklingsplaner, som findes for den lokale økonomi. Bæredygtighedsmål skal integreres i alle andre aktivitetsområder og skal ikke udvikle sig om uafhængige processer. 21. Jo mere udviklet og lokaltpræget et mål er, desto lettere er det at kombinere det med indikatorer. Der er to emner, som er særdeles vigtige i denne forbindelse. Det første er atter at understrege det forhold, der blev beskrevet ovenfor: bæredygtighedsmål skal indføres på lokalt plan, og følgelig er det på dette plan, at indsatsen, bemyndigelserne og ressourcerne skal samles. Dette betyder, at målene skal fastsættes på det lavest mulige plan, og at målene bliver beskrevet så præcist som muligt (f.eks. i form at prioritering, omkostninger, tidsforbrug osv.). Det andet emne har at gøre med rækkefølgen af de handlinger, som medgår til fastlæggelse af mål og indikatorer. Mål spiller en vigtig rolle ved at fungere som milepæle, som opnåede resultater kan sammenlignes med. 88

89 22. Det er vigtigt at bemærke en række træk, som er typiske for mål. For det første skal mål udtrykkes som målbare indikatorer. Mål defineret i forhold til miljøtilstand skal have det formål at nå visse mål, som er defineret i kraft af miljøkvalitet. Eksempelvis skal mål for nedbringelse af CO2- udledninger fra transport udformes, således at de når et vedtaget niveau, så nedbringelsen kan bidrage til at reducere den globale opvarmning. For det andet er det sandsynligvis muligt at opstille en lang række mål for hver enkelt indikator, og de skal så fastsættes på niveauet for den indikator. Således kan et mål for forbedring af luftkvaliteten i en by fastsættes ved at bruge niveauer for kulilte, samtidig med at et nationalt mål for luftkvalitet kan måles ved at anvende kuldioxid (selvom CO2 også kan anvendes på byniveau). For det tredje kan intet mål være fuldkommen akkurat. Den videnskabelige usikkerhedsfaktor dikterer, at forsigtighedsprincippet skal anvendes og mål defineres i overensstemmelse med sikre mindsteværdier. Endelig er det en konsekvens af ovennævnte, at alle mål skal anerkendes som værende i sidste instans politiske. Selvom belutninger oplyses af videnskabelig indsigt bliver de trods alt til i en politisk proces. Derfor bør mål fastsættes på grundlag af konsensus og et bredt engagement. 23. Miljøbudgetter er nyttige værktøjer, både når de medvirker til at fastsætte mål og som en del af et system, som overvåger fremskridtene. 2.9 Overvågningssystemer Politisk valg: Systemer til overvågning af bæredygtig udvikling skal integreres i alle planlægningsprocesser 1. Overvågningssystemer er vigtige for at kunne overvåge den bæredygtige udvikling, hvilket betyder, at disse systemer skal ofres særlig opmærksomhed. Der skal indbygges overvågningssystemer i alle processer, og de skal sammenkædes med anvendelsen af alle andre forvaltningsværktøjer. Overvågning skal være en central del af den politiske proces og planlægningen. Det er imidlertid vigtigt at erindre sig, at overvågningssystemer kun udgør en del af en omfattende proces, og de skal derfor anvendes ud fra denne erkendelse. I dette afsnit vil der blive gennemgået nogle af de væsentlige træk ved et overvågningssystem. Politisk valg: Bæredygtighedsindikatorer er en integreret del af alle overvågningssystemer 2. Den væsentligste grund til at bruge indikatorer, er deres evne til at måle miljøforhold og tendenser, hvorved de gør det muligt at vurdere, hvor effektiv en politik er. Hvis indikatorer ikke overvåges, så har de ikke noget brugbart formål. 3. De forskellige komponenter i et overvågningssystem afgøres af den type indikator, som skal måles. Miljøkvalitetsindikatorer kan overvåges via en proces, hvor der udarbejdes en miljøtilstandsrapport (se nedenfor). Miljøtilstandsindikatorer overvåges via en fortsat miljøforvaltningsproces. For at være brugbare, skal overvågningsresultaterne kommunikeres videre, og dette forudsætter en integration af overvågningsysstemer med et forvaltningssystem som eksempelvis EMAS. Politisk valg: Regelmæssige miljøtilstandsrapporter 4. Regelmæssige miljøtilstandsrapporter bør ikke blot vurdere den aktuelle situation, men også ønskede fremtidige tilstande. De bør medvirke til at fastlægge forskellige faktorers kapacitet til 89

90 forskellige formål. Miljøtilstandsrapporter kan også anvendes til at sammenligne situationen i forskellige byer og til at tilvejebringe et klima, hvor der er konkurrence mellem byerne i deres bestræbelser for at nå bæredygtighed. Således anvendes de i både Tyskland og Italien. 5. Miljøtilstandsrapporter udgør en proces, hvor miljøovervågning gradvist har udviklet sig i løbet af de seneste tyve år. De udspringer af en lov, som blev vedtaget i USA i 1969 (US National Environmental Policy Act/NEPA), og siden har de vundet udbredelse over hele kloden. Mange lokale myndigheder over hele Europa har i lang tid udført mange af de funktioner, som indgår i miljøtilstandsrapporterne; men det var ikke før i slutningen af 1980 erne, at en systematisk proces for udarbejdelse af miljøtilstandsrapporter blev almindeligt udbredt. Det er denne systematiske proces, som er væsentlig for forståelsen af formålet med miljøtilstandsrapporterne. Der indsamles og bearbejdes umådeligt store mængder miljødata af de lokale myndigheder og andre organisationer. Miljøtilstandsrapporterne har som målsætning af sikre, at disse oplysninger er tilstrækkeligt bredtfavnende til at dække alle væsentlige emner, og samtidig skal de sikre, at de virkeligt finder anvendelse ved at gøre dem til en del af planlægningsprocesserne. 6. Der kan skelnes mellem to overordnede former for tilstandsrapporter: Den første type er en omfattende gennemgang af miljøkvaliteten. Her lægges der op til en synoptisk proces, hvor man søger at vurdere de overordnede forhold omkring en lang række miljøparametre, samtidig med at der foretages en vurdering af centrale miljøkvalitetsindikatorer. Denne form for gennemgang er naturligvis potentielt uendelig, og det er en del af processen med miljøtilstandsrapporterne at prioritere de forskellige emner. I de tilfælde, hvor det er vanskeligt at skaffe oplysninger af god kvalitet eller i det hele taget, skal dette forhold inddrages med fremtidig handling for øje. 7. Den anden type miljøtilstandsrapporter er politisk orienteret. Det er her, at processen med miljøtilstandsrapporterne kobles sammen med miljøforvaltningsværktøjerne, som er beskrevet i afsnittet Værktøjer til udformning, integrering og gennemførelse af lokale miljøpolitikker. Denne form for miljøtilstandsrapporter skal ikke tilstræbe at være omfattende, men skal i stedet indsamle oplysninger, som er specifikt relateret til opstilling og vurdering af politiske mål. Disse mål kan opgøres ved hjælp af en række miljøtilstandindikatorer. Denne indfaldsvinkel er derfor langt mere pragmatisk; men den rummer samtidig en risiko for, at miljøkvalitet defineres ud fra rent funktionelle kriterier, og at det større perspektiv helt går tabt. I virkeligheden bør der tilstræbes en balance mellem de omfattende miljøtilstandsrapporter og miljøtilstandsrapporter, som tilgodeser den politiske proces. 8. Der er i denne periode to væsentlige problemer med miljøtilstandrapportering. Det første er, at der er en meget svingende kvalitet med hensyn til miljøovervågning i Europa. Der er inkonsekvent brug af definitioner, varierende indsamlingsfrekvens, unøjagtigheder med hensyn til kategorisering osv., og dette giver problemer med sammenlignelighed både på lokalt plan og mellem de forskellige regioner. Det andet store problem er, at der ikke eksisterer enighed om et enkelt sæt miljøindikatorer. Dette gør det vanskeligt at inddrage de indsamlede oplysninger i planlægningsprocessen. 9. Situationen er derfor den, at miljøtilstandrapportering i bund og grund er en reaktiv proces, der søger at vurdere kvaliteten af det miljø, som er et resultat af forskellige menneskeskabte påvirkninger. Der er mange gode grunde til at indføre et element af proaktiv planlægning i processen ved at vurdere en vifte af ønskede fremtidige tilstande. Dette kunne indledningsvist gøres ved at vurdere forskellige faktorers kapacitet i relation til forskellige målsætninger. Denne form for kapacitetsplanlægning finder allerede sted inden for mange områder, men er endnu ikke blevet systematisk integreret i processen. En anden udviklingsfase kunne være at bruge arbejdet til udarbejdelse af miljøtilstandrapporter til at tegne et billede af et bæredygtigt samfund. Denne vision kunne blive et vigtigt element i målsætningsprocessen og ville kunne virke som et redskab til inddragelse af lokalsamfundene. Denne 90

91 indfaldsvinkel anvendes i Helsinki, hvor miljøtilstandrapporter er en integreret del af kommunens kampagne for at øge borgernes bevidsthed. 10. På den ene side er et miljøbudget en systematisk proces, hvor der opstilles mål og målsætninger for samfundet. Samtidig er hensigten at overvåge resultaterne i forhold til disse mål og at videregive de indhentede oplysninger til beslutningstagerne og borgene i en tilgængelig form. Der synes at være væsentlige fordele ved at anvende miljøbudgetter sideløbende med miljøtilstandsrapporter. Oplysninger indsamlet til en miljøtilstandsrapport kan fremlægges for borgerne som et budget og dermed medvirke til at styrke den offentlige debat og inddrage samfundet i udformningen af politikkerne og deres gennemførelse. Politisk valg: Beskrivelse af lokalsamfundet kan medvirke til, at det kan definere sig selv og værdien af det lokale miljø 11. Udover at overvåge det lokale miljøs tilstand i videnskabelig forstand, bør der sættes ind for at opfange borgernes opfattelse af miljøet og deres behov hvad angår sundhed, socialvæsen og samfundsudvikling. Der er blevet udviklet en række samfundsbeskrivende teknikker med dette for øje. Teknikkerne medvirker til at borgerne kan definere både deres lokalsamfund og det, som de prioriterer højt inden for disse rammer. Dette kan medvirke til at give lokalsamfundene større beføjelser, fordi det inddrager dem i miljøforvaltningsprocessen, og det bidrager til, at de lokale myndigheder får alle relevante faktorer med i processen. Når der er tegnet en profil, kan den anvendes til at måle fremskridt ved at vurdere både de reelle og de opfattede forandringer i livskvaliteten. Politisk valg: Borgernes delagtighed i overvågningssystemerne 12. Når alt kommer til alt er det borgerne og ikke blot objektive måleresultater for miljøet, der afgør, hvorvidt bæredygtig udvikling opnås eller ej. Miljøkvalitet og borgernes bevidsthed er to væsentlige målestokke for bæredygtighed. Begge disse aspekter er direkte relateret til borgernes hverdag, og samarbejdet med borgerne for at finde ud af, om der er sket forandringer, er derfor altafgørende. Ovenfor er der beskrevet forskellige mekanismer til indragelse af borgerne. Politisk valg: Teknologien letter miljøovervågning 13. Teknologiske emner ligger uden for denne rapport. Det er tilstrækkeligt at konstatere, at de tekniske metoder og det tekniske udstyr, som kan anvendes til miljøovervågning, er under konstant udvikling og dermed åbner for stadigt mere omfattende og detaljerede undersøgelser. Der er gjort væsentlige fremskridt inden for områder som remote sensing, geografiske informationssystemer, termografi og forureningsmåling. Inden for de ressourcemæssige muligheder, som de lokale myndigheder har, bør de tilstræbe at anvende den nyeste teknologi og den nødvendige faglige ekspertise. 3. KONKLUSIONER 1. I dette afsnit blev der taget fat på den politiske integrationsudfordring for bæredygtighed og der blev gennemgået en række værktøjer til miljøforvaltning, som byerne kan anvende i bestræbelserne på at forvalte deres områder på mere bæredygtige måder. Nogle af dem er allerede kendte eller er videreudviklinger af sådanne, mens andre er nye. 2. Lokale bymæssige strategier for bæredygtighed, som lokalsamfundet er engageret og aktivt involveret i, kan skabe rammer for en effektiv indsats og effektive eksperimenter. 91

92 3. Hvis Europas byer skal kunne realisere deres bæredygtighedsløfter, skal staten også give dem maksimal frihed til at anvende hensigtsmæssige værktøjer på lokalt plan. Kommunale og regionale myndigheder skal gives de fornødne beføjelser og ressourcer, for eksempel med hensyn til beskatning, offentlig støtte, styring og investering. 4. Nationale regeringer og EU bør også overveje anvendelsen af de ovenfor beskrevne integrationsværktøjer. Nogle af dem, især dem, som drejer sig om den økonomiske ramme, kan kun anvendes på nationalt eller overnationalt plan. 5. Nationale regeringer bør definere, udbrede, fremme og overvåge god praksis i forbindelse med integrationsstyringsværktøjerne. Dette gælder for eksempel miljøstyring og -revision, VVM, SEA og bæredygtighedsindikatorer. Der er brug for en mere effektiv anvendelse af eksisterende lovgivningsrammer. 6. Ved at anerkende system -niveauet kan de værktøjer, som er beskrevet i dette afsnit, hjælpe den bymæssige miljøpolitik til at blive bedre og mere effektiv. Men som det fremgår af drøftelsen af kompleksitet, er ingen af disse værktøjer universalmidler, og de måder, hvorpå de hænger sammen er komplekse og vanskelige at forudsige. 7. Der er et presserende behov for eksperimenter og forskelligartethed inden for bæredygtighedspolitik og -praksis. Byer er tilstrækkeligt komplekse til at fremvise hele spektret af problemer, og alligevel små nok til, at der kan gennemføres relative hurtige ændringer, så problemerne kan inddæmmes. Mange europæiske byer har allerede udviklet nye fremgangsmåder, som eksemplerne i denne rapport viser. Især de miljøproblemer, der er forbundet med global bæredygtighed, har forskellige årsagsbaggrunde. Hertil kræves forskellige løsninger på den enkeltes eller husholdningens plan. Mange nye projekter er blevet udviklet på inden for de lokale myndigheder, og det er vigtigt, at byerne etablerer rammer til fremme af dem. Det vil være af særdeles stor værdi for planlæggere at kunne sammenligne for eksempel en by, der fortsætter med at anlægge veje, med én, som aktivt begrænser færdslen, én, som bruger affald til jordopfyldning, med én, som pålægger husstande en yderligere afgift for at kunne etablere lukkede kredsløb for energi og genvinding af materiale (f.eks. som i eksemplet med Helsingør nævnt i boks 3.7). 8. Byer vil ikke kunne følge forskellige retninger, hvis det socioøkonomiske system er for åbent, hvis deres beføjelser begrænses vilkårligt, eller hvis deres politikker på andre niveauer standser byernes indsats. Behovet for eksperimenter kræver derfor, at byer op til et vist punkt har beføjelser til at fungere som et lukket system, dvs. har magt til at styre ressourcestrømme og finansielle strømme. Dette kræver muligvis genovervejelse af andre politiske mål som f.eks. frihandel. Disse emner bør undersøges på en åben og pragmatisk måde, og intet politisk mål må i sig selv opfattes som absolut eller ukrænkeligt. 9. Det pragmatiske argument: hvis byen får mere frihed til at fungere som systemlaboratorium vil det være en hjælp i bestræbelserne på at finde frem til løsninger på bæredygtighedskrisen, støttes af det politiske subsidiaritetsprincip og et moralsk argument om valg. Med hensyn til den ovenfor skitserede socialkontraktteori er valg og begrænsning ikke modsætninger, men samtidig forekommende elementer. Folk kan vælge at bo inden for rammer, som er begrænsede, hvis de medfører kollektive fordele, som opvejer de personlige borgerrettigheder. 10. Dette forklarer det tilsyneladende paradoksale forhold, at folk kan stemme for en begrænsning af borgerrettigheder, som de selv nyder godt af. Dette fører imidlertid et nyt paradoks med sig. De begrænsninger, staten lægger på de lokale myndigheders beføjelser og finansiering, og som undertiden 92

93 foretages for at beskytte den enkeltes borgerrettigheder, kan indskrænke valgmulighederne og friheden ved at fratage personer muligheden for at bo i en by, der styres og reguleres aktivt med henblik på at fremme deres egen opfattelse af almenvellet. 11. Det overordnede budskab i dette afsnit er, at byer bør anvende økosystem-fremgangsmåden som en hjælp til at forstå miljøproblemer og behandle de foreslåede instrumenter som et værktøjssæt. Forholdene i de enkelte byer er forskellige, og derfor vil de værktøjer, man finder nyttige, også være det; men samlet udgør de et virkningsfuldt sæt af indfaldsvinkler til bæredygtig forvaltning af byområder. I de efterfølgende kapitler undersøges spørgsmålene om bæredygtighed og anvendelsen af de principper og værktøjer, der er behandlet i kapitel 3 inden for en række vigtige områder. 93

94 Kapitel 4 BÆREDYGTIG FORVALTNING AF NATURRESSOURCER, ENERGI OG AFFALD 1. INDLEDNING Formålet med dette kapitel er at b eskæftige sig med problemerne vedrørende forbruget af naturgivne ikke-vedvarende og langsomt fornybare ressourcer og energi, som overstiger det naturlige systems kapacitet, samt den tilhørende akkumulering af affald, som er karakteristisk for nutidens levemåder i byområderne. 1. Økosystem-fremgangsmåden vil blive anvendt med det dobbelte formål at fremme en forståelse af de underliggende årsager til overdrevent forbrug af beholdninger eller strømningsbegrænsede ressourcer (dvs. strømningen af en ikkekonstant ressource som f.eks. sæsonvarierende nedbør) og at medvirke til at belyse de politiske valgmuligheder, som er til rådighed for at begrænse problemerne og opnå mere bæredygtige forvaltningssystemer. Økosystem-fremgangsmåden medfører, at de væsentlige begreber, som bør udgøre grundlaget for de politiske valgmuligheder vedrørende en bæredygtig forvaltning af naturressourcer, er strømningsforvaltning og lukning af kredsløb, i hvilke der strømmer materialer og energi. 2. Som nævnt i kapitel 3 er der i nature ns egne systemer en tendens til at opretholde en balance ved at cirkulere ressourcer og affald inden for de enkelte systemer. Al ubrugt energi og materiale ender som affald, men kun som en del af en fase i den overordnede cyklus. Dette affald er grundlaget for en lang række organismer, som omsætter affaldet til bestanddele, som så igen er nyttige i økosystemet. 3. I bysystemet ophobes affaldet, og i stedet for at blive omskabt til brugbare bestanddele, holdes det for størstedelens vedkommende uden for cirkulationsprocessen (Flander, 1994). Dette er den største forskel mellem den måde, som det naturlige system og bysystemet virker på. Det er årsagen til ubæredygtighed, og det haster med at ændre dette forhold. De, som forvalter byerne, planlæggerne, arkitekter, bygherrer osv., bør tage ved lære af naturen og det, som naturen formår i form af økologisk og hensigtsmæssig forvaltning af de forskellige strømme. Denne lære er vital og kan føre til væsentlige forbedringer med hensyn til effektivitet. Det er påvist, at byforvaltning baseret på økologi faktisk kan halvere forbruget af elektricitet, opvarmningsenergi, drikkevand og affald (Hahn, 1993). 4. I dette kapitel er der en analyse på politisk plan, som sigter mod at påvirke den måde, hvorpå byerne forvalter strømmene af naturressourcer (inkl. vand), energi og affald. Det er målet at afdække de politiske alternativer, som kan indføre natursystemernes principper i forvaltningen af bysystemerne, for derved at nå frem til et mere effektivt og bæredygtigt bymiljø. Ideelt set bør disse politiske valgmuligheder være baseret på multiplikatoreffekten, hvilket vil sikre, at en løsning tager fat på flere problemområder på en gang. Det er kun muligt at opnå en multiplikatoreffekt ved at anlægge en holistisk indgangsvinkel til samfundet og naturen. 5. Det er umuligt i dette kapitel at beskæftige sig med det næsten uendeligt store antal emner, som udgør de direkte faktorer inden for strømningsforvaltning, hverken hver for sig eller i detaljer. I stedet vil der i dette kapitel blive lagt vægt på naturressourcer, energi og affald, idet disse tre bredtfavnende områder dækker størstedelen af alle forvaltningsfaktorerne. For disse tre områder kan der opstilles politiske valgmuligheder, som også gælder for alle undergrupperne. Med andre ord: aspekter, som har at gøre med en særlig anvendelse af landområder, aktiviteter og deres indbyrdes sammenhænge, bliver ikke behandlet enkeltvis ud fra deres særlige indvirkning på naturressourcer, energi, affaldsproduktion og forurenende stoffer. 94

95 6. Dette gør det lettere at forklare den grundlæggende antagelse, at bæredygtig forvaltning bør baseres på økosystem-fremgangsmåden. Det understreger samtidig behovet for en integreret tilgang til bæredygtig forvaltning, hvadenten dette angår fysisk planlægning, aktiviteter eller energistrømme. En integreret tilgang er altafgørende, især på grund af det særdeles interaktive forhold mellem nøgleparametrene for naturressourcer, energi og affald. Når man søger mod bæredygtighed, er der behov for en integreret tilgang for at fastholde et afbalanceret og socialt rimeligt forhold mellem parametrene. Den planlægningsmæssige diskussion hviler derfor på principperne om en integreret tilgang til, hvorledes det er muligt at lukke kredsløbene for naturressourcerne, energi og affald. Der vil blive undersøgt initiativer såsom minimering af forbruget af naturressourcerne, mere effektiv energiproduktion, brugen af vedvarende energiformer, genbrug af affald og varmegenvinding samt eventuel indførelse af decentraliserede og effektive forvaltningssystemer. 7. Alle de politiske valgmuligheder, som behandles i dette kapitel, repræsenterer brugbare fremskridt hen imod bæredygtighed. Men der er ingen enkeltstående mulighed, som alene har gennemslagskraft til at sikre bæredygtighed som sådan. Hvert enkelt problem kan løses via en række af initiativer, hvis succes afhænger af den grad af bæredygtighed, der sigtes imod. Dertil kommer, at hver region, hvert område og hver by er nået frem til sit eget individuelle udviklingstrin i retning mod bæredygtighed, og det er derfor ikke altid logisk at forsøge at rykke fra et ambitionsniveau til et andet i en trinvis proces. Nogle gange er det lige så økonomisk at vælge en løsning, som ligger på et højt bæredygtighedsniveau, som at vælge en på et lavere. I forbindelse med spildevandsrensning i ukloakerede boligområder, for eksempel, kan det være lige så økonomisk at bygge uafhængige, lokale spildevandssystemer som at investere i traditionelle kloakeringsforhold og centrale rensningsanlæg. 2. NATURRESSOURCER 1. Eksistensen af naturressourcer er grundlæggende for alle menneskeskabte aktiviteter uanset deres omfang og intensitet, og i virkeligheden udgør naturressourcerne intet mindre end selve livsgrundlaget for både de naturgivne og de bymæssige systemer. I storbyerne er der brug for enorme mængder af naturressourcer for at tilfredsstille indbyggernes behov og ønsker. Forbruget af naturressourcer medfører affaldsproduktion af enhver art og har omfattende, negative indvirkninger på vor planets økosystem. 2. I dag er hovedårsagen til problemerne den måde, hvorpå naturressourcerne udnyttes og forbruges. Ikke blot overskrides de naturlige systemers kapacitet; men forbruget er tilmed ineffektivt. Naturressourcerne forbruges uden hensyntagen til den balance, som hersker i de naturlige systemer, og uden at sikre, at der skabes ligevægt i bysystemerne. Det overdrevne forbrug får lov til at fortsætte uden en overordnet strategi for en bæredygtig affaldsforvaltning. Med andre ord bliver naturressourcerne taget ud af de naturgivne systemer for at opretholde livet i byerne; men der sendes så godt som intet tilbage til de naturlige systemer i en brugbar form eller i en form, som gør det muligt for de naturlige systemer at omdanne dem til nyttige forekomster, som kan indgå i kredsløbets processer. I stedet lider miljøet under, at unyttige og/eller skadelige forekomster ophobes på en sådan måde, at de naturlige systemers bæreevne og optagelsesevne belastes. På trods af en almen anerkendelse af ineffektiviteten inden for produktionsapparatet, distribution og slutforbruget stimuleres dette uansvarlige forbrug af naturressourcer (i hvert fald indirekte) gennem en fortsat satsning på øget produktion. Dette er i konflikt med bæredygtighedsprincipperne og økosystem-fremgangsmåden. 3. For at tage fat om dette problem bør byerne indføre forvaltningsprincipper, som er sammenlignelige med naturens egne principper. Som det ser ud i dag, er byerne ikke selvforsynende, lukkede systemer, men er i høj grad afhængige af omverdenen. I denne sammenhæng kan byer defineres som systemer, der overlever i kraft af deres evne til at importere størstedelen af det, de har 95

96 behov for (Ministry of the Environment and Natural Resources, 1992). Der er meget få behov, som byerne er i stand til selv af dække. Byerne importerer naturressourcer, og når de er forbrugt, eksporteres de i form af luftforurening, vandforurening og fast affald. Strømmene går således ind i byerne; men i stedet for at sende strømme tilbage til de oprindelige kilder, oplagrer byerne affaldsprodukter i jordens overflade eller spreder dem via atmosfæren eller vandet. Kredsløbet er således langt fra at være perfekt. En indsats for at lukke kredsløbene ved at integrere strømmene i et økologisk kredsløb og sende affaldsprodukter tilbage til de oprindelige kilder vil hjælpe med til at sikre et bæredygtigt bymiljø. Disse principper er oftest lettere at efterleve i en lille målestok, og det er derfor, at lokale økologiske kredsløb kan være den ideelle vej mod hele bæredygtige byer. Imidlertid er der ikke enighed om, på hvilket niveau, det er mest hensigtsmæssigt at lukke kredsløbene; men det kunne være i et afgrænset boligkvarter, på lokalt eller regionalt plan afhængig af sammenhængene. 4. Naturressourcer kan opdeles i to hovedkategorier: Biotiske og abiotiske. Disse udgør flora, fauna, luft, jord, vand, mineraler, vedvarende og ikke-vedvarende forekomster og energiformer. Samspillet mellem de biotiske og abiotiske træk, sammenholdt med eksistensen af forskellige former for energi, danner klimaet, som er en anden væsentlig faktor i forbindelse med liv i det hele taget. Dette afsnit beskæftiger sig med de områder, hvor det haster med at sikre en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne i forhold til bysystemerne. Det drejer sig om luft, jord, flora, fauna og vand. Underordnet disse er energi og affald, som behandles særskilt i afsnit 3 og 4 i dette kapitel. 2.1 Luft 1. Der kan ikke herske tvivl om, at luft (og især luft af en god kvalitet og i rigelige mængder) er en af de mest værdifulde kilder til opretholdelsen af liv på vor planet, uanset om man anlægger en antropocentrisk synsvinkel eller ej. Denne ressource, som ikke længere kan betragtes som et gratis gode, forbindes i dag mere end på noget andet tidligere tidspunkt i menneskehedens historie med en lang række problemer. Disse problemer kan rubriceres i henhold til to hovedkilder. Den første har at gøre med summen af produktionsaktiviteter inden for den primære, sekundære og tertiære sektor, som udtømmer de kvalitative træk ved denne ressource, samt de processer, som skaber den. Således indvirker landbrug, minedrift, stenbrud, fremstillingsindustrien, transport, kommunikation, byggeri, anlæg, energifremstilling osv. alle i større eller mindre grad og sammen med en kombination af en lang række andre aktiviteter (fritidsaktiviteter, sundhed, uddannelse og turisme) på forsyningen og kvaliteten af luft, især i byområderne. De anden kilde vedrører naturfænomener såsom vulkansk aktivitet, skovbrænde og andre naturlige, flygtige forekomster, som også indirekte eller direkte påvirker luftkvaliteten, ligeledes kombineret med andre faktorer (klimatiske betingelser), som ikke desto mindre er værdifulde for livet på vor planet. 2. Bæredygtig forvaltning af byerne og bedring af de atmosfæriske problemer beskæftiger sig mest med forureningskilderne, som ganske vist findes i byerne, men som har en negativ indvirkning på både de biotiske som de abiotiske dele af økosystemet inden for og uden for byerne. Andre sekundære virkninger af forurenet luft som f.eks. global opvarmning, ozonhuller, fotokemisk smog osv. bør også omfattes af en bæredygtig forvaltningspraksis. Disse sekundære virkninger stammer for det mestr fra byen; men de påvirker i almindelighed og direkte de klimatiske, mikroklimatiske og atmosfæriske forhold. Disse faktorer er vigtige for, at de bymæssige og naturlige systemer kan fungere bæredygtigt. 3. Det overordnede mål med bæredygtig forvaltning med hensyn til luft er at sikre kvalitet og forsyning. Hvad angår målsætningerne for bæredygtig forvaltning, kan der udpeges to hovedområder: Begrænsning af forureningskildernes antal og omfang 96

97 Fremme af luftregenerering og -filtrering. Det første punkt har at gøre med fremstilling og forbrug. Det andet er direkte forbundet med beskyttelse af grønne forhold. 4. Energifremstilling og forbrug er de væsentligste kilder til luftforurening, selvom fordampning af opløsningmidler udgør en stadigt vigtigere kilde til fotokemisk reaktive forekomster. Det er derfor uundgåeligt, at en lang række emner, som har at gøre med luft og luftforvaltning, overlapper med de underrubricerede faktorer energi, affald og transport i byområderne. Adskillige af de politiske valgmuligheder, som findes med hensyn til at nedbringe antallet og omfanget af forureningskilder, rummer en multiplikatoreffekt, fordi de er sammenfaldende med de politiske valgmuligheder, som retter sig mod at reducere energiforbruget, øge effektiviteten i forbindelse med energifremstilling, anvende vedvarende energiformer osv. Disse politiske valgmuligheder gennemgås i afsnit 3. Politiske valgmuligheder, som retter sig mod at nedbringe forureningen fra transportsektoren, behandles i kapitel 6. Udover disse er der andre, som retter sig mere direkte mod målsætningerne for luftforurening. Disse omfatter følgende: Politisk valg: Handlingsplan for luftkvalitet 5. Udarbejdelse af en handlingsplan med det formål at nå visse mål for luftkvalitet er en måde at bistå iværksættelsen af handlinger, som er specielt rettet mod at forbedre luftkvaliteten. For nærværende er Ministerrådet i færd med at vedtage et direktiv om vurdering og forvaltning af luftkvalitet, som gennem vedtagelse af afledte direktiver i 1996 skal fastsætte standarder for 13 stoffer og fastlægge medlemsstaternes ansvar for at overholde disse standarder. En del af bestemmelserne går ud på, at områder (inklusive byder, som sandsynligvis ikke kan nå at overholde standarderne inden den i direktivet fastsatte dato) påbydes at udarbejde en handlingsplan for, hvorledes luftforureningen kan nedbringes. I kapitel 3, afsnit 2 gennemgås forskellige handlingsplaner. Politisk valg: En grønnere by 6. Regenererings- og filtreringskapaciteten kan øges ved at skabe flere grønne områder og udvælge plantearter, som sørger for den størst mulige omdannelse af CO2 to ilt. Dette hjælper med til at modvirke udledningerne fra byområderne, især fra trafikken. Grønnere byer er en politisk mulighed med en multiplikatoreffekt. Udover at virke luftrensende medvirker grønne områder også til at begrænse støjforureningen, skabe egnede mikroklimatiske forhold ved at begrænse effekten af vind, udbalancere temperaturudsving og øge luftfugtigheden. Fordelene ved grønne områder set i større perspektiv omtales i kapitel 7, afsnit 1. Boks 4.1 Anvendelse af friskluftskanaler i tysk planlægningspraksis Planlægningspraksis i Tyskland omfatter også friskluftskanaler, som forsyner bykernerne med frisk luft fra byernes randområder. Dette medvirker også til at udligne forskellene i temperatur mellem byerne og de omliggende områder. I praksis er friskluftskanalerne grønne korridorer; men de rummer vegetation, som ikke bremser vinden og derfor heller ikke luftstrømningen ind til byerne. Den friske luft ledes ind i byerne via friskluftskanalerne og stiger til vejrs, efterhånden som den opvarmes i bymidten. Friskluftskanalerne virker med en multiplikatoreffekt, fordi de udgør fortrinlige indfaldsveje for gangog cykelstier. 7. Der er andre områder, som byerne skal forsøge at påvirke genne m det fysiske planlægningssystem, lokal miljølovgivning, oplysning og øget bevidsthed. Disse områder omfatter støtte til energieffektive og rene industrier samt fremme af mere energibesparende udstyr og ydelser 97

98 (f.eks. kølefaciliteter, produkter med elektrostatisk overfladebehandling, ydelser som begrænser behovet for offentlig og privat transport). 8. Et yderligere og vigtigt mål med bæredygtig forvaltning i forhold til luft kunne være afhjælpning af naturskabte problemer, som har indvirket på luftkvaliteten såsom genplantning af ryddede skovområder i byernes randområder. 2.2 Vand 1. Vand er en naturlig ressource, som er afgørende for alt liv. Vand er uundværligt for menneskehedens grundlæggende funktioner (indtagelse, vask og rengøring), for industrielle processer og for landbruget. Vand er en vedvarende naturgiven ressource, som kan genanvendes. I princippet er vand ikke en knap ressource i Europa. Vand er en del af naturens kredsløbsprocesser - nedbør lagres som grundvand, i vandløb, søer og have, hvorefter det fordamper og danner skyer, som så igen falder som nedbør. 2. Mængden af vand, som er til rådighed, varierer geografisk med store regionale forskelle og med store sæsonudsving, ligesom der er store forskelle på grund af klimatiske forhold såsom tørke og kraftigt nedbør, men også som et direkte resultat af menneskets indgreb, som kan medføre såvel knaphed og oversvømmelser. 3. Vand udvindes i store mængder for at støtte menneskets aktiviteter, og skønt vandmangel (i hvert fald i stort omfang) typisk forbindes med udviklingslandene og ekstreme klimatiske forhold, så er det også et problem som periodevis forekommer i visse europæiske lande. Følgerne af vandmangel og især af de forholdsregler, som tages af vandforsyningsselskaberne for at sikre vandforsyningen i lange tørkeperioder, er skadelige for de naturlige systemer. Det er almindeligt at udvinde vand fra vandløb i en sådan grad, at vandstanden falder og strømningshastigheden sænkes. Jo langsommere strømningshastighed, desto mindre ilt i vandet, og et lavt indhold af ilt virker direkte skadeligt og måske endda dødbringende for fiskebestanden og skader kvaliteten af fiskeynglepladserne. Dertil kommer, at lav vandstand i vandløbene reducerer disses evne til at fortynde tilladte mængder af udledte stoffer, således at mængder, som normalt vil være harmløse, bliver skadelige. 4. Oversvømmelserne i januar 1995 i den nordvestlige del af Europa var en følge af en forudgående ubæredygtig adfærd. Hovedårsagerne spændte fra utroligt kraftige regnfald til overfladevandstrømme og vandløb, som havde utilstrækkelig kapacitet til at rumme vandmængderne. Den samlede virkning af relativt beskedne menneskeskabte indgreb i flodområderne (fældning af små skovområder, udvidelse af byområder, bygning af nye boligområder, udretning af vandløb, dræning af landbrugsområder, spildevandsudledning fra fabrikker, lokale myndigheders brug af ukrudtsbekæmpelsesmidler osv.) medvirkede til oversvømmelserne og deres miljømæssige konsekvenser. Dette eksempel understreger behovet for en bæredygtig forvaltning af vandsystemerne. Der er brug for at være opmærksom på vandmængden, inklusive den relative mængde af ikke-bremsende jordlag, tilbageholdelse, nedsivning, flodområdernes funktionsevne, problemerne med forurenede landbrugsarealer og grønne områder i byerne efter oversvømmelser, samt spørgsmålene vedrørende vandkvalitet, som alle er aspekter af det generelle vandforvaltningsproblem. 5. Menneskets indgriben påvirker ikke blot den mængde af vand, som er til rådighed, men også vandets kvalitet. Al vand, som anvendes af menneskene, vender tilbage til naturens systemer i en eller anden form. Dette er positivt i sig selv, fordi det er udtryk for et ubrudt vandkredsløb. Men det er et problem, at vandet er forurenet på forskellige måder, og ingen form for eller grad af vandrensning vil kunne sende vandet tilbage til det naturlige kredsløb i dets oprindelige kvalitative tilstand. 98

99 6. Ydermere bliver det vand, som ikke bruges direkte af mennesket, også påvirket af bysystemerne. I det naturlige system siver regnvand gennem de forskellige jordlag; men i bysystemerne standses regnvand af forskellige ugennemtrængelige overflader og transporteres af et hurtigt spildevandssystem. Mængden af naturligt nedsivet vand begrænses meget, og i stedet forurenes regnvand af urenheder og kemikalier, som forurener grundvandet. Slutresultatet er, at beholdningerne af drikkevand er forurenede. 99

100 FIGUR - Vandkredsløbet; nuværende systemer og miljøproblemer Kilde: Tjallingii, S. (1995), side 57 LAND RENSEANLÆG grundvandsforurening DISTRIKT deponi for kemisk affald vandforurening luftforurening kanaler REGION overløb fra kloak pumpestation afløb faldende grundvandsspejl kombineret grundvandsforurening deponi kloaksystem aske BYGNING BY 136 l/indb./dag = m3/fam./år eutrofiering regn udledning slam 100

101 7. Både ud fra et kvantitativt og et kvalitativt synspunkt er der god mening i at anvende bæredygtighedsprincipperne i forbindelse med vandforvaltning med det formål at skade det naturlige vandkredsløb så lidt som muligt, samtidig med at borgerne sikres en grundlæggende service, inklusive adgang til rindende vand og kloakering. Denne grundlæggende service betyder også, at husholdningsvand ikke må udgøre en sundhedsrisiko, at det med hensyn til fremtoning ikke virker utiltrækkende (udseende og lugt), samt at der grundlæggende ikke må være tekniske problemer forbundet med at anvende det. 8. Der er behov for en integreret vision for en fremtidig forvaltning af vandsystemet. De landområder, hvor byerne ligger, udgør en del af vandsystemet, og byernes vandforvaltning kan spille en dominerende rolle i forvaltningen af systemet som sådan. 9. Principperne for bæredygtig vandforvaltning har at gøre med vandspareinitiativer og begrænsning af indvirkningen af alle vandrelaterede funktioner på det naturlige system. Det er vigtigt at huske på, at et fuldstændigt vandkredsløb inden for bysystemerne omfatter både indvinding, behandling, fordeling, forbrug, bortledning, spildevandsbehandling og spildevandsbortskaffelse. Alle disse funktioner har betydning for vandressourcerne i kvantitativ og/eller kvalitativ forstand. Alle disse funktioner påvirker også andre sider af det naturlige system. Målet for bæredygtig vandforvaltning bør ikke blot være at sikre en grundlæggende service, men også at sikre, at bosteder, flora og fauna beskyttes, og at vandets evne til at fortynde og fjerne forurenende stoffer bevares, samtidig med at vandets rolle i landskabet ikke sættes over styr i henseende til dets æstetiske og rekreative værdier. 101

102 FIGUR - Vandkredsløbet; vejledende modeller for langsigtet planlægning Kilde: Tjallingii, S. (1995), side 59 LAND Pa IA W I udledning RENSNINGSANLÆG Genbrugsanlæg DISTRIKT REGION kanaler Fremstilling af drikkevand P UF S W spidsbelastning/sæsonlager UA afløb fra gader N opdelt kloaksystem Rc BYGNING slam 78 l/indb./dag = m3/fam./år BY regn Rd tage P Forebyggelse Rd boligområde UA bylandbrug IA intensivt landbrug S Kildestyring Pa park N natur I I industri W Vådområdefiltrering UF byskov Rc rekreative formål 102

103 10. Vandspareforanstaltninger er væsentlige som et princip, skønt det anerkendes, at forholdet mellem adfærd og fysiske og klimatiske forhold påvirkes via forskellige betingelser i de forskellige lande. Et reduceret vandforbrug kunne derfor synes at være mere væsentligt i en national eller regional sammenhæng end i andre; men det ligger stadig fast, at uanset om der er rigelige forekomster af vand eller ej, så medfører forbrug altid forurening og spild, og alene af denne årsag bør vandforbruget begrænses. Politiske valgmuligheder for bæredygtig vandforvaltning omfatter følgende: Politisk valg: Opsamling af regnvand 11. Regnvand er forholdsvis rent, hvis det opsamles, før det rører jordoverfladen og bliver blandet med forskellige forurenende stoffer. Hvis det kan anvendes til formål, hvor der ikke kræves drikkevandskvalitet, er det muligt at begrænse forbruget af værdifuldt drikkevand, som kræver omfattende renseprocesser. Regnvand kan indsamles på bygningstage, som det ofte forekommer i landområder. Det kan anvendes til vanding af plæner og grønne områder, vaskning af offentlige områder som f.eks. gader og fortove. Politisk valg: Bedre nedsivningsmuligheder for regnvand 12. Nedsivning af regnvand er økosystemets måde at håndtere nye forsyninger af vand på og optage dem i det naturlige kredsløb. Vegetation og jordlagene kan rense vandet ved at binde de forurenende stoffer og anvende dets næringsstoffer. Brugen af ugennemtrængelige overflader gør det umuligt for vandet at sive ned i jorden. Udover at vandet bliver blandet med forurenende stoffer som f.eks. olie og tungmetaller og transporteret til spildevandsanlæggene, ødelægger det grundvandsbalancen og påvirker vegetationen. Via de fysiske planlægningssystemer kan byerne fremme brugen af gennemtrængelige overflader i så høj grad som muligt. For eksempel er parkeringspladser lige godt egnede til at fungere med gennemtrængelige som med ugennemtrængelige overflader. Politisk valg: Bedre tilbageholdelse af regnvand 13. Den store udbredelse af ugennemtrængelige overflader i byområderne kan modvirkes ved at bygge småsøer, grøfter og vådområder, som gør det muligt at holde på regnvand snarere end at borttransportere det så hurtigt som muligt via spildevandssystemet. Ved at holde på regnvandet opnås der en multiplikatorløsning, som nedbringer det store pres, som regnvand ellers vil lægge på kapitalkrævende spildevandsfaciliteter, og samtidig øges den naturlige vandrensning, og floraen og faunaen beriges. Anlæg beregnet på at holde på regnvandet har ydermere en samfundsgavnlig virkning gennem den rekreative værdi, som vandområder har for miljøet. Boks 4.2 Grønne strukturer og kvælstofsrensning, Halmstad, Sverige Byen Halmstad døjer med kvælstofsudvaskning. Størstedelen af forureningen er luftbåren eller stammer fra landbrugsgødning, og en lille del skyldes spildevandsrensningsanlæg. Positive fremskridt inden for kvælstofrensning på spildevandsrensningsanlæggene og landbruget styrkes af biologiske initiativer. Parkforvaltningen har stillet parkområder til rådighed til forvaltning og rensning af regnvand. Kommunen afvikler forskellige projekter, hvor regnvand opsamles i kunstige søer og vådområder, før det føres videre til de naturligt modtagende vandforekomster. Borgerne i Halmstad kan således nyde godt af vandmiljøer, hvor planter og dyr trives. I et boligområde har en dam været anvendt som kortvarigt opsamlingslager for regnvand siden 1970 erne. Dammen er nu fuldt integreret i miljøet. Svaner og andre fugle yngler i området, og der er talrige frøer. For at forbedre kvælstofbehandlingen og øge den økologiske mangfoldighed er der etableret et vådlandsområde 103

104 længere nede ad vandløbet. Beboerne i området, inklusive skolebørn, har hjulpet kommunens folk med at skabe et vådområde, som nu er ved at udvikle sig til et område med en stor rigdom af flora og fauna. Skolerne bruger området til at give børnene en oplevelse af naturligt forekommende miljøer. (Ministry of the Environment and Natural Resources, 1992). Boks 4.3 Forvaltning af regnvand med en økologisk model. Marne la Vallée, Frankrig I Frankrig omfatter den nye by Marne la Vallée i Val Maubée eksisterende områder med skov og andre grønne områder. Et net af småfloder og damme er blevet anvendt til at skabe en miljøvenlig løsning på kontrollen og behandlingen af regnvand. Disse grønne og blå offentlige områder har også rekreative og landskabsmæssige funktioner. Forvaltningen af disse offentlige områder har omfattet udarbejdelsen af en oversigt over landskabet, fauna, flora og habitater samt undersøgelser med henblik på at fastslå det rekreative pres på disse områder samt befolkningens forventninger til benyttelsen af områderne. Områderne er blevet klassificeret i henhold til type, social funktion og miljømæssig værdi, og passende bevarings- og forvaltningsstrategier er udviklet til hvert enkelt område. Der er lagt særlig vægt på bevarelse eller oprettelse af forbindelser mellem friarealerne inde i byen og ud til naturen udenfor. Politisk valg: Genbrug af gråt vand 14. Når talen falder på effektivt vandforbrug, melder spørgsmålet sig, om det er effektivt at bruge drikkevand til formål, hvor det ikke er nødvendigt med vand af høj kvalitet. Hvis der eksisterede to adskilte vandforsyningssystemer (et med drikkevand og et andet med genbrugsvand, også kaldet gråt vand), ville det kunne give et svar på dette spørgsmål. Det er kostbart at indføre et sådant system i bestående byområder, bortset fra i byfornyelsesområder og i forbindelse med andre store renoveringsprojekter. Det er passende mål for denne politik inden for byområderne. Det er muligt at konstruere interne genbrugssystemer til gråt vand. Vaskevand kan sendes gennem et lille genbrugsanlæg og derefter returneres til vandsystemet til brug i toiletter, udendørs vandhaner osv. Man skal være opmærksom på sundhedsaspektet: al vand skal overholde visse mindstekrav for at minimere sundhedsrisici og for at sikre, at der ikke sker kemiske angreb på installationerne. Dobbelte vandsystemer skal også konstrueres på en sådan måde, at risikoen for forkert anvendelse mindskes, dvs. det må sikres, at gråt vand ikke fejlagtigt bliver brugt til indtagelse af f.eks. børn. 15. Byerne kan fremme brugen af dobbelte vandsystemer i deres fysiske planlægning og ved at indføre sådanne krav i deres byggelovgivning. I de tilfælde, hvor det skønnes at være uhensigtsmæssigt at bygge komplette dobbelte vandforsyningssystemer, kan alternativet være at installere dobbelte kloakeringsnet. Dette medfører, at spildevandet opdeles i to kategorier: vaskevand og toiletvand. Vaskevandet kan således behandles separat (skadelige stoffer som f.eks. fosfor fjernes), hvorefter det kan genbruges f.eks. i landbruget. Politisk valg: Fremme af mere miljøvenlige kloakeringsløsninger 16. Det er ikke blot vigtigt at spare på vandet, men også at forbedre kvaliteten af det spildevand, som returneres til vandkredsløbet. Der anvendes stadig flere biologiske vandrensningsanlæg og især af den type, som bygger på metoden med aktiveret slam, nedsivningsfiltre og biorotor (Santala, 1994). Der er også ved at blive indført andre former for mere miljøvenlige vandrensnings- og bortskaffelsesanlæg. Det drejer sig især om passive metoder, som gør brug af økologiske virkemidler, og som ikke kræver tekniske installationer, vedligeholdelse og driftsovervågning. Disse former er blandt andre biologiske damme, akvakulturmetoder, rodzoneanlæg, kunstige vådområder, nedsivning osv. Brugen af disse former for økologisk behandling afhænger af de pågældende områders beskaffenhed, og især i 104

105 byområderne kan anvendelsen af visse metoder begrænses af pladsforhold. Der bør opmuntres til, at disse rensningsmetoder anvendes så meget som muligt, og der bør indføres en række incitamenter, støtteordninger, tilskud, skattebegunstigelse osv. Det kan komme på tale at indføre et nyt direktiv for bygning og anvendelse af biologiske rensningsanlæg for 3.-niveaubyspildevand. Politisk valg: Kontrol med forureningskilderne 17. Det er umuligt at overdrive, hvor vigtigt det er at kontrollere de kemiske og øvrige industrielle forureningskilder. Vand er særdeles modtageligt for forurening, og vand kan transportere forurening over lange afstande og dermed sprede skadelige stoffer gennem hele økosystemet langt bort fra kilden. Derfor er det vigtigt ikke blot for luftkvaliteten, men også for kvaliteten af vore vandkilder at der findes og håndhæves passende regler og lovgivning for forureningskontrol og -udledning. Europa- Kommissionens nye direktiv om vurdering og forvaltning af luftkvalitet vil være et stort skridt i den rigtige retning, når det er blevet vedtaget. Politisk valg: Kontrol med mineraludvinding 18. De fleste byggeaktiviteter medfører brug af stenmaterialer i en eller anden form. Udover at sten er en begrænset naturressource, så påvirker udvinding af sten og grus ikke blot landskabet, men også grundvandet. Der bør iværksættes initiativer til genbrug af stenmaterialer, således at virkningen af mineraludvinding på grundvandets kvalitet og balancemekanismer kan minimeres. I de tilfælde hvor fysisk planlægning omfatter mineraludvinding, er det vigtigt, at byerne udøver deres ret til at påvirke graden af udvinding ved f.eks. at sikre, at der kun gives tilladelser i strengt nødvendige tilfælde. VVMundersøgelser bør tillægges større betydning, når ansøgninger vurderes, og miljøafgifter kan medvirke til, at udvindingen holdes inden for rimelige grænser. I Danmark er der indført afgifter på råmaterialer både i forbindelse med udvinding og indførelse af sand, grus, ler og kalk. 19. Der er en lang række andre initiativer til rådighed, som kan begrænse vandforbruget og antallet af forureningskilder. Disse omfatter indførelse af vandmålere, som giver et direkte økonomisk incitament til at begrænse vandforbruget, samt oplysningskampagner og mærkningsordninger, som kan påvirke adfærden og øge brugen af vandbesparende installationer. Økonomiske incitamenter såsom tilskudsordninger kan også anvendes med det formål at fremme vand- og energibesparende teknologi. Der bør endvidere også lægges vægt på betydningen af fysiske/praktiske forhold såsom effektiv vedligeholdelse af vandforsynings- og kloaknettet med det formål at begrænse vandspild, samt betydningen af at begrænse saltning af sne- og isglatte veje med det formål at reducere forureningen af jordbunden og grundvandet. 2.3 Jord, flora og fauna 1. Jord er blevet opfattet som en uudtømmelig r essource; men økosystem-fremgangsmåden kræver, at jord (såvel jordbund som jordarealer) sikres status som en naturgiven ressource, som skal forvaltes ud fra bæredygtige principper. 2. Bæredygtig forvaltning bør opfatte jord som en ressource, som kan udvikles. Jord er en regulerende faktor i henseende til klima, luft og vand samt ubehagelige vejrforhold som oversvømmelse, frost, storme osv. Jord er et naturligt element, som understøtter komplekse økosystemer i henseende til flora og fauna. Jord er et råmateriale. Og jord er et naturligt element, som nutidens byboere viser så stor efterspørgsel efter som aldrig nogensinde tidligere til tilfredsstillelse af deres rekreative og psykologiske behov. 105

106 3. I byområderne forbindes jord med forurening og almindelig forringelse af dens tilstand og egenskaber som bosted, for slet ikke at nævne de store tab i forbindelse med byggeri og anlæg samt i mindre grad erosion. Nogle af de væsentligste årsager til disse problemer ligger i den hastigt stigende brug af jordområder til byggeri og anlæg, en lang række aktiviteter, som skaber forskellige grader af forurening (f.eks. giftaffald fra industrien og afvanding af kørebaner), erosion, opbevaring af affald i flydende og fast form samt aktiviteter i forbindelse med udvinding af mineraler. Som en direkte følge af disse problemer forringes også de biotiske elementer, for hvilke jorden udgør grundlaget, såsom flora og fauna. 4. Det overordnede mål bør være at øge omfanget af naturområder samt at bevare dem. Når vi ved, at floraens og faunaens tilstand i dag udgør to af de vigtigste indikatorer for økosystemernes tilstand, og eftersom jord, flora og fauna sammen med tilstedeværelsen af vand og passende klimatiske forhold er nogle af de vigtigste faktorer for at sikre et sundt økosystem, så er det indlysende, at bæredygtig forvaltning bør have følgende målsætninger: Bevarelse af tilstrækkeligt store landområder til at kunne udvikle naturligt forekommende og menneskeskabte økosystemer, grønne strukturer for byerne og de omliggende arealer. Tilvejebringelse af tilstrækkeligt store landområder med disse grønne strukturer til at de kan være selvbærende, hvilket også vil få en gavnlig katalysatorvirkning for udviklingen af den biologiske mangfoldighed. 5. I det følgende gennemgås nogle af de vigtige skridt, som skal tages for at nå disse målsætninger, samt en omfattende forvaltning af det, som kan benævnes som naturressourcer: Politisk valg: Udvikling af grønne strukturer 6. Udvikling af grønne strukturer for byerne resulterer i afgø rende bindeled mellem byområderne og de omliggende landområder. Sådanne strukturer kan være grønne områder som f.eks. landbrugsjord, parker, plantager og skove. Selvom grønne bælter placeret omkring byerne med større eller mindre mellemrum har stor rekreativ værdi for borgerne, så udgør de ikke den vitale struktur, som kan sikre de rette betingelser for floraen og faunaen. Grønne korridorer, som rent faktisk virker som bindeled mellem landområderne og de grønne områder i og omkring byerne, giver de bedste økologiske rammer for bosteder og er på den måde den rette kombination mellem biologisk mangfoldighed og rekreativ værdi. Dette forhold er i stigende grad ved at gå op for byadministratorerne, og mange byer er aktivt i færd med at forbedre forbindelserne mellem de forskellige åbne områder og skabe grønne korridorer med det formål at give planter og dyr mulighed for at indtage nye nicher. Boks 4.4 Udvikling af forbundne naturområder, Århus, Danmark Århus beskriver sig selv som en grøn by. Byen betragtes som et økosystem i sig selv. I den fysiske planlægning lægges stor vægt på beskyttelse og udvikling af naturområder inde i selve byen samt på forbindelserne mellem disse og det omkringliggende landskab, alt sammen i overensstemmelse med miljøplanen for byen. Et vigtigt træk er skabelsen af skovområder tæt på byen. Ud over deres rolle som rekreative områder og som værn mod byens uhæmmede vækst er de nye skove tænkt som korridorer for dyre- og planteliv, som filtre for luftforureningen og til at forbedre grundvandskvaliteten. En mere ambitiøs plan omfatter afdækningen af åen, som tidligere forbandt dalen vest for byen med Århusbugten i øst. 106

107 Politisk valg: Genopretning og berigelse af jorden og floraen 7. Det er muligt at forbedre jorden og plantelivet ved at forbedre dels de områder, som bliver misrøgtet af byaktiviteter, og dels de landrområder, som er unyttige til byggeri og anlæg af forskellige årsager (bakker, ustabile jordbundsforhold, oversvømmelsesrisiko o.lign.). Dette kan gøres ved at inddrage og oprense både muldjord og de dybereliggende lag og foretage tilplantning, hvilket vil medvirke til at berige de ubebyggede områder af privatejet jord, områder i forbindelse med vejanlæg og i det hele taget i forbindelse med åbne områder, såvel privat som offentligt ejet. Politisk valg: Større biologisk mangfoldighed 8. Skridtet bort fra monokulturer til større biologisk mangfoldighed er et vigtigt aspekt i retning af en bæredygtig forvaltning af byerne. Etablerede parker og plæner spiller kun en ringe rolle i det naturlige kredsløb, selvom de spiller nok så stor en rolle for borgernes livskvalitet. Naturens kredsløb omfatter en meget omfattende mængde af arter inden for både floraen og faunaen, som er indbyrdes afhængige, og som styrker hinandens levevilkår. Grønne områder i byerne, som bygger på monokultur, kan ikke give den komplekse støtte, som et sundt økosystem forudsætter. Derfor er det nødvendigt at optimere antallet og omfanget af grønne områder, som fungerer på naturens egne præmisser. Politisk valg: Landbrug i byerne 9. At bringe naturens egne præmisser ind i byområderne kan også gøres ved at etablere små bylandbrug i byerne, hvilket vil bidrage til at gøre byerne grønnere og fungere pædagogisk hensigtsmæssigt. Byboere og især børn ved kun lidt om økosystemerne, og hvor deres fødevarer stammer fra. Omfattende landbrug, en centraliseret fødevareindustri, transport og detailstrukturen gør det grundlæggende umuligt at forstå sammenhængene. Ved at oprette små bylandbrug, som fungerer på traditionelle betingelser, kan byerne berige lokalsamfundet, gøre det sundere og samtidig øge borgernes viden. Ydermere forholder det sig jo sådan, at hvor god landbrugsjord ligger op til byområder, er det ofte beskyttet mod udviklingen, eksempelvis når en by vokser. Disse områder bør snarere bibeholdes som landbrug og på den måde bevare deres funktionelle værdi, samtidig med at de rummer bylandbrugenes fordele. Boks 4.5 Aspö bylandbrug, Skövde, Sverige I den svenske by Skövde har det kommunale boligselskab oprettet et bylandbrug i nærheden af 3 boligområder. Bylandbruget har køer, grise, kyllinger og en lille mark med korn og andre afgrøder. Forskellige børneinstitutioner og skoler besøger ofte gården, og alle kan deltage i arbejdet, hvis de har lyst. Børnene kan hjælpe med til at passe dyrene, som sendes til slagtning, ganske som det er almindelig praksis på almindelige landbrug. Gården drives af en professionel bonde, og uddannet personale tager sig af de besøgende og andre aktiviteter. Landbruget giver et beskedent overskud. (Ministry of the Environment and Natural Resources, 1992). 10. For at opfylde de tilsigtede formål, bør udviklingen af grønne strukturer bestående af nogle af de vigtigste ressourceelementer i byerne (dvs. jord og bosteder udviklet i såvel de naturligt forekommende som de menneskeskabte økosystemer) være baseret på de følgende planlægnings- og forvaltningsprincipper: De skal tilvejebringe sikre bosteder af en høj kvalitet for forskellige arter. De bør klart afspejle den natur og intensitet, som er til stede i de forskellige aktiviteter, som de rummer. 107

108 De bør skabe en følelse af identitet og bekendthed hos brugerne og som følge deraf også en respekt for behovet for bevarelse. De bør give en mulighed for uddannelse og oplysning, både hvad angår bevarelsen af sådanne ressourcer og de nye teknikker, som medgår til at nå dette. De bør fungere som mekanismer for en måling af fremskridtene hen imod de oprindelige mål (kvantitative indikatorer). 11. Endelig skal de politiske valgmuligheder, som er til rådighed i forbindelse med den holistiske indfaldsvinkel til bæredygtig forvaltning af naturens ressourcer samt de øvrige betragtninger angående bæredygtig forvaltning, overholde visse grundlæggende principper: Udpegning og kvantificering af aktuelle ressourcer og deres værdi i henseende til knaphed og tilgængelighed, samt en dyb forståelse af de årsager, der ligger bag problemerne, baseret på en forståelse af samspillet og forholdet mellem de forskellige nøgleparametre med det sigte at løse tidligere tiders problemer, iværksætte initiativer til bevarelse og opretholdelse på en sådan måde, at det er muligt at styre de aktiviteter og processer, som er forbundet med den ressourceudvinding, som virker skadeligt både i byområderne og i selve udvindingsområderne. 3. ENERGI 1. I de senere år har energipolitikken afspejlet de dramatiske konsekvenser, som tidligere tiders energipolitik har haft i form af udtømning af ressourcer, øget forurening og klimatiske følger. Indførelsen af bæredygtighedsprincipperne for udviklingen har gjort det helt klart, at det er nødvendigt at økonomisere med energiressourcerne, hvilket har medført indgreb på forskellige niveauer af den fysiske planlægning samt forbrug af vedvarende energikilder, så disse faktorer er i større overensstemmelse med miljøbeskyttelse og bevarelse af naturressourcerne. 2. Bybefolkningen bruger i dag energi og følgelig også naturressourcer i et meget højer e tempo end på noget tidligere tidspunkt i historien. Befolkningen i byerne forbruger mere energi end befolkningen uden for byområderne. På grund af befolkningstætheden og de aktiviteter, som er samlet i byerne, udgør byområdernes energiforbrug 75-80% af det samlede forbrug i EU, selvom de dækker mindre end 10% af EU's areal (KOM, udateret). Energi forbruges ikke blot til nødvendige formål og behovstilfredsstillelse; men der spildes også energi i løbet af produktionsprocesserne og derefter i forbindelse med både distribution og forbrug. 3. Dette overdrevne energiforbrug kræver en stadigt større tilførsel af naturressourcer, hvilket afstedkommer en stadigt større affaldsmængde uden for byernes eget system og dermed forårsager alvorlige interne og eksterne miljøproblemer. Problemerne har at gøre med udtømmelse af naturressourcerne, forurening og ødelæggelse af naturens kredsløb. Kort sagt er balancen i bysystemerne meget skæv, og dette forhold er en alvorlig trussel mod de præmisser, som de naturlige kredsløb fungerer på. Mængden af energi, som går direkte til spilde i kraft af uøkonomiske produktionsformer og varmetab, er meget betragteligt. Det samme gælder for mængden af energi, som går indirekte til spilde i kraft af for ringe brug af vedvarende energiformer, som potentielt spiller en stor rolle i for at nedbringe luftforureningen og begrænse virkningerne på klimaet, samtidig med at de kunne sikre, at der stadig vil være betragtelige energiressourcer i fremtiden. 108

109 FIGUR - Energikæden; bestående kredsløb og miljøproblemer Kilde: Tjallingii, S. (1995), s. 64 LAND BYGNING forbrug kubikmeter naturgas naturgasekvivalenter udtømning af fossile brændstoffer pr. husholdning: jord-,luft-,vandforurening, ødelæggelse - anlæg: 11,000 kul, olie, uran - forbrug pr. år deponi jf. figur grundvandsforurening el 540 luftforurening gas 1600 global opvarmning varmetab REGION afløb kølevand skorsten strøv fra forbrænding'syreregn' CO2 ventilation BY distribution DISTRIKT CO2 omfattende fjernvarmeanlæg 109

110 4. Rent teoretisk burde energiforsyning ikke udgøre noget problem. Energi er den eneste ressource, som kan trænge gennem de i øvrigt lukkede kredsløb, som jorden fungerer med. Forudsat at de logistiske problemer løses og de nødvendige forskningsmæssige og anvendelsesmæssige fremskridt gøres, så er der tilstrækkelig energi. Ikke desto mindre udgør energi et kæmpemæssigt problem i dag. Dette skyldes ineffektivitet inden for produktionssektoren, trafik, distribution og forbrug, hvilket forværres i kraft af afledte negative virkninger af disse aktiviteter på alle sider af økosystemerne og hovedsageligt i form af forurening med luftarter og varme. 5. Eftersom byerne er så energiintensive, må det primære være at påvirke borgernes og industriens adfærd, således at der sikres en mere energieffektiv og renere drift af byerne. Skønt det kan virke indlysende, så er det vigtigt at understrege, at forbrugerne ikke efterspørger energi som sådan. De efterspørger energiydelser i form af f.eks. opvarmning af bygninger, industrielle processer, madlavning, lys, transport osv. At fremstille disse ydelser kræver energi, og den krævede energimængde afhænger af den effektivitet, hvormed energien omsættes til den ønskede ydelse (Jackson, 1992). Denne effektivitetsgrad afhænger så atter af forskellige faktorer såsom den tilrådighed værende teknologi, forvaltningsprincipper, fysisk planlægning osv. Den måde, som de givne arealer anvendes på, er i høj grad forudbestemt i de bestående bysystemer; men det er muligt at påvirke den teknologi og de forvaltningssystemer, som anvendes. 6. Det er vigtigt at anerkende, at byerne kan spille en afgørende rolle gennem bæredygtig energiforvaltning og derved påvirke energiforbruget og således også mængden af forurening. Per definition er energiforbruget (dvs. efterspørgslen af energi) lokalt, selvom fremstillingen og forsyningen af energi ofte er centraliseret. På det bymæssige plan er der derfor ideelle forudsætninger for at målrette energipolitikken. Byerne kan skabe konkrete resultater for at begrænse energiforbruget, bruge lokale energikilder og nedbringe de skadelige virkninger på miljøet (KOM, udateret). 7. I lyset af dette har Europa-Kommissionens GD XVII siden 1992 finansieret lokale energicentre. Under pilotprogrammet for energiforvaltning i regioner og byer er der blevet oprettet 22 centre i byområder med det formål at tage sig af energiforvaltningen og på den måde bidrage til at beskytte miljøet og fremme en bæredygtig udvikling i de pågældende byer. Initiativerne omfatter oplysningskampagner og andre midler, som skal påvirke erhvervslivets og borgernes adfærd. Deltagelsen af valgte medlemmer i energicentrenes ledelse sikrer den politiske vilje, som medvirker til, at energicentrene i byområderne når deres mål. Der skabes lokal beskæftigelse som følge af de særlige faglige færdigheder, som efterspørges i takt med, at forskellige planer bliver iværksat. En af betingelserne for, at Fællesskaberne giver støtte til energicentre i byområder, er at der samarbejdes på tværs af medlemsstaterne, således at der kan overføres viden og udbredelse af resultater. Byer, som har draget fordel af disse initiativer, kan virke som eksempler for nabobyer og andre byer, som står over for de samme problemer. 8. I praksis er der meget store forskelle på, hvorledes de forskellige byer forvalter deres energisystemer - ikke blot fra den ene medlemsstat til den anden, men også fra egn til egn i de forskellige medlemslande. Der er somme tider institutionelle, politiske, økonomiske og endog tekniske hindringer, som gør det vanskeligt at indføre energipolitikker i byerne. Eksempelvis: Restriktive nationale institutionelle rammer for produktionsapparatet, transportsektoren og energiforsyningen. Utilstrækkelige økonomiske ressourcer. Mangel på specialistviden i byerne til udarbejdelse og iværksættelse af energipolitikker. 110

111 Mangel på politisk motivation inden for byerne. 9. Dertil kommer at mange byer i Europa mangler nytænkning og vilje til at tage fat på energiproblemet. Derfor er det vigtigt, at byerne forstår betydningen af deres engagement, samt at de forsynes med de oplysninger og rammer, som er en forudsætning for en proaktiv handlemåde i henseende til at udvikle bæredygtige energipolitikker for byerne (KOM, udateret). 10. Energipolitikken for byområderne kan målrettes mod forskellige niveauer såsom det offentlige forsyningsnet, driften af interne kommunale aktiviteter, enkeltpersoners og virksomhedernes adfærd samt driften af energiindustrien. Det er naturligvis lettere at påvirke energiforbruget i kommunernes egne aktiviteter (eksternt og internt) end at påvirke det lokale erhvervsliv, de enkelte borgere og energiindustrien. Ikke desto mindre kan og bør byerne tage affære i en eller anden form for at fremme og lette energispareinitiativer på alle niveauer. 11. Energipolitikken for byområderne kan også målrettes mod forskellige sektorer. Det europæiske energiforbrug kan groft set opdeles i bolig- og tertiære sektorer (40%), industrien (30%) og transportsektoren (30%) (KOM, udateret). 12. Inden for bolig- og den tertiære sektor forbruger sundhed, uddannelse, fritidsaktiviteter, bolig, serviceydelser osv. betragtelige energimængder. Dette sker ikke blot i byggefasen, men også i form af opvarmning, belysning, ventilation og afkøling. Der er andre væsentlige energibehov, som skal tilfredsstilles i form af tilvejebringelse og vedligeholdelse af infrastrukturen (inkl. belysning og vedligeholdelse af offentlige arealer), vandforsyning og behandling af alle former for affald. 13. Inden for industrien er der satset stort på at udvide og intensivere fremstillings- og forarbejdningskapaciteten for at kunne følge med den konstant stigende efterspørgsel efter forbrugsgoder og luksusgoder. Dette har medført et forbrug af enorme mængder energi til udvinding af råmaterialer til produktionsprocesserne og transport af varerne. 14. Det konstant stigende behov for mobilitet og byernes tiltagende afhængighed af fjerntliggende områder angående både varer og arbejdskraft har bevirket, at transportsektoren er blevet endnu en væsentlig energiforbrugende og forurenende faktor og især i henseende til begrænsede energiressourcer. 15. I dette kapitel lægges der især vægt på energiforbrug i forbindelse med stationære aktiviteter, mens kapitel 6 (tilgængelighed) og kapitel 7, afsnit 1 (fysisk planlægning) beskæftiger sig med transport. Der lægges vægt på metoder til fremme af byforvaltning i forhold til at reducere energiforbruget og forbedre energieffektiviteten. 16. Det er uundgåeligt, at de p olitiske valgmuligheder for bæredygtig forvaltning er talrige og vidt facetteret. Dette er et resultat af det store antal faktorer, som har at gøre med energi, såsom kilder, produktion, distribution, forurening osv. Samtidig er det et faktum, at det uden tvivl er det vigtigste forhold for, hvorledes enhver form for menneskeskabt aktivitet og de enkelte bestanddele i økosystemerne fungerer og udvikler sig. 111

112 FIGUR - Energikæden; vejledende modeller for en langsigtet udvikling Kilde: Tjallingii, S. (1995), s. 66 LAND 22 DISTRIKT elektrolyse kontorer, boligblokke f.c. H2 overskudsvarme fotovoltaiske cellervandkraft vind sol elektricitet varme fra grundvand gas (H2) udformning af parcel og bolig: varme - orientering mod solen f.c. - vindfælder, læhegn sæsonbetinget oplagring i jorden brændselsceller BYGNING REGION kubikmeter f.c. naturgasekvivalenter transport pr. husholdning: elektrisk/brint - anlæg: 4,000 vind - forbrug pr. år biogas jf. figur jordvarme fotovoltaisk BY sol industri solfanger f.c. p.s.e. sol varmetab 112

113 Politisk valg: Det må være et grundlæggende mål at økonomisere med energiressourcerne 17. Det grundlæggende mål med bæredygtig energiforvaltning har at gøre med, at vi skal økonomisere med energiressourcerne. Brundtlandrapporten anbefaler en lavenergifremtid som den eneste mulige strategi (Verdenskommissionen for Miljø og Udvikling, 1987). Dette mål kan nås ved at anvende en række politiske valgmuligheder af både specifik og generel karakter. De generelle muligheder omfatter faktorer såsom oplysning og øget bevidsthed, således som det er beskrevet i kapitel 3, afsnit 2, med det formål at motivere aktørerne til at reducere energiforbruget; byernes rolle med hensyn til at støtte mindre forskningsprojekter og etablere demonstrationsprojekter for at udvikle teknologiske muligheder for at bruge vedvarende energiressourcer og foranstaltninger til begrænsning af energiforbruget; betydningen af at anvende rimelige prissætningssystemer på grundlag af principperne for den termodynamisk effektive by, som står i modsætning til de gængse konventionelle økonomiske effektivitetsprincipper, med det formål at tilvejebringe social ligelighed i forbindelse med bæredygtig forvaltning af byerne. 18. Med hensyn til sikkerhedsaspekterne i forbindelse med overproduktion, transport, distribution, forbrug og de almindelige indvirkninger på miljøet, spiller bæredygtig forvaltning en særdeles vigtig rolle. De uønskede konsekvenser af disse aktiviteter har vidtrækkende følger, som går langt ud over bygrænsen. Skønt bæredygtig energiforvaltning ikke er i stand til effektivt at regulere alle disse aspekter, bør den søge at påvirke beslutningsprocessen på vegne af de borgere, som den repræsenterer. Dette omfatter både placering af energianlæg og deres produktionsmåde og -sikkerhed. Dette gælder også for transport og distribution. Omfattende og potentielt farlige net kan kortes ned og gøres sikrere gennem planlægning og konstruktion. Sikkerhedsforholdene i forbindelse med energiforbrug spænder fra klarere retningslinier for placering og sammenblanding af arealanvendelsesformer og relaterede aktiviteter til regulering af emissionerne ved forskellige former for energi. De specifikke politiske valgmuligheder omfatter følgende: Politisk valg: Indførelse af lokale energiforvaltningssystemer 19. De økonomiske, finansielle og sociale konsekvenser af centraliseret energiforvaltning kommer helt tydeligt til udtryk i alle Europas byer. De skadelige virkninger af energiforbruget har medført betragtelige genopretningsudgifter og tvunget byerne til at indføre politikker for energiforbrug og - erstatning med det formål at forsøge at forbedre det lokale miljø. Byerne bør aktivt gå ind i en udvikling af en decentraliseret forvaltningsstrategi, som opstiller entydige mål og handlinger, og byerne bør påvirke de forskellige offentlige og private aktører, som spiller en rolle. Det er vigtigt, at de forskellige involverede aktørers indsats bliver samordnet, styret og overvåget, således at der spares mest mulig energi. Dette kan gøres ved at udvikle en overordnet strategi for nedbringelse af efterspørgslen efter energi og gennem tilpasning af energiforvaltningen til specifikke begrænsningsstandarder. Den overordnede energiforvaltningsstrategi kan eventuelt udvikles inden for rammerne af en lokal handlingsplan (se kapitel 3, afsnit 2). Eksempelvis har Italien på landsplan indført en lovbestemmelse (n: 10/1991) om, at kommuner med over indbyggere skal udfærdige en energihandlingsplan, som skal integreres med fysisk planlægning. Flere byer og deriblandt Rom, Livorno, Rovigo og Padova har allerede udformet sådanne handlingsplaner. Alternativt kan der oprettes energikontorer i byerne (se ovenfor) med det samme formål. Boks 4.6 Integreret indfaldsvinkel til lokal energiforvaltning, Newcastle upon Tyne, Det Forenede Kongerige 113

114 Med økonomisk støtte fra Europa-Kommissionen har byen Newcastle upon Tyne udarbejdet en energiplan for byen. Planen blev udarbejdet af et team, som bestod af byrådets udviklingsafdeling, de store energileverandører, byens to universiteter og de offentlige transportselskaber. Sideløbende med denne plan blev der udformet en omfattende plan for transport og fysisk planlægning. Ved at inddrage mange af de væsentlige aktører har byen været i stand til at gå en del ud over sin normale rolle og derved påvirke energiforbrugsbalancen i byen og dens virkninger for miljøet. Planen blev udarbejdet i to faser: Der blev fastlagt indeksdata for udgangsåret, og der blev udarbejdet alternative scenarier. Der blev undersøgt nye politiske initiativer, og der blev fremstillet en handlingsplan ved at sammenkæde de væsentligste hovedkomponenter under fire overskrifter: Kombineret kraft/varme, vedvarende energikilder, energieffektivitet og transport. Der blev defineret et mål for begrænsning af CO2- emissioner med 30% inden år Dette betyder, at byrådet regelmæssigt skal måle fremskridtene inden for hvert af handlingsområderne, energiforbrug samt udledningen af forurenende stoffer. (Energie Cités, 1994). Boks 4.7 Integreret indfaldsvinkel til byforvaltning, Brescia, Italien Brescia er en by, som er aktivt engageret i teknisk energiforvaltning via sit kommunale forsyningsselskab, som er ansvarlig for fremstilling, transport og distribution af elektricitet og varme, distribution af gas og vand, vedligeholdelse af udendørs belysning og trafikregulering, forvaltning af de offentlige transportsystemer samt for indsamling og bortskaffelse af husholdningsaffald. Selskabet drives efter en plan til nedbringelse af energispild og en række energispareplaner. Vertikal integration (dvs. evnen til at kunne overvåge aktiviteter fra produktion til distribution) er en medvirkende årsag til disse programmers succes. Kombinerede energifremstillingsformer har medført væsentlige besparelser og forsyner halvdelen af de kommunale boligselskaber med varme.(energie Cités, 1994). Politisk valg: Højere prioritering af lokal energifremstilling 20. Centraliseret energifremstilling forudsætter, at der skal transporteres brændstof over lange afstande, hvilket medfører et betragteligt energiforbrug til transport. Tilsvarende er der med store distributionsnet en øget risiko for lækager og energitab. Lokal energifremstilling kan nedbringe disse problemer og medfører andre fordele for miljøet, samfundet og i social henseende: Det fremmer brugen af lokale energikilder, der skabes bedre effektivitet i de lokale energiforvaltningssystemer, der skabes lokal beskæftigelse, og det bidrager til udviklingen af lokal ekspertise inden for energiteknologi. Lokal eller decentral energifremstilling øger ikke blot den overordnede energiproduktionseffektivitet; det øger samtidig fleksibiliteten ved at muliggøre en detaljeret tilpasning af produktionsmængderne i forhold til de konkrete, lokale behov. Boks 4.8 Decentral energifremstilling, Amsterdam, Nederlandene I 1988 vedtog Amsterdams byråd en plan for decentrale kraft-/varmeanlæg og fjernevarmeinstallationer, som skulle anvende overskudsvarmen fra nærliggende elværker. Det kommunale energiselskab er ansvarlig for planens afvikling. 22 små anlæg blev taget i drift i 1994, og der er yderligere 16 under bygning. Den lokalt fremstillede elektricitet distribueres via forsyningsnettet, som ejes af det lokale energiselskab, hvorimod varmen forbruges lokalt i kommunale boligselskaber, på hospitaler, hoteller og andre store bygninger. Programmet har medført energibesparelser på 30% og har bevist, at sådanne projekter er økonomisk attraktive. Dertil kommer at der nu er lokale organisationer, som fremstiller og forbruger deres egen energi, og byens forbrændingsanlæg fremstiller nu elektricitet, som distribueres via det kommunale forsyningsnet. Decentral elfremstilling dækker næsten 20% af Amsterdams elbehov. 114

115 Politisk valg: Højere prioritering af least cost -planlægning 21. Ved at anvende begrebet least cost -planlægning (se kapitel 3, afsnit 2) o ver for energiproducenterne er det muligt at motivere dem til at indføre energispareprogrammer, som giver store resultater, samtidig med at de fortsat kan være rentable. Målet bør være over for kunderne at udbyde og opkræve betaling for en ydelse (dvs. opvarmning til en bestemt temperatur og oplysning af bestemte områder) i stedet for energienheder. Denne indfaldsvinkel motiverer energileverandøren til at levere den aftalte ydelse med det mindst mulige energiforbrug, hvorved der spares energi. Energibesparelserne kan eksempelvis ske som følge af indførte isoleringsforanstaltninger, hvor energileverandøren kan lægge udgifterne over på forbrugerne i henhold til princippet om mindste omkostning. Politisk valg: Vedvarende energi i stedet for ikke-vedvarende energi 22. Størstedelen af den energi, som fremstilles i Europa, beror på fossile brændstoffer eller atomkraft. Disse energiformer medfører problemer såsom knaphed, forurening og sikkerhed. Bæredygtig forvaltning bør understrege det vigtige ved at have alternative energifremstillingsmåder, og der bør lægges vægt på vedvarende og miljøvenlige energiformer såsom sol, vind, vand, geotermisk, planteolier, biogas osv., som minimerer virkningerne på miljøet i forbindelse med fremstilling, transport, distribution og forbrug af energi ved at begrænse luftforureningen og klimaforandring, ved at sikre pålidelige produktionsformer og forsyningssikkerhed i fremtiden. Fremstillingen af solenergi bliver stadigt mere omfattende i det sydlige Europa, mens fremstillingen af vindenergi er almindelig i Danmark og Nederlandene. Boks 4.9 Udvikling af vedvarende energikilder, Mallow, Irland Cork amt arbejder med forskellige kommuner for at udvikle lokale energifremstillingsprojekter. Amtet har samarbejdet med Mallow kommune for at gøre det muligt at anvende geotermisk energi fra en vandkilde øst for Mallow by. Disse ressourcer anvendes delvist til at opvarme Mallows svømmebad ved hjælp af en varmepumpe. Nu har amtet planlagt at udvikle alternativ energi i alle mulige former. Der er gennemført adskillige forstudier med økonomisk støtte fra Europa-Kommissionen, og der er defineret et projekt til fremme og brug af vedvarende energi. Projektet vil kunne gavne helt op til 700,000 indbyggere og vil have både miljømæssige, samfundsmæssige og økonomiske fordele.(energie Cités, 1994). Politisk valg: Kraft-varmeanlæg 23. På trods af omfattende tekniske udviklingsprogrammer med det sigte at gøre elfremstilling mere effektivt, er niveauet stadig generelt lavt: kun ca. 30%. Den øvrige del af energien går til spilde som varme, som ofte tabes i køletårne eller sendes ud i vandløb. Denne spildvarme bør udnyttes bedst muligt ved i meget højere grad at fremstille både varme og el på samme tid. Brugen af kraftvarmeanlæg kan øge effektiviteten i produktionen til ca. 90%, hvilket vil betyde en meget betydelig begrænsning af den mængde brændstof, som er nødvendig for at producere en given mængde nyttig energi. I Helsinki fremstilles 84% af byens energi på kraft-varmeværker, og effektivitetsniveauet er 90%. Indføringen af kraft-varmegeneratorer i boligområder har vist sig at være en succes i Nederlandene (se eksemplet i boks 4.7). Politisk valg: Genvinding af industriel spildvarme 115

116 24. Varme fremstillet i store mængder i industrielle processer går ofte til spilde i form af flydende eller varme luftarter. Denne spildvarme bør anvendes til at opvarme fabrikker, skoler, hospitaler og andre bygninger, enten direkte eller ved at lede den over i det lokale fjernvarmenet. Denne mulighed er nyttig både for virksomhederne, som kan skaffe sig en indkomst ved at sælge spildvarmen, og dels for byen, som kan købe billig energi til de lokale forsyningsnet. Genvinding af spildvarme reducerer den samlede efterspørgsel efter energi, fordi dette erstatter energi, som ellers skulle have været genereret. En sådan mere effektiv brug af brændsel til energifremstilling udgør et skridt i retning af afbalancere forholdet mellem input og output i bysystemet. Eksempelvis i Nederlandene anvendes industriel spildvarme ofte til at opvarme drivhuse. Politisk valg: Affald som energikilde 25. Bevidst udformning af affaldsbehandlingsanlæg, brug af biomasse og fremstilling af biogas fra fyldpladser samt spildevandsbehandlingsprocesser er eksempler på måder til at bruge det affald, som bysystemerne producerer, med det formål at begrænse efterspørgslen fra andre energikilder. Biogasanlæg er imidlertid meget omfattende og investeringskrævende. Der skal anvendes store materialemængder for at gøre dem rentable, og det kan være vanskeligt at indsamle tilstrækkelige mængder husholdningsaffald på lokalt plan. Dette problem kan overvindes gennem samarbejde med industrivirksomheder og landbrug, som producerer biologisk affald, eller med landbrug, som dyrker afgrøder med bioenergipotentiale. I afsnit 3 i dette kapitel er der en yderligere gennemgang af brugen af affald i energifremstillingen, og der er også et eksempel på samarbejde (boks 4.14) mellem kommuner og industrien om bioenergi. Politisk valg: Anvendelse af bæredygtige konstruktionsprincipper 26. Byerne kan anvende fysisk planlægning som instrument til at sikre, at form og funktionalitet optimeres for at opnå energibesparelser. Faktorer såsom bioklimatisk arkitektonisk udformning, grundplan, byggematerialer, isoleringsteknikker, placering af aktiviteter, tæthedsfaktor, bygningsorientering, tilvejebringelse af grønne elementer, mikroklima osv. kan alle spille en væsentlig rolle, både direkte og indirekte med hensyn til at øge energieffektiviteten i byerne. For eksempel kan en høj tæthedsfaktor føre til et lavere energiforbrug i bygninger, da lejligheder og byhuse kræver mindre energi til opvarmning og afkøling end fritstående enfamiliehuse. Det må indrømmes, at en generelt høj tæthed også kan medføre uønskede mikroklimatiske forhold; men denne negative konsekvens opvejes så rigeligt af de besparelser, som opnås takket være et lavere behov for rumopvarmning og -afkøling. Krav angående de ovennævnte forhold kan indarbejdes i byernes byggebestemmelser. De økologiske principper i forbindelse med byfornyelse behandles nærmere i kapitel 7, afsnit 2. Boks 4.10 Bioklimatisk arkitektur, Sikies, Grækenland For at øge virkningen af en national lov om energibesparelser, som blev vedtaget i 1979, har byen Sikies besluttet at forbedre boligstandarden og fået udarbejdet en vejledning i bioklimatisk arkitektur på universitetet i Thessaloniki. Denne vejledning indeholder enkle principper, som kan anvendes af byggeindustrien i forbindelse med byfornyelsesprojekter, projektering af nye bygninger og renovering af bestående bygninger. Vejledningen har ført til byggeprojekter, som gør effektiv brug af solen og nedbringer det samlede energiforbrug.(energie Cités, 1994). 27. Udviklingen af miljørigtige kvarterer i nye boligområder gennemgås i projektet for nye bæredygtige boligområder, som koordineres af Det Europæiske Akademi for Bymiljø i Berlin (Kennedy & Haas, 1993). Syv områder i fem europæiske lande er blevet undersøgt. Skønt projekternes mål og metoder er forskellige, lægges der overalt vægt på anvendelse af grønne byggeteknikker, energieffektivitet, genbrug af affald og flere anvendelsesmuligheder for friarealer. Skønt projekterne, der 116

117 gennemgås i denne undersøgelse, er ret små, må man konkludere, at denne udvikling også kan finde anvendelse på større plan, for eksempel i det offentliges boligbyggeri. Endvidere indebærer denne udvikling ikke altid forøgede omkostninger. Beboerne har været inddraget i større eller mindre grad i de projekter, der gennemgås i denne undersøgelse; men dette anses for et vigtigt bidrag til et vellykket projekt. I sidste ende afhænger bygningen af miljørigtige boliger af, i hvor høj grad beboerne er indstillet på at ændre adfærd. 28. Med delvis støtte fra EU (GD XVII's PERU-program) og blandt andet i form af fælles forstudier er der ved at blive gennemført et projekt i byerne Athen, Graz, Madrid og Rom angående en række initiativer for at begrænse energiforbruget til afkøling i bygninger. Resultatet af projektet forventes at foreligge i slutningen af Politisk valg: Energiaudit 29. Energiaudit kan med fordel gennemføres på en bys interne og eksterne aktiviteter og på byens egen byggemasse. På denne måde kan energiaudit fungere som grundlag for indførelse af passende energispareforanstaltninger såsom indvinding af spildvarme og forøgelse af termisk effektivitet i byens egen byggemasse. Energiaudit kan gennemføres som en del af miljøforvaltningssystemerne og miljøtilstandrapportering, som behandles i kapitel 3, afsnit 2. Boks 4.11 Energiforvaltning i kommunale bygninger, Odense, Danmark I 1979 påbegyndte Odense en proces, som skulle nedbringe energiforbruget i kommunens egne bygninger. Der blev gennemført en systematisk undersøgelse af energiforbruget, som blev fulgt op med en varmeaudit, som vurderede mulige energisparetiltag. Der blev foretaget bygningsændringer og forskellige installationer på baggrund af disse audit. Dette blev understøttet af oplysninger, som blev udbredt til både beslutningstagere og slutbrugere. Med en investering på 10 mio. ECU er der opnået besparelser på 22 mio. ECU i årene 1981 til På årsbasis er besparelserne i størrelsesordenen 2,3 mio. ECU. Disse tiltag bliver endvidere suppleret af forskellige bygningsforvaltnings- og overvågningssystemer. (Energie Cités, 1994). Politisk valg: Økonomiske incitamenter/miljøafgifter 30. Disse instrumenter kan anvendes direkte i forbindelse med specifikke planlægningsmæss ige mål. I Danmark er der indført en CO2-afgift, som fritager biomassebrændsler, samtidig med at der er indført forskellige tilskudsordninger til vedvarende energiformer som f.eks. vind, halm, biogas og vandkraft. Der kan også indføres økonomiske incitamenter til at fremme brugen af bedre isolering: Eksempelvis i Nederlandene gives der kommunale tilskud til dette formål. Ligeledes i Nederlandene overvejes det at indføre afgifter på energiforbrug for at gøre konventionel energi dyrere og for at tilvejebringe finansieringsmidler og stimulere forskningen inden for anvendelsen af vedvarende og miljøvenlige energiformer. Dette vil indsnævre prisforskellene mellem konventionelle energiformer og mere bæredygtige energiformer. Indførelsen af energiafgifter overvejes også af Finlands regering. I Italien er det muligt at sælge energi fremstillet på basis af vedvarende kilder til det nationale forsyningsnet på favorable vilkår i de første 8 år, efter at en investering er foretaget. Boks 4.12 Inddragelse af tredjeparter, Charleroi, Belgien I Charleroi blev der i 1985 gennemført en undersøgelse, som viste, at en modernisering af varmeinstallationerne i kommunens bygninger ville kunne skære en tredjedel af energiregningen. 117

118 Imidlertid havde byen ikke råd til at finansiere den nødvendige investering, og derfor blev det nødvendigt at inddrage tredjepartsfinansiering. Finansieringen blev dækket via de besparelser, som byen realiserede. Denne fremgangsmåde gjorde det muligt for byen at gennemføre omfattende energispareinitiativer uden at øge sin gældsætning, uden øgede driftsomkostninger og via investeringer, som kunne finansieres gennem besparelser på energibudgettet. De samlede årlige besparelser ved disse initiativer anslås at være 23% af de samlede udgifter til opvarmning og belysning af alle bygninger i Charleroi samt en besparelse på 33% af brændselsmængden. (Energie Cités, 1994). 4. AFFALD Dette afsnit omhandler problemerne med flydende og fast affald. Giftige affaldstyper omfattes ikke af denne rapport. Førhen er de væsentligste problemer hovedsageligt blevet sat i forbindelse med flydende affaldstyper. Dette skyldes, at fast affald for det meste består af organisk og ikke-giftige stoffer, når der ses bort fra områder i forbindelse med jern- og metalfabrikker, som typisk har produceret giftholdigt slam og sandsynligvis udledt det i kloaksystemet. 4.1 Flydende affald 1. Biologisk overbelastende affaldstyper udledt i spildevandssystemet, flydende affaldstyper fra jernog metalvirksomheder, fra raffinaderier, fødevareindustrien, garverier, tekstilbranchen og skibsværfter samt fra private boliger, hospitaler, undervisningsinstitutioner og virksomheder udgør grundlaget for det flydende affald i Europas byer. Problemerne med forekomsten af flydende affaldstyper har at gøre med udledningen af store mængder stoffer, som er inkompatible og derfor vanskeligt optagelige i de eksisterende vandmiljøer. Eutrofiering i søerne, kystområderne og vandløbene er det hyppigst forekommende fænomen, som følge af en ukontrolleret udledning af affald. Det simple og relativt gamle kloaknet, som findes i de europæiske byer, kan ikke klare disse problemer. 2. Hvad angår husholdnings-, industrielt og hospitalsaffald er der opnået forholdsvis gode resultater med kemisk og biologisk behandling siden 1960 erne. Fællesskabslovgivning og direktiver, som medlemsstaterne har omsat til egen lovgivning, har haft stor betydning. Men på trods af EU s lovgivningsmæssige pionerarbejde på dette område har medlemsstaternes kontrolforanstaltninger undertiden været utilstrækkelige, således at der stadig den dag i dag er store byområder, som ikke råder over biologiske renseanlæg til behandling af byernes spildevand. Ligeledes er der i visse byområder forældede koncentrationer af industrier, hvor det næsten ikke er muligt at etablere affaldsbehandlingsfaciliteter på grund af pladsmangel. 3. De specifikke planlægningsmæssige muligheder, som står åbne for behandling af flydende affald, er fortrinsvis dem, som omtales i afsnit 2 i dette kapitel under spildevandsbehandling. Kort fortalt omfatter disse vandspareforanstaltninger som eksempelvis genbrug af gråt vand, begrænsning af utætheder, installation af vandmålere samt anvendelse af miljøvenlige kloakeringsløsninger. 4. Set i et bredere perspektiv er der i dag behov for at indføre et integreret vandforvaltningssystem, som kan anvendes i alle medlemsstater. Det ville være muligt for Europa-Kommissionen at udforme en plan, som sikrer en overordnet indgangsvinkel, som giver mulighed for specifik anvendelse afhængig af omstændighederne. Skønt centralisering normalt ikke er den bedste løsning, fordi de nødvendige politiske indgreb varierer meget fra by til by, er det ikke desto mindre sandsynligt, at det er den bedste løsning her. En institution oprettet af Europa-Kommissionen bør udøve streng styring med det formål at maksimere virkningen af et integreret affaldsforvaltningssystem. Denne institution kunne være Det 118

119 Europæiske Miljøagentur, som kunne tildeles specielle beføjelser for at kunne styre og overvåge affaldsbehandlingsanlæg, uddele bøder, suspendere eller inddrage tilladelser til virksomheder, som ikke overholder bestemmelserne osv., selvom dette kunne være i konflikt med subsidiaritetsprincippet. 5. Udover de planlægningsmæssige muligheder, som blev fremsat i afsnit 2 (vand), kunne de følgende principper fungere som virkningsfulde redskaber i retning af et bæredygtigt vandforvaltningssystem, og de kunne derfor støtte et integreret forvaltningssystem for flydende affald: Politisk valg: Kontinuerlig styring og overvågning af modtagesteder for spildevand 6. Regelmæssig kontrol med og overvågning af modtagestederne for spildevand kunne gennemføres, samtidig med at der kunne foretages måling af kvaliteten af de vandområder og omliggende jordområder, hvor affald udledes til. Resultatet af disse målinger kunne lægges til grund for, hvilke initiativer der burde tages og i hvilken rækkefølge. Politisk valg: Integrering med andre restriktive politikker 7. Såfremt forvaltningssystemer for flydende affaldstyper blev integreret med restriktive politikker som eksempelvis et forbud mod fremstilling af chlophen, ville det medføre umiddelbar afskaffelse af giftige affaldstyper, som har at gøre med produktionsprocesser, hvor dette kemikalie indgår og dets bortskaffelse efter endt brug. 4.2 Fast affald 1. Som det er tilfældet med flydende affaldsformer kan fast affald ligeledes inddeles i kategorier: Husholdningsaffald og industrielt affald, hospitalsaffald, biprodukter fra industrien, genbrugte industrielle produkter, stenaffald fra byggeri samt affald bestående hovedsageligt af materialer, som ikke er biologisk nedbrydelige - alle disse former findes i alle Europas byer. Affaldets sammensætning varierer kun i ringe grad fra by til by og fra land til land. Organisk affald (dvs. den del af affaldet, som er biologisk nedbrydeligt) udgør hovedparten af affaldsmængden i den sydlige del af Europa i modsætning til de nordeuropæiske lande. Denne affaldstype nedbrydes enten på fyldpladser eller i affaldsbehandlingsanlæg, spildevandsrensningsanlæg og i vandområder. Og denne affaldstypde udgør i virkeligheden det mindste problem i forbindelse med affaldsforvaltning. 2. Materialer, som ikke er biologisk nedbrydelige (fortrinsvis alle former for plastic og især PVC), udgør det det største problem, fordi der konstant bliver mere og mere af det, og fordi der udledes dioxiner fra PVC, hvis det blandes med andre affaldstyper og derefter forbrændes ved lave temperaturer. Pladsproblemet bliver også stadigt større, fordi der er en kraftig vækst i opbevaringen af biologisk nedbrydelige affaldstyper, som tager lang tid om at nedbryde (f.eks. metal). Papir, aluminium, blik og glas udgør 30-40% af affaldsmængden på fyldpladser, og disse former er typiske ved, at de når fyldpladserne hurtigt, efter at de er blevet fremstillet og smidt ud. 119

120 FIGUR - Affaldskredsløbet; bestående systemer og miljøproblemer Kilde: Tjallingii, S. (1995), s. 73 LAND mudder fra grøfte- og kanaloprensning 340 arealanvendelse 160 ha/år 15 m høj affald fra parker og haver 800 kemisk affald affald fra kontorer, forretninger og servicevirksomheder 1,8 mio. t/år aske 27% Indsamling deponi udbringning 2% indsamling støv fra forbrænding forretninger med brugte og genbrugsvarer 3% glas/papir banker CO2 BYGNING luftforurening fødevarer Genanvendelse varer REGION data grundvandsforurening husholdninger deponi frugt-, grøntsags- og haveaffald forbrændingsanlæg emballage røgrensning oplysning om genanvendelse (100%) brugte varer spild 3% rest 19 energi haver 20 BY kg/husholdn./år 22 DISTRIKT Husholdningsaffald 23 x 1000 t/år Nederlandene (1988): 5,7 mio. t/år 21 affald fra byggeri og nedbrydning opfejet affald flydende affald affald fra grøntmarkeder 65 NB! oversætterkommentar: i den engelske tekst er fejlagtigt (formoder vi!) skrevet i stedet for 6,000, 1,8 mill. ton i stedet for 1.8 m ton, ton i stedet for 5,700,000 ton. Den danske oversættelse antager, at det drejer sig om fejl i den engelske. 120

121 3. Hverken simple fyldpladser eller sanitær nedgravning af affald kan ikke løse problemet med forvaltningen af faste affaldstyper. Forbrænding har længe været anerkendt som en fornuftig løsning; men denne form for affaldsbehandling er der nu også stillet spørgsmål ved i takt med fremkosten af videnskabelige argumenter, som anfører, at afbrænding øger drivshuseffekten og medfører udledning af giftige stoffer som eksempelvis dioxiner i atmosfæren. Løsningen på dette vanskelige problem synes at være blandede systemer, som giver mulighed for mange brugsformer og genbrug af materialer samt brugen af sanitær nedgravning af materialer, som er hurtigt nedbrydelige. 4. Udviklingen af forskellige planlægningsmetoder for forvaltning af faste affaldstyper i løbet af de seneste 30 år har vist, at integrering, begrænset fremstilling af fast affald samt affaldssortering (uanset hvordan) i forbindelse med bortskaffelse med genbrug for øje bliver stadigt mere almindelig både på lokalt, regionalt og nationalt plan. Imidlertid er der en tydelig mangel på radikal og integreret lovgivning på fællesskabsniveau. Den bestående lovgivning lader til at være i konflikt med harmoniseringen af de nationale økonomier og romtraktatens lovgivningsmæssige forpligtelser (f.eks. betydningen af princippet rimelige konkurrencevilkår ). 5. Videnskabelige institutioner, lokale myndigheder, delstater, nationale myndigheder og selv EU har investeret i og fortsætter deres investeringer i talrige undersøgelser af mere effektive og miljøvenlige forvaltningsformer for byaffald. EU medvirker til at finansiere lokale institutioners initiativer for at sortere og genbruge affald. Men i praksis er der store forskelle fra by til by og sågar inden for de enkelte lande, og der kan på ingen måde siges at herske ensartethed på området inden for EU. 6. Bæredygtig affaldsforvaltning bør omfatte tre hovedmål: 1) Begrænsning af den producerede affaldsmængde. 2) Bedst mulig udnyttelse af affald som ressource. 3) Eliminering af miljø- og sundshedsrisici. - Disse mål er ikke lette at nå med de bestående affaldsforvaltningssystemer, som ofte er centraliserede og vanskelige at forstå. Den enkelte borger har svært ved at se konsekvenserne af sine handlinger og resultaterne af adfærdsændringer. Bæredygtig affaldsforvaltning bør derfor være lokalt baseret, så snart dette er hensigtsmæssigt, således at alle byens forskellige aktører og deres indsats kan inddrages. Dette forudsætter imidlertid handling fra centralt hold, eksempelvis på makroindustrielt niveau. Et rationelt og funktionelt forslag til en prioriteret forvaltning af faste affaldstyper er blevet udformet som følger: 121

122 FIGUR - Affaldskredsløbet; langsigtede vejledende modeller Kilde: Tjallingii, S. (1995), s. 75 LAND råmaterialer Genvindingsfabrikker anvendelige affaldsformer Mono-deponier midlertidig REGION BEARBEJDNINGSANLÆG industri Udveksling af affald kompost biogas BY mudder fra grøfte- og kanaloprensning park- og haveaffald i virksomhederne Genbrugscenterstation Sorteringsstation Komposterings- og fermenteringsanlæg DISTRIKT affald fra byggeri og nedbrydning opfejet affald affald fra kontorer, forretninger og servicevirksomheder i indkøbscentre: Returforretninger Forretninger med brugte varer opdelt indsamling BYGNING flydende affald affald fra grøntmarkeder fødevarer varer data husholdninger forebyggelse frugt, grøntsags- og haveaffald emballage oplysning om genanvendelse brugte varer rest haver sortering af mange bestanddele Husholdningsaffald 122

123 Mindst mulig fremstilling af affald (primært af ikke-biologisk nedbrydelige typer og sekundært af typer, som er biologisk nedbrydelige over lang tid) er at foretrække frem for den ustrukturerede brug og kassation af værdifulde og stadigt mere knappe ressourcer som eksempelvis metal, papir og oliebaserede produkter. 7. Dette kunne suppleres med følgende udtalelse: Problemet med affaldsforvaltning er hverken lokalt eller regionalt. Tværtimod er problemet af socioøkonomisk og kulturel art og udtrykker på mange måder nutidens bykultur og afspejler livet i Europas byer. 8. Det vigtigste langsigtede problem er et vanskeligt område, som har mange aspekter angående fremstilling og forbrug: emballage, som fremstillingsindustrien, transportsektoren og handelsvirksomhederne udviklet sig til at fremstille og forbrugerne til at forbruge. 9. De argumenter, som det europæiske erhve rvsliv anvender, har at gøre med de enorme investeringer, som de har foretaget, og den store beskæftigelse, der er skabt inden for branchen (12-15% af arbejdsstyrken er beskæftiget med emballagefremstilling). Såfremt de indirekte beskæftigelsesfaktorer tages med i beregningerne lige fra dem, der rækker fastfood over disken i kiosker og restauranter til de ansatte i supermarkederne, som åbner kasser og stiller varer på hylderne, så kan de mulige beskæftigelseskonsekvenser berøre helt op til 45-50% af arbejdsstyrken. Endvidere anføres produkternes høje kvalitet, som i følge branchen skyldes brugen af den mest morderne emballageteknologi. 10. Disse argumenter anerkendes af de fleste fagforeninger, som ikke ønsker stigende arbejdsløshed. Argumenterne får støtte fra forbrugere, som på trods af en større miljøbevidsthed ikke kan fungere både som indkøbere af varer og som producenter af affald på den rationelle måde, som er beskrevet ovenfor. Dette er især tilfældet i de byer, hvor der ikke findes et integreret affaldsforvaltningssystem, og hvor der ikke er incitamenter til genbrug og genvinding. Dette er desværre situationen i størstedelen af Europa. Undtagelserne er Tyskland, Nederlandene, Danmark og de nye medlemsstater Østrig, Finland og Sverige. 11. Det forholder sig derfor således, at så snart regeringen i en af medlemsstaterne indfører begrænsende foranstaltninger for emballage, så appellerer branchen og andre medlemsstaters regeringer til EF-Domstolen og påberåber sig de frie konkurrencevilkår. Der er derfor en endnu større grund til så hurtigt som muligt at indføre samordnet fællesskabslovgivning, således at der kan sættes ind over for forvaltningen af affald, hvilket har at gøre med produktionsforhold, forbrug og distribution. 12. Intet spild - genvinding - genbrug af materialer skal være de 3 højest prioriterede parametre i forbindelse med affaldsforvaltning. Der skal lægges vægt på reparation og genanvendelse af produkter. Et andet væsentligt mål med affaldsforvaltning skal være at begrænse behovet for transport. Der foregår en omfattende transport af affald, og der forbruges således en enorm mængde energi. Det er bekosteligt og har direkte indvirkning på miljøet. Begrænsning af affaldsmængden er derfor ikke blot direkte relateret til borskaffelsesproblemerne, men hænger også sammen med energiforbruget. Jo mindre materialernes kredsløb er, desto lettere er det at overvinde problemerne og tilvejebringe en ansvarlig adfærd. De grundlæggende principper for en sådan bæredygtig politik bør være følgende: 13. Overdreven brug af emballage bør forbydes. Genvinding af materialer til genbrug kan give plads til flere beskæftigede, end der vil blive sat over styr i emballagefremstillingsvirksomhederne. Der bør skabes incitamenter for biologisk nedbrydelige, genbrugelige og genvindelige emballageformer, og der bør lægges afgifter på plastic og andre emballage- og materialetyper, som ikke er biologisk 123

124 nedbrydelige. Affaldsmængden og energiforbruget kan reduceres yderligere ved at begrænse mængden af genvindingsaffald og øge mængden af emballageformer, der kan bruges flere gange. Det vil være rimeligt at indføre en mindre afgift på emballage- og materialeformer, der skal genvindes, fordi de kræver større forbrug af energi og vand end materialer og emballage, som kan genbruges. Pant på flasker, kasser osv. udgør et økonomisk incitament for forbrugerne til at returnere emballage, som kan genbruges. Typisk kan de oven købet leveres tilbage det samme sted, hvor de blev købt. Politisk valg: Størst mulig sortering ved kild en 14. Genvinding af materiale ved at sortere affaldet der, hvor affaldet bliver til, eller i form af mekanisk eller anden sortering i en senere fase i affaldskæden bør opprioriteres. Jo tidligere i processen sorteringen finder sted, desto mere effektiv og hensigtsmæssig bliver affaldsbehandlingen, fordi der vil være mindre risiko for smittespredning. Der kan indføres incitamenter for lokale aktører, som fremstiller mindre affald og behandler genbrugsmaterialer ved kilden, eksempelvis ved at modregne i kommuneskatten. Der bør etableres passende indsamlingsfaciliteter for forskellige affaldstyper for at anspore de enkelte borgere til at sortere deres affald. Politisk valg: Lokal kompostering af husholdnings- og haveaffald 15. Denne form for lokal affaldsbehandling begrænser den samlede mængde husholdningsaffald, som skal indsamles og behandles på kommunalt plan, og samtidig udgør det god muldjord, som kan bruges af de enkelte borgere og i øvrigt bibringe dem en indsigt i naturens eget kredsløb. Kompostering udgør derfor en væsentlig del af den generelle bevidsthedsforøgelse og kan have flere afledte multiplikatoreffekter af miljømæssig, samfundsmæssig og økonomisk karakter. De fysiske planlægningssystemer og byggelovgivningen bør anvendes for at sikre, at der inkorporeres hensigtsmæssige faciliteter i udformningen og bygningen af boligkvarterer og enkeltbygninger. Politisk valg: Bestemmelser for brug, genbrug og genvinding af byggematerialer 16. Byggematerialer bør udvælges på basis af grundig viden om deres virkning på affald i løbet af byggearbejdet, brug og nedbrydning. Livstidsforløb og i hvor høj grad materialerne kan genvindes/genbruges er væsentlige indikatorer for, hvor bæredygtige de er. Deres levetid er meget afhængig af, hvor vidt de kan repareres og vedligeholdes. Mange materialer og installationer er i dag fremstillet på en sådan måde, at de umuliggør reparation. Sådanne forhold bør undgås i så høj grad som muligt. I praksis har det vist sig, at 70% af det affald, som dannes på byggepladserne, kan anvendes og genbruges, hvis det sorteres på stedet (Heino, 1994). Det er muligt i fremtiden at gøre brug af alle former for materialer af jord, sten, træ, pap, metal og gips. Det er kun plastic, som lader til at være vanskeligt at genbruge. Boks 4.13 Fuldstændige økologiske kredsløb, Västerås, Sverige Kompostering af biologisk husholdningsaffald er nøglen til god kildesortering. Et eksempel herpå er en blok med 69 ejerlejligheder i Västerås i Sverige. Kildesorteringen starter i køkkenet, som er indrettet, så der er plads til flere forskellige affaldsbeholdere. Alt biologisk affald komposteres i varmeisolerede komposteringstanke. Der er et komposteringsrum ved indgangen til hver blok, og i gården er der et komposthjørne, hvor det komposterede materiale kan henligge, indtil det er klar til brug i de tilhørende kolonihaver. Udover komposteringsrummene er der også genbrugsrum, hvor beboerne kan placere alt affald, der kan genbruges. Som følge af denne sortering af affald og kompostering, indsamler det lokale sanitetsselskab kun 40% fra disse boligblokke af, hvad der er normalt fra andre sammenlignelige boligblokke, som ikke er bygget med tilsvarende komposteringsmuligheder. Beboernes indsats bevirker 124

125 også, at der fra området genbruges dobbelt så meget papir og næsten fire gange så meget glas som fra andre borgere i Västerås. (Ministry of the Environment and Natural Resources, 1992). Politisk valg: Miljøvenlige affaldssystemer 17. Genvinding af energi i fo rm af biogas fra fyldpladser ved hjælp af systemer, som begrænser luftforureningen er et eksempel på effektiv anvendelse af affald. Sanitær nedgravning af affald, om ikke er brugbart, samt andre teknologiske udviklinger, som er kompatible med en integreret og bæredygtig affaldsforvaltningspolitik bør udvikles og fremmes. Indføring af afgifter kan modvirke brugen af fyldpladser og forbrænding og derved anspore til genbrug, genvinding og begrænsning af affaldsproduktionen. I Italien er en lov i færd med at blive vedtaget, som indfører skat på behandling af faste affaldstyper på fyldpladser. Boks 4.14 Samarbejde mellem kommune og industri om bioenergi, Eslöv, Sverige. Eslöv kommune har bygget en sedimenteringsbeholder til spildevand. Anlægget anvendes i forbindelse med fødevarevirksomheder, som producerer store mængder vegetabilsk og andre former for fødevareaffald. Kommunalt spildevand udgør 15% af sedimenteringsmaterialet, og det vegetabilske affald og fødevareresterne 85%. Den udvundne biogas føres til et fyringsanlæg, som forsyner 450 enfamilieshuse. Overskuddet fra salget af biogassen dækker udgifterne til affaldsbehandlingen. Resterne fra sedimenteringsbeholderen spredes på markerne. Tidligere producerede spildevandsanlægget tons slam pr. år. Sedimenteringsbeholderen har reduceret denne mængde til tons om året. (Ministry of the Environment and Natural Resources, 1992). 5. KONKLUSIONER 1. I dette kapitel understreges det, at såfremt bysystemerne sk al fungere mere bæredygtigt, forudsætter det en bevægelse i retning af en forvaltning af byerne, der gør brug af den lære, som kan uddrages af naturens egen økonomiske og økologiske forvaltning af kredsløbene. Modsat den almindelige opfattelse går disse to systemer ofte godt i spænd, og det er derfor muligt at sammenkoble de økonomiske målsætninger med målsætningerne for miljøbeskyttelse. Naturressourcer, energi og affald er sammenhængende faktorer 2. Naturressourcer, energi og affald er indbyrdes afhæ ngige forhold. Byer er steder med høj energiintensitet: Jo mere energi, der forbruges, desto større er behovet for naturressourcer til at muliggøre energiproduktionen. Tilsvarende: Jo større forbrug af naturressourcer og energi, desto mere affald opstår der. På grund af dette samspil er det logisk, at adskillige af de relevante politiske og planlægningsmæssige valgmuligheder rummer en multiplikatoreffekt. Det forholder sig altså således, at ved at finde løsninger på et bestemt problem, er der mulighed for også at finde løsninger på et eller flere andre problemer. Der bør bruges integrerede og økologiske metoder 3. Byerne bør anvende integrerede fremgangsmåder til at lukke kredsløbene for naturressourcerne, energi og affald. Målsætningen med en sådan indgangsvinkel bør bl.a. være følgende: 1) Lavest muligt forbrug af naturressourcer, især de ikke-vedvarende og de langsomt fornybare former. 2) Lavest mulig affaldsproduktion ved at genbruge og genvinde i så høj grad som muligt. 3) Lavest mulig forurening af 125

126 luft, jordbund og vand. 4) Forøgelse af naturarealer og den biologiske mangfoldighed i byerne. - Disse målsætninger vil være lettere at arbejde hen imod i lille målestok. Derfor er lokale økologiske kredsløb ofte, men ikke altid, det ideelle udgangspunkt for at indføre mere bæredygtige politikker i bysystemerne. Størst mulig inddragelse af hovedaktørerne i ressourceforvaltningen 4. Byerne bør udvikle en integreret metode til forvaltning af naturressourcerne inden for en ramme af samarbejde mellem og inddragelse af så mange hovedaktører som muligt. Byerne bør påtage sig den overordnede koordinerings- og ledelsesrolle og opstille mål for, hvorledes der skabes en større forståelse om de relevante emner. For at være så effektiv som mulig bør byen udvikle egne forvaltningsstrategier for naturressourcerne i samarbejde med de offentlige værker, det lokale erhvervsliv, bygge- og anlægsbranchen og borgerne. Nogle initiativer vil naturligvis forudsætte samarbejde med de nationale regeringer, som spiller en rolle med hensyn til at tilvejebringe de nødvendige rammer for opstillingen og iværksættelsen af politikker, som sigter mod at begrænse forbruget af energi. Sådanne rammer kan omfatte skattemæssige initiativer i form af afgifter og skattelettelser, lovgivningsmæssige ændringer, nye beføjelser til kommunerne osv. Byerne bør spille en hovedrolle i de lokale energiforvaltningssystemer 5. Det er eksempelvis væsentligt for udfaldet af de lokale energiforvaltningssystemer, at energiindustrien og de lokale politikere deltager. Det anerkendes, at det er lettere at påvirke byens interne og eksterne aktiviteter i forhold til energieffektivitet end at påvirke konventionelle energiforsyningsindustrier, som tjener penge på at afsætte energi til forbrugerne og ikke ved at forbedre energieffektiviteten. Det er imidlertid ikke umuligt. I visse medlemsstater (f.eks. i Nederlandene) er kommunerne medejere af uafhængige energiproducerende firmaer. I disse tilfælde bør de bruge deres indflydelse som interessenter over for bestyrelserne i de pågældende virksomheder. Hvis byerne ikke er i stand til at udøve direkte handling, bør de anvende deres fremtrædende stilling i samfundet til at sende en tydelig besked om bæredygtig energiforvaltning og måderne, hvorpå denne kan opnås, til de nationale regeringer, til energiforsyningsindustrien og til forbrugerne. På disse niveauer kan byerne gøre deres indflydelse gældende; især ved at alliere sig med andre byer, lobbyvirksomhed og ved at lægge pres på forskellige aktører. Redskaber til bæredygtig forvaltning af naturressourcerne 6. Byerne spiller en væsentlig rolle i forbindelse med at fremme en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne. I kraft af fysisk planlægning, byggelovgivning, forvaltning af de offentlige tjenesteydelser og interne aktiviteter, forstærket af nytænkning og en ærlig vilje kan byerne skabe forbedringer med hensyn til at spare på vand- og energiressourcerne, begrænse affaldsmængderne, styrke den biologiske mangfoldighed og biomassen samt bedre luftkvalitet. Der kan opnås umådeligt store fremskridt gennem rationel udformning og planlægning af områder, aktiviteter og ressourcestrømme. Oplysning og uddannelse er hjørnestene i bæredygtige bysystemer 7. Adfærdspåvirkning gennem uddannelse, oplysning og praktiske eksempler er en af nøglerne til at skabe mere bæredygtige bysystemer. Forholdet mellem adfærdspåvirkning og bæredygtig forvaltning af naturressourcerne er særligt tydeligt. På dette område påvirker borgernes adfærd graden af bæredygtighed meget direkte. Ofte er det også et område, hvor borgerne kan se virkningerne af deres ændrede adfærd på en tydelig og gennemskuelig måde. 126

127 8. En yderligere væsentlig faktor, som bæredygtig forvaltning bør søge at udnytte, er den virkning, som effektive og virkningsfulde kommunikationssystemer (for data og oplysninger) kan have i energibesparende henseende. Disse fordele er især fremragende, når de anvendes i storbyer, som lider under sammensatte administrative og bureaukratiske problemer. De er vanskeligt fremkommelige på grund af mangel på effektiv offentlig transport og effektive transportnet. 127

128 Kapitel 5 SOCIOØKONOMISKE ASPEKTER AF BÆREDYGTIGHED 1 ØKONOMISKE ASPEKTER AF BÆREDYGTIGHED 1. Debatten om bymiljø og økonomi skal starte ud fra en forståelse af den økonomiske ramme. Europæiske byer og nationale økonomier indgår nu i tætte forbindel ser med et globalt system af produktion, kapitalbevægelser, handel og inve steringer. Initiativer på lokalt, regionalt og nationalt plan må nødvendigvis fungere inden for de grænser, der er fastsat af globale markeder. 2. Globalt, konkurrencemæssigt pres har fremkaldt massive økonomiske omstruk tureringer i europæiske byer. Fremstillingsindustrien har oplevet en hurtig nedgang, efterhånden som investeringer og produktion er flyttet bort fra Europa til nye markeder, lavere input-omkostninger og billig arbejdskraft. Den tilba geblevne produktion er generelt kapitalkrævende, koncentreret på masseforbrugsindustrier, benytter sig af mere teknologisk avancerede og fleksible p roduktionssystemer og færre, men mere højtuddannede medarbejdere. 3. Generelt er beskæftigelsen flyttet over på et bredt udbud af serviceindustrier. Der er imidlertid også sket en hurtig omstrukturering på dette område, med selektive tab af arbejdspladser, geografiske forskydninger og en dynamisk vækst inden for nogle sektorer. I byer har sektormæssige forskydninger ofte været fulgt af virksomhedernes og arbejdskraftens udflytning fra bykernen, hvorefter væksten har været koncentreret i udkanten af storbyer og i mindre byer. 4. De traditionelle industriområder i Nordeuropa har oplevet flest tab af arbejds pladser og har haft blandet succes med hensyn til omstrukturering og diversificering. Et nyt kerneområde har draget fordel af den seneste vækst. Regioner i periferien forbliver økonomisk såvel som geografisk marginaliserede. Socioøkonomisk bæredygtighed 5. Den økonomiske politik i byområderne og på regionalt plan har i overvejende grad været fokuseret på at skabe økonomisk vækst og nye arbejdspladser - ofte på trods af de negative virkninger af økonomisk omlægning. Denne politik kunne gøres mere effektiv, hvis spørgsmål vedrørende lighed og social fordeling af arbejdsløshed, den generelle beskæftigelsessituation og beskæftigelse på et bestemt kvalifikationsniveau blev behandlet mere direkte. 6. Økonomisk vækst i sig selv og vækstbaserede strategier tilgodeser ikke problemområder som fordelingseffekt, lighed og social retfærdighed. Der er tilmed beviser på, at økonomisk vækst i nogle former og i nogle tilfælde har skabt øget social polarisering og uligheder mellem forskellige dele af arbejdsstyrken og mellem forskellige sociale grupper. I mange byer har dette givet sig udtryk i øget social uro, lovløshed og angst, selv hvor politistyrken er blevet øget. Dette stiller store spørgsmålstegn ved den sociale bæredygtighed i mange byer - deres evne til fortsat at kunne fungere som sammenhængende samfund med i det mindste en vis grad af fælles identitet og skæbne, adfærdsnormer og kollektiv tilvejebringelse af elementære bekvemmeligheder. Disse problemområder, som behandles i afsnit 2 i dette kapitel, har vakt de økonomiske udviklingsorganisationers interesse i arbejdsmarkedsprocesser og -politik og de økonomiske foranstaltningers konsekvenser for forskellige socialgrupper. 128

129 7. Bevægelsen for bæredygtighed viser en interesse for livskvalitet, og denne interesse har afstedkommet en bredere vurdering af de økonomiske aktiviteter. Økonomiske aktiviteter bidrager i høj grad til velfærd, ikke kun ved at skabe arbejdspladser og indkomst, men ligeledes muligheder for personlig udvikling til gavn for lokalsamfundene. På den anden side kan de også forringe samfundets velfærd ved kun at give en fattig og utilfredsstillende arbejdsoplevelse, ved at belaste de serviceydelser og den infrastruktur, som det offentlige stiller til rådighed, og ved at opsplitte samfundet gennem overdrevent hastig vækst eller tilbagegang (i afsnit 2 i dette kapitel behandles andre aspekter af velfærd). Disse faktorer anerkendes i stigende omfang i EU's økonomiske programmer. Ved finansiering af strukturtilpasningsprogrammer lægges i stadig højere grad vægt på de sociale og lighedsmæssige aspekter. Miljømæssig bæredygtighed og økonomisk aktivitet 8. Grundlæggende består økonomisk aktivitet i værditilvækst opnået gennem en omdannelse af de anvendte ressourcer såsom arbejdskraft, energi og materialer til produkter, affald og biprodukter. Økonomiske aktiviteter har væsentlig indvirkning på forskellige aspekter af bæredygtighedskonceptet, først og fremmest ved at forbruge energi og materialer og ved at producere affald og biprodukter, som er den væsentligste måde, hvorpå menneskeheden påvirker den globale bæredygtighed. 9. Økonomiske aktiviteter kan også have regional indvirkning på bæredygtigheden. Aktiviteterne kan forbruge ressourcer (for eksempel biomasse eller vand), som der er regionale kapacitetsgrænser for, og de kan producere udledninger, som overbelaster miljøets absorptionsevne på lokalt eller regionalt plan, eller de kan lægge beslag på bygninger og landområder og derved afskære dem fra anden brug. Derfor må økonomiske aktiviteter nødvendigvis spille en hovedrolle, når de i kapitel 3 opstillede mål for miljømæssig bæredygtighed skal nås. 10. Dette anerkendes i det femte handlingsprogram på miljøområdet. Mest iøjnefaldende er det, at industrien er den første af de fem "målsektorer", som er udpeget som altafgørende for udviklingen hen mod bæredygtighed. Imidlertid vedrører de 4 øvrige målsektorer (energi, transport, landbrug og turisme) ligeledes økonomiske aktiviteter. Inden for alle disse sektorer understreger det femte miljøprogram behovet for at nedbringe ressourceforbruget og affaldsproduktionen, at gennemføre en omstilling til renere processer og at undgå overskridelse af de bestående belastningsgrænser. 11. Miljømæssige ændringer vil i stigende grad skabe de økonomiske tendenser. Efter et givet punkt vil miljøødelæggelse og økonomisk tilbagegang forstærke hinanden. Denne nedadgående spiral risikerer at brede sig til store dele af verden (Brown, 1991). 12. I dag anvendes bruttonationalproduktet (BNP) som indikator for den økonomiske vækst. Ved at måle strømme af varer og tjenesteydelser undervurderer man ved at bruge BNP de kvaliteter, som de bæredygtige samfund stræber imod, såsom holdbarhed og beskyttelse af ressourcerne, mens planlagt forældelse og spild overvurderes. Det ville være langt bedre, hvis indikatoren for økonomisk vækst målte økonomiske og sociale fremskridt ud fra bæredygtighedskriterier frem for blot vækst målt som kortvarig produktion. Indvirkning på byerne 13. Placering i byområderne har visse betydende virkninger for miljømæssig og social bæredygtighed. 129

130 14. Den indvirkning, som en lang række økonomiske aktiviteter har på den globale bæredygtighed, kan reduceres ved at placere dem i byområderne. Som det blev anført i kapitel 3, betyder den begrænsede geografiske udstrækning af byområderne potentielt kortere afstande til arbejdstagerne og forbrugerne og deraf mindskede virkninger af transporten. En undersøgelse foretaget af det britiske miljøministerium viser, at befolkningstætheden er den væsentligste enkeltfaktor i forbindelse med den gennemsnitlige afstand, som borgerne tilbagelægger. 15. Den større befolkningstæthed betyder ligeledes, at infrastrukturelle ydelser kan tilvejebringes mere effektivt på grund af de kortere afstande. Væsentligst af alt er dog måske det forhold, at der er bedre muligheder for at lukke de forskellige ressourcekredsløb. Distribution af varme, genbrug af affald og genindvinding er mere rentabelt, fordi koncentrationen af økonomiske aktiviteter sikrer tilstrækkelig aktivitet for virksomhederne til at kunne understøtte specialiserede aktiviteter, hvor man ellers ikke kunne opnå stordriftsfordele. Mange skandinaviske byer benytter sig af fjernvarme: I tætbefolkede områder kan anvendelsesomfanget retfærdiggøre udgifterne til infrastruktur. Denne integration muliggøres gennem byadministrationens styring af energiforsyning og affaldshåndtering. De høje jordpriser i byområderne er et incitament til mere kompakte og energiøkonomiske løsninger (se kapitel 4). 16. Hvad angår indvirkningerne på den regionale bæredygtighed, udgør byområdernes befolkningstæthed et problem snarere end en mulighed. Jo højere koncentration af økonomiske aktiviteter af en bestemt art, desto hurtigere nås grænserne for den regionale belastningskapacitet. For eksempel har koncentrationen af tekstilvirksomheder ved floderne Aire og Calder i og omkring Manchester bevirket, at der er en lavere forureningstolerance i begge floder, end hvis virksomhederne havde været fordelt over et større område. Den udbredte luftforurening i Bilbao er en følge af koncentrationen af industrier i byområdet sammen med de store udledninger fra hver enkelt fabrik. 17. Befolkningstæthed er derfor en faktor, som betyder, at byernes økonomiske aktiviteter kan have en positiv indvirkning på den globale bæredygtighed og en negativ indvirkning på regionalt og lokalt plan. Der består således et paradoks. Økonomiske aktiviteter kan således have mindre miljømæssige skadevirkninger i byområder end andre steder, beregnet pr. indbygger eller produktionsenhed. Men de forekommer mere skadevoldende på grund af deres større koncentration pr. arealenhed. 18. Befolkningstæthed og omfang har både positiv og negativ betydning for de sociale og velfærdsmæssige konsekvenser af økonomisk aktivitet. Jo større en lokal økonomi er, desto bedre er den i stand til at understøtte grupper og nicher med bestemte specialer. Et byområde kan give grobund for specialister med den bedste tekniske uddannelse, en "elite" af liberale erhverv samt en række arbejdsgivere, som giver mulighed for karriereforløb uden at skulle forlade byområdet. 19. Jo større en økonomisk region er, desto bedre vil den være i stand til at understøtte en gruppe af virksomheder, som er specialiseret i et bestemt forretningsområde, uden at de forvrider økonomien og begrænser udbuddet af alternative beskæftigelsesmuligheder. Konsekvenserne af en stor virksomheds kollaps er mindre katastrofale i de tilfælde, hvor den blot er en blandt mange kilder til beskæftigelse og velstand end i de tilfælde, hvor en sådan virksomhed er den dominerende økonomiske faktor. 20. Imidlertid forstærker den store befolkningstæthed i byområderne samtidig de negative sociale og velfærdsmæssige virkninger af økonomiske aktiviteter, såsom forureningen fra produktion og transport. De fattigste og dårligst stillede borgere i byområderne lever tilmed oftest 130

131 under de værste forhold, mens de velstillede vælger at købe sig til bedre forhold i andre lokalmiljøer. Den placeringsmæssige koncentration af disse sociale og økonomiske problemer øger risikoen for, at fattigdom, forfald og skævheder kommer ind i en selvforstærkende ond cirkel. Overordnede valg for bæredygtighed 21. Økonomien i byområder er måske det område, hvor en integration af de overordnede retningslinier er mest afgørende. Europas byer skal opfylde de økonomiske behov, samtidig med at de tager højde for de store udfordringer, som social og miljømæssig bæredygtighed udgør. Hvis disse tre mål ikke kan nås i en samordnet indsats, vil det bevirke, at byområderne ikke længere kan sikre den materielle velstand, som borgerne forventer, at de ikke kan levere social velfærd, og at byområderne fortsat vil udgøre en væsentlig trussel for miljøet. 22. I hvidbogen Vækst, Konkurrenceevne, Beskæftigelse (KOM, 1993b) peger man på, hvordan beskæftigelse og konkurrenceevne kan forenes med bæredygtighed. De områder, hvor der er mulighed for jobskabelse, identificeres i en undersøgelse, som Europa-Kommissionen har gennemført (KOM, 1995h) og omfatter dagligliv, livskvalitet, fritid, miljøbeskyttelse, forbedring af boliger, sikkerhed, lokal offentlig transport, fornyelse af offentlige byområder, kulturarven og affaldsbehandling. I hvidbogens kapitel 10 foreslås et skift i udviklingen væk fra en maksimering af arbejdskraftens produktivitet - som der er overskud af i hele EU - hen imod en maksimeret udnyttelse af ressourcerne gennem stigende anvendelse af arbejdskraft. Dette vil på samme tid begrænse presset på den miljømæssige bæredygtighed, mindske arbejdsløsheden og ulighederne og begrænse de høje arbejdsomkostninger, som skader EU i konkurrencen med andre økonomier. Politisk valg: Forbedring af den miljømæssige effektivitet af de enkelte økonomiske aktiviteter 23. Der er enorme muligheder for at nedbringe den miljømæssige omkostning ved hver produktionsfaktorenhed. En række ændringer kan bidrage til dette: Forøgelse af produkters levetid og reparationsvenlighed, således at "ressourceomkostningen" fordeles over et længere tidsrum; Forøgelse af den effektivitet, hvormed ressourcer (især energi) anvendes til både produktion og forbrug; Forenkling af produktionsprocesser, eliminering af overspecifikation, overflødig bearbejdning, unødvendige egenskaber og dimensioner samt "kvalitetsniveauer", som ikke forbedrer et produkts anvendelighed eller egnethed til dets formål; Reduktion af emballage og transport; Anvendelse af genindvundne og genbrugte materialer i produktionen og efterfølgende sikkerhed for, at produkter kan genbruges og genindvindes; Anvendelse af vedvarende ressourcer i stedet for ikke-vedvarende ressourcer, og fremstilling af affald i nedbrydelig form. 24. Byerne kan anspore og hjælpe virksomheder af enhver art til at anerkende og anvende disse indgangsvinkler. Byerne kan ligeledes give incitamenter til udvikling af en særlig sektor 131

132 ("bæredygtige virksomheder"), som kan fremstille udstyr, produkter, serviceydelser og ekspertise med det formål at sikre, at erhvervslivet generelt set vil anvende disse indgangsvinkler. Politisk valg: Udvikling af en miljømæssigt bæredygtig "industriøkologi" på regionalt plan og i byområderne 25. Byerne kan opnå yderligere fordele ved at sammenkæde forskellige aktiviteter, samtidig med at den miljømæssige effektivitet i de enkelte virksomheder kan forbedres. Affald, som produceres af en virksomhed, kan genbruges af en anden til produkter, som kan anvendes af en tredje. Overskuds- eller spildvarme fra en proces kan anvendes i andre processer. En koncentration af potentielle brugere kan gøre det rentabelt at etablere en specialiseret miljøbranche. 26. Det er nødvendigt, at industrien baseres på samme principper som økosystemerne. Dette vil medføre: Bevidst kortlægning af ressourcestrømmene på regionalt plan og i byerne. Koordineret udvikling af industrisektorer, teknologier og enkeltvirksomheder for at maksimere ressourcesynergien. Minimering af materialeimport, eksport af affald og transport af halvfabrikata og færdigvarer over lange afstande. Tilvejebringelse af en infrastruktur for bæredygtighed såsom, energi- og affaldstjenester samt genindvindingsfaciliteter, offentlig transport, omladeterminaler for jernbanegods. Ansporing af erhvervsvirksomheder til at placere sig nær den nødvendige arbejdskraft, leverandører, kunder og andre virksomheder, som rummer et synergipotentiale. Det vil typisk være befordrende at koncentrere denne udvikling og at placere den i byområder. Politisk valg: Afbalancering af globale, lokale og eksterne miljøpåvirkninger 27. Denne indfaldsvinkel vil medvirke til at realisere de mulige fordele ved global bæredygtighed gennem placering af økonomiske aktiviteter i byområder, som er beskrevet tidligere. Imidlertid er det vigtigt at undgå de lokale og regionale ulemper ved de økonomiske aktiviteter i byområderne. Dette er hidtil blevet sikret ved at holde forurenende og farlige aktiviteter og "dårlige naboer" ude af by- og rekreative områder gennem byplanlægning. Denne zoneopdeling modarbejder global bæredygtighed, og der er derfor behov for omplacering med det formål at gøre så mange økonomiske aktiviteter som muligt tilstrækkelig sikre, rene, støjfri og generelt godartede i deres lokale miljøer, således at de bliver acceptable for deres naboer i byområderne. Spørgsmålet om blandet anvendelse i byområderne vil blive yderligere behandlet i kapitel Ved at anspore virksomhederne til at placere sig i byområderne skal de tilstrækkeligt høje standarder for emissioner og miljøpåvirkninger for disse virksomheder ikke kun baseres på isolerede belastninger, men også på den generelle miljøkvalitet i området. Dette betyder, at 132

133 acceptable niveauer for emissioner fra en ny fabrik afhænger af den belastning, som allerede stammer fra andre inden for det samme område. 29. Denne holdning skaber yderligere fare for, at økonomiske aktiviteter vil blive tilskyndet til at flytte til områder eller lande med lavere miljøstandarder eller til områder, hvor en lavere koncentration af virksomheder tillader en forureningskilde at forurene mere uden at overskride grænserne for miljøbelastning. De følgende metoder er forslag til undgåelse af dette: Harmonisering af standarder for forureningsbegrænsning, og en fælles økologisk baseret ramme for planlægning af arealanvendelse inden for hele EU. Gradvis skærpelse af internationale miljøstandarder, og internationale aftaler som begrænser "dumping" af forurenende aktiviteter. Et bysamarbejde som sikrer samordnet løsning af industriens miljøproblemer snarere end de traditionelle systemer, som fungerer på basis af lovgivning og strafansvar. En overordnet økonomisk ramme som gør bæredygtige virksomheder rentable. Politisk valg: Sikkerhed for, at de økonomiske aktiviteter bidrager til social bæredygtighed 30. Dette gør det nødvendigt at sikre, at fordelene ved økonomiske aktiviteter og muligheden for at deltage i økonomien er fordelt ligeligt over hele samfundet, således at økonomien bidrager til snarere end underminerer social sammenhæng. Det er muligt at sikre dette ved at lægge vægt på, at lokal produktion af varer og tjenesteydelser skal give beskæftigelse og tilgodese lokale behov. Frihandel og globalisering af markederne er ikke automatisk gunstigt social bæredygtighed. 31. Dette gør det muligvis nødvendigt at revidere og omdefinere målene for den lokale økonomiske politik. For eksempel er konventionelle beskæftigelses- og arbejdsløshedsstatistikker ikke pålidelige målestokke for borgernes mulighed for at deltage aktivt og hensigtsmæssigt i den lokale økonomi: de afspejler ikke, i hvilken udstrækning de teknisk "arbejdsløse" kan deltage på en måde, som gør dem tilfredse, gennem uformelle og "tertiærsektoraktiviteter", eller i hvilken udstrækning formelle arbejdspladser er meningsløse, kedelige og fremmedgørende. Politisk valg: Jobskabelse gennem en mere miljørigtig økonomi 32. Såvel sektorundersøgelser og makroøkonomiske modeller har vist, at indførelse af en mere miljøvenlig økonomi generelt vil medføre en nettostigning i beskæftigelsen (Jacobs, 1994). Imidlertid hænger meget af den "grønne" beskæftigelse, som er medtaget i de fleste af de hidtidige undersøgelser, sammen med forureningskontrol og oprydning. 33. En bæredygtig økonomi ville forebygge miljøproblemer gennem rene teknologier og kræve mindre snarere end mere beskæftigelse til udbedring af miljøet. Det er således ikke sikkert, at en miljømæssigt mere bæredygtig økonomi nødvendigvis vil give øget beskæftigelse - selv om en af de seneste undersøgelser af "arbejdspladser fra miljøet" (Ecotec, 1994) viser, at eksempler på foranstaltninger, der fører til bæredygtig udvikling inden for det femte handlingsprograms frem prioritetsområder, generelt vil føre til jobskabelse. 133

134 34. Fordelen ved at tage det første skridt med hensyn til udvikling af grønne teknologier har givet nogle lande, navnlig Tyskland og Danmark, mulighed for at udvikle givtige nye industrisektorer. Økonomisk genopbygning vil med større sandsynlighed opfylde de økonomiske målsætninger, hvis lokalsamfundene aktivt medvirker til at sikre, at forslagene opfylder både sociale og økonomiske mål, og at miljøkvaliteten både forbedrer velværet og et områdes tiltrækningskraft for investorer. 35. Der findes en fortsat og stadig mere påtrængende efterspørgsel efter bæredygtig teknologi. Heldigvis er der allerede blevet ydet forskellige bidrag til mere miljøeffektive teknikker og energieffektive teknikker, normalt som et resultat af de økonomiske forhold og på det seneste også ud fra miljømæssige overvejelser. Den igangværende teknologiske udvikling bør drejes i en anden retning og den fremtidige udvikling være målrettet mod bæredygtighed. 36. Teknologiens bidrag til gennemførelse af målene for bæredygtig udvikling kan optimeres gennem tre fremgangsmåder: Omsorg for miljøet - strømlining af de eksisterende produktionssystemer. Miljøteknologi - kortsigtet forbedring og anvendelse af eksisterende teknologi. Bæredygtig teknologi - langsigtet forbedring af teknologien og udvikling af ny teknologi. 37. Der blev indført en ny fremgangsmåde for energi af Goldenberg et al. (1985), som beskrives med udtrykket "tilbageregning". Princippet indebærer, at man dirigerer og fastlægger den proces, som den teknologiske udvikling skal følge og om muligt også den hastighed, hvormed denne udviklingsproces skal gennemføres. Denne målrettede fremgangsmåde er baseret på et sammenhængende billede af de krav, som teknologien skal opfylde i fremtiden, navnlig bæredygtighedskriterier. 38. I de kommende tiår vil den hastigt svindende økokapacitet utvivlsomt resultere i et fundamentalt skift i de dominerende produktionsfaktorers relative omkostninger (energi-miljø over for kapital og arbejdskraft) og kan således føre til et nyt teknisk-økonomisk paradigme. Et sådant skift kan vende den økonomiske og teknologiske udvikling i retning af en optimal situation med lav energi- og miljøintensitet (Jansen, 1994). Europa-Kommissionen (KOM, 1995h) sammenfatter følgende muligheder for jobskabelse: 39. Beskæftigelsestendensen inden for den offentlige lokaltransport er i øjeblikket stabil, hvis ikke negativ, hvilket skyldes produktivitetsgevinster, anvendelse af ny informationsteknologi og begrænsningerne på de offentlige budgetter. Der findes imidlertid en alternativ mulighed, som vil gøre det muligt at skabe et betydeligt antal nye arbejdspladser. Denne fremgangsmåde er baseret på en mere lokalt orienteret strategi for udvikling og på offentlige/private partnerskaber og består i at udvide servicebegrebet inden for den offentlige transport og søge at reagere mere effektivt på brugernes ændrede behov. 40. Skabelsen af nye arbejdspladser på dette område afhænger i høj grad af den nationale indstilling med mindre diskriminering over for offentlige transportformer som et hovedpunkt. Især vil en korrekt fordeling af de eksterne omkostninger (f.eks. forurening og vedligeholdelse af veje og sporanlæg) for alle transportformer stille den offentlige transport på lige fod med andre transportformer set ud fra et økonomisk synspunkt. Arbejdsbestemmelserne skal udformes i 134

135 henhold til behovet for flere forskellige færdigheder og nye juridiske instrumenter vedtages for at tilskynde til decentral og integreret forvaltning af alle transportformer i by- og landområder. 41. Byggeprojekter skaber arbejdspladser til et stort antal arbejdstagere. Men vedligeholdelse af offentlige områder, bænke og borde, vejskilte og renholdning kan også skabe mange nye arbejdspladser. Den forbedrede livskvalitet giver en konstant strøm af nye arbejdspladser, når et område bliver mere attraktivt med fornyet stimulans til den økonomiske aktivitet inden for især servicesektoren: handel, turisme, kunstudfoldelse osv. 42. Gennem sin tilskyndelse til erfaringsudveksling og uddybning af de internationale forbindelser bør EU lægge større vægt på metoder til forbedring af de offentlige områder i byerne og den deraf følgende jobskabelse. Tilsvarende bør EU i højere grad udnytte alle de instrumenter til lokal udvikling, som man råder over. Finansielle og juridiske instrumenter bør føre til samarbejde mellem den offentlige og den private sektor om lokale projekter samt til mellem- eller langfristede kontrakter mellem de forskellige berørte offentlige myndigheder. Bestræbelserne på at finde nye finansieringsformer kan meget vel lettes gennem skattereformer og gennem omstrukturering af den nuværende fordeling af de offentlige midler mellem byer og regioner. 43. Byfornyelse skaber muligheder for en bredere vifte af færdigheder og bedre plads til brug af mindre virksomheder og andre organer. En undersøgelser af byfornyelsesprogrammer i Portugal viser, at ved samme budget er der gennemsnitlig dobbelt så mange ansat ved istandsættelsesarbejde ( mandedage) som ved nybyggeri (50 mandedage). 44. Vedligeholdelse af boliger og tilknyttede tjenester kan forekomme mere lovende med hensyn til jobskabelse, fordi de er meget arbejdskraftintensive og opfylder et nyt og stort set uopfyldt behov for tjenester. De har imidlertid normalt et begrænset omfang og fungerer med et lille budget og udgør ikke noget betydeligt bidrag til jobskabelse. Boks 5.1 Jobskabelse gennem nedbringelse af varmetab i enfamiliehuse i Danmark Siden 1974 har Danmark gennemført en vellykket politik med at forbedre boligerne for at spare på energien. I 1980 anslog man antallet af nyskabte arbejdspladser som følge af den politik til , de fleste af dem varige. For enfamiliehuse, som er hovedmålgruppen for denne foranstaltninger, beregnes det, at investeringen vil kunne tjenes ind på mindre end 9 år gennem besparelser på varmeregningen. Et program til nedbringelse af energiforbruget til opvarmning med 30% i hele Danmark ville skabe fuldtidsarbejdspladser over 20 år på grund af antallet af huse, som skal forbedres. 45. Nationale politikker letter jobskabelsen til renovering af boligmassen, til vedligeholdelse og bevarelse. Disse politikker er en kombination af følgende aspekter: fremme af integrerede renoveringsprojekter i lokalområder, oprettelse af tværfaglige partnerskaber (der omfatter flere færdigheder) og partnerskaber for flere sektorer (mindre virksomheder, nystartede virksomheder, ikke-offentlige organisationer, lokalmyndigheder osv), hvor tanken er at fremme et bedre forhold mellem beboere og leverandører; oprettelse af et centralt boligbistandssystem, der kan koordinere alle mulige boligproblemer fra finansiering og opførelse til og med vedligeholdelse, renholdning og tjenester til beboerne; 135

136 garanteret stabilitet over tiden hvad angår finansielle og juridiske forhold, idet byggefirmaer er meget følsomme over for dette aspekt i lyset af de lange tilbagebetalingsperioder; diversificering af offentlig støtte til både udbud og efterspørgsel for at tage hensyn til alle undersektorer inden for byggebranchen. Denne forbedring bør ledsages af en informations- og rådgivningspolitik (f.eks. godkendelse af rådgiveres, som har forpligtet sig til at følge en adfærdskodeks, og samarbejde mellem forskellige socialarbejdere). 46. Der findes et stigende behov for de forskellige færdigheder til skabelse, restaurering og vedligeholdelse af kulturelle seværdigheder, forvaltning af seværdighederne og modtagelse af besøgende samt færdigheder vedrørende formidling af oplysninger om kulturarven. De nationale regeringer bør stimulere dette arbejde gennem skatte- og afgiftspolitikken. 47. Der er beskæftigelsesmuligheder inden for alle led i affaldsbehandlingskæden: lige fra sortering og genvinding af affald til forskning i tekniske forbedringer. Området med økologisk affaldsbehandling indeholder også nye jobmuligheder. De nationale myndigheder må fortsætte deres bestræbelser på at stimulere genvinding og genbrug af affald, hovedsagelig gennem skatteog afgiftspolitikken. Boks 5.2 Jobskabelse gennem reduktion af byggeaffald og energi, København, Danmark, Amsterdam, Nederlandene I København har man gennem de sidste fem år bestræbt sig på at mindske affaldsmængden ved nedrivning af bygninger ( tons i 1989 faldt til tons i 1994). Mursten og cement omdannes til grus og savet træ bruges til brænde. Jo mere omhyggeligt man søger at bevare materialer ved nedrivningsarbejder, jo mere arbejde og arbejdskraft er der behov for. "Selektiv" nedrivning reducerer affaldsmængden med næsten 95% sammen med udgifterne ved brug af affaldspladser. Hvis resultaterne fra København ekstrapoleres til hele Danmark, vil man kunne garantere 850 langtidsarbejdspladser gennem denne selektive nedrivningsmetode, hvoraf 130 stammer fra genbrug af mursten. I Amsterdam har man oprettet energigrupper, der skal hjælpe beboerne med at spare energi i hjemmet. De tilbyder rådgivning og udfører praktisk arbejde. I løbet af en 4-årig periode blev der skabt omkring 40 arbejdspladser og 7000 husstande blev besøgt. 48. I dag åbner TV-overvågning, scanning og overvågningsteknikker sammen med databehandling og kommunikationsteknologi muligheder for nye former for tjenesteydelser, normalt ved forholdsvis begrænsede driftsudgifter. Disse politikker bliver så meget desto mere effektive, hvis de følges op lokalt gennem foranstaltninger med henblik på: fremme af forebyggende adfærd hos beboerne, f.eks. forbedring af oplysninger om de faktiske risici og skabe finansielle incitamenter til anskaffelse af forskellige former for sikkerhedsudstyr (der foreslås en løsning på hvert enkelt behov i et forklarende katalog); skabe mulighed for integrerede sikkerhedspolitikker med koordinering mellem de forskellige berørte forvaltninger eller tjenester (domstole, politi, bolig- og sundhedsforvaltning) og et partnerskab med private eller halv-private virksomheder, der tilbyder tjenester til almenvellet og som modtager iværksætterstøtte eller jobskabelsesstøtte til en faldende sats (for eksempel 50% offentlig finansiering det første år, 20% det andet år og 0% det tredje år). 136

137 Politisk valg: Fysisk planlægning og transportplanlægning 49. Den fysiske planlægning spiller helt klart en vigtig rolle ved etablering af det rent fysiske forhold mellem økonomisk aktivitet, infrastruktur, befolkning, markeder og ressourcer i henhold til de politiske retningslinier, der findes beskrevet ovenfor. Planlægningens rolle behandles i kapitel Tilsvarende spiller byernes politik for vedligeholdelse og udbygning af infrastruktur til fodgængere, cyklister og kollektiv transport samt godstransport med bane og vandveje en vigtig rolle for byernes mulighed for at gøre den økonomiske aktivitet mere bæredygtig. Nogle af disse aspekter behandles i kapitel 6. Politisk valg: Rådgive og støtte lokale virksomheder om forbedring af miljøvenlig produktion 51. Byer og andre myndigheder yder allerede rådgiv ning og støtte til virksomheder på en række forskellige måder. Politisk valg: Fremme af miljørigtig forbrugeradfærd 52. "Miljørigtig forbrugeradfærd" er en væsentlig påvirkende faktor for erhvervslivet. Byerne kan give incitamenter og medvirke til, at både virksomheder og private forbrugere bliver bevidste om og opprioriterer produkter og serviceydelser, som fremstilles på bæredygtige præmisser, således at de sikres en markedsfordel. Undersøgelser i Det Forenede Kongerige (Worcester 1994) viser, "at forbrugerne stemmer med deres tegnebøger". Halvdelen eller mere af alle briter oplyser, at de af hensyn til miljøet køber "ozonvenlige" aerosoler eller undgår dem helt (71%), køber produkter, som er fremstillet af genbrugsmaterialer (54%) eller sælges i genbrugsemballage (50%), og halvdelen siger, at de "... holder el- og brændselsforbruget i deres husholdning nede." Dertil kommer, at disse procentangivelser har været stigende siden Undersøgelsen viser også, at "borgerne i Det Forenede Kongerige synes at ønske flere oplysninger om de miljørisici, som hverdagsprodukter udgør (87%), måder til bortskaffelse af affald (86%) og de mulige risici ved radioaktiv stråling (84%)." Tilvejebringelse af sådanne oplysninger kan have en væsentlig indvirkning på forbrugeradfærden. Væksten i etisk finansiering og etisk bankdrift antyder, at mange er parat til at acceptere muligheder for lavere økonomisk gevinst til gengæld for en viden om, at deres penge ikke går til industrier og aktiviteter, som den betragter som forkerte Boks 5.3 Støtte og rådgivning til virksomheder, Gelderland i Nederlandene, Cork i Irland og Berlin i Tyskland Det interne miljøforbedringsprojekt i Gelderland-provinsen i Nederlandene har medvirket til at etablere formelle miljøstyringssystemer i små virksomheder. De offentlige myndigheder har medvirket til generelt at forbedre de små virksomheders indvirkning på miljøet i området, samtidig med at de har skabt en tættere dialog med dem hvad angår miljøspørgsmål. Dette er opnået ved at undervise virksomhedsledere, gennemføre analyser af produktionsprocesser og rådgive virksomhederne om miljøstyringsprocedurer (Ecotec, 1994). Centret for Rene Teknologier i Cork er en uafhængig, ikke-udbyttegivende organisation, som leverer forskning, information og undervisningsmateriale om ikke-forurenende teknologier til medlemsvirksomheder. Organisationen gennemfører undersøgelser og forsøg vedrørende 137

138 forureningsbekæmpelse i egne lokaler og bidrager til udvikling af standarder og lovgivning på nationalt plan. I Berlin tilbyder bystyrets miljøstøtteprogram små og mellemstore virksomheder tilskud på op til halvdelen af udgifterne til miljøvenlige investeringer og nytænkning, som gavner miljøet. Programmet sigter mod at nedbringe forureningen, udbrede kendskabet til nye teknologier og nytænkning samt til at højne bevidstheden om miljøet i mindre virksomheder. Programmet finansieres via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og blev påbegyndt i 1990 i Vestberlin, og er senere udvidet til også at omfatte den østlige bydel. Boks 5.4 Begrænset brug af emballage, Lothian Regional Council, Skotland: Amtsrådet i Lothian inviterede medlemmer af foreningen Friends of the Earth i Skotland til at arrangere en udstilling i foreningens lokaler om miljøkonsekvenserne af emballage og kampagner til afskaffelse af unødvendig emballage. Udstillingsmaterialet byggede på den emballagekampagne, som foreningen havde gennemført i Nederlandene. Politisk valg: Målrettet strategi for indgående investeringer 53. En række byer målretter deres strategier for indgående investeringer mod sådanne former for økonomisk aktivitet, som er gunstige i henseende til bæredygtighed. Dette har ikke blot afsætningsmæssig betydning, men er også væsentligt for den strategiske og fysiske planlægning og for tilvejebringelse af landområder og bygninger, infrastruktur, økonomisk og anden støtte. Politisk valg: Sikring af konkurrencemæssige fordele 54. Byområder og regioner ka n sikre sig fordele i konkurrencen om indgående investeringer ved at være behagelige at bo i og ved at tilbyde høj livskvalitet. Dette vil også hjælpe et område med at holde på de eksisterende økonomiske aktiviteter. Byområderne må imidlertid sikre sig, at de virksomheder, de tiltrækker, ikke underminerer den livskvalitet, som oprindeligt tiltrak dem. Boks 5.5 Erhvervsliv og livskvalitet, Emscher Park, Tyskland Emscher Parks internationale byggeudstilling er et program, som blev udviklet af delstaten Nordrhein-Westfalen i 1988 med det formål at fremme strukturforandringerne i Emscherregionen - et område præget af industrielt forfald i Ruhrdalen. Hovedformålet er en økologisk fornyelse af regionen, som er en ca. 80 km lang korridor, der skal udgøre et nyt grundlag for økonomisk udvikling. Inden for denne region pågår der adskillige projekter til udvikling af erhvervs- eller forskningsområder, som sigter mod at anspore miljøvenlige virksomheder til at specialisere sig i miljøteknologier, og som også sørger for andre forhold såsom boliger og børnepasning. Adskillige projekter omfatter ny udnyttelse af de forladte mineområder. For eksempel er det tidligere Arenberg-Fortzetsung-område i Bottrop ved at blive omdannet, så det bliver til et grønt virksomhedsområde for små og mellemstore lokale virksomheder, som skaber øget mulighed for lokal beskæftigelse, ikke mindst blandt kvinderne. 138

139 55. Initiativer af denne art kan ses som iværksættelse af de handlingsforslag, som blev præsenteret i projektet om regional miljøstyring i Welford i 1993, hvor der foreslås en plan, som på regionalt plan skal sikre miljøforbedringer vedtaget mellem offentlige instanser og private virksomheder som en kilde til komparative fordele på såvel virksomhedsplan som på regionalt plan. Politisk valg: Styrkelse af miljøbranchen 56. Det er ikke ligetil at definere "miljøbranchen". "Bæredygtige virksomheder" kan være alt fra lavteknologiske håndværksvirksomheder med en høj faglig ekspertise til indsamling og sortering af genanvendelige materialer med intensiv brug af ufaglært arbejdskraft. I større målestok har nogle medlemsstater i dag en anseelig sektor med "rene teknologier", som aktivt fremmes på nationalt og regionalt plan såvel som i byområderne. Lokale erhvervsfremmeinstitutioner og -programmer kan målrette deres støtteforanstaltninger ved at tilbyde bygninger, infrastruktur, tilskud, lån, rådgivning og udviklingsaktiviteter, så de fremmer denne type virksomheder. Boks 5.6 Støtte til bæredygtige virksomheder, Edinburgh (Skotland), Kolding, Fredericia og Vejle (Danmark) og Herning, Ikast, Videbæk og Silkeborg (Danmark) Edinburghs byråd givet støtte til en ikke-udbyttegivende virksomhed i det såkaldte "Lothian and Edinburgh Environmental Partnership", som skal udvikle bæredygtige virksomheder inden for energi, transport og genbrug. Under dette initiativ har man med stor succes startet et firma, som genbruger kontorpapir og aluminiumsdåser og har været medvirkende til at etablere en række virksomheder såsom cykelbudservice, blevaskeri og et energirådgivningskontor, som hjælper husholdninger med lave indkomster. Derudover er en række andre projekter under udvikling. Trekantsområdet, som dækker otte kommuner i Sydjylland, herunder Kolding, Fredericia og Vejle, beskriver sig selv som "en åben grøn by" og "et grønt bynetværk". Inden for dette geografiske område er der blevet satset på at fostre kommercielle aktiviteter, som tilgodeser miljøvenlige, rene teknologier og reducerer ressourceforbruget. De lokale myndigheder og det private erhvervsliv har arbejdet sammen om pionerprojekter inden for affaldsbehandling og kraftvarmeværker med det sigte at nedbringe energiforbruget og forurenende udslip i lokalområderne. Green City Denmark er et partnerskab mellem fire kommuner i Midtjylland: Herning, Ikast, Videbæk og Silkeborg. Med støtte fra Ringkøbing og Århus amter var disse fire kommuner de første danske kommuner, der underskrev det internationale handelskammers virksomhedscharter for bæredygtig udvikling. Dette partnerskab, som omfatter et samarbejde mellem de lokale myndigheder og førende private virksomheder, er etableret, således at det kan fungere som et udstillingsvindue for dansk miljøteknologi og miljøekspertise. Politisk valg: Sammenkædning af økonomisk udvikling og arbejdsmarkedspolitik 57. Behovet for at sammenkæde økonomisk udvikling med arbejdsmarkedspolitik for med sikkerhed at nå de fordelingsmæssige mål snarere end at forlade sig på "nedsivningseffekten" af økonomisk vækst er nu generelt anerkendt. Undersøgelser gennemført for det britiske miljøministerium (Department of the Environment, 1994) bekræfter i udstrakt grad den tvivl, som 139

140 har været gældende med hensyn til "nedsivningseffekten". Dette understøtter direkte de argumenter om social bæredygtighed, som blev anført tidligere i dette kapitel. 58. Lokale arbejdsmarkedsforanstaltninger med hensyn til rekruttering og erhvervsuddannelse kan kædes direkte sammen med miljømålsætningerne, hvorved man kæder sociale spørgsmål og spørgsmål om miljø og bæredygtighed sammen. Den franske regering har stillet 400 mio. franc til rådighed for forskellige regioner og siden maj 1994 også til en lang række lokale institutioner og sammenslutninger som delvis finansiering af "grønne beskæftigelsesinitiativer" (Ministère de l'environnement, 1994). Dette omfatter også efteruddannelse, blandt andet faglige kurser. Typiske projekter omfatter affaldsbehandling, flodbehandling og -forbedring, forholdsregler til sikring af biodiversitet og landskabskvalitet samt andre former for miljøbeskyttelse og -forbedring. Det er et eksplicit mål at stimulere partnerskaber på lokalt niveau mellem instanser med beskæftigelses- og miljøinteresser. Boks 5.7 Erhvervsuddannelse, jobskabelse og bæredygtighed, Berlin, Tyskland I 1991 lancerede Berlins senat et økologisk renoveringsprogram for Østberlin, som skulle opfylde bestemte arbejdsmarkeds- og miljømålsætninger. Dette program finansierer en række beskæftigelses- og uddannelsesinitiativer inden for miljøområdet samt investeringer, som er målrettet mod miljøbeskyttelse og byfornyelse. Mens direkte beskæftigelsesinitiativer skaber arbejdspladser på kort sigt, fremmer og sikrer investeringer i den miljømæssige infrastruktur arbejdspladser på længere sigt. 59. Det er muligt for samfundsinitiativer samtidig at dække både økonomiske, sociale og miljømæssige behov. De er bedre i stand til at skaffe kapital, når investeringsinstitutioner kan anføre sociale og miljømæssige fordele i deres udlånskriterier. Der er derfor et åbenbart sammenfald mellem vellykkede samfundsinitiativer og en etisk dimension i finansieringen. 60. Foranstaltninger af denne art behøver ikke være begrænset til den formelle økonomi. I Det Forenede Kongerige findes der 300 lokale beskæftigelses- og markedsprogrammer (LETS), som fungerer som en mekanisme for borgerne inden for et givet område til udveksling af varer og tjenesteydelser i en lokal valuta. Målet er at gøre det muligt for borgerne at tilbyde og modtage socialt nyttige tjenesteydelser, uanset om de i gængs forstand er i beskæftigelse eller har disponibel indkomst. Boks 5.8 Lokale beskæftigelses- og markedssystemer, Cardiff, Det Forenede Kongerige Bystyret i Cardiff støtter udviklingen af LET-programmer sideløbende med långivningsforeninger, som er lokale ikke-udbyttegivende sammenslutninger, der samler og samordner ressourcer, så foreningens medlemmer kan optage lån. Det er håbet, at kombinationen af udveksling af arbejdskraft gennem LET-programmet og mulighederne for at opnå lån på gunstige vilkår til råmaterialer gennem låneforeningen vil gøre det muligt for borgere med lav indkomst og marginaliserede mennesker at forsyne hinanden med varer og tjenesteydelser. Cardiff driver ligeledes virksomheder i lokalsamfundet, som reparerer og sælger kasserede møbler og tilbyder haveservice til ældre medborgere. Begge projekter indeholder et stort element af faglig uddannelse. Politisk valg: Partnerskaber mellem byforvaltningerne og erhvervslivet 140

141 61. Initiativer til oprettelse af partnerskaber er allerede blevet anbefalet i kapitel 3. Sådanne initiativer er særligt værdifulde, når erhvervslivet skal gøres mere miljøvenligt. Det er muligt at nå meget længere gennem samarbejde mellem de forskellige byforvaltninger og erhvervslivet end ved konfrontation. Boks 5.9 Partnerskab i praksis, Bilbao, Spanien Bilbaos økonomi er baseret på traditionelle sektorer som stål, metal, kemikalier og energi. Disse aktiviteter er alle karakteriseret ved store udledninger af forskellige luftarter, navnlig SO2. Udviklingen er koncentreret langs en smal floddal, hvilket resulterer i luftforurening, som ligger et godt stykke over de tilladte værdier. Forureningen skader byens livskvalitet og økonomi. Byens havn mister omsætning fra udskibning af biler, som især går til Santander, fordi luftforureningen i Bilbao beskadiger lakken på de biler, som venter på afskibning. Udefrakommende virksomheder ønsker ikke at etablere sig i Bilbao på grund af de formodede miljøproblemer. Bilbao Metropoli- 30 er en handlingsplan, som den baskiske regering har sat i værk med det mål gennem aktivering af de private og offentlige sektorer at definere en strategi til genoplivning af byen. Handlingsplanen anerkender, at miljøproblemerne er en af de største udfordringer, som byen står over for, og at økonomisk udvikling - og mulighederne for at vende den aktuelle nedgang inden for industrien - afhænger af miljøforbedringer. De 19 partnere, som tog initiativ til handlingsplanen, omfatter blandt andet den baskiske regering, provinsregeringen, Bilbaos bystyre, offentlige institutioner som for eksempel to universiteter og handelskammeret samt et antal store lokale virksomheder. I løbet af de tre år, hvor handlingsplanen har fungeret, er antallet af partnere steget til Det er stadig for tidligt at give en fuldkommen vurdering af initiativet i Bilbao, men det har sikret en aktiv deltagelse af og støtte fra adskillige af de lokale industrielle sektorer. Samtidig har det medvirket til at skabe markeder for en spirende branche i regionen, som tilbyder ekspertise inden for miljøstyring. Endnu vigtigere er det, at miljøspørgsmål i stadig mindre grad anskues som perifere og ubekvemme, men som en del af almindelig virksomhedsdrift (Ecotec, 1993). Der findes nu mange eksempler på partnerskaber. Boks 5.10 Eksempler på partnerskaber, Coventry og Sheffield, Det Forenede Kongerige En arbejdsgruppe, Coventry Regional Environmental Management Panel, blev nedsat for over 20 år siden til behandling og løsning af forureningsspørgsmål i mindelighed. Denne institution har udviklet sig til at spille en bredere rolle inden for miljøstyring og har skabt et klima af samarbejde og tillid, som har muliggjort en imponerende række af andre miljøforanstaltninger i et fællesskab mellem de lokale myndigheder og erhvervslivet. Sheffield Heat and Power, et joint venture mellem byrådet og en finsk producent af kraftvarmeværker, har etableret et fjernvarmeværk, hvor brændslet er affald, og som skal være det første skridt til forsyning af hele midtbyen med kraftvarme. Politisk valg: Tilvejebringelse af en bæredygtig infrastruktur 63. Etablering af bæredygtig transportinfrastruktur (behandlet i kapitel 6) er naturligvis en væsentlig måde, hvorpå lokale økonomiske udviklingsaktiviteter kan fremme bæredygtighedskonceptet. Andre former for fysisk infrastruktur kan ligeledes spille en væsentlig rolle, såsom: 141

142 fjernvarmenet kontorer og virksomheder, som bygges i henhold til høje standarder for energieffektivitet, levetid, fleksibilitet og æstetiske kvaliteter faciliteter til sikring af miljøeffektiv affaldsbehandling som for eksempel udskillelses- og sorteringsanlæg, forbrændingsanlæg med varmegenindvinding og rådnetanke forbundet til kraftvarmeværker. Boks 5.11 Bæredygtighed i industrianlæg, Odense, Danmark Odense kommune har udlagt 750 ha til industribrug på en sådan måde, at området er inddelt i zoner, således at hver virksomhed kan placeres mest hensigtsmæssigt i forhold til deres udvidelsesmuligheder og miljøbelastning. Kommunen sikrer virksomhederne og tilhørende privatboliger billig varme ved at bruge overskudsvarme fra kraftvarmeværket Fynsværket og sørger for behandling af spildevandet fra virksomhederne. Odense har formået at tiltrække virksomheder (for eksempel gartnerier), som kan drage fordel af overskudsvarmen. Økonomisk udvikling i dette omfang er baseret på partnerskaber mellem bystyret og det private erhvervsliv. 64. Den lokale arbejdskrafts ekspertise på miljøområdet kan både tiltrække bæredygtige virksomheder og medvirke til at sikre, at eksisterende virksomheder bliver mere miljøvenlige. Miljøaspekterne i de faglige uddannelser, kontakter mellem virksomhederne og højere læreanstalter og mulighederne for netværk er alle værdifulde faktorer. 65. Ovenstående har vist, at der i praksis er betydelige handlemuligheder i byerne. Det blev dog ligeledes gjort klart, at inden for dette område - og måske i højere grad end andre - er handling på byniveau begrænset af nationale og internationale politikker og foranstaltninger. I dette afsnit gennemgås det, hvad der i større målestok behøves for at skabe handling. Politisk valg: Initiativer som gør miljømæssigt bæredygtig adfærd rentabel for erhvervslivet 66. Erhvervslivet kan ikke komme længere i retning af bæredygtighed end markedet tillader uden at miste økonomisk fordel. Væsentlige markedsmæssige begrænsninger for bæredygtig adfærd er: Lave udgifter til energi, råvarer og bortskaffelse af affald i forhold til andre produktionsfaktorer, især arbejdskraft, hvilket ansporer erhvervslivet til afskedigelser, selv på bekostning af større ressourceeffekt. Mangel på markedssignaler, som ansporer erhvervslivet til at skelne mellem bæredygtige og ikkebæredygtige mønstre for ressourceforbrug. Højt renteniveau og stor afkastningsgrad på investeringer. Dette fjerner incitamentet til at investere i ressourceøkonomiske foranstaltninger, som ikke giver meget hurtigt afkast, og afholder erhvervslivet fra at foretage vugge-til-grav betragtninger angående optimering af ressourceudgifter. 142

143 67. De enkelte virksomheder vil være tilbøjelige til at "køre på frihjul", når det drejer sig om de miljømæssige konsekvenser af deres aktiviteter. Hvis en virksomheds aktiviteter i retning af større bæredygtighed medfører omkostninger, som ikke samtidig pålægges konkurrenterne, vil en sådan virksomhed sandsynligvis miste en konkurrencemæssig fordel. 68. Politikker for økonomisk udvikling, som har til formål at tvinge erhvervslivet til at gå længere end det, som på et givet tidspunkt betragtes som "bedste standard" på markedet, vil skade den lokale økonomi uden at gavne miljøet. Denne begrænsning kan kun fjernes gennem handlinger, som gør en mere bæredygtig adfærd mere rentabel. Sådanne handlinger kan oftest lettest gennemføres på nationaløkonomisk plan. 69. Der er fire handlemuligheder, som på regeringsplan er særligt vig tige i denne sammenhæng: Økologisk skattereform. Nationale miljøstrategier for erhvervslivet. Investeringsinstitutioner. Skabelse af markeder for bæredygtige erhvervsvirksomheder. Disse vil blive gennemgået i det følgende. Økologisk skattereform 70. Inden for EU er der høj arbejdsløshed, høje lønudgifter i forhold til konkurrenterne og et ikke-bæredygtigt niveau for energiforbrug, råvareforbrug og affaldsproduktion. Ikke desto mindre er både arbejdskraft, indkomst og værditilvækst højt beskattede samtidig med, at energi, ressourcer og affald er lavt eller overhovedet ikke beskattede. Som det fremgår af kapitel 3, kan disse tre problemer angribes på en gang ved at omlægge beskatningen fra arbejdskraft til miljømæssigt uønskede virkninger. Dette er derfor utvivlsomt den mest omfattende handlemulighed i retning af en miljømæssigt og socialt bæredygtig økonomi. En økologisk skattereform bør ikke ses som indførelse af en "forvridning", men som en erstatning af tilfældige og uønskede konsekvenser af beskatning med planlagte hensigtsmæssige konsekvenser. 71. Hvidbogen Vækst, Konkurrenceevne, Beskæftigelse går i retning af disse ideer. Synspunktet er blevet anført, at de beskæftigelsesmæssige mål, som hvidbogen opstiller, kun kan nås gennem en bevidst reduktion af nationalproduktet samtidig med en omlægning til mere arbejdskraftintensive aktiviteter (Fleming, 1994). Dette kan lede til en radikal omvurdering af mange af referencepunkterne for EU's politikker for handel og økonomi. 72. Enhver ændring i be skatning vil give såvel vindere som tabere og bør derfor indføres langsomt, roligt og med rigeligt varsel for at give alle implicerede mulighed for at forberede sig. Dertil kommer at skatteomlægninger ofte ikke i sig selv vil give væsentlige adfærdsændringer. En stigning i benzinpriserne har kun en beskeden kortvarig virkning på forbruget, hvor forbrugerne er "fastlåste" i deres livsmønstre, som afhænger af privatbilismen, eller fordi der ikke er tilstrækkelige, økonomiske og attraktive alternativer i form af offentlig transport. De velstillede kan ofte tillade sig at se stort på de økonomiske incitamenter, mens de fattige ofte ikke har råd til 143

144 at reagere på dem og derfor vil få deres situation forringet uforholdsmæssigt meget, når prisen på livsfornødenheder sættes op. 73. Af alle disse årsager er det nødvendigt, at en miljøskat ledsages af andre politiske initiativer, som leder til bæredygtig adfærdsændring og beskytter de svageste. For eksempel bør øget bilbeskatning ledsages af investeringer i offentlig transport og forbedrede muligheder for cyklister og fodgængere. Stigninger i nationale energipriser bør ledsages af initiativer, som gør det muligt for borgere med lav indkomst at forbedre deres energieffektivitet. 74. Holdningen til disse spørgsmål varierer meget i de forskellige medlemsstater. Danmark har allerede indført væsentlige incitamenter til en mere bæredygtig økonomi i landets skattesystem, for eksempel i form af: En CO2-afgift som fritager biomassebrændsel. Høj registreringsafgift på personbiler, baseret på to faktorer: vægt og anskaffelsespris. Afgifter på CFC og haloner som fritager fjernvarmerør. Afgifter på fyldpladser og forbrænding af affald med det formål at tilskynde til genbrug og affaldsbegrænsning. Afgift på udvinding og import af råvarer såsom sand, grus, ler og kalk. Forskellige tilskudsordninger til anvendelse af vedvarende energi såsom vind, halm, biogas og vandkraft. Fordelagtige afskrivningsordninger for miljøinvesteringer. 75. Den nederlandske regering overvejer at indføre skattemæssige incitamenter til miljøvenlige investeringer og fortsætter med at give høj prioritet til omlægning af skatter og afgifter bort fra lønindkomster til forurenende aktiviteter. På EU-niveau vil den nederlandske regering presse på for at sikre lavere momssatser på miljøvenlige produkter og miljørigtige og energibesparende ydelser. Regeringen støtter indførelsen af en europæisk energiskat og vil indføre en national energiskat, hvis der ikke er truffet beslutning om en EU-energiskat i løbet af Nationale miljøpartnerskaber for erhvervslivet 76. Vigtigheden af partnerskaber på lokalt plan er allerede blevet understreget. Partnerskaber er også et væsentligt værktøj på nationalt plan. 77. I den nederlandske "Nationaal Milieubeleidsplan" (en national plan for miljøpolitik, NEPP) NEPP+ og NEPP2 fastlægges der miljømæssige kvalitetsmålsætninger for en række temaer og omformuleret dem til over 200 kvantificerede mål. For NEPP er det en grundlæggende forudsætning, at den nederlandske regering skal lægge ansvaret for at nå målsætningerne ud til andre samfundsgrupper. 78. En af de væsentlige måder, hvorpå regeringen har opnået denne udlægning til erhvervslivet, er gennem pagter. En pagt er en aftale mellem regeringen og en del af erhvervslivet 144

145 om at komme nærmere bestemte miljømål inden en bestemt dato. "Indholdet" af en pagt (kendt som "Integrale Milieu Taakstelling" - erhvervslivets integrerede plan for miljømål) fastlægges gennem drøftelser mellem regeringen, lokale lovgivere, erhvervslivets repræsentanter (sædvanligvis erhvervslivets organisationer) og somme tider arbejdsgiver- og fagforeningssammenslutninger. 79. Den integrerede plan for miljømål omsættes til miljøplaner for de enkelte virksomheder, hvori der opstilles mål, tidsfrister og foranstaltninger, som virksomheden skal arbejde efter. Virksomhedsplanerne udarbejdes i et snævert samarbejde med relevante myndigheder og udgør grundlaget for virksomhedernes tilladelser. Det er den nederlandske regerings mål i 1995 at have indgået pagter med 15 af erhvervslivets sektorer, som tilsammen omfatter virksomheder og er ansvarlig for mere end 90% af landets industrielle forurening (ministeriet for boliger, fysisk planlægning og miljø 1994). Finansielle institutioner 80. Finansielle institutioner skal fremme langsigtede investeringer og strategisk virksomhedsledelse, samtidig med at de bør gøre det mindre attraktivt at beskæftige sig med kortsigtet spekulation, udpining af aktiverne og profitmaksimering gennem markedsadfærd, som ikke er forbundet med erhvervsudvikling. 81. Tyske investeringsinstitutioner støtter langsigtet strategisk udvikling, hvilket i høj grad har en del af æren for Tysklands økonomiske og erhvervsmæssige styrke op gennem 1980'erne. Dannelse af markeder for bæredygtige virksomheder 82. Der er mulighed for, at forskellige byområder kan fremme og tiltrække miljøvenlige økonomiske aktiviteter, men den samlede mængde af mange miljømæssigt fordelagtige økonomiske aktiviteter, som økonomien kan støtte, begrænses af mere omfattende økonomiske faktorer. 83. Dette gælder for eksempel mængden af genbrugt materiale, som kan sælges. Ofte er denne mængde begrænset af mangel på bearbejdningskapacitet og efterspørgsel på slutproduktet. I sådanne tilfælde kan et byområde kun øge sit genbrugsniveau, hvis der er et tilsvarende fald et andet sted. I disse situationer kan lokale miljøforanstaltninger blive et "nulsumsspil", hvor foranstaltninger i en by blot flytter bæredygtige aktiviteter rundt i landskabet, med mindre der bevidst sættes politisk ind for styre markedet. 84. Ordningerne for miljøstyring og -revision, som stiller krav om offentliggørelse af en statusrapport over de enkelte virksomheders miljøstyringssystemer, er ligeledes et skridt i den rigtige retning. Men så længe frivillighedsprincippet gælder, vil de virksomheder, som miljømæssigt lader mest tilbage at ønske, være mindst tilbøjelige til at aflægge rapport om deres situation over for samfundet. For virksomheder, som allerede har gjort en stor indsats for at blive mere miljøvenlige, bliver det vanskeligere at udvise "fortsatte forbedringer" i fremtiden, hvilket er en forudsætning for deltagelse i programmet, end for de virksomheder, som starter på et lavere niveau i henseende til miljøforbedringer. Det er derfor muligt, at programmet vil have den største succes for virksomheder, som er "belastende, men positivt udviklende virksomheder" og derfor ikke får virkning for kategorierne "belastende og ikke positivt udviklende" og "miljøvenlige" virksomheder. 145

146 85. I adskillige medlemsstater er der utilstrækkelig lovgivning for miljøpåstande i reklamer samt for standardisering af miljøbeskrivelser. Dette betyder, at virksomheder stadig kan anvende reklame til at misinformere og forvirre forbrugerne om produkters belastning af miljøet. EU's miljømærkningsprogram og direktivet om fri adgang til miljøoplysninger hjælper begge borgerne til at træffe informerede miljømæssige valg. "Isolering" af byernes økonomier 86. Det er vanskelig at skabe en bæredygtig by, fordi byernes økonomier er næsten helt åbne. Der findes naturligvis ingen økonomiske barrierer mellem byerne, hvorfor varer, investeringer, virksomheder og (i lidt mindre grad) borgerne fuldstændig uhindret kan bevæge sig fra det ene byområde til det andet. 87. EU's indre marked og tilsvarende initiativer fremmer åbenhed for at skabe en effektiv økonomi. Samtidig har EU's indkøbsdirektiver fjernet en af byens sidste muligheder for at "isolere sig" ved at placere offentlige indkøb inden for lokalsamfundet. Det er klart, at en bymæssigt økonomisk isolationisme ikke er brugbar politik i nutidens verdensøkonomi. 88. Det er dog værd at huske på, at den umådelige velstand, som mange europæiske bystater oplevede i middelalderen, som angiveligt lagde grundstenene til den senere udvikling af hele Europa, blev skabt gennem en vis grad af autonomi i byområderne samt en aktiv interventionspolitik på byniveau, som i dag ville være utænkelig (Girouard, 1985). 89. Større frihed for de enkelte byers besluttende myndigheder til at lukk e af over for internationale markedskræfter til fordel for en aktiv styring af den lokale økonomi kan medvirke til at udvikle økonomien i retning af en højere grad af bæredygtighed på lokalt plan, hvor der ikke eksisterer nationale politikker til fremme af de ændringer, som beskrives ovenfor. 90. Der er store forskelle i graden af lokal selvstændighed i de forskellige medlemsstater. Nogle af de følgende initiativer er allerede indført i større eller mindre omfang i visse lande. Det drejer sig hovedsagelig om initiativer, hvor i det mindste nogle byer er kommet langt i henseende til bæredygtighed. Relevante initiativer omfatter myndighed til at: inddrage miljøkriterier, inklusive undgåelse af unødvendig rejseaktivitet og transport, i forbindelse med offentlige indkøb; anvende miljømæssige og lokale udviklingskriterier i forbindelse med investeringer foretaget af pensionsfonde og andre offentlige fonde; pålægge lokale energi-, ressource- og affaldsafgifter og/eller -skatter i henhold til beslutninger truffet gennem lokale politiske processer; etablere lokale budgetmæssige tilbageførselsordninger, for eksempel investering af energiafgifter i energispareforanstaltninger; tillade offentlige eller halvoffentlige organer at skaffe midler på de frie markeder og investere i bæredygtig infrastruktur og bæredygtige projekter med samme frihed som den private sektor; opstille lokale miljøstandarder, som overstiger de nationale krav; 146

147 udvikle regionale og lokale økonomiske instrumenter som for eksempel omsættelige bevillinger og vejafgifter. 91. Som tidligere understreget kan bæredygtighed i byområder ikke nås ved anvendelse af blot et enkelt eller en enkelt type instrument. Integrerede pakker af forskellige instrumenter giver større muligheder for succes. I kapitel 3, afsnit 2 beskrives et affaldsprojekt i Helsingør, som havde succes takket være en pakke, som indeholdt en kombination af en bred vifte af forskellige foranstaltninger, for eksempel: de kommunale myndigheders mulighed for at bestemme, hvorledes borgerne skulle sortere og aflevere husholdningsaffald til indsamling; udskilning af afgifter på affaldsindsamling fra andre kommunale indtægtskilder og frihed for myndighederne til at vælge dyrere bortskaffelsesløsninger for affald (og opkræve ekstra herfor), når der var politisk opbakning; en høj grad af miljøbevidsthed opbygget gennem uddannelse over en lang periode, som muliggjorde vejledning af den lokale befolkning til at stemme for investeringer på basis af miljøkriterier; væsentlige kommunale investeringer i infrastrukturen til distribution af varme; garanteret overpris for elektricitet fremstillet gennem vedvarende kilder; forskning og udvikling af rådnetankteknologi med støtte fra staten; statsstøttede "bløde lån" til bæredygtige kraftværker. 2 SOCIALE ASPEKTER AF BÆREDYGTIGHED 2.1 Indledning 1. Samfundsdebatten afhænger af tid og sted og ændrer sig hele tiden. I det 19. århundrede var den fokuseret på risikoen for fattigdom eller med andre ord på sociale klassekonflikter. I den sidste del af det 20. århundrede står vi over for forskellige miljøtrusler. Miljørisiciene er ikke længere knyttet til oprindelsesstedet, men i kraft af deres art truer de alle livsformer på jorden. Det er præcis det, der menes med globaliseringen af risici: "risikosamfund i den forstand er et verdensrisikosamfund" (Beck, 1992). Miljørisici går på tværs af sociale klasser og tager ingen hensyn til samfundets grænser: "fattigdom er hierarkisk, smog er demokratisk" (Beck, 1992). Miljøtruslernes sociale dynamik skal ikke længere forstås ud fra traditionelle variable som klasse, indkomst eller status. Miljøbelastningen er en funktion af antallet af mennesker, deres forbrug og forbruget af ressourcer pr. produceret enhed (Ester and Mandemaker, 1994). 2. Spørgsmålene om social og miljømæssig bæredygtighed er blevet knyttet sammen som følge af en fælles interesse i lighedsaspektet. Bekymringer vedrørende de nuværende og fremtidige fordelingsmæssige konsekvenser af væksten og følgevirkningerne med hensyn til integration og social samhørighed falder sammen med den voksende interesse for en miljømæssig 147

148 forsvarlig udvikling. Der findes ikke nogen logisk forbindelse mellem principperne om lighed på tværs af generationerne og lighed inden for den nuværende generation. Men de etiske værdier, som fører til bekymring for det ene, gør sig ofte også gældende for det andet. Det, der begyndte som separate bevægelser for henholdsvis miljømæssig og social lighed, har nu i stigende grad sammenfaldende interesser i at indføre en ny indfaldsvinkel til økonomisk udvikling, hvor man sætter spørgsmålstegn ved principperne om det gavnlige i en uendelig og udifferentieret økonomisk vækst både fra et ressourcemæssigt og velfærdsmæssigt perspektiv. 3. I dette kapitel gennemgås forskellige argumenter med henblik på at påvirke det sociale system ud fra et miljøsynspunkt og dreje byernes udvikling i en bæredygtig retning. Der identificeres politiske valgmuligheder, der fører til principper om ændringer i de sociale systemer eller ændret levevis. Der bliver også gjort forsøg på at afdække de sociale aspekters art og omfang samt i det omfang, det er muligt, forskellene fra land til land, fra by til by og forskellene internt i byerne. Analysen munder ikke ud i epokegørende nye løsninger, men bør danne grundlag for en bedre forståelse af forholdet mellem sociale spørgsmål og bæredygtighed. 4. Det er ikke muligt at gennemgå alle relevante sociale aspekter i dette kapitel. En række aspekter vedrørende den sociale livskvalitet er blevet udvalgt: velfærd, indvirkning på sundheden og boliger. Man har udvalgt disse spørgsmål, fordi de omfatter aspekter, hvor de lokale myndigheder kan spille en enestående rolle, hvor Europa-Kommissionen ligger inde med relevant ekspertise, og hvor begge disse niveauer kan arbejde sammen om at løse problemerne. Påvirke adfærd og levevis 5. Som Brundtland-kommissionen sagde, er tiden inde til at bryde med de traditionelle mønstre. Der er behov for radikale ændringer inden for alle dele af samfundet: økonomi, kultur, social struktur, erhvervsliv, trafik og transport, forbrug osv. Disse radikale ændringer kan ikke finde sted uden tilsvarende ændringer i de sociale, økonomiske og moralske aspekter af det menneskelige samfund. Folk må erkende, at deres daglige liv er truet. Ændringer i politikernes og borgernes adfærd vil danne et nyt sæt principper, mål og ønsker, der er bygget op om de kommende generationers velfærd. 6. Miljøbevidstheden er meget udbredt i moderne samfund, og der er al mulig grund til at tro, at det fortsat vil være tilfældet, eftersom miljøaspektet bliver en hovedhjørnesten i diskussionen om vore samfunds fremtid. 7. Subjektive normer hænger sammen med ændret adfærd. Det at tage bussen i stedet for bilen afhænger af den enkeltes hensigter, som igen er et resultat af den enkeltes holdning til busser og eksisterende normer om det at tage bussen. Der er ofte mange grunde til, at folk ikke ændrer adfærd - som bunder i individuelle versus kollektive interesser og kortsigtede versus langsigtede virkninger. 8. At ændre adfærd og navnlig adfærdsmønster (levevis) er et langt mere kompleks spørgsmål, da det indebærer, at man lægger gamle vaner af sig, lærer nye vaner og holder fast i disse vaner. Det bliver sandsynligvis meget vanskeligt at ændre de eksisterende værdier. 9. At ændre folks adfærd og levevis kræver miljømarkedsføring. "En af de vigtigste opgaver for miljøpolitikken og miljømarkedsføring er at fremføre, at bæredygtig levevis er noget normalt og ikke nogen afvigende levevis; at det er tegn på ansvarlighed og omsorg for vores jord; 148

149 at de skaber en følelse af samhørighed; giver associationer om glæde, harmoni, renhed, et rigere liv og endda spænding" (Nelissen, 1992). 10. I en undersøgelse foretaget af Environmental Resources Limited (ERL) "foreslår man en række specifikke "billige" adfærdsændringer, som er et led i miljørigtig levevis, og som kan igangsættes gennem miljømarkedsføring, som for eksempel: teleindkøb, leje af forskellige artikler i stedet for køb, genbrug og genanvendelse af produkter, kompostere organisk affald, købe tjenesteydelser i stedet for varer, købe de varer og tjenesteydelser, der belaster miljøet mindst, telearbejde, telekonferencer på arbejdet, begrænset pendling ved at bo tæt på sit arbejde, brug af lokale skolebusser, øget brug af offentlig transport, øget brug af motorcykler, valg af det mest miljøvenlige transportmiddel, at spise mindre kød og færre mejeriprodukter og vælge fødevarer med mindre emballage" (Ester and Mandemaker, 1994). 11. Første trin i politikken med at ændre f olks levevis er at skaffe oplysninger om målgrupper og formidle oplysninger, der er relevante for gruppens adfærd. Frem for alt bør opfordringer til ændret levevis formidles på en positiv måde. 12. Individuelle værdier påvirker de sociale ændringer. Udviklingen imod bæredygtighed kræver en kollektiv uddybning af vores følelse af ansvar over for jorden og de kommende generationer. Opbygningen af en bæredygtig fremtid, der opfylder vores behov uden at bringe de kommende generationers fremtid i fare, er langt fra nogen let sag og kræver en omvurdering af vore personlige forhåbninger og motivation. Lokalsamfundet, de kommende generationer og de lokales engagement 13. Byerne er for mennesker; men de tilhører også menneskerne. At arbejde for en bæredygtig fremtid i byerne er ikke blot et spørgsmål om et kollektivt projekt, men også om etik i den forstand, at der er tale om et fælles ansvar. Som det formuleres i det femte handlingsprogram på miljøområdet (KOM, 1992a), er alle de involverede parter ansvarlige for menneskehedens og planetens fremtid. Det betyder, at ansvaret ikke blot ligger hos myndighederne på de forskellige niveauer, men også hos erhvervslivet, landbruget, transport, forbrugerne og borgerne. 14. Det lokale engagement er væsentligt, når man ønsker at opnå målsætningerne om bæredygtighed, navnlig for at sikre et "fælles ejerskab" for disse spørgsmål og løsninger, idet der skal træffes vanskelige personlige og politiske valg. Det er vigtigt at få en offentlig debat om, hvilke former for miljø, offentligheden ønsker, og dens reaktioner på de begrænsninger i deres personlige adfærd, som kan blive nødvendige, for eksempel indskrænkninger af bilkørsel og vandforbrug. 15. Offentlig deltagelse i fysisk planlægning er ofte blevet defineret temmelig snævert, for eksempel som valget mellem forskellige placeringer eller reaktioner på projektforslag. God praksis på dette område behandles i kapitel 3. En forbedring af borgernes deltagelse i beslutningstagningen er et af mange elementer i et handlingsprogram, som de portugisiske ministerier for henholdsvis planlægning og miljø har iværksat i fællesskab med deltagelse af mange lokale myndigheder. Her har man fokuseret på en offentlig drøftelse af de overordnede planer og processerne i forbindelse med miljøvurdering. Social og demografisk sammenhæng 149

150 16. Befolkningens størrelse påvirker bæredygtigheden. Vækstraten i de fleste vesteuropæiske lande falder fortsat og ligger i Tyskland, Det Forenede Kongerige og Belgien nær nul. Den moderniseringsproces, der startede i det 18. og 19. århundrede, overhales i det mindste i nogle områder af forbrugersamfundet. Der var øget fremgang, men ødelæggelsen og forureningen var der fortsat. 17. Vandforurening fra spildevand er et klassisk eksempel på de stordriftsulemper, der skyldes befolkningstilvæksten. Hvis befolkningstætheden er lav langs en stor flod, kan spildevandet udledes direkte i floden og vil så blive renset af naturlig vej. Men hvis befolkningstætheden stiger, presses flodens kapacitet til nedbrydning af affald til det yderste, og både spildevand og vand, der hentes fra floden, må behandles. Generelt gælder det, at jo flere mennesker, der bor i nærheden af et afvandingsområde, jo større er udgiften pr. indbygger til at undgå vandforurening. 18. Presset, som skyldes befolkningens størrelse, er allerede stort og vokser hurtigt. Der er pres på fysiske ressourcer (jord, mad, vand, skove, metal), på miljøets evne til at fjerne og genbruge menneskernes affald og yde andre livsvigtige tjenester samt på samfundets evne til at levere tjenester (uddannelse, lægehjælp, retsvæsen). Der udøves endda pres på så vigtige værdier som privatlivets fred, frihed fra restriktive bestemmelser og muligheden for at vælge sin levevis. 19. Befolkningssammensætningen påvirker forbrugsmønstret og forbrugernes adfærd og dermed samfundets bæredygtighed. De faktorer, der bestemmer befolkningens størrelse og sammensætning, er fødselstallet, dødsraten, indvandring og udvandring. To tendenser har betydning for fremtiden: Et forholdsvis stort antal indvandrere En konsekvens af forskellen i industriel udvikling mellem Nordvesteuropa og Middelhavsområdet har været opbygningen af en gruppe af "gæstearbejdere" fra Middelhavsområdet i Nordvesteuropa. Rigdommen der har også tiltrukket folk fra Tyrkiet, de nordafrikanske lande og de tidligere kolonier (Vestindien, det indiske subkontinent osv.). På det seneste er antallet af indvandrere i nogle europæiske lande faldet drastisk til dels på grund af skærpede bestemmelser. En anden gruppe indvandrere er asylansøgerne. Denne fortsatte indvandring stiller krav om hensigtsmæssige løsninger på problemerne med segregation, arbejdsløshed, overbefolkning og hjemløshed. Stigning i antallet af en- og to-personers husholdninger Det stigende antal husholdninger bestående af en og to personer er til dels et resultat af den voksende gruppe af ældre og til dels en ændring i levevis og kultur - familierne bliver mindre på grund af det faldende fødselstal og det stigende antal skilsmisser og enlige. Denne stigning i antallet af små husholdninger påvirker forbrugsmønstrene. 20. I forbindelse med befolkningsudviklingen er det vanskeligt at skille sociale faktorer som fattigdom, arbejdsløshed og manglende uddannelse fra ind- og udvandringens omfang samt bymæssige eller miljømæssige spørgsmål. Alle er betydningsfulde og hænger ofte sammen som følge af et net af årsag-virkning-sammenhænge. Menneskehedens situation er blevet forværret så hurtigt, fordi antallet af faktorer - befolkningstallet, forbruget pr. indbygger, den skødesløse brug af teknologi - samtidig er vokset, og enkeltpersoners og myndigheder evne til at tilpasse deres adfærd til de stadig hastigere ændringer i livsbetingelser og problemer ikke har kunnet holde trit. Hvis samfundet skal finde hensigtsmæssige og rationelle løsninger, er det vigtigt at undersøge alle faktorer, der spiller sammen og forårsager disse problemer, og at finde frem til arten og konsekvenserne af dette samspil. Skønt nogle af de mere subjektive aspekter ved menneskenes 150

151 problemer, såsom presset på værdierne, måske er lige så vigtige, er det lettere at beskrive problemerne med ressourcer og miljø kvantitativt. 2.2 Velfærd 1. Bevægelsen hen imod et bæredygtigt samfund kræver ændringer af den enkeltes og samfundets prioriteringer og værdier. På FN's sociale topmøde i København i marts 1995 indgik man en forpligtelse til at behandle disse spørgsmål. København-erklæringen og handlingsprogrammet udgør til sammen en ny social kontrakt med betydelig politisk vægt på verdensplan. Den hidtil største forsamling af verdens ledere stats- og regeringsoverhoveder - forpligtede sig til at gøre kampen mod fattigdom, målet om fuld beskæftigelse og skabelsen af stabile, sikre og retfærdige samfund til deres altovervejende mål (FN, 1995). 2. På europæiske plan diskuteres det også mere og mere at indføre grundlæggende sociale rettigheder for borgerne som et forfatningsmæssigt element i Den Europæiske Union. Det er et af de punkter, der skal drøftes på regeringskonferencen i Endvidere fører Kommissionen i øjeblikket drøftelser med det europæiske forum for socialpolitik om en mulig udvidelse af charteret om social- og arbejdsmarkedspolitik, så det dækker et større spektrum af individuelle rettigheder og ansvar (KOM, 1995g). Politiske valg for bæredygtighed Politisk valg: Adgang til grundlæggende og rene miljøfaciliteter 3. Alle mennesker bør have adgang til ren luft, drikkevand og en egnet bolig. Disse grundlæggende krav skal tilfredsstilles for at skabe grundlaget for et stabilt og sundt samfund. Mennesker skal endvidere have ret til at få oplysninger, til et aktivt engagement i politiske processer og til at få erstatning for skade på deres omgivelser. Disse rettigheder skal ses i sammenhæng med deres ansvar. Politisk valg: Adgang til almen uddannelse og erhvervsuddannelse 4. Udviklingen af menneskelige ressourcer gennem almen uddannelse og erhvervsuddannelse er en nøglefaktor for social stabilitet i et samfund. Det anerkender man i Den Europæiske Union, for eksempel i form af vedtagelsen af Leonardo-programmet til gennemførelse af Fællesskabets erhvervsuddannelsespolitik og Socrates-programmet for samarbejde på uddannelsesområdet (KOM, 1995g). Politisk valg: Adgang til beskæftigelse 5. I øjeblikket er arbejdsløsheden udbredt og berører alle europæiske byer. En meningsfuld og kreativ beskæftigelse er en af nøglerne til menneskers velvære og social integration, mens arbejdsløshed kan medføre problemer såsom stresssymptomer på grund af det mistede arbejde, kriminalitet, umyndiggørelse og social udstødelse. Arbejdsløshed medfører også et øget behov for sociale ydelser, hvilket fører til højere sociale afgifter, hvilket igen fører til øgede udgifter på arbejdsmarkedet og igen til stigende arbejdsløshed (FN, 1994). Spørgsmål vedrørende jobskabelse behandles yderligere i afsnit

152 Politisk valg: Afskaffelse af fattigdom og social udstødelse 6. Fattigdom og social udstødelse hænger sammen. Kommissionen har udnævnt 1996 til året for en europæisk diskussion om fattigdom og social udstødelse med henblik på at identificere mulighederne for koordinerede foranstaltninger. De fattige bør have nye økonomiske og ikkeøkonomiske muligheder. Kommissionens fattigdomsprogrammer (1, 2 og 3) har givet flere erfaringer og mere viden om afskaffelsen af fattigdom. Målsætningen for disse antifattigdomsprogrammer ( ) var at fremme innovative strategier, og man identificerede tre principper: arbejde på flere dimensioner, partnerskab og deltagelse. 7. "Social udstødelse" blev udvalgt som et vigtigt be greb. Programmer til bekæmpelse af social udstødelse kan ikke gennemføres isoleret fra andre aspekter af den økonomiske og sociale politik, men må især integreres i forhold til mulighederne for at tjene til livets ophold og foranstaltninger, som sigter mod at give ugunstigt stillede grupper mulighed for at hjælpe sig selv. Social integration omfatter også adgang til for eksempel boliger, sundhedsvæsen, uddannelse og transport (KOM, 1994d). 8. I det 3. fattigdomsprogram betragtes fattigdom som en form for social udstødelse snarere end resultatet af en sådan. I et andet perspektiv er det blevet fremhævet, at hvis den sociale udstødelse styrker de mekanismer, der fører til udstødelse, undervurderer man måske situationen for de mennesker, der allerede er udstødt, en situation, som beskrives bedre med udtrykket fattigdom. Der bør udvikles strategier, der giver de fattige mulighed for at fjerne de hindringer, der holder dem indfanget i fattigdom, og for at deltage i beslutningsprocessen i deres lokalsamfund (FN, 1994). Der må også sættes særligt fokus på sociale grupper, der marginaliseres, enten fysisk, økonomisk, socialt, kulturelt eller politisk. Politisk valg: Forbedring af byområdernes kvalitet 9. Fysiske problemer som forfald, ødelæggelse og forurening i byerne bidrager til alvorlige menneskelige og sociale problemer som fremmedgørelse og vold. Både de fysiske problemer og de sociale symptomer må behandles. Gader og bygninger påvirker forholdet mellem borgeren og byen. Facaderne, gadernes bredde, bygningernes højde, spredningen af sollys og støjniveauet er eksempler på faktorer, som udgør en ramme, et arkitektonisk og bymæssigt rum, hvor bysamfundet og bykulturen kan udvikle sig. "Urbanitet" er også baseret på borgernes evne til symbolsk at genkende sig selv i deres egen by. Jo mere avancerede byens former er, jo rigere og jo mere følelsesmæssige virkninger vil de medføre. 2.3 Sundhed 1. I mange lande er bybefolkningen vokset fra et bæredygtigt udbytte af de omkringliggende landbrugs- og skovområder og vandsystemer med deraf følgende miljønedbrydning og - belastning. Et godt helbred afhænger i høj grad af et sundt miljø. Men bybefolkningens sundhed afhænger også af fysiske, sociale, økonomiske, politiske og kulturelle faktorer i forbindelse med bymiljøet. De virkninger, byens processer har for folkesundheden, er ikke blot summen af påvirkningen fra de forskellige faktorer, fordi disse faktorer i høj grad hænger sammen indbyrdes. 152

153 2. Forebyggelse af negativ indvirkning på menneskers sundhed er en vigtig del af en bæredygtig udvikling. Verdenssundhedsorganisationens strategi "Sundhed for alle" inden år 2000 kræver offentlig deltagelse og handling på tværs af sektorerne for at forbedre sundheden, navnlig hos de mest ugunstigt stillede grupper. På den 44. verdenssundhedskonference i 1991 erkendte man, at "i en verden med hastig udvikling af byerne er det op til byerne og deres valgte repræsentative organer at træffe foranstaltninger i denne retning" (Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1992). 3. Ved udviklingen og gennemførelsen af miljø- og sundhedspolitikken er det utrolig vigtigt, at man nøje overvejer effektiviteten og omkostningerne i hvert enkelt tilfælde, og at man i forbindelse med forurening altid prioriterer indgreb, der sigter mod at kontrollere forureningskilden frem for den miljøvirkning, forureningen forårsager. 4. Den Europæiske Unions rolle på folkesundhedsområdet er at støtte medlemsstaternes bestræbelser på dette område, bistå ved formulering og gennemførelse af målsætninger og strategier og bidrage til sundhedsbeskyttelse over hele Fællesskabet, idet målsætningen (hvor det kan gennemføres) skal være det bedste resultater inden for et givet område et andet sted i Fællesskabet. Af vigtige initiativer kan nævnes et udkast til Rådets afgørelse, der sigter mod at give Fællesskabet og medlemsstaterne adgang til omfattende, sammenlignelige og troværdige data inden for områder som sundhedsstatus, afgørende faktorer for helbredet, sundhedssystemets bestanddele, politikkens virkninger samt behov og prioriteter. Kommissionen er også opmærksom på integrationen af krav om sundhedsbeskyttelse i andre af Fællesskabets politikker (KOM, 1995g). Politiske valg med hensyn til bæredygtighed Politisk valg: Levering af tilstrækkelige grundlæggende ydelser 5. Denne målsætning bør integreres med alle øvrige politiske mål. Miljøet påvirker sundheden gennem vandforsyningen, sanitære installationer i hjemmene og på offentlige steder, overfladevand, industriforurening, arbejdsbetingelser, transportforhold, boligernes kvalitet, adgang til fødevarer og til grønne og åbne områder. De sociale problemer, som byerne i større eller mindre grad står overfor, skyldes i høj grad den ulige fordeling af faciliteter og tjenester, idet mulighederne for ofte afhænger af indkomsten hos det pågældende områdes indbyggere. Betydningsfulde eksempler omfatter manglende eller dårlige lokale skoler, mangel på rekreative områder, utilstrækkelige kommunikationslinjer, lang afstand til byens kulturelle liv og nærtliggende forurenede områder med deponering af affald fra industrielle aktiviteter (WHO, 1994). 6. WHO betragter miljømæssig sundhed som en integrerende del af byernes udvikling. Sundhedsmyndighederne skal spille en vigtig rolle, og at sikre deres aktive engagement i byudviklingen er måske det vigtigste bidrag, de kan gøre til WHO-strategien "Sundhed for alle". WHO erklærer, at sundhedsmyndighedernes rolle er at viderebringe "sundhedsmæssig intelligens" til offentlige og private beslutningstagere. 7. "Inden for den offentlige sektor påvirkes sundheden af aktiviteter inden for følgende områder: industri og arbejdsmarked (beskyttelse af arbejdstagerne, bortskaffelse af affald, emissionskontrol), boliger og offentlige arbejder, sanitære installationer, transport, uddannelse og kommunikation, kriminalitetsbekæmpelse, social velfærd, energiproduktion... og miljøforvaltning. Der må også blive tale om aktiviteter inden for de relevante områder af den private sektor; dette 153

154 kan være særlig vigtigt, når de falder uden for myndighedernes kompetenceområde... For at løse disse spørgsmål effektivt er der behov for at arbejde på tværs af sektorerne" (WHO, 1993). Politisk valg: Tilstrækkelige sundhedstjenester: forebyggelse og pleje 8. Dette er dels et spørgsmål om tildeling af finansielle midler, dels om fysisk planlægning og dels om tilgængelighed. En bæredygtig levevis kan ikke opretholdes uden egnede sundhedstjenester. En styrkelse af miljøets sundhed kan være en effektiv strategi til forbedring af menneskers sundhed i forbindelse med bæredygtig udvikling. Forebyggelsen må have højeste prioritet. Der må formuleres en bevidst strategi for miljøets sundhed inden for rammerne af udviklingen af økonomi og sundhedsvæsen. 9. Sundhedsministrene kan støtte lokale, miljømæssige helbredstjenester i byområderne ved at stille oplysninger om sundhedsområdet til rådighed, skabe forbindelse til miljødata af sundhedsmæssig betydning samt udføre undersøgelser. Et generelt problem i alle europæiske byer er, at der ikke findes noget samlet overblik over alle de faktorer, der påvirker sundheden. Sundhed bør ses som en investering i fremtiden. Politisk valg: Fremme af alarmsystemer 10. Der er behov for alarmsystemer i forbindelse med de største teknologiske ulykker. WHO vil fortsætte samarbejdet inden for de relevante EU-programmer og OECD's system for kemiske ulykker og vil koordinere aktiviteter vedrørende tidlig advarsel om ulykker. Der er også behov for alarmsystemer i forbindelse med smog, fødevareforgiftning osv. Der bør etableres alarmsystemer med egnede overvågningssystemer og effektiv kommunikation inden for og mellem alle medlemsstaterne. Boks 5.12 Eksempel på "Projekt sund by" i Glasgow, Skotland Glasgow kom med i projektet, fordi byen har dårlige resultater på sundhedsområdet og ønsker at forbedre denne situation. Skotland har den fjerdehøjeste mortalitet for mænd og den næsthøjeste for kvinder blandt 27 større industrilande. Der er betydelig forskel i mortaliteten mellem de sociale klasser. Mænd, der bor i de fattigere områder, har tre gange så stor sandsynlighed for at dø, inden de fylder 65, sammenlignet med mænd i de rigere områder. Strategien for projektet omfatter fire dele: - politisk udvikling, idet sundheden er en nøgleværdi i politikkerne og programmerne (på mellemlang eller lang sigt) - et lokalt handlingsprogram med aktiviteter i de dårligst stillede områder (kortsigtet strategi) - information og uddannelse for at undersøge relevansen af "sundhed for alle"; - nationale og internationa le kontakter for at bistå andre byer i og uden for Europa. Politisk valg: Fremme af sund levevis 11. Programmer for almen uddannelse og erhvervsuddannelse bør sigte på at fremme sund levevis. Dette bør ikke blot omfatte fysisk sundhed, men også fremme af velvære for hele mennesket. Der er behov for at gøre befolkningen bevidst om disse spørgsmål og for at opnå 154

155 praktiske lokale data, så foranstaltningerne kan målrettes mod de grupper, der har mest brug for dem (WHO, 1993). 12. Et område, som kræver mere forskning og større fokus, er de voksende problemer med astma og allergi (undertiden et resultat af manglende ventilation i bygninger), trafikkens, forureningens osv. indvirkning på menneskers helbred (se også kapitel 6). Europa-Kommissionen regner med at fremlægge et udkast til Rådets afgørelse i anden halvdel af 1996 vedrørende et handlingsprogram om forureningsrelaterede sygdomme, der sigter mod at bekæmpe sundhedsproblemer, der skyldes forurening, og bidrage til forebyggelse af disse problemer (KOM, 1995g). 2.4 Boligforhold 1. I denne sammenhæng er boligen en social facilitet og et socialt eller kollektivt gode som et element i samfundet og i de sociale relationer såvel som et ly. Boliger forbruger også jord og kræver forskellige fysiske tjenester såsom vand og kloakering samt sociale tjenester til husholdningerne. Målet er at give alle adgang til en bolig på samme måde som de lokale myndigheder forsøger med hensyn til uddannelse, levnedsmidler og i de fleste tilfælde sundhedsydelser. 2. Rimelige boliger til alle til en rimelig pris bør være en politisk hovedmålsætning. I artikel 11 i den internationale pagt om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (i kraft siden 1976) defineres retten til en bolig som en grundlæggende ret: "De stater, der undertegner denne pagt, anerkender den almindelige ret til en tilfredsstillende levestandard både for enkeltpersoner og familier, hvilket defineres som tilstrækkelig mad og beklædning og en egnet bolig samt en løbende forbedring af levestandarden" (Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1992). Hverken medlemsstaterne eller Kommissionen ønsker at udarbejde en boligpolitik på fællesskabsplan. Nogle af bestemmelserne for det indre marked vedrører imidlertid boligmarkedet. Subsidiaritetsprincippet indebærer, at der lægges vægt på de særlige kendetegn ved de enkelte landes boligmarked. 3. I medlemsstaterne er de lokale myndigheders indgriben på boligmarkedet med henblik på at tilbyde almennyttige boliger med offentlig støtte en vigtig faktor i udbudet af rimelige boliger til en overkommelig pris. Den procentdel af markedet, der kontrolleres af de myndighederne, varierer meget fra land til land. I Belgien er der kun 25,7 sociale boligenheder pr indbyggere imod 66,6 i Frankrig, 99,2 i det tidligere Vesttyskland, 104,5 i Det Forenede Kongerige og 136,5 i Nederlandene. 4. Kvaliteten af boliger i byområderne er især betinget af bymiljøets kvalitet. I byerne bor folk tæt på hinanden, og de aktiviteter, der skaber negative bivirkninger påvirker langt flere mennesker end i landdistrikterne. Nogle mennesker er særlig sårbare over for de gener, der skabes af andre, for eksempel i form af industriforurening, støj fra gader eller motorveje og tæt trafik. De sårbare områder er normalt der, hvor befolkningstætheden er størst - ofte befolket af fattige, der ikke har mulighed for frit at vælge deres bolig eller magt og indflydelse til at påvirke kilderne til generne. Der ser ikke ud til at være mulighed for, at prisdannelsen på markedet kan kompensere dem, der lider under disse negative virkninger, selv om "Stolp-metoden", som omtales i kapitel 7, synes at være rumme nogle løsningsmuligheder. Politiske valg vedrørende bæredygtighed 155

156 5. Både de nationale og de lokale myndigheder har ansvaret for at levere og fordele boliger. Private organisationer kan også påvirke disse aspekter. Blandt de mulige foranstaltninger kan nævnes: Politisk valg: Boliger til alle 6. Der er boligmangel i alle europæiske lande, ikke så meget målt på mængden af boliger som på forholdet mellem udbud, rimelig priser og egnethed, og den er særlig udtalt i vækstområder og for fattige husstande. Antallet af hjemløse er steget gennem adskillige år i mange lande. Ifølge den europæiske sammenslutning af nationale organisationer, der arbejder med hjemløse (FEANTSA), har blandt andet følgende faktorer bidraget til denne tendens: ind- og udvandring, et stigende antal ejerboliger, færre offentlige boliger og manglende juridisk bistand til de hjemløse (Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1994). 7. Der bygges for få nye boliger, og byggeriet reagerer på ændringer i efterspørgslen med betydelig forsinkelse. I Frankrig blev der bygget huse om året i 1991 og 1992 sammenholdt med en efterspørgsel på I Nederlandene undervurderes behovet for nybyggeri på grund af antallet af indvandrere. I Tyskland resulterede faldet i antal nybyggerier i 1980'erne i den nuværende boligmangel, som forstærkes af antallet af indvandrere fra det tidligere Østtyskland og fra andre tidligere Østbloklande. Blandt de mulige foranstaltninger kan nævnes: Øge mængden af sociale boliger: rigere husholdninger har råd til dyrere boliger, men fattigere husholdninger bør have adgang til almennyttige eller billigere boliger. Boligen bør opfylde de reelle behov. Dette kræver en effektiv udnyttelse af boligmassen. Dette hænger delvis sammen med næste punkt og ligeledes til kravene om byfornyelse (se kapitel 7). Opprioritere mennesker, hvis situation har hastekarakter (husholdninger med børn og ingen bolig, indvandrere og flygtninge), og mennesker, der af forskellige grund har vanskeligt ved at finde fodfæste på et snævert boligmarked. Ud over de økonomiske vanskeligheder omfatter disse grunde racefordomme, særlige krav hos grupper som handicappede eller tvivl om solvensen på længere sigt for eksempel for familier med en forælder (Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1992). Forbedre kvaliteten af det sociale boligbyggeri både med hensyn til indretning og komfort (for eksempel husholdningerns pladsmæssige krav og energieffektivitet) samt det ydre miljø (sikkerhed, adgang til arbejdsmarkedet, gode skoler og andre faciliteter som børnepasning og sundhedstjenester). Ved at inddrage lejerne aktivt i administrationen kan man bidrage til en bedre overensstemmelse mellem udbudet og det reelle behovsmønster samt til at udvikle ansvarsfølelsen, selvværd og kreativitet blandt beboerne (Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1992). Forbedre levevilkårene for de hjemløse. Der er stigende social isolation og stadig større forskel mellem de hjemløse og resten af befolkningen. Det er imidlertid utrolig hårdt at nå ud til de hjemløse. Utilstrækkelige statistikker gør det også vanskeligt at skønne om antallet af hjemløse, de underliggende årsager til deres situation samt deres sundhedsmæssige status. Det anslås, at de hjemløse udgør tæt ved 1% af befolkningen i Den Europæiske Union (WHO, 1994). 156

157 Politisk valg: At skabe kvarterer i stedet for bare at bygge boliger 8. At skabe en følelse af fællesskab er et ret uhåndgribeligt mål og vanskeligt at planlægge. Visse elementer, som bidrager til et "samfund" er imidlertid både håndgribelige og påvirkelige. Kvarterer i betydningen sammenhængende enheder i byen er et af disse elementer. Sociale undersøgelser skal kombineres med undersøgelser af fysiske forhold med henblik på at identificere de forhold, der fremmer gode kvarterer (kapitel 7). 9. Selv om boligforholdene er det vigtigste symbol for, om den sociale integration er vellykket eller fejlslagen, vil gode boliger uden andre politiske initiativer ikke forbedre arbejdskraftens produktivitet, resultaterne i skolerne, sundheden (undtagen tuberkulose) og vil heller ikke medføre lavere kriminalitet (bortset seksuel kriminalitet, der begås uden for boligen). Men hvis boligen ses som kernen i livsbetingelserne i et lokalt miljø, som også består af forbedrede sociale og arbejdsmæssige forhold, kan man opnå en stærk synergieffekt. Man kan ikke forvente, at der opstår velfungerende kvarterer, hvis indbyggerne føler sig udstødt af samfundet (Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1992). 10. Byerne som helhed har en social funktion og kan være et levende rum for borgerne (miljøministeriet, Helsinki kommune/jussi Rautsi, 1993). Nogle byer og bymidter bliver imidlertid ugæstfrie, fordi der ingen folk er på gaden og ingen aktiviteter er på gaderne og de dertil knyttede problemer med øget kriminalitet, social udstødelse osv. 11. Offentlige pladser i byerne har udfyldt tre forskellige funktioner gennem historien: marked, bevægelse og møder. Nogle byer er "indendørs byer", der specielt er beregnet til handel. De forskellige aktiviteter i byerne er blevet flyttet indendørs i butiksarkader, gallerier, atriumgårde og andre former for overdækkede indkøbsfaciliteter. Andre byer er blevet omdannet til "byer på anden sal", hvor de fleste butikker og mennesker er blevet flyttet op til et lukket butikssystem på anden sal. Begge disse bytyper har medført, at butikkerne forsvinder fra gaderne. Mange byer har lagt stor vægt på trafikken: byen er beregnet på bevægelse. I øjeblikket domineres gaderne af biler, men gaderne bør kræves tilbage til fodgængere og cyklister, og de offentlige transportsystemer bør forbedres. Politisk valg: Byfornyelsens rolle 12. De sociale aspekter af byfornyelse vækker en vis bekymring. Andre aspekter af byfornyelse beskrives i kapitel 7. I forbindelse med bæredygtige sociale systemer bliver det et spørgsmål om livskvalitet og en mulighed for jobskabelse (se afsnit 1). Den ineffektive anvendelse af ressourcer begrænser den overordnede livskvalitet og har en direkte ødelæggende virkning på de fleste sårbare medlemmer af samfundet som de fattige og mobilitetshæmmede. Omvendt øger byfornyelse og geninddragelse af områder i byerne det overordnede livskvalitet og bidrager til mindre social udstødelse. 13. Der bør anvendes fleksibilitet med hensyn til arealanvendelse, så man accep terer midlertidige anvendelsesmuligheder, mens man leder efter en langsigtet løsning. Dette er muligvis lettere i nogle af de europæiske landes planlægningssystemer end i andres. Det er vigtigt, fordi det økonomiske klima ofte medfører forsinkelser i fremskridtene med hensyn til byfornyelse. Områder kan ligge uudnyttede hen i længere perioder. I sådanne perioder bør man tilskynde til midlertidig anvendelse af jorden for at forebygge problemer med hærværk, kriminalitet og husbesættelser, og man bør overveje løsninger, der omfatter plantning af grønt samt midlertidig anvendelse til for eksempel lokale foreninger. 157

158 14. Kriminalitet og frygt er ikke kun et problem for beboere, men også for erhvervslivet. Byfornyelsesprojekter bør være baseret på begrebet "offentligt formynderskab" for fællesområder, således at der føres tilsyn med offentlige områder. Ejerforholdet kan også have betydning ved kriminalitetsbekæmpelse. Hvis den enkelte har en større økonomisk interesse i lokalsamfundet, kan det også være en effektiv måde at reducere den kriminelle aktivitet på. Politisk valg: At planlægge en fremtid i stadig forandring 15. De tendenser, der er synlige i samfundet, omfatter øget fritid samt øget efterspørgsel efter åbne og rekreative områder. En anden tendens er, at befolkningen bliver ældre, hvilket kræver bedre tilgængelighed til boliger og faciliteter. De ændringer af husstandenes størrelse, som blev omtalt ovenfor i dette afsnit samt andre krav, for eksempel tendensen til at husstande med en eller to personer bor centralt, mens større husstande ofte foretrækker at bo i byernes udkant skal også inddrages ved udviklingen af både den landsdækkende og den lokale boligpolitik (Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1992). 158

159 3 KONKLUSIONER 1. Forbedring af den "miljømæssige effektivitet" af økonomiske aktiviteter udgør et væsentligt element i den bæredygtige udviklingsproces. Det står nu klart, hvilke overordnede kursomlægninger, dette vil kræve, skønt der er rigelig plads til nytænkning og yderligere udvikling. 2. Byerne spiller en væsentlig rolle. Byområderne har mulighed for, hvis de administreres rigtigt, at yde et væsentligt bidrag til at øge den miljømæssige effektivitet af en lang række økonomiske aktiviteter. Ydermere kan de enkelte lokalmyndigheder gennemføre en række foranstaltninger, som gør den lokale økonomi mere miljørigtig. Førende europæiske byer har allerede vist, at mange af disse foranstaltninger umiddelbart kan integreres i almindeligt anerkendte økonomiske udviklingsaktiviteter som for eksempel virksomhedsrådgivning, jobskabelse, uddannelse, fremme af indgående investeringer og tilvejebringelse af bygninger og infrastruktur. 3. Der er et påtrængende behov for bedre og bredere udbredelse af kendskabet til god praksis og ekspertise inden for dette område. Bæredygtighed bør blive en rød tråd, som kan ses i alle lokale økonomiske udviklingsinitiativer. En "værktøjskasse" med gode metoder og teknikker til at nå dette er allerede udviklet i en række byer. Det, der nu er brug for, er at formidle denne viden til en bredere gruppe (se kapitel 3). 4. Lokale foranstaltninger er imidlertid begrænset af nationale og internationale rammer. Europas åbne markeder sætter en grænse for, i hvor høj grad erhvervslivet kan anvende nye bæredygtige metoder uden at miste konkurrencemæssige fordele. Visse former for miljøfremmende foranstaltninger er i fare for at blive "nulsumsspil", hvor en by kun kan opnå fordele på andre byers bekostning. 5. Regeringerne skal reformere deres økonomier på nationalt eller internationalt plan, så markedssignalerne kommer bedre i harmoni med bæredygtighedskonceptet. Dette forudsætter omlægning af beskatning fra arbejdskraft til ressourcer, ansporing til langsigtede investeringmønstre og lovgivningsmæssige incitamenter til miljøeffektivt ressourceforbrug og miljøeffektive produktionssystemer. Det forudsætter endvidere, at de lokale myndigheder får øgede beføjelser til at påvirke økonomien på lokalt og regionalt plan, så byerne kan fremme bæredygtighedsprincipperne i kombination med - eller forud for - omlægningerne på højere administrative niveauer. 6. Myndighederne må stimulere bidraget til omsorg for miljøet, miljøteknologi og bæredygtig teknologi. Bæredygtig teknologi kræver en ny metode: "tilbageregning". 7. Der findes et påtrængende behov for en ændring i adfærd og levevis. Dette kræver en ændring i det enkelte menneskes værdier med hensyn til lokalmiljø, ejerskab, ansvar og personligt engagement. Dette kan kun opnås, hvis der udbredes positive oplysninger til alle borgere, og hvis de nationale og lokale myndigheder yder støtte i form af bevidsthedsskabende kampagner, begivenheder og andre initiativer. 8. Regeringerne må stimulere muligheder for boliger, sundhedspleje, beskæftigelse osv. med henblik på at skabe en bevægelse i retning af en socialt bæredygtig fremtid. Opfyldelsen af disse grundlæggende behov udgør nøglen til borgernes sociale integration og velvære. Kommissionen bør tage ansvaret for at stimulere til fornyelse i form af eksperimenter, eksempler og 159

160 sammmenlignende undersøgelser. Kommissionen og de nationale instanser bør fremme social bæredygtighed, men der bør også tages initiativer på lokalt plan. 9. Hvis alle grupper i samfundet deltager aktivt i beslutningsprocessen, fremmer det ligheden og giver marginaliserede og ugunstigt stillede grupper mulighed for at hjælpe sig selv. Det giver alle samfundets borgere mulighed for at få del i goder og ansvarsområder og for at deltage fuldt ud i det økonomiske, sociale, kulturelle og politiske liv. Deltagelsesprocessen bør udvikles gennem innovative mekanismer for at sikre, at alle samfundsgrupper deltager. 10. Tidligere i dette kapitel er det blevet understreget, hvor vigtigt det er at integrere sociale, økonomiske og miljømæssige målsætninger. Kommissionen har indset behovet for yderligere forskning i integrationen af disse tre spørgsmål, og Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene har iværksat en række forskningsprojekter inden for dette område for det kommende år. 11. På trods af de eksisterende begrænsninger, har europæiske byer allerede bevist, at der er en vilje og evne til at udvikle bæredygtige økonomier på byniveau. Det er nu nødvendigt for medlemsstaterne og EU at etablere de politiske rammer, inden for hvilke byerne kan gå endnu videre. 160

161 Kapitel 6 BÆREDYGTIG TILGÆNGELIGHED 1. INDLEDNING 1. I analyserne af de udfordringer, byerne står overfor i bestræbelserne på at nå frem til en mere bæredygtig udvikling, tillægges problemerne med mobilitet og tilgængelighed helt naturligt høj prioritet. I byerne, hvor transportproblemerne er mere akutte og koncentrerede end andre steder, er gennemførelsen af en bæredygtig form for mobilitet en forudsætning både for en forbedring af miljøet, herunder også de sociale aspekter, og af byernes økonomiske levedygtighed. 2. I de senere år er der gennemført en hel del forskning. Europa-Kommissionen har taget spørgsmålet op i forskningsdokumenter og i Grønbogen om Transportens Indvirkning på Miljøet (KOM, 1992c). Løsningen af problemerne med transport i byer har nu prioritet inden for EU's transport- og miljøpolitik, som skitseret i Den fremtidige udvikling af den fælles transportpolitik (KOM, 1992b) og det femte handlingsprogram på miljøområdet (KOM, 1992a). I det femte handlingsprogram identificeres både transportens indvirkning på miljøet samt specifikke foranstaltninger til, hvordan de kan begrænses. Der opstilles en tidsplan for gennemførelsen, og de forskellige parter identificeres, herunder EU, medlemsstaterne og de lokale myndigheder. 3. Europa-Kommissionen har truffet yderligere foranstaltninger gennem udgivelsen af grønbogen Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet (KOM, 1995b), hvor man vælger byområderne som mål for en ny overordnet politik, der skal sikre, at priserne afspejler den underliggende knaphed, som der ellers ikke ville blive taget tilstrækkelig hensyn til. I grønbogen Borgernes transportnet - Fuld udnyttelse af potentialet i den offentlige personbefordring i Europa (KOM, 1996b) understreges den vigtige rolle, som den offentlige transport spiller med hensyn til at forbedre livskvaliteten og miljøet. 2. NØGLEOMRÅDER FOR BÆREDYGTIGHED Transport i byer 1. Mobilitet er væsentligt for byernes liv. Privatbilismens dominans medfører imidlertid, at det trafikale mætningspunkt er nået, hvilket forhindrer mange byer i at fungere effektivt på grund af den begrænsede tilgængelighed og de langsigtede skadevirkninger på miljøet. Byernes udviklingsmønster i Europa gennem de sidste fyrre år har medført store forandringer i den måde, folk bliver transporteret på, og i transportafstandene i byområderne. Udviklingen og ændret levevis har betydet større afstand mellem boliger og økonomiske aktiviteter. Dette har medført en stigning i trafikstrømmen og et dramatisk skift i transportform - i stedet for at gå, cykle og bruge offentlige transportmidler bruger man nu privatbiler. I mange byer i EU tegner bilen sig for over 80% af den mekaniserede transport i byerne, og i en række byer, såsom Milano og Coventry, ligger bilens andel på over 90% (OECD/ECMT 1994). 2. Hvad angår fremtiden forventes det samlede årlige kilometertal for biler i EU at stige med 25% mellem 1990 og Lastbiltransporten forventes at stige med 42% i den samme periode, mens jernbanetransporten kun ventes at stige med 33% i samme periode (KOM, 1992c, citeret i OECD/ECMT 1995). En vækst i trafikken i denne størrelsesorden ville betyde, at Unionens muligheder for at opfylde de aftalte miljømål for luftkvalitet, emissioner af drivhusgas og 161

162 landskabsbeskyttelse bringes i fare. For at nå frem til en mere bæredygtig form for mobilitet i byerne og for at forbedre tilgængeligheden vil det blive nødvendigt at begrænse transporten på længere sigt og blandt andet at bremse eller endda helt standse den forudsete vækst i turenes antal og længde og dermed transportbehovet på kort sigt. 3. Ønsket om at forbedre tilgængeligheden kan eventuelt blive gjort til genstand for en nyvurdering. Tilgængelighed defineres som regel ud fra, hvor nemt folk har adgang til fjerne, men nødvendige tjenester. Den måles normalt som den tid, der er nødvendig for at foretage en bestemt tur. Transportplanlæggerne søger derfor at minimere transporttiden ved at begrænse overbelastningen og forøge transporthastigheden for både privatbiler og offentlige transportmidler. Dette kan så igen skabe et øget behov for transport, eftersom folk finder ud af, at det er muligt at bo længere væk fra arbejdet eller andre tjenester og faciliteter. Derfor er det vigtigt at sikre, at tilgængeligheden ikke kun måles som transporttid, men at den afspejler folks mulighed for at komme til de nødvendige tjenester. Dette kan til en vis grad indebære, at tendensen mod en koncentration af visse vigtige tjenester (for eksempel sundhedstjenester) på et begrænset antal steder, frem for at udvikle transportsystemer der kan nedbringe rejsetiden, vendes. 4. Eksisterende politikker, som søger at påvirke konkurrencen mellem transportformerne i byområderne, tilskynder måske ikke enkeltpersoner til at tage hensyn til miljøpåvirkningen, når de tager beslutning om transport i byområder. Man kan ikke gå ud fra, at folk træffer rationelle valg udelukkende på grundlag af deres egne præferencer for bestemte transportformer og bestemmelsessteder. Karakteren af og tilgængeligheden til konkurrerende systemer påvirkes kraftigt af central- og lokalregeringernes politik. De eksisterende politikker har tendens til at fremme konkurrencen, men stiller ofte bestemte transportformer dårligere (for eksempel i tilfælde af utilstrækkelige investeringer i bestemte transportformer). 5. Som det påvises i de følgende afsnit er grænserne for bæredygtighed i visse byområder allerede overskredet både set ud fra et miljømæssigt og et transportmæssigt synspunkt. Transport til og inden for mange byer, store og mellemstore, bliver stadig vanskeligere og undertiden usikker. Stigende luft- og støjforurening bidrager til problemerne med overbelastede vejnet, gør transport i byerne ubehagelig, forringer livskvaliteten og udgør en sundhedsrisiko for en del af befolkningen. Der er nu ved at komme beviser for, at en ikke-bæredygtig og ineffektiv mobilitet på længere sigt vil have en ødelæggende virkning på vore byers økonomi. 162

163 FIGUR - Trafikkredsløbet; eksisterende systemer og miljøproblemer Kilde: Tjallingii, S. (1995), s. 80. LAND Trafik- og parkeringsproblemer : motorvej - 50% af alle indbyggere i Nederlandene lider under trafikstøj Lufthavn - vandforurening Trafikproblemer : - arealer opsluges - 20% fra syreregn - lege- og fritidsområder mistes - 50% fra smog BYGNING - 15% fra CO2-udledning villavej dødsfald pr. år pr. person/år (1985) udvikling : - 50,000 alvorligt sårede pr km bil vækst - dybe ar i naturen og landskabet 1000 cykel stabil - mange sårede og døde dyr 40 bus/trambus stabil REGION 7 tog stabil BY 1 fly vækst center 670 lastbil vækst station 4 flodbåd stabil tog 0,8 godstog stabil DISTRIKT trambus NB! oversætterkommentar: i den engelske tekst er fejlagtigt (formoder vi!) skrevet i stedet for 50,000. Den danske oversættelse antager, at det drejer sig om fejl i den engelske. 163

164 Miljøproblemer 6. Transporten er nu den største kilde til de vigtigste luftforurenende stoffer i europæiske byer. Vejtrafikken tegner sig for størstedelen af smogdannelsen om sommeren i Europa, og ved flere lejligheder er man nået op på Verdenssundhedsorganisationens vejledende værdier for emissioner af ozon, NO x og kulilte. Undersøgelser viser for eksempel, at i 70-80% af de europæiske byer med mere end en halv million indbyggere, nåede forureningsgraden for et eller flere forurenende stoffer op over disse vejledende WHO-værdier mindst en gang i løbet af et typisk år (EEA, 1995a). I nogle sydeuropæiske byer er luftforureningen til tider så intens, at trafikken må begrænses eller helt forbydes på visse dage eller på visse tidspunkter af dagen. 7. Selv om nyligt gennemført og kommende lovgivning vedr ørende bilers og lastbilers udstødning vil medføre en betydelig begrænsning i forureningen fra de enkelte køretøjer, vil de forudsete stigninger i antal køretøjer og kørte kilometer på mellemlang sigt mere end opveje de mulige reduktioner. Der hersker derfor generel enighed om, at teknologien alene ikke kan løse de problemer med luftforurening, der skyldes transport. 8. Hvad angår energiforbruget tegner transportsektoren sig nu for omkring 30% af det samlede energiforbrug i Europa sammenlignet med 20% i begyndelsen af 70'erne. Vejtransporten tegner sig for mere end 84% af energiforbruget i transportsektoren. Køretøjernes energiforbrug har stort set ikke ændret sig i de sidste 20 år - de forbedringer i motor- og automobilteknologien er blevet mere end opvejet af stigningen i antallet af køretøjer, trafikbelastningen og de stadig stærkere motorer. Det øgede energiforbrug har ført til en betydelig stigning i CO 2 -emissionerne fra transporten - 63% i EU siden først i 70'erne. Ud fra den nuværende tendens forudser man en stigning på yderligere 25% fra transportsektoren inden århundredets udgang. Dette vil svare til 30% af de samlede CO 2 -emissioner i EU sammenholdt med tallet i dag, som ligger på omkring 25%. Bytrafikken skønnes at være ansvarlig for næsten halvdelen af CO 2 -emissionerne. Sundhedsproblemer 9. Adskillige undersøgelser peger på en sammenhæng mellem bytrafik og skadevirkninger på helbredet. Svenske undersøgelser har vist, at luftforurening i byerne forårsager mellem 300 og 2000 nye tilfælde af kræft om året. Trafikken tegner sig for 70% af emissionerne af kræftfremkaldende stoffer og stoffer, der kan påvirke byboernes gener (Ministeriet for miljø og naturressourcer, 1992, citeret i OECD/ECMT, 1995). En undersøgelse, som blev udført for den britiske regering, fandt en sammenhæng mellem mængden af partikler i emissionerne og hjertekarsygdomme, og man anslog, at op mod mennesker om året dør på grund af udstødningsgasser i England og Wales (Brown, 1994, citeret i OECD/ECMT, 1995). Endvidere er den troposfæriske ozon, der dannes ved foto-kemiske reaktioner med luft, der indeholder kvælstofilter og kulbrinter, et stærkt iltningsmiddel, som kan beskadige menneskers lungevæv (OECD/ECMT, 1995). Selv om det er vanskeligt at finde endegyldige beviser, findes der mange beviser for de sundhedsskadelige virkninger af vigtige forurenende stoffer fra transport (TEST, 1991). Dette er et område, hvor der er behov for yderligere forskning, navnlig i lokalområderne. 10. Vejtrafikken er den vigtigste kilde til stø jforurening. Lufttrafikken spiller også en vigtig rolle, men påvirker kun en mindre del af befolkningen. I rapporten Europe's Environment: the Dobris Assessment skønnes det, at omkring 450 mio. mennesker i Europa udsættes for støjniveauer på over 55 db(a), mens omkring 113 mio. mennesker udsættes for mere end 65 db(a), uacceptable støjniveauer, som kan udgøre en sundhedsrisiko (EEA, 1995) 164

165 11. Et eksempel på et projekt, der er udviklet til at måle og behandle de miljømæssige og sundhedsmæssige virkninger af transporten er det tværeuropæiske projekt, der omfatter Kirklees, Berlin, Madeira og København. Projektet modtager støtte fra LIFE-programmet, og man søger at fremskaffe meget detaljerede oplysninger om luftforurening, støj og helbredspåvirkninger, der skyldes transport. Geografiske informationssystemer vil blive anvendt til at opstille modeller for transportscenarier for år Sociale spørgsmål 12. Transporten påvirker den sociale bæredygtighed. Der opstår transportrelaterede sociale problemer som følge af nye mønstre i byudviklingen, ændret levevis og forringede offentlig transport, hvilket alt sammen bidrager til dårligere tilgængelighed og afhængighed af bilen (OECD/ECMT, 1995). 13. Utilgængelighed bliver et stadig større problem i byområderne. Der er tale om en konstant tendens til decentralisering af både mennesker og arbejdspladser væk fra bycentrene og ud mod forstæderne, uanset om byen vokser eller er i tilbagegang. Placeringen af nyt byggeri i grønne omgivelser i udkanten af byerne er en tendens, som bevirker længere transport og øget trafik. Det passer bilisterne, men ikke de mennesker, der er afhængige af andre transportformer. Disse byggerier ligger ofte i områder med lav befolkningstæthed, hvor omkostningerne ved at levere en tilfredsstillende offentlig transport generelt er for høje. De sociale konsekvenser af byggeri uden for byerne ville ikke være så alvorlige, hvis der fandtes lokale faciliteter i selve byen. Problemerne opstår, når ekspansionen til de grønne omgivelser samtidig betyder, at lokale tjenester lukkes. Resultatet er, at nogle mennesker blive stadig mere isolerede fra de nødvendige tjenester. 14. Ændret levevis er en anden faktor, som i sig selv kan skabe øget afhængighed af bilen og manglende tilgængelighed for mennesker uden bil eller som ikke er i stand til at køre bil. Det forekommer logisk, at øget befolkningstæthed og blandet byggeri vil øge tilgængeligheden. Empiriske undersøgelser viser helt klart, at høj befolkningstæthed bidrager til en reduktion af transportafstanden, selv i det nuværende meget mobile samfund. Men resultatet af blandet bebyggelse er ikke helt så entydigt. Med mindre der indføres strenge restriktioner på mobiliteten, ser blandet byggeri kun ud til at være gavnligt i bycentrene (Næss, 1995). Man kan således ikke gå ud fra, at folk vil benytte sig af muligheden for at arbejde lokalt. Resultater af danske forskningsundersøgleser viser, at det ikke er tilfældet. Hvis folk mener, at de kan forbedre deres valgmuligheder, er de tilsyneladende villige til at rejse over længere afstande. Dette er ofte tilfældet i forbindelse med beskæftigelse, folk er villige til at ofre deres egen tid og mere vidtgående miljømæssige, sociale og økonomiske mål for at kunne vælge det mest interessante eller økonomisk indbringende arbejde. Tendensen til at rejse længere til sit arbejde har vist sig at hænge sammen med uddannelsesniveauet. Jo længere uddannelse, jo større er sandsynligheden for at få arbejde uden for lokalområdet (Jørgensen, 1993, citeret i OECD/ECMT, 1995). 15. Øget bilkørsel medfører ikke kun trafikproblemer og forurening, men kan også føre til forringet offentlig transport. Jo færre, der bruger den offentlige transport, jo større andel af driftsomkostningerne skal de dække. Hvis tilskuddene ikke kan sættes i vejret (hvilket kan skyldes økonomiske problemer, manglende politisk opbakning eller praktiske problemer som private driftsselskaber), vil de resterende brugere af den offentlige transport blive ramt enten i form af højere billetpriser eller nedlæggelse af tjenesterne. Dette har betydelige sociale konsekvenser for mennesker, der er afhængige af offentlig transport, i form af utilgængelighed og deraf følgende isolation. 165

166 16. Tendenserne til mindre offentlig transport er imidlertid ikke uafvendelige. Der er tegn på, at disse tendenser er ved at vende som følge af forbedringer af den offentlige transport, og de omgivelser den fungerer i. Sådanne foranstaltninger er med held blevet anvendt til at øge den offentlige transports andel af transportmarkedet i Schweiz, hvor andelen af de samlede passagerkilometer er steget fra 18,5% til 20% siden midt i 1980'erne (OECD/ECMT, 1995). Transportspørgsmål 17. I dette afsnit gennemgås en række transportspecifikke emner, herunder stor trafikbelastning og sikkerhed. Et lidt anderledes problem behandles ligeledes, nemlig de arealer, som transportinfrastrukturen optager i byerne. 18. Den store trafikbelastning medfører stadig lavere hastighed i bytrafikken med gennemsnitshastigheder, man ikke har været vidne til siden århundredets begyndelse. En nyere undersøgelse har vist, at trafikkens hastighed er faldet med 10% i de sidste 20 år i de største byer i OECD-landene. I en tredjedel af de byer, hvor morgentrafikken blev undersøgt, lå hastigheden i selve bymidten under 19 km/t (OECD/ECMT 1994). 19. Den tætte trafik betyder en forøgelse af forurenende emissioner samt et øget brændstofforbrug. Den aktuelle hastighed i mange større byer ligger nu i det mest ineffektive område på kurven for hastighed/brændstofforbrug. Den store trafikbelastning påvirker også den vejbaserede offentlige transport og gør denne endnu mindre attraktiv, hvilket betyder, at den bruges endnu mindre. Tæt trafik, defineret som "ekstra transporttid sammenlignet med flydende trafik" skønnes at medføre omkostninger svarende til omkring 2% af bruttonationalproduktet (Quinet, 1994, citeret i OECD/ECMT, 1995). 20. Man går ud fra, at motorvejs- og transportsystemer bør udformes, og om nødvendigt forbedres, så der tages hensyn til forventningerne om transporttiden mellem et uendeligt antal udgangspunkter og bestemmelsessteder. Men de mennesker, der forfølger mål i forbindelse med miljøbeskyttelse kan have behov for at foretage en ny vurdering af behovet for yderligere eller fortsatte nedbringelser af transporttiden. Det vil være rimeligt at konkludere, at hvis en forbedring af vejnettet genererer trafik, vil erkendelsen af, at der findes en grænse for sådanne forbedringer kunne bremse yderligere vækst. 21. Forsøg på at løse problemer med tæt trafik i byerne gennem yderligere investeringer i veje bliver så i de fleste tilfælde uacceptable fra et miljømæssigt synspunkt og meget dyre som følge af jordpriserne i byerne. Erfaringerne bekræfter, at man derved også skaber større vækst i trafikken. Goodwin et al (1991) påviste, at "alle mulige vejbygningspolitikker er kun forskellige hvad angår den hastighed hvormed trafikbelastningen forværres". 22. Der findes en yderligere dimension ved forøgelsen i bilernes hastighed, som vil følge af en nedbringelse af trafiktætheden. Det vedrører sikkerheden for cyklister og fodgængere. Ved sammenstød mellem fodgængere og biler, der kører med omkring 60 km/t, bliver 95% af fodgængerne dræbt. Ved sammenstød med biler, der kører med halvdelen af denne hastighed, dræbes kun 5%. Derfor er det vigtigt at erkende, at mens planerne for at mindske trafiktætheden kan begrænse skadevirkningerne på miljøet, som fremkaldes af køretøjer, der kører ved "ineffektive" hastigheder, kan de også tilskynde til øget brug af motorkøretøjer som transportmiddel, idet transporttiden falder, og øge faren for cyklister og fodgængere. 23. Selv om nationale og lokale myndigheder har gjort sig store anstrengelser for at gennemføre sikkerhedsforanstaltninger, er trafikuheld stadig et betydeligt problem i forbindelse med 166

167 vejtransport. I en række byer ligger procentdelen af trafikdrab langt over landsgennemsnittet - to og en halv gange landsgennemsnittet i Paris og to gange i Reggio Emilia (EEA, 1995a). En stor del af ofrene er fodgængere, for hvem der ikke har været tale om samme fald i antal ulykker og trafikdrab som for bilister. Børn er særligt sårbare. 24. Ud over det faktiske antal ulykker skaber trafikmængden i mange byer en følelse af fare, navnlig hos ældre mennesker, cyklister og børnefamilier, og dette fører så igen til øget bilisme, som nævnt i kapitel 3. Procentdelen af børn i Det Forenede Kongerige, der kommer til og fra skole ved egen hjælp, faldt således fra 80% i 1971 til 9% i 1990 (Hillman and Adams, 1992). Hertil kommer, at frygten for kriminalitet i europæiske byer, ikke mindst i de offentlige transportsystemer, medfører, at stadig flere, især kvinder, benytter privatbil. 25. Den stigende trafik i byerne bevirker, at gaderne virker som forhindringer, fordi de er vanskelige, farlige og tidsforbrugende at komme over. I de værste tilfælde deler travle gader byerne op i forskellige dele. Visse steder har man forsøgt at kategorisere vejene ud fra denne forhindringseffekt. En undersøgelse af hastighed og trafiktæthed i Århus viser styrken af denne effekt. Ofte kan man ikke lade børn komme i nærheden af gaden alene, og mulighederne for at komme over gaden er uacceptable for ældre mennesker (Århus Kommune, 1993). 26. Den andel af byernes område, navnlig offentligt ejet jord, som bruges til transportrelaterede aktiviteter er stigende. I Bruxelles udgjorde vej- og vandtransportinfrastrukturen tæt ved 20% af det samlede areal i 1980 sammenlignet med under 5% i 1930'erne, mens alene vejnettet i Bilbao udgør næsten 35% af byens samlede areal. Typisk optages mellem 10 og 15% af arealet i de større europæiske byer af vejinfrastrukturen. 27. For brugerne af transportmidlerne har prisen afgørende indflydelse på valget af transportform. Bilisterne skaber imidlertid en række omkostninger, som de ikke selv skal afholde, og som de derfor ikke tager i betragtning, når de træffer beslutning om transportform. Omkostninger som miljøpåvirkningen i form af støj og luftforurening, ulykker, stor trafiktæthed, pladsforbrug og andre faktorer, som kort blev omtalt ovenfor. Manglen på en opkrævningsordning eller en pris på sådanne faktorer forværres gennem den pris, man regner med for brugen af bilen. Bilen ser ud til at være billigere i brug, fordi de faste omkostninger ved at have bil allerede er "fordøjet", mens billetterne til det offentlige transportnet også dækker en del af udgifterne til systemet. Økonomiske spørgsmål 28. Ud over den økonomiske ineffektivitet, der skyldes den store trafiktæthed, fremføres også argumentet om, at det høje trafikniveau i mange byer gør dem mindre attraktive for investorer. Dette kan så føre til, at udviklingen finder sted uden for byområderne på steder, som kun kan nås i privatbil, og som ofte også medfører længere ture. 29. Man hører ofte det argument, at der findes en direkte forbindelse mellem økonomisk vækst og trafikkens vækst. Selv om det er rigtigt, at en øget økonomisk aktivitet medfører øget trafik, er en sådan ekspansion ikke afhængig af en vækst i trafikken. Trafik er et middel til at opnå et mål. Det er en variabel omkostning, og hvis de samme resultater kan opnås med mindre trafik, kan de overordnede omkostninger nedbringes, hvorved man opnår større økonomisk effektivitet. 30. En nyere undersøgelse blandt transportfagfolk fra hele Europa (i Masser, Sviden and Wegener, 1993) viste stor enighed om, at den nuværende stræben efter vækst i den europæiske 167

168 transportplanlægning er skadelig, og at dette bør erstattes af en mere miljøvenlig, bæredygtig og afbalanceret metode. 31. Under alle omstændigheder tyder meget på, at større mobilite t i byerne i form af længere ture i privatbil ikke fører til større økonomisk aktivitet eller andre former for aktivitet (Department of Transport, 1988 and Brog, 1993). På den anden side er der visse tegn på en forbindelse mellem øget økonomisk ydeevne og miljøkvalitet, hvilket antydes af tilgængeligheden af alternativer til privatbilen. Dette gælder særlig situationen for lokale indkøbscentre. En undersøgelse i Tyskland viser, at detailhandelen i centrale byområder stiger, når der gennemføres politikker til fremme af "miljøvenlige" transportformer. Ud af 38 undersøgte byer var der i de 14 tale om en gennemsnitlig stigning i detailhandelen. Ud af de 14 havde de 10 en infrastruktur for biler, der lå under gennemsnittet (Deutsches Institut für Urbanistik, citeret i FOE, 1992). 32. Der findes imidlertid en anden dimension i debatten om transport og økonomisk udvikling, nemlig den at automobilindustrien er en vigtig kilde til beskæftigelse med stor betydning for, hvordan de regionale økonomier klarer sig i EU. De politiske konsekvenser af en politik, der sigter på at gøre det dyrere at køre i bil og mindske denne transportforms tiltrækning må ikke undervurderes. På den anden side anslås de sociale, økonomiske og miljømæssige omkostninger ved motoriseret trafik i øjeblikket til 5% af OECD-landenes BNP, hvilket antyder, at fordelene ved bæredygtig trafik langt overskygger omkostningerne for de mennesker, der bliver nødt til at skifte levevis (OECD/ECMT, 1995). 3. POLITISKE VALG I RETNING MOD BÆREDYGTIGHED 1. Målsætningerne for mobilitet og tilgængelighed i byerne skal ses i lyset af nationale og internationale politikker på transport- og miljøområdet. Gennem det femte miljøhandlingsprogram har EU og dens medlemsstater opstillet en række mål med hensyn til blandt andet luftkvalitet (NO x, CO, VOC, partikelformigt materiale, SO 2 ), drivhuseffekten (CO 2 ) og støj. Koncentrationen af disse problemer i byområderne betyder, at de fleste foranstaltninger til genopretning skal gennemføres i byerne. Forskellen mellem den forventede stigning i transporten og de politiske målsætninger for stabilisering og reduktion af CO 2 udgør en fantastisk udfordring for byområderne. Desuden er det ofte vanskeligt for mennesker i landdistrikterne at begrænse brugen af bilen, og det betyder således, at byerne skal bære en større del af nedbringelsen af CO 2 og andre forurenende stoffer i forhold til befolkningsandelen. 2. Der hersker nu bred enighed blandt de politiske beslutningstagere fra forskellige sektorer og miljøorganisationer om behovet for at få vendt de aktuelle tendenser for mobilitet i byområderne ved at mindske afhængigheden af privatbiler. Selv om befolkningen gerne erkender, at bilens indvirkning på miljøet er uacceptabel, er man endnu ikke parat til at acceptere, at en begrænsning af brugen er den eneste fornuftige løsning. Det erkendes i stadig højere grad, at for at vende tendensen er det også nødvendigt at mindske behovet for transport i byområderne. Mens en mindre afhængighed af bilen kan opnås gennem foranstaltninger rettet mod et skift i transportform, indebærer en reduktion i transportbehovet en mere grundlæggende ændring, der kræver nye retningslinier for byernes transportplanlægning. Som nævnt ovenfor er det også nødvendigt at sætte spørgsmålstegn ved den antagelse, at transportmulighederne og transporttiden løbende skal forbedres. De grænser, der sættes for transporten gennem stigende trafikbelastning og erkendelse af de miljømæssige konsekvenser, kan udgøre en lejlighed til at vende tendensen til rejsernes voksende antal og stigende længde. 168

169 FIGUR - Trafikkredsløbet; vejledende modeller for en langsigtet planlægning Kilde: Tjallingii, S. (1995), s. 83. LAND motorvej Lufthavne med togforbindelse indtil 800 km: højhastighedstog REGION virksomheder trolleybus bebyggede områder: - kun eldrevne / H2-køretøjer - undergrundsbane/hurtige trambusser - tunneller, reserverede vejbaner - kun parkering i P-huse godsstation DISTRIKT station grønne områder tog cykelstier bygninger BY distriktet: Center undergrundsbane trambus - attraktive og sikre cykelruter i grønne zoner og gennem hele distriktet - hyppige og hurtige offentlige transportforbindelser BYGNING 169

170 3. I OECD-undersøgelsen bytransport og bæredygtig udvikling (1995) opstilles tre veje til en integreret politik, der sigter mod bæredygtighed. Den første mulighed indebærer, at man bruger bedste praksis i bypolitikken. Den anden bygger videre på den første, idet der gennemføres innovative foranstaltninger for arealanvendelse og transport til at reducere transportbehovet og omsætte bedste praksis til en sammenhængende og struktureret politisk pakke. Den tredje mulighed indebærer anvendelsen af en gradvis hævelse af brændstofafgiften til at begrænse bilkørslen og CO 2 -emissionerne og til at styrke de øvrige politiske foranstaltninger. Det forudses, at det vil tage to eller tre årtier, før hele virkningen af denne integrerede politik kan ses, men at fordelene vil kunne konstateres, så snart politikken gennemføres. 4. EU's strategi, som skitseres i det femte handlingsprogram (KOM, 1992a) og hvidbogen om transport (KOM, 1992b), og mange af medlemsstaternes politikker og foranstaltninger, som er under gennemførelse i byerne, sigter navnlig på at forbedre trafiksituationen i byerne og derigennem også bymiljøet. Følgende foranstaltninger foreslås blandt andet i EU's dokumenter: Planlægningsstrategier for arealanvendelsen, som mindsker transportbehovet og giver mulighed for udvikling af alternativer til vejtransport. Fremme af transportsystemer i byerne, hvor der gives prioritet til offentlig transport, fodgængere, cyklister, samt tilvejebringelse af passende forbindelsesmuligheder mellem rejsens forskellige etaper. Fremme af en mere miljøhensigtsmæssig brug af privatbiler sammen med ændringer af regler for bilkørsel og vaner. 5. For at nå frem til en højere grad af bæredygtighed er det nødvendigt at gå længere end disse grundlæggende mål, for eksempel gennem tilføjelse af mere specifikke og målelige målsætninger i forbindelse med den ønskede reduktion af bytrafikken. Målsætningerne kan udgøre et fokus for foranstaltningerne og ligeledes danne et grundlag til brug ved måling af fremskridt og en eventuel gennemførelse af de nødvendige justeringer af politikken. 6. Der er også behov for målsætninger hvad angår finansieringsprioriteterne. Betydningen af projekter, der går mellem byerne, såsom de transeuropæiske net, for byområderne må ikke undervurderes. Langt størstedelen af alle rejser begynder og slutter i byområder. To centrale ting må slås fast vedrørende sådanne net. For det første kan der stilles spørgsmålstegn ved ønskværdigheden af at begrænse rejsetiden, tilskynde til just-in-time-produktionsprocesser og udnyttelsen af forretnings- og beskæftigelsesmuligheder over stadig større afstande. Den anden ting vedrører Europa-Kommissionens politik for investering i et transeuropæisk vejnet, som sigter på at bistå regionerne og lette udviklingen af det indre marked, men som i praksis vil sætte nyt skub i brugen af vejtransport. 7. Følgende politiske valgmuligheder er baseret på analyser af foranstaltninger, der allerede er under gennemførelse, eller som står lige foran gennemførelse. De omfatter kort- og mellemsigtede transportrelaterede foranstaltninger, der har til formål at begrænse brugen af privatbiler og trafikmængden i byområderne. Der er tale om de såkaldte ledsageforanstaltninger til teknologiske foranstaltninger til nedbringelse af emissioner, brændstofforbrug og støj fra de enkelte køretøjer. Der lægges særlig vægt på aktioner, hvor miljø- og transportmæssige mål fremhæves med henblik på at begrænse efterspørgslen efter motortrafik i byerne og forbedre tilgængeligheden samtidig med, at de har en gunstig indvirkning på andre områder (for eksempel social velfærd, økonomisk udvikling og sundhed). 170

171 8. En analyse af de mere langsigtede planlægningsforanstaltninger vedrørende arealanvendelsen med henblik på at begrænse transportbehovet findes i afsnit 7.1. Virkelig mange faktorer peger i retning af, at opfyldelsen af miljø- og transportmæssige målsætninger kræver en kombineret indsats, der omfatter transport- og miljøplanlægning samt fysisk planlægning. Politisk valg: Behovet for integrerede multimodale transportsystemer i byerne 9. Der findes et behov for udvikling af intermodale transportsystemer, hvor der lægges vægt på komplementaritet frem for konkurrence mellem de forskellige transportformer. Erfaringer har for eksempel vist, at investeringer i offentlig transport ikke vil kunne løse problemerne, med mindre de kombineres med foranstaltninger, hvorigennem den offentlige transport får forrang frem for privatbiler. 10. Begrænsning af bilers adgang til dele af byområderne og restriktive parkeringsforanstaltninger kræver ligeledes ledsageforanstaltninger, således at disse områder bliver tilgængelige ved hjælp af alternativer til bilen. Ellers vil restriktionerne simpelthen medføre, at virksomheder og detailforretninger flytter uden for disse områder til placeringer, der kun kan nås med bil. Boks 6.1 Integreret trafikplan for København, Danmark København har udviklet en integreret trafikplan som led i WHO's Sund By-program og har fastsat målsætninger og specifikke mål inden for områderne trafikuheld, støj og luftforurening. I transportpolitikken lægges der stor vægt på en videreudvikling af mulighederne for cykeltransport, der allerede udgør 30% af rejserne mellem hjem og arbejde i sommerperioden sammenlignet med 37% for offentlig transport og 30% for privatbiler. Ud over at forbedre cykelmulighederne omfatter programmet en forbedring af og prioriteret adgang til offentlig transport, restriktioner på biltrafik og parkeringsbestemmelser, hvor de lokale beboere har fortrinsret. Selve vejnettet er blevet holdt på samme niveau som i 1970, og biltrafikken målt i antal kilometer pr. år ligger omkring 10% under niveauet for Boks 6.2 Integreret trafikpolitik i Freiburg, Tyskland Freiburgs integrerede trafikpolitik betragtes i vide kredse som eksemplarisk i Europa, og i 1992 blev byen valgt som "Forbundshovedstad for natur- og miljøbeskyttelse". I politikken kombineres prioriteringen af offentlig transport og cykling, fodgængerzoner og trafikdæmpning, udvikling af "park-and-ride"-faciliteter samt begrænsning af parkeringen i selve byen. Siden 1976 er bilens andel af det samlede antal daglige rejser faldet fra 60% til 47%, mens andelen af den offentlige transport og cykeltransport er steget. En særlig vellykket fornyelse, som siden har fundet anvendelse i andre tyske byer, er den billige månedsbillet Eco Ticket, som kan bruges i hele Freiburg-området, og som gælder til alle busser, sporvogne og regionaltog. 11. Mens der kun findes få fuldt integrerede transportsystemer, har mange europæiske byer oprettet mere begrænsede, men stadig nyskabende initiativer. Disse omfatter elementer af integrerede systemer såsom: foranstaltninger til kontrol af trafikefterspørgslen i form af begrænsning af tilgængelighed, reserverede vognbaner til særlige typer køretøjer, vejtold, parkeringspolitik, telematiske hjælpemidler i trafikken og metoder til begrænsning af varetransporten i byerne; 171

172 foranstaltninger, hvor den offentlige transport gives prioritet eller får støtte på anden måde, såsom "park-and-ride", indsættelse af sporvogne, trolleybusser og letbaner samt intermodalitet; foranstaltninger, der giver prioritet til cyklister og fodgængere; forsøg med specialkøretøjer og -brændstoffer; og foranstaltninger til påvirkning af folks adfærd. Politisk valg: Forvaltning af trafikefterspørgslen 12. En undersøgelse i hele EF (INRA, 1991) viser omfattende støtte til foranstaltninger til begrænsning af biltrafikken i bymidterne. Omkring 71% af respondenterne mente, at dette ville være effektivt, og der var ligeledes udtalt støtte fra beboere både i byer og på landet. Det sammen gjaldt hyppige brugere af bilen. Fodgængerzoner i indkøbsområder har eksisteret i mere end 20 år i mange mellemstore og større byer, men disse ordninger har haft tendens til kun at omfatte et begrænset område, normalt i det centrale forretningsområde. Siden midten af 1980'erne har byerne videreført ideen og begrænset eller helt afskaffet bilernes adgang til store dele af byområdet. Lübeck i Tyskland har for eksempel gradvis indført et næsten totalt trafikforbud i hele byen i dagtimerne. Beboerne og forretningsdrivende har fortrinsret i forbindelse med parkering og servicetrafik er tilladt uden for restriktionsperioderne ( ). I begyndelsen gjorde de handlende indsigelser, men dette høres ikke mere (FOE, 1992). 13. Endvidere arbejder de europæiske byer i "de bilfri byers klub" hen imod restriktioner på bilkørsel i byerne og muligvis et totalt forbud mod brugen af privatbiler i åbningstiden i den indre by (Car Free Cities Club, 1994). Det er imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at på trods af, at der skabes et bedre lokalmiljø, vil bilfri bycentre kun tegne sig for en meget lille del af CO 2 - reduktionen, eftersom den største del af transporten i byerne og den forventede vækst finder sted i byområderne uden for bycentrene. Boks 6.3 Bilfrit kvarter, Bremen, Tyskland I Bremen er man ved at udvikle et bilfrit kvarter (Hollerland). Ideen stammer fra en undersøgelse af pladskravene for kørende og parkerede biler. Næsten en fjerdedel af hele området kan anvendes til andre formål, og der findes ingen parkeringspladser. Der planlægges en fælles kørselsordning for beboerne. Normalt er der behov for 40% af vejarealet til parkeringsplads. Med den bilfri ordning kan dette begrænses til omkring 17%. Boks 6.4 Bilfri kernekvarterer, Kuopio, Finland Kuopio er et eksempel på forsøget på at ændre strukturen i en mindre by for at mindske afhængigheden af privatbiler. Der blev gennemført en analyse af byens vækst mellem 1960 og 1990 inden for rammerne af udarbejdelsen af en strukturplan. Denne viste vækst i forstæderne i spredte kvarterer uden for den historiske bykerne og en ny by med lav befolkningstæthed. I den nye udviklingsplan fokuserer man på at fylde områderne mellem tidligere isolerede kvarterer op med bilfri kvarterer, som betjenes gennem et omorganiseret transitbusnet. 172

173 14. En mindre drastisk mulighed, som enten kunne tjene som en permanent politik eller som en midlertidig foranstaltning før der indføres kørselsforbud, er indførelsen af hastighedsbegrænsninger i bestemte områder som bycentre og boligområder. Hastighedsbegrænsninger skal håndhæves aktivt for at være effektive. Indførelsen af trafikdæmpende foranstaltninger kan være et fysisk supplement til håndhævelsen af hastighedsbegrænsninger. Hastighedsbegrænsningerne skal imidlertid være en del af en overordet trafikplanlægninger, så man kan sikre, at de positive virkninger opvejer eventuelle negative virkninger. Hastighedsbegrænsninger gør områderne sikrere og lettere tilgængelige for fodgængere og cyklister, men på den anden side kan de føre til øget forurening på grund af en mindre effektiv brændstofudnyttelse. Ved trafikdæmpende foranstaltninger må man også tage hensyn til nødtjenester, både deres hastighed og komforten for eventuelle patienter. 15. Hvad angår brugen af reserverede kørebaner til bestemte typer af køretøjer er indførelsen af fortrinsret for køretøjer med høj belægningsgrad (High Occupancy Vehicles - HOV-kørebaner) blevet almindeligt i dele af USA, men dette er forholdsvis nyt i Europa. Dette fænomen har kun marginal indflydelse, idet det især gælder pendlere, der i sig selv tegner sig for mellem 25 og 35% af rejserne. Brugen af offentlige transportmidler og fælleskørsel for pendlere fremmes i Madrid i Spanien gennem anlæggelsen af en HOV-bane på den vigtigste motorvejsforbindelse. Under programmet "udvalgte systemer" Rotterdam i Nederlandene har man indført kørebaner til varekøretøjer, offentlig transport, servicekøretøjer og køretøjer med høj belægningsgrad på en række indfaldsveje til Rotterdams havnefaciliteter som led i en overordnet pakke af foranstaltninger til nedbringelse af trafikbelastningen. 16. Vejtold anbefales mange steder både som en foranstaltning til begrænsning af privatbilismen og som indtægtsgivende foranstaltning. Der findes meget litteratur om dette emne, men hidtil er kun få projekter blevet gennemført. Vejtold har bestemt sine fordele. Visse ting tyder på, at det er den sidste faktor, der kan få folk til at skifte transportform, det er en metode til internalisering af omkostningerne og kan også skabe finansiering af alternativer til privatbilen. Man må imidlertid også tage hensyn til visse ulemper. Vejtold kan føre til en omledning af trafikken og til, at byerne vokser uhæmmet, samt at udviklingen flytter uden for byen, hvis den ikke integreres med planlægningspolitikken. Der findes også fordelingsproblemer. Personer med lave indtægter og personer, der betaler alle udgifter til bilen selv, kommer til at bære en uforholdsmæssig stor del af udgifterne. 17. Offentligheden er generelt negativt indstillet over for vejtold, hvilket kom frem i en undersøgelse for hele EF fra 1991, hvor 65% af de adspurgte mente, at det ville være ineffektivt (INRA, 1991). Men når tolden kædes sammen med betaling for skadevirkningerne på miljøet er der generelle tegn på en mere positiv holdning (Jones, 1991). Der undersøges og planlægges nu vejtold i en række lande, og det vil nu sandsynligvis blive gennemført i praksis. Hvis det skal være effektivt og acceptabelt, skal det kædes sammen på en sådan måde, at de penge, der kommer ind, bruges til at tilbyde alternativer til bilen som led i en pakkeløsning til forbedring af miljøet. Boks 6.5 Vejtold i Oslo, Norge I Oslo indførte man en vejtoldsordning i Det oprindelige formål var udelukkende af økonomisk art - at sikre færdiggørelsen af et motorvejsprogram. Resultaterne viste sig øjeblikkeligt: et fald i trafikken gennem betalingsstederne på mellem 5 og 10% og en stabilisering af de offentlige transportstrømme. Siden da anvendes indtægterne til andre formål, og 20% af indtægterne fra vejtolden bruges nu til udbygning af det offentlige transportnet. 173

174 18. For de lokale myndigheder er parkering et vigtigt, og for nogle det vigtigste, middel til at kontrollere trafikmængden gennem såvel priser som udbud. Parkeringsrestriktioner påvirker imidlertid ikke den gennemgående trafik og normalt heller ikke kommercielle køretøjer. Der findes imidlertid metoder, gennem hvilke man ved hjælp af parkeringspolitikken kan begrænse trafikadgangen, for eksempel ved at give forrang til beboerne frem for pendlerne, begrænsning af parkeringsmulighederne for kontorer og andre arbejdspladser og ved at give prioritet til parkering af miljøvenlige køretøjer som led i en overordnet trafikpolitik. Efter en folkeafstemning om biltrafik i 1992 har Amsterdam valgt parkeringspolitikken som den vigtigste metode til begrænsning af biltrafikken. Det overordnede mål er at begrænse biltrafikken med 35%, og det vil man opnå ved at begrænse parkeringsmulighederne for pendlere kraftigt, give beboerne fortrinsret, bygge underjordiske parkeringspladser, og parkering på gaderne vil blive forbudt i mange områder eller belagt med en langt højere afgift. Boks 6.6 Parkeringsforanstaltninger i San Sebastian, Spanien I San Sebastian udgør parkeringsforanstaltninger en vigtig del af byens transport- og miljøpolitik, idet man har fastsat en række mål hvad angår støj- og luftforurening. For at begrænse den motoriserede trafik gives der prioritet til byens borgere, mens pendlere tilskyndes til at benytte "park-and-ride"-systemet gennem en kombination af høje parkeringsafgifter i centrum og gratis parkeringspladser i tilknytning til det offentlige transportnet. 19. Telematiske hjælpemidler i trafikken som de, der afprøves i forbindelse med EU's DRIVEprogram, kan bidrage ved gennemførelsen af sådanne foranstaltninger. Sådanne hjælpemidler skal benyttes inden for rammerne af en klar definition af det acceptable trafikniveau i lyset af de miljømæssige og planlægningsmæssige krav. De kan navnlig bruges til at tilskynde til at skifte fra bilen til andre transportformer. Boks 6.7 Anvendelse af telematik til trafikkontrol, Torino, Italien 5T-projektet - telematik-teknologi for transport og trafik i Torino - er en del af POLIS-projektet. Telematikken anvendes i forbindelse med en lang række trafikkontrolforanstaltninger, heriblandt miljøovervågning af luftforureningen og heraf følgende trafikbegrænsende foranstaltninger, hvis visse grænseværdier overskrides. Telematikken anvendes også til at give offentlige transportmidler og nødhjælpskøretøjer fortrinsret frem for privat transport afhængig af trafikmængden og til at give tidstro oplysninger til brugere af offentlige transportmidler og parkeringspladser. 20. Projekter af lignende art er undervejs i adskillige tyske byer, for eksempel Stuttgart (STORM - Stuttgart Transport Operation by Regional Management), München (KVM - kooperativ trafikforvaltning München - senere München Comfort) og Frankfurt (FRUIT/RHAPIT - Frankfurt Urban Integrated Traffic Management/Rhein-Main Area Project for Integrated Traffic Management). 21. Restriktioner for tunge lastbilers adgang har været en del af trafikpolitikken for mange byer i et stykke tid. Disse omfatter normalt begrænsninger for dele af dag- eller nattetimerne. I Sverige er restriktionerne baseret på et miljøindeks, i henhold til hvilket de tunge køretøjer skal registreres i tre miljøklasser (OECD/ECMT 1994). I nogle lande og byområder er man begyndt at søge efter alternative løsninger som distributions- og logistikcentre ("transferia"). I Nederlandene 174

175 planlægger man for eksempel at begrænse trafikken med tunge køretøjer i byerne med 50% gennem brug af sådanne centre. Boks 6.8 Distributionscenter i Leiden, Nederlandene Leiden har til hensigt at udvikle et distributionscenter, hvorfra byens centrum får leverancer i små varevogne. Det anslås, at 70% af varerne til byen kan omlades fra tunge lastbiler, og at de omkring lastvognskilometer, som byens centrum dagligt belastes med kan nedbringes med omkring 80%. Politisk valg: Prioritet til offentlig transport 22. Brugen af offentlig transport er faldet betydeligt i de fleste byer gennem de sidste 40 år på trods af omfattende investeringer. Det kan påvises, at de øgede investeringer og andre forbedringer ikke har kunnet medvirke til en begrænsning af biltrafikken, og at overgangen til offentlig transport skyldes, at folk skifter fra at cykle eller gå. Der er behov for handling med hensyn til serviceniveau, komfort, image og sikkerhed, og man må alvorligt overveje behovet for at forbedre tilgængeligheden til de offentlige transportmidler, således at denne transportform kan bruges sikkert af mennesker med begrænset personlig mobilitet. Hertil kommer, at der er behov for forbedringer af reserverede kørebaner, forbindelser mellem netværk og forskellige hjælpesystemer (telematik), og foranstaltningerne skal integreres med de, der vedrører begrænsning af bilkørslen, således at den offentlige transport får fortrinsret frem for privatbilismen (for eksempel ved trafiklys), hvis den virkelig skal blomstre. 23. Adgangsmulighederne til de offentlige transportmidler bør forbedres, således at der tages større hensyn til mennesker med nedsat mobilitet - herunder handicappede og ældre og forældre med børn i klapvogne. Mennesker med nedsat mobilitet bliver bogstavelig talt handicappede, hvis de offentlige transportsystemer ikke er let tilgængelige, og hvis der ikke findes noget alternativt transportsystem. Tilgængelighed er af stor betydning for alle brugere af offentlige transportmidler, og ud over særlige brugergruppers specifikke behov er faktorer som placeringen af stoppesteder og stationer, antal afgange og både den fysiske og økonomiske tilgængelighed bestemmende for den offentlige transporttjenestes kvalitet. Kommissionen har udarbejdet en rapport om, hvad der kræves for at opnå et komfortabelt og tilgængeligt offentligt transportsystem som reaktion på Rådets resolution af 16. december 1991 og hvidbogen om den fremtidige udvikling af den fælles transportpolitik. Kommissionen har skitseret foranstaltninger, som bør gennemføres på både fællesskabsplan samt på nationalt, regionalt og lokalt niveau. 24. Af eksempler på gode tilgængelige transportsystemer kan nævnes den nye letbane i Grenoble, busser med forsænket gulv (i EU-projektet "COST 322" vil man undersøge sikkerhedsaspekter, udformning af køretøjer og stoppesteder osv.); serviceruten i Sverige, som drives med små busser og en fleksibel køreplan fra boligområder til hospitaler bycentre osv. samt den kørestolsvenlige taxa, som man har udviklet i Spanien og flere andre medlemsstater med finansiering fra det offentlige og NGO'er. 25. Erfaringer med busser med forsænket gulv i Tyskland tyder på, at startomkostningerne ligger mellem 20-25% højere end de eksisterende bustyper. Efter seks års produktion ligger prisforskellen på omkring 10%, og pålidelige beregninger af den endelige merpris viser, at den vil være på kun 2-5%. Driftsudgifterne kan sænkes gennem kortere ventetider og dermed forbedringer af den generelle driftshastighed, således at man begrænser behovet for busser og chauffører på ruter med et rimeligt antal busser. En ny vurdering af busser med forsænket gulv i 175

176 Bremen viser, at de koster 10% ekstra, men højere hastighed og lettere drift bevirker, at der er behov for 10% færre busser. Under alle omstændigheder stammer kun 5% af driftsomkostningerne fra indkøbet af busserne. 26. "Park-and-ride"-ordninger er blevet meget udbredte over hele Europa som en ledsageforanstaltning til forbedringer af den offentlige transport. Hvis "park-and-ride"- ordningerne skal være effektive, skal de omfatte foranstaltninger vedrørende skiltning, forbindelsesmuligheder for fodgængere, fordelagtige priser og sikkerhedsforanstaltninger for parkerede biler og bilister, og de skal samtidig ledsages af begrænsninger af parkeringsmulighederne i bycentrene og andre foranstaltninger til begrænsning af biltrafikken. I Oxford anslås det, at "park-and-ride" betyder en begrænsning af den daglige trafik ind og ud af centrum med omkring 10%. I myldretiden er reduktionen helt oppe på 24% (Oxford City Council, 1989). 27. Et særligt træk ved den offentlige transportpolitik i en række byer i de senere år har været genoplivningen eller genindførelsen af sporvogne og trolleybusser. Andre byer har investeret i letbaner. Blandt eksemplerne på nye sporvognssystemer kan nævnes Grenoble, Strasbourg og Nantes i Frankrig. I UK har man indført letbanesystemer, der betjener både centrum og de omkringliggende forstæder, i Manchester og Sheffield. I Nancy har man kørt med vej/skinnebusser siden 1983, og skønnene viser, at brugen af disse busser har ført til et fald i energiforbruget på 30% på de linier, hvor disse busser er indsat. Intermodale ordninger kan også være interessante. Boks 6.9 Sporvogne på togskinnerne, Karlsruhe, Tyskland I Karlsruhe har man indført et projekt ved navn "Stadtbahn" eller bybane, hvor sporvogne kører på jernbanespor. Passagererne har fordel af den direkte forbindelse, kortere ventetid mellem togene, flere stop og en enkel struktur med ensartet pris. Antallet af passagerer pr. dag er steget fra til 8.000, hvilket har hjulpet de forskellige transportselskaber med at få dækket deres investeringer. Disse foranstaltninger udgør en del af den omfattende transportplan, som også omfatter forvaltningen af parkeringsmulighederne i den indre by og prioriterede kørebaner for offentlige transportmidler. 28. Mens der udvikles en række initiativer for at forbedre den offentlige transport o g begrænse brugen af privatbiler, må man samtidig erkende, at bilen er svær at erstatte til visse former for rejser. Dette gælder navnlig for ture omkring byområderne, hvor de offentlige transportsystemer med faste ruter ofte er utilstrækkelige og taxaer forholdsvis dyre. 29. Som led i svaret på denne udfordring er man i færd med at udvikle en række ordninger rundt om i Europa for at tilskynde til brugen af transportformer, der ligger midt mellem privat og offentlig transport. Disse omfatter fælleskørselsordninger (som i Berlin) og kommunale taxaer, der betjener områder med lav befolkningstæthed (som i St Brieux i Frankrig), begge ordninger, som hidtil har været mere udbredt i landområder end i byerne. Der er ligeledes interessante eksperimenter på vej i Italien og Frankrig med henblik på at vurdere potentiellet for "individuel offentlig transport" i byområder. Disse eksperimenter omfatter flåder af små elektriske biler, som man kører selv, og som ligner personlige taxaer eller udlejningsbiler. Politisk valg: Opprioritering af cyklister og fodgængere 176

177 30. I de senere år er der sket et stort fald i disse transportformer, og de politiske beslutningstagere har haft tendens til at overse dem (OECD/ECMT, 1994). Foranstaltninger, der giver prioritet til cykler og fodgængere, bør imidlertid overvejes langt mere seriøst, eftersom de indebærer klare fordele, navnlig små kapitaludgifter og meget begrænset miljøpåvirkning. Eftersom en stor del af rejserne i byerne er meget korte - omkring en fjerdedel er under 3 km i Tyskland og UK - findes der endvidere et stort potentiale for at flytte disse korte ture fra biler til cykling og gang. 31. I den offentlige transport er det vanskeligt at tage højde for korte afstande, navnlig når udgangspunktet og bestemmelsesstedet for disse ture ligger i forstæderne. Cyklen ligner privatbilen mest hvad angår transporttid, dør-til-dør muligheder og fleksibilitet og er på mange måder en passende erstatning for de konventionelle offentlige transportsystemer med faste ruter. Der findes nogle afgørende tegn på en holdningsændring i andre byer end i Nederlandene og Danmark, hvor eksemplerne omfatter Delft og København, som traditionelt forbindes med cykling. 32. Adskillige undersøgelser har vist, at når folk vælger transportform, prioriterer de tidsbesparelse højere end sikkerhed og bekvemmelighed (Hilpert and Kostwein, 1990, citeret i European Federation for Transport and Environment, 1994). Ved planlægningen til cyklister og fodgængere skal man derfor opfylde behovet for korte og direkte forbindelser uden at glemme aspekterne om sikkerhed og bekvemmelighed. 33. Cyklist- og fodgængervenlig planlægning kræver derfor, at man undgår omveje og ventetid. Nettet af cykelstier og gangstier skal være tæt for at sørge for direkte adgang til bestemmelsesstedet. Tilslutningsstier, genveje, passager gennem bygninger og tunneller eller broer til at komme forbi forhindringer som floder, jernbanespor eller motorveje kan begrænse turens længde. Ventetiden skal gøres så kort som muligt for eksempel ved at lave tidsbesparende passage gennem trafiklys for cyklister og fodgængere samt tilladelse til, at cyklister kan dreje til højre (eller venstre i Det Forende Kongerige), selv om der er rødt. 34. Cyklister og fodgængere skal også kunne bevæge sig sikkert og uden frygt. De steder, hvor det er sandsynligt med konflikter med andre transportformer, må derfor fjernes, og der kan indføres social kontrol langs ruterne for at forebygge frygtfølelser. Forskellige foranstaltninger som trafikdæmpende foranstaltninger og hastighedsnedsættelse, fokus på synlighed, forebyggelse af blinde vinkler, sikker udformning af krydsende cykelstier, fremskudte stoplinier for cyklister og separate kørebaner for cyklister, der skal lige ud eller til venstre (til højre i Det Forenede Kongerige) før kryds kan forbedre færdselssikkerheden. 35. I forsøget på at skabe øget sikkerhed har mange byer etableret cykelstier, der typisk ligger adskilt fra selve vejen og følger ofte en mindre direkte rute. Den større afstand kombineret med de formodede farer for cyklister, der kører på øde steder om natten, har afholdt folk fra at benytte dem og truer med at undergrave troværdigheden for cykelstipolitikken, som det for eksempel er sket i Milton Keynes i Det Forenede Kongerige. Det anbefales derfor at anlægge cykelstier langs de større veje, idet man inddrager noget af den vejkapacitet, der i øjeblikket benyttes af motorkøretøjer. Som nævnt ovenfor vil ledsageforanstaltninger med henblik på begrænsning af den motoriserede trafik således være gavnlige. 36. Dette giver anledning til et spørgsmål, som endnu ikke er blevet løst i mange europæiske byer. Et virkeligt engagement i de langsomme transportformer (gang og cykling) vil sandsynligvis medføre en begrænsning af vejenes kapacitet for eksempel ved at indsnævre kørebanen for motorkøretøjer for at skabe plads til en cykelsti eller for at udvide fortovet. Dette kan på kort sigt 177

178 medføre større trafiktæthed, eftersom kapaciteten begrænses og hastigheden falder. Men en sådan strategi kan imidlertid blive en væsentlig bestanddel af en ægte bæredygtig og langsigtet transportpolitik. 37. Cykling og gang skal også gøres mere behageligt og bekvemt. Indførelsen af brede fortove og adskilte cykelstier, fortove og cykelstier, der videreføres i niveau ved kryds, ordninger for at få flere folk til at gå, fjernelse af forhindringer som kantsten, jævn overflade på cykelstier og fartdæmpende bump, der ikke hindrer cykeltrafikken bidrager alt sammen til at forøge glæden og bekvemmeligheden ved cykling og gang. Udviklingen af grønne korridorer baseret på transportruten, især vandrestier, cykelstier og vandveje, som danner et net af "grønne veje" er også en måde, hvorpå man kan forbedre den miljømæssige kvalitet af omgivelserne for cykling og gang. Cykling kan fremmes yderligere ved at tilvejebringe faciliteter til cykelparkering i nærheden af stationer for offentlig transport, indkøbscentre, skoler, offentlige bygninger osv. og ved at gøre det muligt at tage cyklen med i offentlige transportmidler. Det er også vigtigt, at folk har mulighed for at vaske sig og skifte tøj på arbejdspladsen. Arbejdsgiverne kan også på forskellige måde tilgodese medarbejdere, der cykler, går eller benytter offentlig transport på arbejde. 38. Indførelsen af funktionelle, sikre og attraktive forhold for cykling og gang bør underbygges gennem såkaldte "bløde politikker". Disse omfatter ikke blot PR i form af annoncering, men også skabelsen af et cyklist- og fodgængervenligt klima. Cyklisterne og fodgængerne skal føle, at de er respekterede og velkomne i trafikken (European Federation for Transport and Environment, 1994). Det centrale Bruxelles er et eksempel på, hvordan man har prioriteret bilismen og dermed skabt områder, der ikke er særlig attraktive at gå eller cykle i. Følgende er eksempler på byer, hvor der tages omfattende hensyn til cyklisterne. Boks 6.10 Progressiv cykelpolitik i Erlangen, Tyskland Erlangen har gennemført en cykelpolitik gennem mere end 20 år ved at udvikle et tæt net af cykelstier ledsaget af detaljeret skiltning og parkeringsfaciliteter. Cyklisterne har forkørselsret på visse ruter. Resultatet er, at cyklingen har fordoblet sin andel af bytrafikken siden 1974 (til 29% fra 14%), mens andelen af privat biltrafik har ligget konstant omkring 40%. Imidlertid er fodgængernes andel af det samlede antal ture faldet i samme tidsrum. Byen har planer om at reducere privatbilernes andel til 30% i år Boks 6.11 Favorisering af cykler og offentlige transportmidler, Groningen, Nederlandene Groningen har iværksat et program til fremme af brugen af cykler og offentlig transport. Tanken er at indføre en restriktiv parkeringspolitik nær faciliteter, indkøbscentre og andre populære steder. I stedet sørger byen for cykelstier og offentlige transportnet nær disse steder. Byen har også forbedret busdriften gennem integration af forskellige net, anlæggelse af særskilte busbaner og ved at give busserne forkørselsret ved trafiklys. Groningen anses nu for at ligge på tredjepladsen blandt verdens byer hvad angår brug af cykler. Politisk valg: Eksperimenter med specialkøretøjer og -brændstoffer 39. Elektriske/hybrid-køretøjer kunne indføres, navnlig for vognparker, for at mindske problemerne med luftkvaliteten. Som med elektriske køretøjer kunne man indføre alternative brændstoffer eller brændstoffer med nye formler til brug regionalt eller i byerne for at bidrage til løsningen af et bestemt lokalt problem med luftkvaliteten. Disse foranstaltninger bidrager 178

179 naturligvis ikke til en løsning af problemet med trafiktæthed, og i visse tilfælde flyttes forureningen blot fra byområdet til området omkring kraftværkerne. Der gennemføres mange pilotprojekter og -ordninger over hele EU, og i flere år har der eksisteret et netværk af byer (Citelec), der samarbejder om fælles projekter. Nogle byer regner man med, at elektriske biler skal spille en anderledes rolle i forhold til privatbilen og fortrinsvis stilles til rådighed gennem udlejningssystemer. I Firenze og mange andre italienske byer har kun elektriske køretøjer adgang til bymidten på dage, hvor byen ellers er lukket for trafik på grund af kraftig forurening. Gennemførligheden for denne ordning skyldes i høj grad, at en italiensk scooterproducent har fremstillet en bi-modal scooter. Boks 6.12 Elektriske køretøjer og andre innovative transportformer, La Rochelle, Frankrig Som led i en politik til fremme af offentlig transport, "Autoplus", som omfatter fælles taxikørsel, "tag-selv"-cykler og både ved siden af den normale busdrift, afvikler La Rochelle i Frankrig adskillige eksperimenter med elkøretøjer. Man har gennemført pilotordninger siden midten af 1980'erne, navnlig for byens servicekøretøjer, og disse udvides nu til at omfatte både offentlig transport og private biler. Politisk valg: Påvirkning af borgernes adfærd 40. Offentlig bevidsthed og informationskampagner til påvirkning af folks adfærd er vigtige ledsageforanstaltninger for rækken af foranstaltninger, som beskrives ovenfor. Der findes også visse eksempler på, at kampagnerne i sig selv kan yde et lille, men vigtigt bidrag. En adfærdsændring kan tilvejebringes gennem forskellige incitamenter, men der bør også henvises til sund levevis, økonomieffektivitet og lighed. Et nøgleelement er at udnytte en positiv holdning i befolkningen fuldt ud. Der er stort flertal for positive særforanstaltninger til fordel for mere miljøvenlige transportformer. Boks 6.13 Transportbevidsthedskampagne i Hampshire, Det Forende Kongerige I 1994 iværksatte Hampshire City Council i UK en transportbevidsthedskampagne med titlen "Headstart" med det formål at begrænse væksten i biltrafikken. Kampagnen er både rettet mod enkeltpersoner og en lang række forskellige grupper i amtet. Kampagnen omfatter markante enkeltarrangementer samt mellem- og langsigtede foranstaltninger. En feasibility-undersøgelse viste, at en bevidsthedskampagne ville kunne begrænse væksten i biltrafikken med mellem 1% og 5% over tre år, afhængig af kampagnens intensitet og de finansielle ressourcer. 41. Europa-Kommissionen er yderst opmærksom på behovet for at handle på trafiksikkerhedsområdet: dræbte og 1,5 mio. kvæstede om året. Der er etableret nogle nyttige politiske rammer gennem offentliggørelsen af hvidbogen om transport (KOM, 1992b), som er en kombination af miljømæssige og transportmæssige mål. I hvidbogen identificerede man gennemførelsen af et trafiksikkhedsprogram med prioriterede foranstaltninger for undervisning af bilister og disses adfærd, bilernes sikkerhedsmæssige stand og infrastruktur som det ene af to aktionsområder. Det andet område er en styrkelse af fællesskabslovgivningen vedrørende tranport af farligt gods gennem nationale og internationale transportoperationer. 42. EU bør nu udvikle specifikke foranstaltninger for at opfylde byboernes behov for tilgængelighed, samtidig med at miljøet beskyttes. Følgende aktioner kan overvejes: 179

180 Brugen af Struktur- og Samhørighedsfondene til at støtte transportformer, der forbedrer tilgængeligheden i byområderne, samtidig med at miljøpåvirkningen fra motoriserede transportformer begrænses. Udvikling af et rimeligt system til evaluering af forskellige transportformer, hvor der tages effektivt hensyn til alle fordele og omkostninger, herunder også miljøpåvirkningen. Miljømæssige mål (svarende til målene for CO2-emissioner) bør opstilles og indarbejdes i evaluerings- og finansieringsmekanismerne. Skatte- og afgiftspolitikken bør anvendes til at begrænse den eksisterende prisfordel for de motoriserede transportformer, der er mest miljøskadelige (for eksempel CO2-afgift). 43. De nationale regeringer har hovedansvaret for skatte- og afgiftspolitikken, tilvejebringelse af finansiering og støtte, metoder til evaluering af transportinvesteringer samt de lovgivningsmæssige rammer for transporten. De er ofte direkte involveret i etableringen af den nationale transportinfrastruktur, opstiller et netværk, som byområderne skal indpasses i, og tilrettelægger nationale retningslinier for arealanvendelse og anlægsplanlægning. Der bør derfor træffes foranstaltninger inden for følgende områder: Økonomiske midler såsom yderligere afgifter på køb, registrering og brug af biler for at sikre, at bilisten betaler alle de eksterne transportudgifter. Udvikling af en skatte- og afgiftspolitik, som tilskynder til brug af de transportformer, der medfører mindst skade på miljøet (for eksempel ændringer af beskatningen for firmabiler for at give den offentlige transport lige muligheder). Alle indtægter fra beskatningen af miljøskadelige transportformer skal øremærkes til finansiering eller støtte af miljøforbedringer eller mindre skadelige transportformer. Udformningen af lovgivning, som giver mulighed for konkurrence, hvor dette er ønskeligt, samtidig med at man sikrer kontrollen med transportens kvalitet og miljøpåvirkning. Udvikling og ibrugtagning af teknikker til retfærdig evaluering af transportformer, hvor der tages hensyn til de forskellige miljøpåvirkninger. Definition af et system for areal- og transportplanlægning, hvor de vigtige forbindelser mellem disse to funktionsområder anerkendes (som i Nederlandene og for nylig i UK). 44. De lokale myndigheder har det endelige ansvar for "strukturen" i bymiljøet gennem udøvelse af kontrol og indflydelse på udviklingen af den lokale transport. De vil ofte stå for motorveje og anden infrastruktur og eventuelt også det offentlige transportudbud. I mange lande ejer de lokale myndigheder de offentlige transportselskaber. Det er således vigtigt at planlægge strategisk for at fastsætte lokale mål for tilgængelighed, miljø og økonomisk udvikling. Problemerne med disse undertiden modstridende politikker skal løses på politisk plan for at sikre, at de enkelte områder tildeles den rette prioritet. Lokale miljømålsætninger skal opstilles sammen med målsætninger for tilgængelighed og udvikling. En yderligere foranstaltning, som de lokale myndigheder bør træffe, er brugen af juridiske instrumenter til at håndhæve fartgrænserne. 180

181 4. KONKLUSIONER 1. Omfanget af den transport, der finder sted i byområderne, betyder, at byerne skal spille deres rolle i forbindelse med løsningen af nogle af de mere vidtrækkende miljøproblemer såsom drivhuseffekten. Den relative afhængighed af byerne i landdistrikter betyder, at byerne må bidrage mere til en reduktion af transporten i forhold til deres andel af befolkningen. Endvidere er opnåelsen af en bæredygtig transport i byerne et vigtigt skridt imod en generel forbedring af bymiljøet og bevarelsen af byernes økonomiske levedygtighed. 2. På lang sigt bliver det nødvendigt at begrænse transporten for at opnå en mere bæredygtig form for mobilitet i byerne og for at forbedre tilgængeligheden. På kort sigt bliver det også nødvendigt blandt andet at mindske og bremse den forudsete vækst i rejsernes antal og længde og dermed transportbehovet. 3. Foranstaltningerne med henblik på bæredygtighed inden for området transport i byerne og tilgængelighed ser i langt de fleste tilfælde ud til at være rettet mod en begrænsning af vejtrafikken og trafikbelastningen ved at tilskynde til et skift fra privatbiler til offentlige transportmidler og mindre hyppigt til cykling og gang. Selv om disse foranstaltninger til begrænsning af trafikken helt klart har stor betydning, omfatter de kun et fåtal af udtrykkelige miljømæssige målsætninger, og de udgør ikke i sig selv foranstaltninger i retning af større bæredygtighed. De er snarere et middel til opnåelse af specifikke transportrelaterede mål. Der er behov for et bedre system til overvågning af effektiviteten af disse aktioner i forhold til de specifikke mål. Der er behov for videreudvikling af mål for bæredygtighed, indikatorer, fastsættelse af målsætninger samt overvågning. 4. Der er behov for yderligere arbejder vedrørende transporten i forstæderne. De fleste politikker i byerne synes at være rettet mod en forbedring af situationen i de centrale områder, mens trafikken mellem forstæderne til en vis grad negligeres. Imidlertid er den størst vækst i trafikken i de senere år netop sket i disse områder. Det bør også overvejes yderligere, hvordan lokalsamfundene i højere grad kan inddrages i formuleringen af transportpolitikken. Et nyt syn på lokalt baserede transportinitiativer, hvilket ikke behandles i denne rapport, kan også være hensigtsmæssigt. 5. Udviklingen af en bæredygtig mobilitet i byerne kræver en videreudvikling af politikker til forbedring af tilgængeligheden og ikke blot selve transporten. Det er vigtigt at udvikle foranstaltninger til nedbringelse af transportbehovet frem for fortsat at fremhæve foranstaltninger til nedbringelse af transporttiden. 6. Overensstemmelse mellem tilgængelighed, økonomisk udvikling og miljømålsætninger bør være det primære mål for en bys transportpolitik. At placere transportpolitikken inden for rammerne af en strategi for bæredygtig udvikling, der gælder for hele byen, kan være en måde, hvorpå man kan forbedre integrationen mellem politikkerne. Inden for en sådan strategi kan man foretage en samlet undersøgelse af spørgsmål vedrørende arealanvendelse, mobilitet og tilgængelighed gennem en vurdering af nye projekters konsekvenser med hensyn til mobilitet og tilgængelighed. 7. At give miljømålsætningerne en rimelig status i sammenhæng med politikkerne til forbedring af tilgængeligheden kræver en dramatisk ændring af den politiske og den offentlige kultur. Påvirkning af holdningerne gennem demokratiske høringsprocedurer, der omfatter offentlige, private og frivillige instanser, er derfor en vigtig forudsætning for mere bæredygtige transportmønstre i de europæiske byer. 181

182 Kapitel 7 BÆREDYGTIG FYSISK PLANLÆGNING 1. BÆREDYGTIGHED OG FYSISK PLANLÆGNING 1.1 Indledning 1. Betragtninger vedrørende fysisk planlægning er grundlæggende for det arbejde, som udføres af Ekspertgruppen for Bymiljø. En del af gruppens formelle kommissorium er at "overveje, hvorledes der i de fremtidige strategier for byplanlægning og arealanvendelse kan inddrages miljømålsætninger". Gennem projektet Europæiske byer for bæredygtighed tager gruppen sig af dette spørgsmål og udvider sit arbejde til ikke blot at betragte miljømål, men også målsætninger for bæredygtighed. 2. Dertil kommer, at mens projektet Europæiske byer for bæredygtighed har været i gang, skrider arbejdet fremad på europæisk plan med hensyn til forberedelserne af et planperspektiv for fysisk udvikling af det europæiske territorium (Udvalget for fysisk planlægning og udvikling, 1994) Dette er en videreudvikling af Europa 2000+: Samarbejde med henblik på udviklingen af Fællesskabets område (KOM, 1994a), og det understreger behovet for at udvikle et polycentreret bysystem med byer af alle størrelser sammenknyttet i bynetværk, et netværk med miljømæssigt acceptabel infrastruktur (herunder transportinfrastruktur) og et netværk med frie arealer til beskyttelse af naturressourcer. Der foreslås ligeledes et netværk af forskningsinstitutioner, så der dannes et europæisk "observationscenter". Et af målene med dette arbejde, overvåget af udvalget for udvikling af EF-området, er at sikre, at de væsentligste forhold for planlægning af udviklingen af europæiske områder varetages bedre i medlemsstaterne. Udvikling af et program med perspektiver for fysisk planlægning i Europa anses også for at være væsentligt i bestræbelserne for at sikre, at alle regioner og byområder drager nytte af det indre marked. Bæredygtig udvikling inden for rammerne af et snævert samarbejde har været grundlæggende for forslagene indtil nu. Det er en væsentlig del af Ekspertgruppens arbejde at sikre, at alle forslag til planperspektiver for fysisk udvikling inddrager de principper og mekanismer, som giver de bedste betingelser for en bæredygtig udvikling. 3. I dette kapitel fokuseres der på fysisk planlægning generelt, byfornyelse og spørgsmål vedrørende fritid, turisme og kulturarv. Den fysiske planlægnings betydning 4. Fysisk planlægning anvendes for at styre arealanvendelsen i borgernes interesse. Alle europæiske lande anvender systemer, som holder dette mål for øje, selv om omfanget af og anvendelsesprincipperne for de enkelte systemer er forskellige. Sådanne systemer har mange betegnelser, for eksempel byplanlægning, fysisk og funktionel planlægning, områdeplanlægning, by- og landzoneplanlægning og arealstyring og har som regel to funktioner: udarbejdelse af planer (tilvejebringelse af rammer gennem udviklingsstrategier og planer på forskellige områdeniveauer fra nationalt til lokalt); styring af udviklingen (lovgivningsmæssige og administrative procedurer, som virker på lokalt niveau for at styre placering og arten af byggeprojekter samt ændringer i brug af bygninger). 182

183 5. I nogle lande kan kommuner bruge disse planlægningssystemer til at spille en direkte rolle til fremme af visse aktiviteter i henhold til de prioriteter, som en given udviklingsplan indeholder. Kommunerne kan i varierende udstrækning købe eller sammenlægge landområder for at foretage eller koordinere investeringer i infrastrukturen, bolig- eller erhvervsbyggeri og i denne forbindelse eventuelt udbetale jordejerne kompensation. Omfanget af denne form for integrerede foranstaltninger er stort i for eksempel Nederlandene og Norge. Det kan være nyttigt at skelne mellem juridisk bindende planlægningsbaserede systemer, som anvendes i Danmark og Nederlandene, og som giver ret til visse former for udvikling, hvis de er i overensstemmelse med udviklingsplanen, og planstyrede systemer, som anvendes i Det Forenede Kongerige hvor planen kun giver en antydning af den form for udvikling, som måske og måske ikke kan godkendes. 6. Systemer for fysisk planlægning opfattes af EU som et af de centrale værktøjer i bestræbelserne for at sikre en bæredygtig udvikling (Grønbogen om Bymiljø og det femte miljøprogram er begge meget klare på dette punkt). Derfor er interessen vokset på det seneste for at afdække deres muligheder for nytænkning, når det drejer sig om at mindske skader på miljøet og forbedre den miljømæssige kvalitet. 7. For at kunne tage fat på den nye dagsorden for en bæredygtig udvikling kræver det af miljøeksperterne, at de må anlægge et bredere perspektiv, når de betragter de faktorer, som har at gøre med social og økonomisk bæredygtighed og de miljømæssige aspekter af arealanvendelse (Healey & Shaw, 1993). På den anden side må planlægningseksperterne erhverve mere viden om miljøovervejelserne i forbindelse med specifikke anlæg. 1.2 Vigtige bæredygtighedsaspekter 1. Fordi jord er en begrænset ressource, er det foruroligende, så hurtigt landområder opsluges af byernes udvikling i Europa. Uigenkaldelige ændringer i landområders anvendelse, især når de medfører tab af biodiversitet, udgør et centralt spørgsmål i den bæredygtige udvikling. Tab af landområder er i disse år især fremherskende i middelhavslandene. På trods af en tradition i mange europæiske byer for at bo i byområder, drejer det sig mere generelt om, at de fleste byer i de senere årtier har været udsat for en befolknings- og beskæftigelsesdecentralisering, som medfører at forstadsområderne vokser. Bebyggede områder i landzonerne, som ligger længere nede i det bymæssige hierarki og længere borte fra større byer, udsættes også for et udviklingspres. I eksempelvis Det Forenede Kongerige har bevarelsen af grønne bælter omkring de større byer skubbet væksten ud til små og mellemstore byer og landsbyer. Byområder af alle størrelser er tabet af både offentlige og private grønne områder et centralt spørgsmål. 2. Nye former for erhvervsudvikling har yderligere øget spredningen af byområderne. I 1980'erne foregik der betragtelige investeringer i nye former for erhvervsområder og indkøbscentre, som blev placeret uden for bykernen på steder, hvor der var gode tilkørselsforhold i udkanten af byområderne og på en måde, så der opstod nye miljøer. Disse tendenser har især udviklet sig i Frankrig, Spanien og Det Forenede Kongerige, til dels fordi planlægningssystemerne i disse lande har været mere lydhøre over for nye påvirkninger fra markedet. Det står nu klart, at disse udviklingsområder uden for bykernen truer de traditionelle bykerners vitalitet og overlevelsesmuligheder. Nogle medlemsstater, som for eksempel Nederlandene og Tyskland, har en lang tradition for at kæmpe imod denne udvikling og har taget skridt til at begrænse dem. Alligevel finder denne form for erhvervsudvikling også sted i disse lande. 183

184 3. Byområdernes tendens til i stigende grad at opsluge stadigt større landområder og den tiltagende adskillelse af aktiviteter (hjem, arbejde, indkøb) har bevirket en vækst i biltrafikken, som igen har medført øget energiforbrug og luftforurening. Denne tendens har ydermere påvirket grundlaget og fremtidsudsigterne for den offentlige transport. Planlægningsmæssige løsninger på miljøproblemerne i byområderne tidligere i dette århundrede, især dem som lagde vægt på adskillelse af byens forskellige funktioner for at undgå helbredsproblemer, har bidraget til de aktuelle miljøproblemer primært på grund af den stadigt stigende privatbilisme. En rigoristisk zoneopdeling og institutionelle finansieringspræferencer har alt for ofte tilskyndet til nye udviklingsområder med kun en funktion. Men de europæiske byer har altid været værdsat for deres forskelligartethed, som er resultatet af deres komplekse historie og geografi, og har typisk været samlinger af forskellige kvarterer (klart opdelte). 4. Ethvert nyt projekt har en indvirkning på miljøet, som enten er positiv eller negativ. Planlægningssystemerne for arealanvendelse omfatter oftest foranstaltninger, som begrænser de negative indvirkninger for eksempel ved at kræve af bygherrerne, at de skal anvende miljøvenlige teknologier. Såfremt de negative virkninger ikke kan undgås, står spørgsmålet tilbage, om de, der lider under disse virkninger, skal kompenseres herfor. Det er klart, at kompensationsmulighederne afhænger af værdien af de truede miljøaktiver. Mens de fleste planlægningssystemer i Europa i en vis udstrækning sigter mod "positiv planlægning", hvor det påhviler bygherrerne at sikre lokalsamfundets interesser, så er det ikke så ligetil at udvide sådanne foranstaltninger til også at omfatte miljømæssige og mere overordnede krav angående bæredygtighed. Eksempelvis er der grænser for, i hvor høj grad den miljømæssige mangfoldighed kan beskyttes af sådanne foranstaltninger. Ligeledes er der det grundlæggende etiske spørgsmål om, hvorvidt det er muligt at hæfte en værdi på betydningen af ikke-menneskeligt liv - et spørgsmål, som næppe noget formelt planlægningssystem endnu har taget fat på at besvare. 5. Udviklingsområder påvirker ikke blot lokalområdet. Miljøpåvirkningen er altid mere generel og påvirker for eksempel vandløb, trafik og luftforurening. Den fysiske planlægning skal ses i den regionale sammenhæng af vejinfrastruktur og økologi. 6. Mange af principperne for en bæredygtig udvikling er allerede indarbejdet i nogle af planlægningssystemerne i Europa: de omfatter forskellige planlægningsniveauer fra lokale til globale og relaterer sig til de niveauer, hvor miljøproblemerne opstår; på forskellige måder tillader de inddragelse af lokalsamfundene og er åbne og demokratiske i deres funktion; de søger at tage højde for fremtidige virkninger og konsekvenser for forskellige befolkningsgrupper; de giver mulighed for at afveje økonomiske, sociale og miljømæssige mål. 7. Mange koncepter, som er vigtige for bæredygtighed, har i de seneste to årtier været eksplicitte i uddannelsen af planlæggerne, for eksempel det begreb at byer fungerer som en række sammenhængende systemer i et hierarki af byområder. Den nye dagsorden for bæredygtighed lægger fornyet vægt på sammenhængene mellem det fysiske miljø og disse menneskelige og økonomiske systemer, idet det anerkendes, at der eksisterer en given maksimumskapacitet, som disse aktiviteter ikke kan overskride, uden at miljøets bæredygtighed sættes over styr. Miljøet blev set snarere som et aktiv eller et gode. Nu bliver det betragtet som et fungerende system, og 184

185 derfor er der en fornyet miljøinteresse (Healey & Shaw, 1993). Planlægningens måske vigtigste rolle er at sikre, at de forskellige miljømæssige belastningsgrænser ikke overskrides og at vedligeholde beholdningen af både naturlige aktiver og en menneskeskabt arv og overdrage den til de kommende generationer. Derudover er det særdeles væsentligt at bevæge sig i retning af udviklingsmodeller for de lokalområder, hvor problemerne importeres fra eller eksporteres til, det vil sige områder som ligger uden for ens egen kommune, således at de minimeres. 8. Der findes mange definitioner på miljømæssig kapacitet som følge af forskellige teoretiske indfaldsvinkler og forskelle medlemsstaterne imellem. Den miljømæssige kapacitet hænger generelt sammen med miljøpåvirkningen på lokalt, regionalt og globalt plan, men skøn over den lokale miljøkapacitet kan være nyttige indikationer, som globale og regionale miljøhensyn skal opvejes imod. Følgende definition på miljømæssig kapacitet til anvendelse i forbindelse med planlægning af arealanvendelse er blevet foreslået af Breheny (1994): Planlægning ud fra miljøets kapacitet, gør det nødvendigt at bestemme den øvre grænse for udvikling, som et lokalsamfund (by, kommune, region) kan bære i al evighed, samtidig med at lokalsamfundets kritiske og konstante naturlige og dyrebare menneskeskabte kapital vedligeholdes. 9. Nogle centrale problemer for planlæggerne består i at definere og måle de miljømæssige aktiver og kapacitetsgrænser for deres lokale områder, at identificere kvantitative indikatorer, der er følsomme over for ændringer i miljøaktivernes status og at afgøre, hvilke former for udvikling, hvilke niveauer og hvilken geografisk fordeling udviklingen skal have, uden at kapacitetsgrænserne overskrides. Disse opgaver gør det nødvendigt for planlæggerne at samarbejde med andre eksperter og med lokalsamfundene. Udvælgelsen af de aktiver, som der skal sættes en værdi på og som skal prioriteres, er i sidste instans politiske og ikke tekniske valg. 10. Der er generelt enighed om, at en indsats for en bæredygtig udvikling forudsætter, at der i stigende grad sikres en høj prioritering af miljøspørgsmålene, når der formuleres udviklingsplaner og -politikker, samt når der træffes planlægningsbeslutninger. Dertil kommer, at når planlæggerne gør en indsats for øget bæredygtighed, da skal de inddrage sociale og økonomiske dimensioner og anvende en bredere tidshorisont i deres planlægning, end de har gjort hidtil. 1.3 Politiske valg for bæredygtighed Politisk valg: Integrering af miljøplanlægning og fysisk planlægning 1. Forholdet mellem planlægning af arealanvendelse og forholdsregler til beskyttelse og forbedring af det fysiske miljø (for eksempel forureningsbekæmpelse) veksler fra system til system. I nogle lande er disse funktioner kombineret, og i andre er de helt adskilte. Der er forskellige meninger om, hvorvidt disse to centrale emner i forvaltningen af byområder bør sammenkædes ved at udvikle integrerede miljøplaner eller ved at udarbejde planer for arealanvendelse (med eller uden miljøhensyn) og derefter gennemgå dem med henblik på en miljøvurdering. I praksis afhænger de konkrete foranstaltninger til dels af, i hvilken udstrækning kommunerne har ansvaret for både miljøbeskyttelse og planlægning af arealanvendelse. I Danmark og Nederlandene er der for eksempel meget integrerede og hierarkiske systemer, hvor de nationale miljøpolitikker udgør konteksten for den kommunale udviklingsplanlægning. De kommunale planer skal omfatte de nationale miljømål. 185

186 2. En praktisk vejledning i integrering af miljøaspekter i planlægningen af arealanvendelse findes i Rotterdam-vejledningen for byplanlægning og miljø (UPE Manual), som er udarbejdet af Rotterdam kommune i Nederlandene. I dette materiale opstilles en metode til iværksættelse af miljøpolitik på lokalt plan ved hjælp at et planlægningssystem for arealanvendelse. Materialet indeholder en bred vurdering af nationale miljølove og -bestemmelser samt oplysninger om mulige løsninger, og der opstilles to praktiske strategier. Den første forudsætter, at ethvert politisk specifikt aspekt skal placeres på det arealmæssigt rette niveau. Den anden strategi opstiller 3 "klynger" af miljøfaktorer, som planlæggerne skal inddrage i deres beslutninger vedrørende byplanlægning: bæredygtighed (kaldet "den blå klynge"), som dækker områder med relevans for fremtidige generationer; "den grønne klynge", som understreger den miljømæssige kvalitet og refererer til bevaring af naturlige levesteder for dyr og dyrearter; og "den grå klynge" som drejer sig om de traditionelle miljøområder såsom støj, sikkerhed, lugt og jordforurening,som alle er vigtige i forhold til livskvaliteten i byområderne. Inden for hver klynge foreslås der specifikke politiske tiltag. For eksempel kræves der inden for den blå klynge økonomisk arealanvendelse, som kan sikres gennem funktionsblanding, underjordiske anlæg og kompakt byggeri (De offentlige arbejder, Rotterdam 1994). 3. De offentlige arbejder i Rotterdam har gennemført en undersøgelse af, i hvor høj grad miljøaspekter integreres i planlægningen af arealanvendelse i 9 europæiske byer samt af de metoder, som anvendes for at sikre en sådan indarbejdelse. Mens miljøaspekterne viste sig at blive inddraget i næsten alle tilfælde, så vies de forskellige klynger forskellig opmærksomhed. Traditionelle miljøaspekter indarbejdes rent rutinemæssigt, og de "grønne" aspekter, som lægger vægt på miljømæssig kvalitet, anvendes i stigende omfang. Til gengæld anses aspekter vedrørende bæredygtighed for at være vanskelige at inddrage, primært på grund af manglende viden om, hvorledes de skal takles, og fordi der ikke findes passende standarder (De offentlige arbejder, Rotterdam 1994). 4. Amsterdams kontor for miljøanliggender er i færd med at udvikle en integreret distrikts- eller kvarterspolitik. Denne fremgangsmåde skal løse problemer med: "Den kompakte bys paradoks" (de modsatrettede virkninger på forskellige niveauer: positive virkninger fra den kompakte by på makroniveau og de negative virkninger på lokalt plan); instrumenter, der bidrager til integreringen af miljø- og byplanlægning; problemer, der er relevante på byniveau. 5. Denne integrerede distriktsorienterede politik, kaldet "STOLP-metoden afspejler miljøets aktuelle tilstand i Amsterdam i Nederlandene. Metoden er baseret på "boble-begrebet" fra USA. Grundtanken er, at inden for et defineret område er en vis grad af forurening tilladt, så længe den samlede forurening mindskes. By-stolpen er et instrument til måling af miljøforureningens samlede omfang på et givet tidspunkt. Metoden er velegnet til komplekse situationer og omfatter nogle nye elementer: de forskellige former for miljøforurening anskues under et; 186

187 område- eller distriktsorienteret; og udveksling og kompensation. 6. Kontoret for miljøanliggender i Amsterdam og kontoret for byplanlægning udviklede adskillige værktøjer og indikatorer til denne integrerede distriktsorienterede politik. For eksempel en miljømatrix, en indikator for miljøpåvirkningen fra byudviklingen baseret på en analyse af flere kriterier (Amsterdams kontor for byplanlægning, 1994). 7. Det er en generel forudsætning for at opnå en højere grad af bæredygtighed i planlægningen af arealanvendelse, at miljømålene defineres på et tidligt tidspunkt i planlægningsprocessen. Der er imidlertid store forskelle på, i hvor høj grad det er muligt tidligt at inddrage miljøaspekterne i planlægningssystemerne. Marshall (1993) rapporterede for eksempel om vanskeligheder med at integrere miljøbetingede begrænsninger i den proces, som førte til Barcelonas sekundære regionalplan - et projekt som i udstrakt grad tilgodeså presset bag udviklingen. 8. At give høj prioritet til miljøhensyn i en plan forudsætter en analyse af den lokale miljøsammenhæng, før udviklingsplanerne udarbejdes eller ajourføres, på en sådan måde at miljøaktiverne og kapacitetsgrænserne defineres. Dette giver et grundlag, som politikker og forslag kan sammenholdes med for at vurdere, hvilke forandringer de sandsynligvis vil forårsage. I Det Forenede Kongerige gennemfører visse instanser lokale miljøstatusrapporter, som virker på denne måde. Desuden ansporer den britiske regerings vejledning i god praksis (DOE, 1993b) til denne form for afklaring som en forløber for udarbejdelse af udviklingsplaner. Både i Danmark og Tyskland er der blevet anvendt miljøatlas, som for eksempel i Berlin har til formål at fremhæve de eksisterende miljøproblemer såsom udvikling af friarealer siden 1950 i form af en række kort i flere niveauer. De franske lokalmiljøplaner (PLE) opfylder også denne diagnosticerende funktion. En dobbelt netværksstrategi 9. Systemerne er forskellige med hensyn til det omfang, hvormed principperne for økosystemerne gøres eksplicitte i disse former projekter. Der bør lægges vægt på transport- og vandvejsnettene, når byområderne skal udvikles. Dette er blevet beskrevet som en "dual netværkstrategi" og er udviklet i Nederlandene for ministeriet for bolig, fysisk planlægning og miljø (Tjallingii et al, 1994). Dette er en miljøinspireret planlægningsmetode, hvor transportnettene betragtes som havende "en vejledende effekt på højdynamisk anvendelse såsom industrien, kontorer, masserekreation og landbruget", mens vandvejsnettene påvirker "mindre dynamiske anvendelsesformer såsom vandopsamling, naturen og mindre massiv rekreation" (van der Wal, 1993). Vandvejsnettet er den strøm, der binder alt liv sammen gennem udveksling af vandets næringsstoffer, og transportnettet forbinder menneskelige aktiviteter og varehandel. Det er muligt at udvikle vandvejsnettet til en miljømæssig ramme. Transportnettet kan definere bymæssige knudepunkter omkring stoppesteder for offentlige transportnet og definere grænser for boligområder gennem den sædvanlige radius for cyklister og fodgængere. Kombinationen af disse to udgør rammerne for byens udvikling og gør det muligt at udpege passende områder til forskellige bymæssige formål. Denne metode er blevet anvendt i form af pilotprojekter i de 3 kommuner Breda, Dordrecht og Zwolle samt i Twente-området. I Twente (Zandvoort Ordening & Advies, 1993) skaber denne dobbelte netværksstrategi nogle miljømæssige rammer baseret på bækkene og de underjordiske vandløb, der styrer byens udvikling ( boliger) i en perlekæde langs regionalbanen. 187

188 10. Denne dobbelte netværksstrategi resulterer i en række praktiske planlægningsmuligheder: der skal være plads til vandressourcer i spidsbelastningsperioder og ved alle årstider mellem de bebyggede områder af byen; der skal være grønne områder i byområdet til rent vand og dyrestier; der skal være grønne kiler eller grønne områder generelt til regulering af byens klima, gangog cykelstier, et rekreativt område, stilleområder, funktionel zoneopdeling osv.; en optimalt kantlængde for det grønne område har en positiv indflydelse på differentieringen af bebyggesestyper og arealanvendelse; restriktion af biltrafik og bilparkering generelt og mere specifikt kombinationen af gang- og cykelstier samt offentlige transportruter; og industrigrunde skal placeres langs vej- og baneforbindelser, netværk. Boks 7.1 Økologiske udviklingsprincipper, Breda, Nederlandene I Breda har anvendelsen af økologiske udviklingsprincipper, hvor især kravene til vandbehandling begrænser mulighederne for udvikling, resulteret i en planlægningsstrategi nedfældet i den kommunale politiske plan for byområdernes udvikling i regionen, som er baseret på flere bykerner. Byen Breda forventer at vokse både mod øst og vest, hvorved et antal små byområder opsluges. Der lægges vægt på adskillelsen af rene og forurenede vandløb og, i selve byen, på adskillelsen af spildevands- og regnvandssystemerne. Rentvandssystemet omfatter nedsivningsområder, å- og flodbassiner og sivekog, hvoraf de fleste samtidig udlægges som naturområder, hvor vandløbenes slyngninger genoprettes sammen med den vilde vegetation gennem etablering af grønne korridorer. Kravene til vandbehandling tillader ikke en kompakt byløsning, og der vil derfor fortsat bestå store grønne områder. Derimod planlægger man ud fra en kompakt form for det sekundære center i regionen, Etten-Leur, hvor vandbehandling spiller en mindre rolle. 11. Også i Italien foregår der udvikling, som tager hensyn til miljøet. På nationalt plan har forskningsprojektet Quadroter konstrueret en territorial referenceramme for miljøpolitik baseret på økosystemets principper. Dette har resulteret i en opdeling af hele Italien i "bymæssige økosystemer". Kort, som angiver "belastningsgraden" af enhver aktivitet såsom udstrækningen af landbrug, industriel forurening, turistområder, transportnet og bymæssigt forfald, er indlagt med det formål at give et helhedsbillede af arealanvendelsen. Dette har været anvendt af det italienske miljøministerium ved udarbejdelsen af den italienske 10-årsplan for miljøet (Archibugi, 1993). 12. En af de metoder, som kan anvendes til at inddrage miljøkonsekvenser på et tidligere sta de i planlægningsprocessen, er at foretage en miljømæssig vurdering af politikkerne, mens udviklingsplanerne er under udarbejdelse. En formel miljøvurdering kan være et effektivt værktøj til forudsigelse af de sandsynlige konsekvenser af bestemte projekter. Samtidig sikres det, at tilstrækkelige kontrolforanstaltninger er på plads for at minimere skadevirkningerne på miljøet, enten i kraft af planlægningslove eller parallelle forureningsbegrænsende foranstaltninger. Faktisk var miljøvurdering det første værktøj, som på europæisk plan blev anvendt til udviklingsstyring. Som det blev understreget i afsnit 3.2, har anvendelsen af miljøvurdering imidlertid været 188

189 sporadisk inden for Europa. Såfremt vurderingen først foretages, når projektforslag er fremlagt, giver det visse ulemper, især i europæiske byer hvor udviklingsplanerne udgør den juridiske ramme. Anvendelse af miljøorienterede vurderingsteknikker tidligere i processen er særligt vigtig i planstyrede systemer. Boks 7.2 Økologisk indgangsvinkel til regenerering af vand, jord og luft, Reggio Emilia, Italien På byniveau har Reggio Emilia udviklet en økologisk indgangsvinkel til arealanvendelse ved at kategorisere byområder i forhold til deres evne til at regenerere vand, jord og luft. Denne kategorisering er baseret på studier af de væsentligste forløb i miljøet og de forskellige byområders optagelsesevne. Nybyggeri skal være mest styret i de dele af byerne, hvor optagelsesevnen er størst. Der er opstillet minimumsmål for miljøet, for eksempel angående antallet af træer langs vejene. Disse foranstaltninger vil blive indarbejdet i byens næste plan for arealanvendelse, som er under udarbejdelse. 13. En bredere anerkendelse og anvendelse af strategisk miljøvurdering vil afhænge af udviklingen af redskaber, som er kompatible med metoderne til udarbejdelse af udviklingsplaner i hvert enkelt land (strategisk miljøvurdering beskrives i 3.2). Et udgangspunkt kunne være en forståelse for interaktionen mellem de målsætninger, som opstilles for de forskellige sektorer til indarbejdelse i planen. Det tyske byggeministerium har for nylig udarbejdet en referencebog, hvori det foreslås, at sådanne interaktioner gøres eksplicitte. På denne måde kan et mål for arealanvendelse, som sigter mod den lavest mulige anvendelse af landområder til byfornyelse, for eksempel støtte handlinger på andre områder såsom bevarelse af naturområder, hvorimod mulighederne for at nå målet muligvis forsvinder på grund af utilstrækkelig kapacitet til spildevandsbehandling. 14. At benytte miljøet som udgangspunkt er grundlæggende for bæredygtighed; men det er ikke nemt i praksis. At benytte alle aspekterne for bæredygtighed som udgangspunkt vil være endnu mere vanskeligt. Udbredelse af de metoder, som miljøvurdering og strategisk miljøvurdering omfatter, således at der udvikles metoder til vurdering af bæredygtighedsaspekterne i forbindelse med planlægning af arealanvendelse, kan vise sig at være en farbar vej i den rigtige retning. Politisk valg: Integration af fysisk planlægning og transportplanlægningen 15. Det er almindelig anerkendt, at bystrukturen (det vil sige mønstret for og tætheden af bebyggelsen i og mellem byerne) påvirker transportmønstrene (spørgsmålet om bæredygtig tilgængelighed behandles i kapitel 6), muligheden for at bevare biodiversiteten og livskvaliteten. Systemerne for fysisk planlægning er en nøglemekanisme, der påvirker byernes struktur. Forskning iværksat af den britiske regering antyder, at man gennem politikken for fysisk planlægning kan nedbringe de forudsete transportemissioner med 16 procent over en 20-årig periode (Ecotec, 1993). Andre relevante faktorer såsom prismekanismer samt adgangen til offentlig transport vil selvfølgelig skulle være i orden. 16. Der hersker mindre enighed om, hvilken bystruktur der er den mest eller mindst bæredygtige (se Breheny, 1993). I Grønbogen om Bymiljø (KOM, 1990) anføres det, at den "kompakte by" sandsynligvis er den mest energieffektive samtidig med, at den giver sociale og økonomiske fordele. Her går man imidlertid ud fra, at det er muligt at vende de aktuelle tendenser bort fra en urbanisering, der viser sig tydeligt i alle vestlige lande, og man har endvidere udtrykt bekymring over tabet af friarealer og biodiversitet på grund af denne større tæthed i byernes struktur. Af 189

190 andre bystrukturer, som omtales i litteraturen, kan nævnes den socialt grupperede by, decentraliseret koncentration og lineære bånd. 17. Et fælles træk ved de forskellige løsninger er tanken om at forøge byernes tæthed o mkring punkter, hvortil der er god tilgængelighed, og navnlig punkter, hvor der er nem adgang til offentlig transport. Hvorvidt dette indebærer opretholdelse af den monocentriske bystruktur eller udvikling af en struktur med flere centre afhænger i høj grad af kendetegnene ved det lokale bymønster. Det er klart, at løsningerne må være lokalt baserede. 18. At byernes tæthed er en vigtig faktor, ikke mindst fordi den påvirker udbudet af offentlig kollektiv transport, er uomtvistet. Empiriske undersøgelser har påvist en tæt sammenhæng mellem høj befolkningstæthed sammenkædet med byens størrelse og en kortere gennemsnitlig transportstrækning (McLaren, 1993) og også mellem lav befolkningstæthed og en høj grad af bilisme (Newman, 1993). 19. En forøgelse af befolkningstætheden i sammenhæng med det offentlige transportnet udgør kernen i en langsigtet politik i Nederlandene med henblik på at nå frem til "den rigtige erhvervsaktivitet på det rigtige sted", det såkaldte ABC-system. Her forsøger man at afpasse erhvervslivets og andre aktiviteters behov for mobilitet med tilgængeligheden i byområderne. Et eksempel: virksomhed A med høj arbejdstager- og besøgerintensitet bør anbringes på en A- placering med god tilgængelighed til det offentlige transportnet, mens C-placeringer med gode tilgængelighed til motorveje bør forbeholdes C-virksomheder med stor afhængighed af landevejstransport. Nogle vellykkede eksempler 20. Dette eksempel fra Nederlandene viser anvendelsen af et landsdækkende politisk værktøj på byniveau. Når dette anvendes konsekvent over hele landet, fristes ingen byer til at slække på miljøkontrollen til gavn for beskæftigelsen. Boks 7.3 Den rette erhvervsaktivitet på rette sted, Den Haag, Nederlandene Den Haag er et eksempel på en by, hvor denne politik gennemføres i praksis. Indtil videre har man identificeret en A-placering omkring hovedbanegården, og dette har allerede tiltrukket det nye ministerium for boliger, fysisk planlægning og miljø med ansatte, som tidligere lå spredt flere forskellige steder i byen. De præcise grænser for denne zone er ved at blive defineret i øjeblikket, idet fysiske planlægningshensyn lægges oven over kriterierne for transportplanlægning. En anden A-placering er blevet identificeret omkring Hollandse Spoorstationen under forudsætning af, at skiftemulighederne for bus og sporvogn forbedres. Boks 7.4 Placering af arbejdspladser på steder med god tilgængelighed, København, Danmark Siden den første regionalplan (Fingerplanen) i 1947 har man i København bestræbt sig på at begrænse byudviklingen til områder langs fem eksisterende jernbanestrækninger, idet man så beskyttede de grønne områder imellem dem. I den nye regionalplan fra 1989 og i ændringerne fra 1993 lægges der endnu større vægt på at placere arbejdspladser, navnlig kontorer og andre arbejdspladser, der medfører persontransport, på steder, hvortil der er gode adgangsforhold. Dette sker ved at identificere prioriterede områder for byudvikling eller byomdannelse nær jernbanestationer, navnlig stationer på de radiale baner med gode tværgående busforbindelser. 190

191 Nye investeringer, herunder letbane eller minimetro til et nyt 300 ha byudviklingsområde syd for centrum, koordineres med denne arealanvendelsesplan. En konsekvent gennemførelse af en sådan plan gennem en længere periode er en væsentlig forudsætning for succes. 21. Mange byer over hele Europa søger at integrere politikkerne for fysisk planlægning og transport gennem udarbejdelse af ajourførte regional- eller strukturplaner. Ofte har sådanne byer haft en eller anden form for fredningspolitik for friarealer i udkanten af byen eller for grønne kiler, der strækker sig ind i byen. Der gøres nu et mere bevidst forsøg på, at stærkt mobilitetsgenererende aktiviteter placeres i områder, hvortil der er god tilgængelighed. 22. I Irland findes der to eksempler på forsøg på at udvikle en strategi for arealanvendelse og transport, der omfatter hele byer. Der er tale om Cork Land Use and Transport Study og Dublin Transportation Initiative. Sidstnævnte strategi, som vedrører hele Dublin-området, omfatter en stimulering af bykernens økonomiske sundhed og potentiale gennem bedre offentlig transport, trafikstyring og parkeringsbegrænsning for pendlere, hvilket underbygges gennem byfornyelsespolitikker. 23. Som det påpeges i Dublin Transportation Initiative, synes der at være størst mulighed for succes med integrering af arealanvendelses- og transportpolitik: hvor byerne har kontrol med de tjenester, der udbydes af offentlige og private transportformer samt kontrol med arealanvendelsespolitikken. I byer med manglende indflydelse på arealanvendelsespolitikken ud over de administrative grænser er det vanskeligt at skabe høj kvalitet og lettilgængelige offentlige transportsystemer i oplandet; hvor der kan identificeres specifikke mål; og hvor der findes stabil finansiering og lokalt engagement, idet både foranstaltninger vedrørende transport- og arealplanlægning tager lang tid at gennemføre (Steer Davies Gleave, 1994). 24. Betydningen af vertikal integration demonstreres i strategisk bæredygtighed i Euregion (Zandvoort Ordening & Advies, 1993): beslutninger på regionalt plan er bestemmende for offentlige transporttjenester og miljøkvaliteten på lokalt plan. 25. I 1993 offentliggjorde Norge nationale politiske retningslinier for en koordineret transportog arealplanlægning. Det er værd at lægge mærke til, at disse retningslinier indeholder et afsnit om det administrative ansvar og mekanismer for samarbejde mellem kommuner, amtskommuner og repræsentanter for statslige myndigheder. Principperne skal indarbejdes i amtsplanlægningen og følges op i kommunernes overordnede planlægning. Amterne skal føre an i koordineringen. Politisk valg: Medtagelse af friarealer i arealanvendelsesplaner 26. Værdien af friarealer inden for byområdet genopdages i stadig højere grad. Friarealerne består af forskellige former for grønne områder, herunder formelle og uformelle parker, rester af naturområder for eksempel langs vandløb, landbrugsjord, private haver, offentlige pladser såsom torve og miljøet omkring kulturmonumenter og habitater, som udvikler sig på områder som for eksempel gamle industrigrunde (Box & Harrison, 1993). Planlægningssystemer for arealanvendelse, gennem udvikling af kontrolbeføjelser, er den vigtigste mekanisme, hvorigennem disse områder forbliver åbne. De lokale myndigheder undersøger i stadig højere grad muligheden 191

192 for at indføre mindstemål for medtagelse af friarealer i arealplanlægningen. Det er vigtigt, at alle friarealer ses som en del af de naturlige rammer, som alle bebyggede områder placeres i, og ikke blot som "områder, der er tilovers efter planlægningen". 27. Det offentlige har en vigtig rolle at spille ved planlægning og skabelse af friarealer på lokalt niveau. Friarealer er et af de vigtigste områder for målrettede foranstaltninger i de franske kommuner. Prioriteringerne i miljøchartere på kommunalt plan omsættes til konkret handling på et mere lokalt plan gennem udarbejdelse af grønne planer. Disse koordineres ofte af en arkitekt med henblik på at fremme den offentlige debat om, hvilke funktioner friarealerne skal have i et bestemt kvarter. Målet er at søge at nå til enighed om fremtidig anvendelse af friarealer. 28. Det lokale erhvervsliv spiller en vigtig rolle i bevarelse og forbedring af friarealer. I Det Forenede Kongerige findes der et netværk bestående af 35 uafhængige lokale foreninger, som koordineres af Groundwork Foundation, som finansieres fra offentligt såvel som privat hold, med deltagelse fra det lokale erhvervsliv og beboerne, som gennemfører miljøforbedringsprojekter på gamle industrigrunde. 29. Hidtil har hovedbegrundelsen for bevarelsen af friarealer været en erkendelse af deres sociale funktion som mødested og til brug for underholdning, rekreation og afslapning og deres bidrag til livskvaliteten, æstetisk nydelse, en følelse af sikkerhed og frihed fra byens larm og forurening. Det nye betoning for så vidt angår bæredygtighed gælder friarealernes miljømæssige betydning i bystrukturen som skal lægges til funktionerne vedrørende livskvaliteten og det sociale liv (dvs. flere forskellige anvendelsesmuligheder for friarealer). Grønne friarealer opfylder adskillige økologiske funktioner i forbindelse med spørgsmålene om forvaltning af naturressourcer, som behandles i afsnit 4.1, herunder spørgsmål om forvaltning af regnvand, forøgelse af biodiversiteten og forbedring af luftkvaliteten. Lande med stærk tradition for arealplanlægning har haft forholdsvis stor succes med at fortsat at gøre friarealerne tilgængelige for flertallet af indbyggerne. Hvor kontrolbeføjelserne med udviklingen har været svagere, søger kommunerne nu at forbedre beskyttelsen af friarealerne på grund af deres herlighedsværdi og på grund af deres sociale værdi. Boks 7.5 Landskabsprogram, Berlin, Tyskland I Berlin består omkring 50 procent af byen af friarealer, men disse er koncentreret i den vestlige del. Den nye arealanvendelsesplan for hele byen forsøger at rette op på denne skævhed. Denne proces støttes gennem udarbejdelse af et landskabsprogram, som er et vigtigt element i det tyske planlægningssystem. I landskabsprogrammerne formuleres mål, som omfatter beskyttelse af eksisterende grønne områder og oprettelse af nye. Denne parallelle proces strækker sig ned gennem hele hierarkiet, således at der udarbejdes en landskabsplan i forbindelse med lokalplanerne. Derved sikrer man, at der på koordineret vis plantes nyt i forbindelse med nybyggeri. 30. En miljøvenlig indfaldsvinkel til friarealer giver gode muligheder for fornyelse og deltagelse fra lokalsamfundets side. Arealanvendelssystemer og planlæggere bør give mulighed for eksperimentering med friarealer, som muligvis på et senere tidspunkt kan føre til nye metoder til brug ved forvaltningen af offentlige friarealer. Boks 7.6 Ny metode til forvaltning af åbne græsområder, Stockholm, Sverige 192

193 I Stockholm har man for nylig vedtaget en ny metode til forvaltning af åbne græsområder i selve byen. Dette har ikke blot miljømæssige fordele, men er også billigere og mere energieffektivt end tidligere anvendte metoder. Under det nye system, som tager sigte på at fremme væksten af længere græsser samt en større mangfoldighed af planter og insekter, klippes græsset kun en gang hver sommersæson, og det afklippede græs fjernes. Ved at fjerne det afklippede græs begrænses tilførslen af næringsstoffer til jorden, hvorved visse planter hindres i at dominere, og de vilde blomster får gunstigere vækstbetingelser. Indbyggerne opfordres til at spille en aktiv rolle i vedligeholdelsen af friarealerne gennem aktiviteter som lugning, græsslåning og vedligeholdelse af damme. I et partnerskab med brugerne udarbejder kommunens afdeling for bygninger, gader og veje samt trafik en vedligeholdelsesplan for de enkelte områder, der skal holdes, idet der opstilles en brugeraftale. Afdelingen komposterer også rutinemæssigt organisk affald fra kommunalt ejede grønne områder og stiller komposteringsmuligheder til rådighed i visse parker til brug for borgerne. 31. De fleste mellemstore og større byer i Nederlandene har gjort betydelige fremskridt i forbindelse med miljøstyring og udvikling af grønne områder. For eksempel er det nu normal praksis at plante lokale arter og forvalte grønne områder uden brug af pesticider. 32. Det bør bemærkes, at friarealer, der forvaltes i henhold til økologiske principper frem for på traditionel vis, ser anderledes ud end de formelle parker, som mange mennesker stadig forventer at se, og det er nødvendigt at finde metoder, så man kan komme ud over de indsigelser, der for eksempel skyldes naturområdernes uordentlige udseende eller bekymringen for personlig sikkerhed i områder med tæt vegetation. 33. En økologisk indfaldsvinkel til planlægning og forvaltning af friarealer kræver ligeledes, at kommunerne får bedre kendskab til økologi. Nogle myndigheder - som i Nederlandene - ansætter nu decideret miljøforkæmpere. Andre - typisk i Det Forenede Kongerige - forsøger at samarbejde med lokale miljøorganisationer eller landskabsarkitektfirmaer, hvor personalet har relevant erfaring. Politisk valg: Tilskyndelse til funktionsblanding 34. En for rigoristisk zoneopdeling ved fastlæggelse af arealanvendelsen er blevet kritiseret for at være en af årsagerne til udviklingen af områder med kun en funktion i byerne. I lighed med økosystemer har mono-anvendelse af jord, navnlig større områder, tendens til at føre til nedbrydning, mens blandet anvendelse snarere styrker et områdes vitalitet. I grønbogen om bymiljø (KOM, 1990) anbefales det kraftigt at tilskynde til funktionsblanding. Blandet anvendelse er en metode til udformning af byerne, som skaber mulighed for at begrænse den samlede transport, navnlig hvis det kombineres med trafikbegrænsende systemer. For byen som helhed indebærer det, at man forsøger at skabe ligevægt mellem boliger, arbejdspladser og faciliteter i de enkelte overordnede områder af byen gennem det zonetildelings- eller arealanvendelsessystem, der anvendes i det pågældende land. 35. Navnlig i det enkelte kvarter eller på et endnu mere lokalt plan kan blandet anvendelse være af betydning. I den nyeste forskning, der er udført for EU (Shankland Cox, 1993), påvises der fire metoder til opnåelse af dette: formelle metoder (gennem præcis allokering af jord og bygninger), nærhed (tilskynde til tætte forbindelser mellem grupper af blokke med hver sin funktion), fleksible metoder (tillade blandet anvendelse og ændring af anvendelse inden for et vist område kun under hensyntagen til miljøpåvirkningen) samt en sammensat metode bestående af alle disse tre. Deltagelse fra ejernes og lejernes side var af vital betydning ved planlægningen af 193

194 blandet udvikling, idet den ene anvendelse kan have betydning for den anden. En vellykket gennemførelse af ordninger med blandet anvendelse afhænger af, hvorvidt beboerne bruger dem på den måde, planlæggerne havde tænkt sig. At placere værksteder i boligområder er for eksempel ikke nogen garanti for, at beboerne vil arbejde i dem frem for fjernereliggende beskæftigelsesområder. Udarbejdelsen af udviklingspakker med økonomisk svagere og stærkere former for arealanvendelse vil gøre funktionsintegrationskonceptet mere vellykkede. 36. Det kan forventes, at de europæiske lande vil indføre byplaner og politiske retningslinier, der tilskynder til blandet anvendelse. I Det Forenede Kongerige henviser man i miljøministeriets planpolitiske vejledning specifikt til byer og bycentre og tilskynder til oprettelsen af en mere varieret anvendelse i gadeplan og i etagen. Planlægningssystemer for arealanvendelsen kan sammen med byggelovgivningen også tilskynde til miljøbevidsthed ved udformning af nye kvarterer og nye bygninger. Boks 7.7 Udviklingsplaner og bæredygtighed, København, Danmark Ombygningen af Københavns havn er et eksempel, hvor en udviklingsplan, som blev udarbejdet i 1980'erne på grundlag af et massivt kontorbyggeri, blev forkastet til fordel for en plan med blandet anvendelse. En ny overordnet plan blev offentliggjort i 1990 efter omfattende offentlige høringer og kontakter til statslige instanser, og heri søger man at blande kontorer og boliger samt rekreative og kulturelle formål. Gennem planen ønsker man også at bidrage til en bedre integration mellem de omkringliggende boligområder og havnen. Boks 7.8 Ecolonia, Alphen aan den Rijn, Nederlandene Ecolonia er navnet på et hyppigt nævnt demonstrationsprojekt, som den nederlandske regering iværksatte i midten af 1980'erne. Dette forholdsvis lille byggeprojekt i et kvarter er et led i udvidelsesplanen for byen Alphen aan den Rijn, en mellemstor nederlandsk kommune mellem Amsterdam, den Haag, Rotterdam og Utrecht. Den overordnede dispositionsplan blev udarbejdet af en belgisk byplanlægger, og ni forskellige arkitekter deltog i tegningen af huse for at skabe variation såvel som indarbejdelse af energibesparende foranstaltninger. Projektet tjener som en glimrende illustration af nogle af de tidligere omtalte temaer, for eksempel funktionsblanding, ingen gennemgående trafik og fokus på gang- og cykelstier, brug af friarealer til opsamling af regnvand og træplantning for at påvirke mikroklimaet. 2. BÆREDYGTIGHED OG GENOPRETNING AF BYERNE 2.1 Indledning 1. Siden 1970'erne har man i stigende grad anerkendt betydningen af genopretning af byerne. Genopretningen kan bestå i fornyelse af eksisterende strukturer, ændringer af eksisterende bygninger og områder eller blot genanvendelse af arealer i byerne. Genopretningsprocessen vedrører ofte forsømte områder eller forurenet jord. I dette afsnit gennemgås spørgsmål vedrørende genopretning med særlig henvisning til byfornyelse og behandlingen af forsømte områder eller forurenet jord samt de forskellige måder, hvorpå man kan gennemføre fornyelsen for at opnå en bæredygtig udvikling. 194

195 2. I EU's grønbog om bymiljø søgte man at identificere alle de problemer, som Europas byområder står overfor, herunder nedlagte industrianlæg og behovet for at udvikle ikke anvendte områder i byerne. I rapporten noterede man, at forfaldne industrianlæg udgør en strategisk mulighed for tjenesteydelser og infrastruktur knyttet til bycentrene. 3. Genopretning af byerne defineres som: Processen med at vende det økonomiske, sociale og fysiske forfald i vore byer og storbyer, når det har nået et stadium, hvor markedskræfterne alene ikke er tilstrækkelige (den kongelige britiske sammenslutning af registrerede landmålere) 4. Denne definition indebærer, at en holistisk indfaldsvinkel er altafgørende, at samfundet so m helhed må tage ansvaret, samt at der er behov for direkte eller indirekte indgriben fra det offentliges side. Andre definitioner i andre europæiske lande ser muligvis genopretning af byer som en bredere aktivitet i områder i forfald og kræver ikke nødvendigvis indgriben fra det offentliges side. I Tyskland kan byplanlægningen omfatte retningslinier baseret på en specifik lovgivning om genopretning, som tilskynder til genopretning uden særligt behov for statslig indgriben. 5. Omstruktureringen af sværindu stri og offentlige værker har efterladt store, og ofte forurenede, områder ubenyttede i byerne og øget presset for at udvikle friarealer og grønne områder i byområder. Disse områder er ofte så beskadigede, at de ikke kan anvendes uden behandling, og de udgør en reel eller potentiel fare for sundheden eller miljøet. Områderne skal typisk forberedes, eller genindvindes, på en eller anden måde, for eksempel ved at fjerne bygninger, nivellering af jorden, behandling af forureningen eller tilvejebringelse af infrastruktur, før den kan tages i brug. De forladte områder har ofte ikke kunnet tiltrække investeringer på grund af de store omkostninger til rensning/forureningsbekæmpelse, opførelse af ny infrastruktur og behovet for at sikre et attraktivt image. En bæredygtig proces 6. Der er et tvingende behov for at sikre genanvendelsen af nedlagte eller forfaldne anlæg og forurenet jord, som nu findes i større omfang end nogensinde før i de industrialiserede byers historie. Genanvendelse af tidligere anvendt jord og i nogle tilfælde eksisterende bygninger kan anses for at opfylde målsætningen om bæredygtighed ved genanvendelse af denne ressource. Genanvendelse af jord giver også mulighed for at opnå bæredygtighedsmålsætningen om at bevare grønne områder, beskytte landskabet, friarealer og dyre- og plantelivet. Ud over den egentlige genbrug kræver en bæredygtig udvikling også anvendelsesformer, der støtter livet i byen som helhed, og giver mulighed for yderligere bæredygtig udvikling. 7. Alle eksisterende bygninger og områder skal ikke nødvendigvis genbruges. Meget afhænger af bygningens fremtidige bidrag til den det bebyggede miljøs funktionelle struktur. Følgende faktorer er relevante: Man skal overveje mulighederne for genbrug af den eksisterende struktur. Det er sandsynligt, at genopretningen af byerne vil medføre, at eksisterende bygninger erstattes med mere moderne, fleksible og energieffektive bygninger, selv om man generelt underkender mange gamle bygningers egenskaber med hensyn til at holde på varme og kulde. Man skal tage hensyn til områdets underliggende økologiske struktur. 195

196 Man skal tage hensyn til integrering eller genintegrering af områder i byens funktionelle struktur, hvor den tidligere arealanvendelse kan have dannet isolerede områder. Endelig indebærer genopretningen af byområder muligheden for at overveje supplere og genetablere strømme, der vedrører den bæredygtige udvikling, herunder: vand, energi, affald, frisk luft, gang- og cykelruter og offentlig transport. 2.2 Vigtige bæredygtighedsaspekter 1. Der er fare for, at forurenede grunde kan forårsage skader på miljøet såsom luft- eller vandforurening, som kan udgør en direkte fare for sundheden og sikkerheden. Grundvandet og overfladejorden er utrolig vigtige ressourcer, som skal beskyttes. Det er meget dyrt at finde erstatning for grundvandet, og det er dyrt og vanskeligt at rense, når først det er forurenet. Sikring af grundvandskvaliteten er et EU-krav, uanset om det tilsidesættes i øjeblikket (rapport fra det britiske underhus' miljøudvalg "Forurenet jord", 1990). 2. Muligheden for nye anvendelser afhænger af det forladte områdes størrelse og vækstmuligheder. I Tyskland har delstaterne iværksat omfattende omstillingsprogrammer i områder som Brandenburg og Rheinland Pfalz i samarbejde med de lokale myndigheder. I Det Forenede Kongerige findes der lige så mange muligheder for genanvendelse. For at støtte denne udvikling har det britiske miljøministerium strammet sin politik, hvor det kræves, at bygherrer og lokale myndigheder overvejer at anvende forladte og ubenyttede områder i byerne, før de går i gang på grønne områder uden for byerne. 3. Udfordringen til bæredygtighed ved områder, der genopbygges og fornys, er at tilskynde til en mere følsom og miljøvenlig modernisering og fornyelse og tilstræbe en mere koordineret indfaldsvinkel til fornyelsesprojekter, hvor de enkelte projekter ses som led i byens overordnede struktur. Politikkerne for arealanvendelse kan bidrage ved at tilskynde til genanvendelse af forfaldne områder i byens struktur og nyt byggeri med højere tæthed omkring transportknudepunkter. En omfattende opførelse af nye bygninger og infrastruktur kan være problematisk i forhold til bæredygtighedsmålsætninger. Derfor bør bygninger, der tjener et formål, ikke rives ned, og der bør heller ikke opføres nybyggeri, der ikke er behov for. 4. Et vigtigt krav til en bæredygtig indfaldsvinkel til genopretning og fornyelse af byer er en overordnet bæredygtig udviklingsstrategi for genopretning ud fra fysiske og økonomiske hensyn. Ved de bæredygtige strategier udnyttes byens eksisterende kvaliteter optimalt, herunder placeringen, som kan være enestående. Derfor vil disse strategier variere afhængig af det geografiske, økonomiske og sociale potentiale, byernes muligheder og problemer samt de til rådighed værende ressourcer. Genopretning og fornyelse skal være en del af en holistisk planlægningsmetode med politikker, der omfatter hele byen, vedrørende spørgsmål som transport, luftkvalitet og forurening. Målet er at styrke den selv-regenererende evne frem for at bidrage til en proces, hvor genopbygning konstant afløses af perioder med forfald. 2.3 Politiske valg for bæredygtighed 1. Velegnede politikker for bæredygtighed skal anvendes i henhold til et byområdes muligheder og karakter. Genopbygningen af byen i en bæredygtig sammenhæng er mindre problematisk, hvis kræfter i samfundet, herunder kommercielle interesser, forfølger selv-regenererende aktiviteter. 196

197 Størrelsen af det selv-regenererende område påvirker udformningen af regenereringspolitikkerne i byerne. For eksempel udgør enkelte bygninger, der har behov for genopbygning i områder med blandet anvendelse, et bymiljø, som er mere fremmende for aktive politiske foranstaltninger. De politiske krav vedrørende større handels- eller industriområder, hvor der er behov for genopbygning, er mere problematisk. Politisk valg: Økologiske principper i byfornyelsen 2. Genopbygningen af byerne giver mulighed for at genoprette tidligere landskaber og etablere nye grønne områder eller andre områder af økologisk værdi. Udveksling af ressourcer og næringsstoffer følger i mange tilfælde vandløbene. For at forbedre et områdes bæredygtighed skal genetablering af det oprindelige system af overfladevandløb og underjordiske vandløb også tages i betragtning, når man udformer landskaber, anlægger græsplæner og laver beplantning. 3. Der kan anvendes mange økologiske principper for bæredygtigt byggeri ved genopbygning og fornyelse af områder, for eksempel: foranstaltninger til optimering af effektiv udnyttelse af vand i bygninger; systemer til cirkulation af regnvand med opbevaring af regn fra spidsbelastningsperioder og regnfulde årstider; optimering af energiforbruget til opvarmning og nedkøling gennem isolering; anvendelse af solenergi og kraftvarmesystemer; og affaldssortering. 4. Energieffektivitet er vigtig for udviklingen som helhed og for genopbygningsprojekter i byerne. Princippet kan anvendes for hele byen eller hele projektet, hvis det indarbejdes byplanlægningen, for eksempel for at sikre effektive varme- eller kølesystemer til større områder. Udsigterne for en vellykket økologisk fornyelse i byområderne ser ud til at blive forbedret, når kommunerne kontrollerer og forvalter energiforsyning og affaldsbehandling. 5. Boligministeriet i Danmark har udsendt vejledninger om bygninger og økologi. Systematisk miljøvurdering af hele byggeprojekter (ud fra livscyclus-metoden) anbefales. I alle de danske byfornyelsesordninger fremmer man miljøbevarende løsninger - såsom bedre udnyttelse af ressourcerne gennem energi- og vandbesparende foranstaltninger, og at beboerne selv sorterer deres husholdningsaffald. Både kondemnerede bygninger og byggematerialer (cement, træ, tegl og mursten) genbruges. Endvidere omfatter alle byfornyelsesprojekter indretning af et passende friareal til udendørs rekreative aktiviteter. Der lægges stor vægt på beplantning, som både omfatter facader og baggårde samt andre friarealer. Nogle steder er offentlige friarealer omdannet til køkkenhaver. Arkitekter og håndværkere skal oplæres i brugen af genbrugsmaterialer og i, hvordan man vurderer, hvilke dele af bygningerne der kan bevares. Boks 7.9 Byøkologi i et byfornyelsesprojekt, København, Danmark Det største byfornyelsesprojekt, som skal iværksættes inden for de næste par år, er renoveringen af Vesterbro, et blandet bolig- og handelsområde i København. Handlingsplanen for Vesterbro blev vedtaget i 1991, og beboerne blev inddraget allerede fra starten. Planen omfatter renovering 197

198 af omkring boliger over en 10 til 15-årig periode. Planen overholder principperne om byøkologi og omfatter vand- og energibesparende foranstaltninger og faciliteter til affaldssortering i renoverede bygninger samt forsøgsordninger for lavtemperatur-fjernvarme og passiv solvarme. Politisk valg: Bedre tilgængelighed 6. Tidligere industriområder er typisk isolerede og udgør barrierer i byens struktur. Nye busbaner og anlæg af gang- og cykelstier gennem tidligere isolerede områder mindsker afstandene. Ser man på den fremtidige anvendelse af den genoprettede område som en bestanddel af byen som helhed, vil kan hyppige rejser gennem dette område være helt almindelige i forbindelse med mange aktiviteter. En sådan politik kan faktisk være gunstig med hensyn til at styrke omgivende centres og faciliteters funktion. Dette skaber et behov for at tilvejebringe velegnet og målrettet offentlig transport og bæredygtige transportforbindelser mellem det genoprettede område og eksisterende eller forbedrede faciliteter og tjenester uden for området. Hvis det genoprettede områder omfatter boliger, må man også overveje forbindelserne til arbejdspladser andre steder. Hvis det genoprettede område derimod omfatter offentlige friarealer, som skal betjene hele byen, må man også overveje offentlige transportforbindelser til parkområderne, navnlig når folk har fri, og ligeledes på cykel og til fods. Boks 7.10 Fjernelse af tunge køretøjer i et genopbygningsprogram, Athen Grækenland Dronningens Tårn-parken i Athen, som er under anlæggelse i øjeblikket, er tænkt som den økonomiske og miljømæssige genopbygning af et randområde i den vestlige del af byen gennem et miljøbevidstheds- og uddannelsescenter. I større målestok fokuseres der i Olivenlundfornyelsesprogrammet på udvikling af et 10 km2 stort område. Programmet omfatter foranstaltninger med henblik på fjernelse af alle forurenende industrier, en transportplan for at fjerne tunge køretøjer fra området, skabelse af store grønne områder til sport og rekreative formål samt beskæftigelsesbevarende foranstaltninger. Olivenlunden er tænkt som løftestang for en bæredygtig udvikling i hele regionen i det vestlige Athen. Politisk valg: Fleksibel udformning 7. Det er vigtigt at stimulere genopretningsprocessen i byerne gennem en fleksibel udformning og gennem fleksible anvendelsesmuligheder, enten midlertidigt eller permanent. Fleksibel udformning af bygninger betyder, at de ikke udelukkende er begrænset til en enkelt funktion. De samme grundstrukturer kan bruges til skoler, kontorer og virksomheder. Teknologiske ændringer og miljøkrav vil give mulighed for at gøre bygningerne endnu mere fleksible og hensigtsmæssige. 8. En fleksibel udformning af bygningerne kan forlænge deres levetid og dermed også kvarterenes og lokalsamfundenes levetid. Bygninger er blevet umoderne endnu hurtigere end før på grund af de hastige teknologiske og sociale forandringer. Bygherrer og beboere er tvunget til at afskrive deres investeringer langt hurtigere, end det traditionelt har været tilfældet. En mere fleksibel udformning vil give mulighed for længere afskrivningsperioder. 9. Dette vedrører ikke blot enkelte bygninger, men også hele karréer i byerne. I Berlin overvejer man i forbindelse med igangværende undersøgelser fleksibiliteten i store karréer i byen. Behovet 198

199 for genopbygning i byerne vil mindskes, hvis bygninger eller hele karréer af bygninger gøres mere fleksible, og hvis planlægningssystemerne åbner mulighed for en sådan fleksibel anvendelse. Politisk valg: Fleksibel politik 10. I Det Forenede Kongerige har miljøministeriet rådgivet de lokale myndigheder om behovet for en mere fleksibel holdning til zone- og planlægningspolitik, for eksempel tilskynde til en bredere vifte af fritidsaktiviteter i bycentrene og større anvendelse af de øverste etager i bygningerne til boligformål samtidig med omdannelse af forældede handelsbygninger til boligformål. En tilsvarende politisk fleksibilitet er påkrævet for at bidrage til målsætningerne om bæredygtig fornyelse og genopbygning. Boks 7.11 Ændring af standarderne for tæthed, München, Tyskland I München omfatter et større boligprojekt en sektor med billige boliger, hvor man har sænket de acceptable standarder for tæthed, hvorved man skaber en mere kompakt og potentielt mere energieffektiv løsning. 11. I Det Forenede Kongerige har der gennem de sidste 15 år være en tendens i retning af beskyttede boliger for ældre (normalt over 60 år) med plejefaciliteter. Disse er normalt kompakte med færre parkeringspladser end i normale boligområder. Sådanne boliger er mere energieffektive, koncentrerer befolkningen og - i kraft af de færre parkeringspladser - tilskynder til økonomisk offentlig transport. Politisk valg: Partnerskaber og offentlig medvirken 12. Et kritisk punkt for blandet anvendelse og fleksibel bebyggelse er, i hvilket omfang de er økonomisk rentable eller kræver støtte. Nogle elementer af udformningen kan medtages uden nævneværdige meromkostninger i forhold til de nuværende konventionelle former, mens andre elementer kræver nye støtteområder. F.eks. kan tilvejebringelse af lokale tjenesteydelser, uanset om det er detailhandel eller sundhedsydelser, medføre problemer med uøkonomiske enhedsstørrelser, som må løses. 13. Andre begrænsninger vedrører ejendomsforholdet over jorden. Bymæssige udviklingsområder med en enkelt ejer er med langt større sandsynlighed populære i den private sektor. Når bygherrerne er sikre på at kunne erhverve en grund, er man kommet ud over en vigtig hindring. Hvis der er flere ejere, bliver genopbygningen i byerne en kompliceret proces, problemerne kan løses gennem byggekonsortier eller tilsvarende organisationer, der har mulighed for at samle større områder til genopbygning. Denne tidsforbrugende proces med forhandling og opkøb kræver en professionel holdning og et fleksibelt samarbejde fra de lokale myndigheders side. 14. I planlægningen bør man generelt styrke byens funktionsblandede karakter, styrke den lokale selvforsyningsgrad og mindske afhængigheden, genindføre nærhedsværdien, muligvis på bekostning af valgmuligheder. Udfordringen for de lokale myndigheder vedrører derfor forvaltningen af forandring i demokratiske samfund med begrænsninger af den enkeltes valgmuligheder, som samtidig understreger behovet for offentlig høring. 199

200 15. Den danske fremgangsmåde er et eksempel på den højere prioritering af offentlig deltagelse i fornyelsesprojekter. De lokale myndigheder fører an i byfornyelsesprocessen i partnerskab med almennyttige byfornyelsesselskaber, private konsulenter og beboerne. I lovgivningen stilles der udtrykkelig krav om, at husenes ejere og lejere inddrages i planlægningen og gennemførelsen af byfornyelsesprogrammerne. Befolkningen inddrages for eksempel gennem møder med beboerforeninger, spørgeskemaundersøgelser, nyhedsbreve samt oprettelse af butikker, hvor beboerne kan få oplysning om for eksempel energibesparende foranstaltninger. Adskillige byer har udgivet tekniske oplysninger i form af byfornyelseskataloger. Disse fremgangsmåder letter befolkningens stillingtagen til bæredygtighedsspørgsmål i byerne. Boks 7.12 Partnerskab i et genopretningsprogram, Longwy, Frankrig Longwy ligger på grænsen mellem Frankrig, Belgien og Luxembourg og tilbagegang i kulminedrift og stålproduktionen førte til et fald i beskæftigelsen inden for stålindustrien fra til under ansatte. Denne udvikling kombineret med industriel tilbagegang førte til oprettelsen af den europæiske udviklingspol (EDP) sammen med tre hovedpartnere: EU, de tre lande og de lokale myndigheder på regionalt, amtsligt og kommunalt plan. Genopbygningsprogrammet blev påbegyndt i midten af 1980'erne og omfattede industriel omstilling samt skabelse af alternative arbejdspladser over en 10-årig periode, erhvervsuddannelsesprogrammer, herunder oprettelsen af et europæiske teknologiuniversitet, samt bistand i form af undtagelser fra EU-forordningerne. Et vigtigt element er den europæiske erhvervspark, som blev anlagt på forurenet jord med genbrugsbeton til infrastruktur og renovering af tidligere industribygninger. Jobskabelsen forløber stort set planmæssigt og viser, hvad man kan opnå, når partnere om genopbygning iværksætter en realistisk og gennemtænkt strategi (Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1994). Boks 7.13 Genopretning af Ria-området, Bilbao, Spanien Projektet vedrører et stort område langs Ria-floden (floddeltaet), som hovedsagelig var bebygget med industri- og havneanlæg. Genanvendelsen af området har strategisk betydning i forhold til bykernen og andre bebyggede områder i stor-bilbao. Området vil blive omdannet til et centrum for tjenesteerhverv og et center for innovative teknologier med henblik på at kunne konkurrere med andre europæiske byer i Atlantbuen. Det er et langsigtet projekt, som allerede er undervejs, og ud over oprettelsen af nye højteknologiske industriområder, kontor- og servicebygninger, nye boligområder og andre byområder, vil det også bidrage til at forbedre byens image. Projektet forvaltes af sammenslutningen Bilbao Metropolis 30, som omfatter næsten alle offentlige instanser og private, der arbejder aktivt for at udvikle byen (mere end 80). Boks 7.14 Genopretning af forladte havneanlæg, den gamle havn, Genova, Italien Genovas havn blev flyttet fra et område tæt på byens centrum til dybere farvand i byens vestlige udkant. For at tage hånd om det forladte havneområde oprettede man et partnerskab mellem byrådet, havnemyndighederne, handelskammeret samt regional- og provinsrådet. Genopretningsprogrammet var centreret omkring Columbus-udstillingen til festligholdelse af 500- året for Amerikas opdagelse. Dette satte gang i renoveringen af bygninger, som efter udstillingen blev anvendt til universitet, handelsformål og turistfaciliteter. Genova udnyttede turismen til at genskabe en bystruktur i forfald, skabe arbejdspladser inden for byggeriet og mere permanente 200

201 arbejdspladser samt fleksible arealer (Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene, 1994). Politisk valg: Visuel forbedring 16. Den visuelle forbedring af de fysiske omgivelser udgør en vigtig faktor ved genopbygning og fornyelse af byer. Restaurering eller genopbygning af bygninger kan virke som en kosmetisk operation, men behandlingen af steder, der "skærer i øjnene", kan have en positiv indvirkning på den lokale befolknings velbefindende. Genetableringen af de oprindelige vandløb vil tilsvarende ikke blot være et plus for de lokale miljøaktiver, men også til friarealernes kvalitet. Politisk valg: Fjernelse af forurening 17. Gennemførelsen af målsætningerne for bæredygtighed ved genindvinding af forurenet jord bør ses i forhold til en miljømæssig og arealanvendelsesmæssig sammenhæng, herunder: eksisterende vandløb, underjordiske såvel som overfladevand, der kan genoprettes; jordbundskvaliteten, som kan forbedres; områdets muligheder for nye parker og grønne områder i henhold til indbyggernes og/eller nye brugeres krav; og genetablering af byens struktur for eksempel ved at anlægge nye busbaner og cykelstier. 18. De to muligheder for forureningsfjernelse er: forureningsfjernelse i henhold til endelig anvendelse og flere funktioner. 19. Ved metoden til endelig anvendelse afhænger omfanget af rensningen af en bestemt område af den planlagte anvendelse. Det kan være muligt at klare sig uden egentlige udbedringer, hvis området skal bruges til parkeringsplads, mens der vil være behov for dyre operationer, hvis området skal bruges til boliger. Der findes derfor ikke nogen absolut standard for jordbundskvalitet, som skal overholdes under alle omstændigheder, princippet er, at forurenende stoffer i jorden kun udgør en fare, når der er tale om følsomme anvendelsesområder, eller når der er fare for forurening af grundvandet. 20. Den britiske politik er baseret på forureningsfjernelse i henhold til endelig anvendelse. Forureningen er en faktor i planlægningen, som de lokale planlægningsmyndigheder skal tage hensyn til, når de fastlægger anvendelsen for et område. Miljøministeriet har udarbejdet vejledende retningslinier for grænseværdier for forurenende stoffer, som anses for acceptable ved bestemte anvendelser, de såkaldte "reaktionsværdier". Den britiske regerings politik går ud på at tilskynde til genindvinding og anvendelse af forurenede områder, så disse kan udnyttes positivt, idet der tages hensyn til den praktiske betydning af en eventuel forurening og adgangen til gennemførlige og effektive løsningsmuligheder. 201

202 21. Fremgangsmåden med flere funktioner betyder, at jorden rent faktisk renses i et sådant omfang, at grunden kan anvendes til alle former for menneskelige aktiviteter eller arealanvendelse. Dette medfører på den ene side en meget dyr rensning og genindvinding af grundene og på den anden side udviklingen af avancerede mekaniske, kemiske og bakteriologiske teknikker. Denne metode (som for eksempel anvendes i Nederlandene) går længst i retning af at fjerne alle risici og genoprette den økologiske balance. Nøglespørgsmålet er, hvorvidt dette er praktisk og økonomisk gennemførligt i større målestok. 22. Den mest omkostningseffektive løsning er den, der er skræddersyet til de særlige forhold på grunden, som gennemføres, når der sker en ændring i anvendelsen (rapporten fra det britiske underhus' miljøudvalg - "Forurenet jord", 1990). Nogle mener imidlertid, at ved at fokusere på arealanvendelse, tager man ikke tilstrækkelig højde for forureningsaspekterne ved problemet. Boks 7.15 Forurening ved Lekkerkerk, Nederlandene Den nederlandske politik over for forurenede grunde er begrundet i et meget alvorligt tilfælde af forurening i Lekkerkerk i Nederlandene og den enestående kombination af hydrogeologiske faktorer i disse lave områder. Politikker er baseret på tre elementer. En integreret miljøfremgangsmåde; Uproblematisk skift af anvendelse - forureningen fjernes så vidt muligt på selve grunden, eller hvis dette ikke er muligt, ved fjernelse til sikker opbevaring; og Flere funktioner. 23. En integreret indfaldsvinkel til fysisk planlægning og forureningsfjernelse afspejler spændingerne mellem miljøkvalitet, byggemiljøets kvalitet og de økonomiske overvejelser. I undersøgelsen integration af miljøovervejelser i genopretning af byer - en metode, fra det nederlandske ministerium for boliger, fysisk planlægning og miljø (Zandvoort Ordening & Advies, 1988), slås det fast, at en integreret fremgangsmåde giver mulighed for, at forureningsfjernelsen fra svært forurenede byområder betales gennem byens udvikling. Hvis byudviklingen er mindre ambitiøs, dvs. at de placeringsmæssige muligheder ikke udnyttes optimalt, må man acceptere øgede udgifter og byggemiljøets kvalitet vil ikke blive så meget forbedret. De økonomiske muligheder for at gennemføre genopretningsprojekter med forureningsfjernelse kan styrkes ved at vurdere grundene ud fra en "optimal rumlig udvikling". Det større afkast fra høje jordpriser, som identificeres gennem "optimal rumlig udvikling" (baseret på en optimal miljøkvalitet og en optimal kvalitet af byggemiljøet) opvejer normalt de forholdsvis høje udgifter til genopretning. Undersøgelsen konkluderede, at de finansielle overvejelser ved en integreret metode bør sættes i forhold til udviklingen af en større område, hvorved man skaber mulighed for, at de højere omkostninger træder i stedet for byudvikling andetsteds. Boks 7.16 Omdannelse af et gammelt militært anlæg, Gijon, Spanien Gijon er en industriby i det nordlige Spanien (det selvstyrende område Asturias), som gennem de sidste 15 år har lidt under konsekvenserne af den industrielle tilbagegang for kul og stål, skibsværftindustrien osv. Byen har udviklet et omfattende program for at forbedre livskvaliteten og bymiljøet og for at rette op på virkningerne af tilbagegangen. Et af de største lokale projekter har været renoveringen af et gammelt militært anlæg til forsvar af den gamle by og havnen mod angreb fra havet. Det samlede areal, omkring kvm. er blevet omdannet til en bypark, hvor 202

203 man bevarer dens naturlige karakter med minimale bymæssige elementer. Øverst oppe på bakken ud mod havet har man anbragt en skulptur som et symbolsk element. Boks 7.17 Genanvendelse af forurenet jord, København, Danmark Det tidligere gasværk, Østre Gasværk, på Østerbro i København, har stået ubenyttet hen i en årrække. En samlet plan for området er under udarbejdelse. Planen vil omfatte familieboliger, ældreboliger og store offentlige servicefaciliteter. Den østligste del af området er imidlertid så forurenet, at det er umuligt at rense. Både omkostningerne og sundhedsrisikoen forhindrer en rensning. Efter en effektiv indkapsling af den forurenede jord vil denne del af området blive udlagt til baneanlæg for den københavnske fodboldklub B Forurening ses ofte som en begrænsning på genanvendelse af byområder, som bygherren skal tage sig af og i vid udstrækning også betale. Men i henhold til princippet om, at forureneren betaler, er det brugeren af jorden, der har ansvaret for forureningen. Derfor skal brugeren om nødvendigt sikre, at jorden renses på forhånd, ellers skal jorden sælges til en lavere pris for at give køberen (for eksempel de lokale myndigheder) mulighed for at fjerne forureningen. Jord kan have en negativ værdi, der forhindrer et ejerskifte. I disse tilfælde er der behov for andre ordninger, for eksempel "rensnings"-fonde, der for eksempel finansieres gennem brændstofafgifter. 25. I Det Forenede Kongerige findes der en række større ordninger, hvor man yder økonomisk bistand til forfaldne områder. Eftersom man overvejende bruger filosofien om "endelig anvendelse" fokuserer man i disse støtteordninger på anvendelsen af jorden frem for på miljøkvaliteten. I Nederlandene stilles der betydelige beløb til rådighed til forureningsfjernelse, selv om de er utilstrækkelige sammenlignet med de foreslåede projekter. Afhængig af projektets størrelse træffes beslutningerne om støtte enten af det nationale ministerium eller af provinsen. 26. I Nederlandene kræves det i lovgivningen, at ethvert køb af jord eller fast ejendom ledsages af en erklæring om ren jord, hvoraf det fremgår, at eventuel forurening er blevet behandlet. Hvis der efterfølgende konstateres forurening, kan den tidligere ejer retsforfølges for at sikre, at bestemmelserne overholdes. 27. Ud over fra ny national lovgivning om begrænsning af forureningen af jord og til forebyggelse af forurening af jord kan foranstaltninger til genanvendelse af forurenet jord på en bæredygtig måde omfatte: udarbejdelsen af registre over forurenet jord; formidling af oplysninger om forureningsbehandling, løsninger og omkostninger; støtte til forureningsfjernelse; og information om jordtransaktioner, eftersom mulige købere kan være uvidende om latente problemer. 3. BÆREDYGTIGHED OG KULTURARVEN, FRITID OG TURISMEN I BYERNE 203

204 3.1 Indledning 1. Kulturarven, fritid og turisme er tre vigtige punkter, som kan identificeres med hensyn til en bys kulturelle bæredygtighed. Bymiljøets kvalitet som det afspejles i de europæiske byers kulturarv 2. Kulturarven er udtryk for den samlede viden, tro og værdier, både kunstneriske, filosofiske og moralske, som skaber folkenes traditioner, og som er grundlaget for dets aktiviteter konkret udtrykt i tid og rum gennem specifikke processer og aktører (ISOCARP - Mesones, 1992). Byen er et kulturelt emne, en menneskelig ting par excellence (Lévi-Strauss, 1987). Kulturel identitet betyder anerkendelse af det værdisæt, der er dannet af den historiske udvikling af forskellige etniske grupper omkranset af sprog og fælles socialmønstre. Denne identitet hænger nært sammen med de territoriale områder, hvor denne udvikling har fundet sted (ISOCARP - Malusardi, 1992). 3. I UNESCO's retningslinier bekræftes det, at "menneskets kulturarv er væsentlig for dets ligevægt og udvikling, da det udgør de rammer, der er tilpasset dets livsstil, og giver det mulighed for at bevare kontakten til naturen og med vidnesbyrd om tidligere civilisationer, som tidligere generationer har efterladt". Kulturarvens betydning fremgår også af Halbwachs tanker om "den kollektive hukommelse". Dette begreb viser, hvordan og hvorfor den kollektive hukommelse ofte er knyttet til bestemte steder af særlig betydning for hele samfundets skæbne. Dette er en utrolig skrøbelig ressource, som skal bevares til de kommende generationer. 4. Identiteten og de faktiske forbindelser mellem borgerne og deres by forstyrres eller ødelægges endda helt gennem en uhensigtsmæssig byudvikling. For at opnå en mere attraktiv by skal projekterne være baseret på en kvalitativ metode, hvor begrebet bykultur er integreret (Eidos Maison des Sciences de la Ville - Université de Tours, 1992). 5. Groft sagt er kulturen det, der giver de menneskelige samfund mulighed for at udvikle sig og modnes. Det kvalitative begreb bykultur gælder ikke kun byen i dens materielle forstand - byens kultur - eller dens indbyggere set udelukkende som brugere - en kultur i byen - men også samspillet mellem byen og dens indbyggere. Borgerne opbygger byen, som igen opbygger sine borgere. 6. Der findes forskellige syn på byens kulturelle identitet, men der kan opnås en vis sammenhæng, når byen betragtes som stedet for en specifik kultur. Under disse omstændigheder søger borgerne deres personlige udfoldelsesmuligheder i byen i et dobbelt perspektiv, som giver mulighed for psykologisk og symbolsk anvendelse af rummet, og som forbedrer borgernes sind og karakter. Begge hænger tæt sammen med begrebet borgerskab. 7. Litteraturen, medierne og politik erne anvender alle det samme fælles udtryk for krisen i byerne. Krisen, som på en gang er rumlig, økonomisk, social og økologisk, vil primært være kulturel på grund af bycivilisationens tabte værdier. Dette er bevis på vore dages paradoks mellem byens funktionelle vækstrationale, som domineres af ensformighed, på den ene side, og på den anden de kvalitative værdier ved borgerskab, som sigter mod at skabe en egentlig identitet i bymiljøet. Det anbefales, at man ved de politiske og bymæssige løsninger undersøger den 204

205 potentielt vigtige rolle, som den kulturelle identitet kan spille som værktøj for forvaltningen af byen. 8. Den europæiske kultur og kulturarv er en af de vigtigste i verden og omgiver os på mange måder. Historiske bygninger eller arkæologiske rester fortæller os for eksempel, hvordan og hvor folk boede og tilmed, hvorfor de gik til grunde eller havde fremgang. Den rige kulturarv er en af de faktorer, der skaber den levende mangfoldighed i Europa. Det er et område, hvor de regionale og lokale identiteter kommer tydeligst til udtryk og gør folk opmærksomme på, at de tilhører et fællesskab med sin egen historie og sine egne værdier. 9. Kulturarven indeholder også et virkeligt potentiale med hensyn til økonomisk udvikling. I en verden, hvor international handel og et globalt marked er en realitet, er kulturharmonisering udtryk for fattiggørelse. Grupper i samfundet reagerer på dette ved at finde frem til kulturprodukter, der afspejler den lokale og regionale identitet. Jo mere omfattende handelssamkvemmet bliver, desto større behov har folk for at understrege deres kulturelle og sociale rødder. 10. Fremtidige ændringer af produktionsmetoderne vil betyde mere fritid, hvor man kan nyde godt af udviklingen inden for den kulturelle sektor. Disse muligheder for jobskabelse, som ligger i udviklingen af denne sektor, anerkendes til fulde i Kommissionens hvidbog "Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse - Udfordringer og veje ind i det 21. århundrede" (KOM, 1993b). Alle ovennævnte faktorer understreger betydningen af at opnå en kulturel bæredygtighed i Europa. 11. Europa-Kommissionen er klar over kulturarvens betydning og har gennem nogle år aktivt støttet politikker og foranstaltninger til beskyttelse af denne. Fællesskabets rolle på dette område består i at udvikle den fælles kulturarv med respekt for nationale og regionale kulturforskelle. Initiativerne er baseret på en integreret fremgangsmåde, hvor opmærksomheden er fokuseret på den regionale og lokale arv i sammenhæng med en specifik og fortsat brug, formidling af viden og erfaringer, fremme af bevidstgørelse samt støtte til tilhørende økonomisk udvikling og jobskabelse. 12. EU's finansiering af kulturelle initiativer hentes fra en række forskellige kilder, herunder strukturfondene. De operationelle programmer, som er udviklet under strukturfondene, er rettet mod bevarelse af den arkitektoniske arv, restaureringen af historiske seværdigheder og monumenter, fremme af traditionelle håndværk, oprettelse af regionale museer, udvikling af projekter til bevarelse af den industrielle arv og fremme af kulturturisme. 13. Efter indførelsen af et hensigtsmæssigt retsgrundlag for Fællesskabets kulturelle foranstaltninger i Traktaten om Oprettelse af Den Europæiske Union (artikel 128) er Fællesskabets foranstaltninger med hensyn til kulturarven blevet styrket gennem Raphaelprogrammet, som sigter mod at skabe øget dynamik for Fællesskabets aktiviteter på dette område ved at ændre og udvide eksisterende foranstaltninger samt skabe en sammenhængende indfaldsvinkel til Fællesskabets aktioner og politikker inden for kulturelle aktiviteter. Fritid-turisme 14. I det femte handlingsprogram på miljøområdet "Mod en bæredygtig udvikling" fokuserer Europa-Parlamentet på de kulturelle aspekter ved bæredygtighed. I Parlamentets beslutning (punkt 35) opfordres Kommissionen til at udvikle en generel strategi, der omfatter både fritid og 205

206 turisme. Borgerne skal have mulighed for at tilbringe deres fritid og korte pauser i rekreative omgivelser. Disse skal enten være placeret i udkanten af byerne eller i byområderne. Tilgængeligheden er af væsentlig betydning for disse områders placering. Hvis disse områder skal blive en succes, skal de være let tilgængelige fra alle retninger. 15. Folk får mere og mere fritid, og fritiden bliver derfor vigtigere i det moderne samfund. Fritiden er resultatet af og forøges som følge af den økonomiske vækst og den deraf følgende større fritid (ISOCARP - Costa Lobo, 1991). Ud over den øgede fritid er der også kommet flere muligheder for at bruge sin fritid. Dette skyldes både den økonomiske vækst og anderledes udgiftsmønstre. Fritidsaktiviteterne bliver mere fleksible og uforudsigelige. 16. Turisme er en biaktivitet til fritiden. Meget få aktiviteter er så direkte forbundet med omdannelsen og udviklingen af det moderne samfund som turisme. Efterhånden som turisme bliver et generelt behov på intellektuelt, fysisk, kulturelt, socialt og fagligt plan, opstår der nye økonomiske aktiviteter eller tilpasning af eksisterende aktiviteter til betjening af det, der opfattes som et nyt marked (KOM, 1990). 17. Også på globalt plan anerkendes turismens betydning. I Verdensturistorganisationens erklæring fra Manilla i 1980 udfordrede man industrien med en definition af turisme, der fremhævede de sociale, kulturelle, miljømæssige, økonomiske, uddannelsesmæssige og politiske værdier. De Forenede Nationers verdenstiår for turisme, som løber fra 1988 til 1997, søger at fremme udviklingens kulturelle dimension ved at introducere kulturspecifikke overvejelser i sektorer, der normalt forvaltes ud fra økonomiske hensyn. Genopretning af byerne og kulturturisme er centrale områder i disse overvejelser. Turismen kan blive et betydningsfuldt element i den regionale og lokale udvikling. Det er en positiv kraft for økonomisk vækst og genopretning af byerne. Det er også vigtigt at tage hensyn til, at er sker ændringer i markedsmønstret for turisme, hvilket gør det mere forskelligartet og fremtrædende end tidligere (Shipman Martin, 1993). Fritids- og turistaktiviteternes indvirkning p å kvaliteten af byernes kulturarv 18. For at forstå fritids- og turistaktiviteternes betydning for og indvirkning på byernes kulturarv må man definere tre grundlæggende områder, hvor indvirkningerne kan konstateres: det historiske centrum, den nye kerne og oplandet. 19. Det historiske centrum er den del af bymiljøet, som har den højeste identitet, individualitet og karakter. De vigtigste udtryk for kulturarven findes normalt i dette område. Den nye kerne eller bebyggelsen fra det 20. århundrede er det område, som omgiver det historiske centrum. Områdets identitet er undertiden klart defineret, men der er ofte kun få forbindelser til den eksisterende by. Der findes normalt nogle udtryk for kulturarven, hovedsagelig med forbindelse til den industrielle arkæologi, ofte i forbindelse med nedslidte og forfaldne områder. Oplandet er det område, der støtter byen og muliggør dens eksistens. Der findes ikke noget bymiljø uden dette omgivende område (ISOCARP, 1992), og i dette geografiske område findes der ofte andre byer, landsbyer og småbebyggelser på landet. Spørgsmål om naturbeskyttelse er mere betydningsfulde i oplandet end i de to øvrige områder, og kultur- og naturarven kræver ofte større opmærksomhed her. 206

207 FIGUR - Byens kulturarv Historisk centrum Ny bykerne Opland 207

208 20. De tre områder, der identificeres på denne figur, skal ses som områder, hvor økosystemmetoden finder anvendelse for bymiljøet. Inden for dette begreb ses den hårde og bløde struktur og miljøet i et integreret og dynamisk samspil. Dette kræver, at man overvejer tre vigtige interesseområder: fritids- og turismeaktiviteternes indvirkning på de menneskelige, fysiske og miljømæssige aspekter. Menneskelige aspekter af fritids- og turistaktiviteter 21. Der findes fire vigtige menneskelige aspekter, der påvirkes af fritids- og turistaktiviteter: demografi, økonomi, sociologi og kultur. 22. Der findes adskillige demografiske virkninger. Der opstår forskelle i det faste og det sæsonbetingede indbyggertal. En del af boligmassen ejes af turister som sommerboliger. Entreprenører udnytter de ekstra lokale muligheder, herunder opførelse af sommerhuse og lejrpladser. 23. De økonomiske konsekvenser de demografiske virkninger er både positive og negative. Jordpriserne vil blive defineret ud fra turisternes efterspørgsel og priserne på jord og boliger vil stige med den øgede efterspørgsel. Den lokale befolknings adgang til boliger på populære turistområder vil blive reduceret. Andre økonomiske virkninger som øgede lokale skatteindtægter og jobskabelse kan ses som mere positive. Uden for højsæsonen er turistaktiviteterne imidlertid lukkede, og dermed stiger den lokale arbejdsløshed. 24. De sociologiske virkninger er også alvorlige. Det store antal turister i lokalområdet kan få de lokale beboere til at føle sig fremmedgjorte i deres egen by, og den sæsonbetingede befolkningstilvækst forårsager også problemer, herunder øget kriminalitet. Når turisterne ses som indtrængende kan det forårsage stress, fobier og aggressioner hos de lokale beboere. 25. Den kulturelle identitet bliver også stresset. De lokale samfund må ændres for at tilpasse sig til de eksterne virkninger af turistpresset og importerede (internationale) kulturmønstre. Fysiske aspekter af fritids- og turismeaktiviteter 26. De fysiske aspekter, som påvirkes af turisme- og fritidsaktiviteter, er trafik, tæthed, morfologi, kulturarv og konflikter. 27. Nye eller ekspanderende fritids- og turismeaktiviteter udøver pres på bevarelsen af kulturarven. Nye funktioner for historiske steder og nye bygninger kan være i konflikt med den lokale kulturelle identitet. Koncentration og overtæthed af mennesker, bygninger og køretøjer bør forhindres. De hårde og bløde strukturers tilpasningsevne, for eksempel permanente parkeringspladser, kan forhindre og/eller mindske de negative virkninger. Friarealernes størrelse og proportioner bør tilpasses tætheden. De lokale myndigheder skal om muligt sørge for, at nye bygninger og aktiviteter ikke bidrager yderligere til fremmedgørelsen i lokalsamfundet. Man skal også være opmærksom på de områder af byen, der ikke anvendes til turisme, man bør forhindre forfald og allerede forfaldne områder bør genopbygges. De miljømæssige aspekter af fritids- og turismeaktiviteter 208

209 28. De miljøaspekter, der påvirkes af turismen, er forurening, bevaring og bæredygtighed. Forureningen består i denne sammenhæng af adskillige aspekter: visuel (biler, turistartikler, luft, affald, skrald, skilte osv.), støj (trafik, musik, store grupper af mennesker), vibration, lugt (ændringer på grund af emissioner) og vand (have, floder, søer, grundvand). Bevaring vedrører kulturarven, de kulturelle omgivelser og identiteten og landskaber. Det sidste består af naturlige elementer (floder, bakker) og menneskeskabte elementer (haver, parker). Her betyder bæredygtighed beskyttelse og sund forvaltning af kulturgoderne, forbedring af livskvaliteten og fremgang i byen. 29. Forholdet mellem de tre interesseområder og deres forbindelse til de tre kategorier af rum i byerne, som blev identificeret tidligere, udgør et komplekst panorama. Den bedste måde at forstå dette panorama på er ved at bruge en matrix som arbejdsredskab. Denne matrix identificeres nedenfor og er struktureret som følger: 209

210 MATRIX FELTER I - MENNESKELIGE II - FYSISKE III - MILJØ OMRÅD ER BYMILJ Ø UNDERF ELTER UNDERO MRÅDE R HISTORI SK CENTRU M DEN NYE BYKERN E OPLAND ET Demografi Sociologi Økonomi Kultur Trafik Tæthed Morfologi Arv Konflikter Forurenin g Aggressio n Destruktio n Bevarelse Bæredygti ghed

211 30. Konsekvenserne kan vurderes på fire niveauer mellem (0) ingen virkning over (1) begrænset virkning, (2) middelstor virkning og (3) betydelig virkning. 31. Når felterne i matricen er udfyldt, vil de vigtigste spørgsmål og prioriteter være tydelige. En yderligere analyse af disse vil finde sted i første fase af det, der bør blive til en løbende undersøgelse af fritidens og turismens konsekvenser. Konsekvensernes betydning vil naturligvis variere afhængig af sammenhængen. Den enkelte by og dens omgivelser er en separat enhed med forskellige reaktioner i den regionale og nationale sammenhæng. Ikke desto mindre kan der fremsættes nogle generelle betragtninger. 32. Fritid: Det er vanskeligt at vurdere fritidens indvirkning på bymiljøet, idet der er tale om en mere almindelig aktivitet end turisme. Hvad angår det historiske centrum har fritiden en betydelig indvirkning på grund af koncentrationen af fritidsaktiviteter og andre faciliteter, og fordi kulturarven fungerer som en magnet. Hvad angår den nye bykerne har fritiden ikke den store virkning. Selv om der findes kulturelle seværdigheder, er der normalt ikke tale om de store "tiltrækningsfaktorer". Oplandet er imidlertid et vigtigt fokus for fritidsaktiviteter. Landlige og halv-landlige gøremål er særlig tydelige navnlig i ferierne og weekenderne. 33. Turisme: Turiststrømmene er lettere at identificere og har en mere direkte og synlig indvirkning på bymiljøets kvalitet. Virkningen er størst i det historiske centrum. Her findes kulturarven, som har en meget tiltrækkende virkning på turisterne. I den nye bykerne har turismen begrænset virkning. I oplandet mærkes virkningen ofte på samme måde som i det historiske centrum, men ikke i samme omfang. Dette gælder ofte i områder af historisk interesse, men også storslåede naturområder. Virkningen i oplandet er ofte konsekvensen af diversificeringspolitikker, hvor man søger at undgå høje koncentrationer i de historiske centre. 3.2 Det historiske centrum: Vigtige bæredyg tighedsaspekter 1. Virkningen af fritid og turisme er betydningsfuld i alle tre interesseområder: det menneskelige, fysiske og miljømæssige. Menneskelige aspekter af fritid og turisme i det historiske centrum 2. Fra en demografisk og social synsvinkel findes der blandt andet følgende problemer: uligevægtige befolkningsbevægelser på forskellige perioder af året; invasionen af leveområder; tabet af privatliv, ikke kun på offentlige steder, men undertiden også i boligkvarterer; isolation af indbyggerne på grund af prioriteringen af turismens behov; ændringer i aktiviteter og øget økonomisk pres kan føre til, at den oprindelig befolkning fordrives, hvorved nye sociale grupper tiltrækkes og det kulturelle miljø påvirkes; intensiteten og presset fra masseturismen på offentlige steder skaber stress i befolkningen, uanset deres rolle (beboer, arbejdstager, erhvervsdrivende osv.); ændringer i de menneskelige rammer og strømmen af besøgende kan skabe usikkerhed og i værste fald føre til kriminalitet. 3. Fra et økonomisk synspunkt er der både for og imod. Dette illustreres tydeligst gennem ændringerne i den lokale beskæftigelse. Fritid og turisme kan betyde nye arbejdspladser, mens mere traditionelle arbejdspladser kan gå tabt, hvorved bestemte sektorer af lokalsamfundet stilles dårligere (for eksempel de ældre og mennesker, der ikke kan eller vil omskoles). En tilsvarende situation opstår som følge af de ændringer i priserne på jord og fast ejendom, der kan opstå som følge af turistaktiviteterne. Generelt vil stigende priser være til gavn for lokalsamfundet, men kan medføre, at nogle lokale bebyggere tvinges ud på grund af stigende husleje. De økonomiske

212 fordele ved turisme og fritid kan således være omfattende, men der findes også visse sociale omkostninger. 4. Fra et kulturelt synspunkt er der tale om forskellige virkninger. Den traditionelle levevis kan blive styrket og beriget, eller den lokale kultur kan miste sin identitet og blive offer for skabelsen af et falsk billede. Der er fare for, at de internationale kulturmodeller ændrer stedets identitet og opsluge det i en ny og anonym karakter. Fysiske og miljømæssige aspekter af fritid og turisme i det historiske centrum 5. Transportens indvirkning skaber nogle af de mest veldokumenterede problemer i forhold til bymiljøets kvalitet. Koncentrationen og overfyldningen, der skyldes fritids- og turistaktiviteter, kan påvirke de hårde og bløde strukturers kapacitet og tilpasningsevne. Strukturens reaktionsevne sættes under et sådant pres, at den undertiden må give efter, og byens form og struktur beskadiges. Dette er sandsynligvis det område, hvor virkningen er mest synlig. Selve kulturarven beskadiges også som følge af den fysiske påvirkning, og der opstår konflikter, når bymiljøets grænser overskrides. Miljømæssige aspekter af fritid og turisme i det historiske centrum 6. Problemerne på dette område kan være særlig store. Med hensyn til forurening, et emne, som behandles indgående i grønbogen om bymiljø, findes der stadig mange problemer, der skal løses, blandt andet aggression, ødelæggelse, bevarelse af identitet, image-skabelse, værdier osv. 3.3 Det historiske centrum: Politiske valg for bæredygtighed 1. Selv om problemerne, der skyldes fritid og turisme, er komplekse, findes der adskillige muligheder for at begrænse de negative virkninger på det menneskelige, fysiske og miljømæssige område uden at bringe de positive virkninger af fritid og turisme i fare. Politiske muligheder på det menneskelige område 2. Indbyggernes behov og interesser bør b etragtes som en prioritet. ICOMOS (1990) anførte, at der bør gives prioritet til indbyggernes langsigtede interesser og deres dagligdag på de steder, hvor turismen skal udvikles. Der skal stilles faciliteter til rådighed for indbyggerne, og borgernes behov skal harmoniseres med turisternes ønsker og behov. Borgernes deltagelse i beslutningsprocessen er et vigtigt instrument i den henseende, så borgerne føler sig mindre fremmedgjort i deres egen by og mindre isolerede fra turisterne. 3. Omorganiseringen af turiststrømmene kan betyde, at man undgår koncentration og overfyldning af køretøjer, mennesker, bygninger og funktioner. En afbalanceret fordeling af besøgende i hele det historiske centrum kan bringe nyt liv til nedslidte områder eller områder med begrænset aktivitet og betyde nye anvendelsesmuligheder for (bolig-)områder med kun en funktion og mindske koncentrationen af aktiviteter i de centrale dele af byen. Hvis man fremmer mindre og mindre betydningsfulde kulturressourcer og mindre besøgte områder, kan medvirke til 2

213 et mere afbalanceret turistpres. Dette vil hjælpe med til at undgå stress og deraf følgende aggressive holdninger og føre til, at der oprettes nye faciliteter i andre dele af centrum. 4. Der bør indføres et velafbalanceret program med jobskabelse, spredning af økonomiske aktiviteter og bedre indkomstfordeling for at sikre en retfærdig fordeling af indtjeningen til lokalsamfundene. De økonomiske aktiviteter i forbindelse med turisme og fritid bør også bidrage til beskyttelse, vedligeholdelse og forbedring af bymiljøet. De bør skabe en udvikling i lokalsamfundet og regionen, der medfører faktiske og varige fordele. For at opnå dette er det nødvendigt at tilbageholde nogle af de økonomiske ressourcer, der indtjenes af turisterhvervene og tilhørende aktiviteter, i lokalsamfundet (Zacatecas-erklæringen, 1988). Investeringen af ressourcer ud fra sociale og miljømæssige kriterier ud over de økonomiske kriterier kan anvendes til beskyttelse, vedligeholdelse, genopretning og forbedring af byernes kulturarv (se også kapitel 5). 5. Det er nødvendigt at udvikle nye modeller for at kombinere økonomiske aktiviteter og/eller sociale resultater. I disse modeller skal man tage hensyn til: de traditionelle handelsaktiviteter; den traditionelle håndværksindustri; de traditionelle arbejdspladser i forbindelse med vedligeholdelse af kulturarven; og de "rigtige" lokale produkter som kunst og håndværk, madvarer, musik folklore osv. Modellen skal sikre de lokale produkters kvalitet. Turisme og fritid er en ny økonomisk støttepille for byerne. De er blevet brugt til at styrke indførelsen af flere forskellige aktiviteter i de historiske centre og til at genoprette alle former for traditionelle aktiviteter og arbejdspladser, der er nødvendige for bevarelsen af kulturarven. De nye modeller vil være forskellige fra sted til sted, men det er nødvendigt at udvikle dem for at bidrage til den kulturelle/menneskelige modernisering for besøgende og indbyggere. Boks 7.18 Nyt liv til traditionelle håndværksaktiviteter, Cordoba, Spanien Bystyret i Cordoba støtter genopretningen af de lokale håndværksaktiviteter kombineret med markedsføring. Aktiviteterne er baseret på sølvsmykker, læder (cordoban) til møbler, indretning og kunstværker, broderi, keramik og lertøj. Regerings bistand omfatter forskellige strategier for genopretning af traditionelle steder i det historiske centrum til direkte salg af håndværksprodukter, kurser, afholdelse af messer, hvor produkterne kan fremvises og konkurrere på et større marked. Boks 7.19 Genopretning af det historiske centrum, Evora, Portugal Aktionsprogrammet for Evora vedrører forbedringen af definitionen på byens image og funktion. Projekterne omfatter tre aspekter: transport i byen - anlæggelse af parkeringspladser i periferien af det historiske centrum og etablering af et net af minibusser og en ny trafikplan; planlægning i cirkler eller ringe i henhold til den gamle bys form, som resulterer i en forbedring af murens og ringens bymæssige, sociale og kulturelle funktioner; strategiplan - den økonomiske, kulturelle og sociale placering af Evora kræver en strategisk indfaldsvinkel til udvikling af muligheder, der skaber regional balance. Ud over deltagelse af staten, regionen og universitetet er metoden kendetegnet ved, at forskellige offentlige partnere deltager. 6. Et meget vigtigt politisk område er forhindring af blandt andet spekulation i jord og boliger. Strategisk og fysisk planlægning er det vigtigste værktøj, hvis man ønsker at undgå dette. Også 3

214 her er der forskel mellem de lokale myndigheders beføjelser til at udarbejde sådanne planer og planernes indhold medlemsstaterne imellem. Da dette spørgsmål rummer så mange aspekter, er det vigtigt ikke at bruge sektorplaner som en kortsigtet løsning, da man der ikke tager hensyn til integrationen mellem problemer og interesser. Sektorplanerne er vigtige værktøjer, når der er enighed om de mellemsigtede og langsigtede planer, hvor de menneskelige, fysiske og miljømæssige aspekter er integreret. 7. De kulturelle, æstetiske og image-mæssige værdier er ligeledes vigtige for livskvaliteten og bør prioriteres på lige fod med miljøfaktorerne for at undgå mistet identitet og for at bevare "genius loci". Det er vigtigt at understrege den lokale identitet gennem bevarelse og fremme af lokale traditioner og kultur. Boks 7.20 Bevarelse og fremme af lokale kulturværdier, Tours, Frankrig Kulturelle anliggender medtages normalt ikke ved opstilling af retningslinier for større byområder. Schéma Directeur de l'agglomération Tourangelle udarbejdede en undersøgelse ved navn "Identité, Culture, Projet Urbain - Le Cas de Tours". I undersøgelsen søgte man at definere de særlige træk ved Tourangelles' identitet og kultur. Projektet omfatter supplerende forslag, som er fokuseret på livskvaliteten i byen og den fremtidige udvikling af byområdet. 8. Det er vigtigt at bevare det historiske centrums oprindelige image (Lynch, 1968), ikke blot for den menneskelige adfærd, men også ud fra et økonomisk synspunkt. Det er den enestående karakter, turisterne kommer for at nyde. Muligheder for fysisk politik for et bæredygtigt historisk centrum 9. Det er nødvendigt med kreative løsninger for at undgå problemer med presset fra turisterne. Den hårde struktur kan ikke ændres, så den må bruges med henblik på at opnå de størst mulige fordele. Nogle af mulighederne er: at indføre forskellige tidsplaner, så den samme infrastruktur kan benyttes både af indbyggere og turister; at forøge fodgængerzonerne, og begrænse bilernes domæne; at indføre nye transportformer; at fremme anvendelsen af offentlig transport; at skabe knudepunkter, hvor der er forbindelse mellem de forskellige transportformer, og alle brugerne let kan nå dem. 10. En stor del af turisterne besøger en by med bus. Lange køer af busser er et af de største problemer. Bussernes indvirkning på menneskene, de fysiske rammer og miljøet bør undersøges, så man kan identificere løsninger på dette problem. Velvalgte placeringer og udformning af busparkeringspladser og gode forbindelser til turistområderne via gangstier bør overvejes ved planlægning af arealanvendelsen i forhold til transportmodellen for byen. 11. Det er vigtigt at undgå overkoncentration og trafikproblemer. Derfor må man revidere forvaltningen af turiststrømmene og turisternes brug af områderne byen. Den hårde og bløde struktur skal udnyttes så effektivt som muligt. Det er vigtigt at udvide turistområdet og tilbyde forskelligartethed. GD XXIII har fremsat forslag til forskning i regulering af turiststrømmene. Dette omfatter en undersøgelse af priser og reviderede tidsplaner samt anvendelsen af telematik. For at opnå en balance mellem udbud og efterspørgsel og for at stimulere andre seværdigheder og kulturmønstre kan man gennem forskellige strategier søge at: reducere, udvælge eller øge efterspørgslen; reducere eller øge udbudet; forøge seværdighedernes kapacitet; skabe den rette balance og komplementaritet i tid og rum mellem anvendelserne og aktiviteterne. 4

215 12. Man skal undgå tendensen med at tilskynde til eller tillade, at flere aktiviteter koncentreres om det overbelastede historiske centrum. Man bør fremme en spredning af aktiviteterne, navnlig de fritidsrelaterede, som udgør en ekstra byrde på de funktionelt næsten udtømte centrale områder, for at skabe en bedre balance i anvendelserne. 13. Denne spredning af aktiviteterne må imidlertid ikke føre til, at det historiske centrum kun får en enkelt funktion. Den oprindelige bystruktur blev skabt til at støtte dagliglivets komplekse system i lokalsamfundet. Hvis der indføres kun en enkelt anvendelse, ødelægger man ikke blot strukturens egentlige sammenhæng, men man bryder også båndene mellem byens forskellige dele, hvilket skaber uligevægt. I grønbogen om bymiljø anbefales det at tilskynde til blandet anvendelse. Hvis de enkelte funktioner kommer til at dominere, kan det medføre, at det historiske centrum bliver et museum for masseturismen med deraf følgende tomhed uden for sæsonen. 14. Med henblik på at beskytte kulturarven er det ikke tilrådeligt at omdanne de multifunktionelle områder i de historiske centre til kulturreservoirer (universiteter, museer, udstillingscentre, koncertsale osv.), idet stemningen i byen ødelægges, hvis kun en enkelt funktion er fremherskende. Det er også et argument for økonomisk bæredygtighed, idet kun en anvendelse kan resultere i en sårbar situation. Centrum bliver mindre populært, turismen går tilbage og centrums økonomiske grundlag undermineres. 15. En spredning af aktiviteterne i en by og flere funktioner i centrum er nødvendige for at genskabe balancen mellem de forskellige dele af byen. Harmonien og kvaliteten i byen er direkte afhængige af, om de enkelte dele fungerer korrekt. Planlæggerne skal tage hensyn til hele byens funktionelle rolle. 16. Der er en tendens i retning af en standardisering af byen som følge af ligheder i stilarter, materialer og teknikker (KOM, 1992f). Store virksomheders overdrevne standardisering har tendens til at skabe steder, "som kan være hvor som helst". Materialer, stilarter og teknikker skal undersøges, afvises eller tilpasses de lokale forhold. Universelle modeller skal erstattes med respekt for den kulturelle og miljømæssige sammenhæng uden at forråde de forskellige lokale kulturelle identiteter. 17. De lokale myndigheder bør udvikle regler for at sikre, at arkitekturen og de traditionelle omgivelser passer til hinanden. Det er vigtigt at sikre, at byens identitet bevares ved at tage hensyn til omfanget, integrere hver enkelt nybygning i omkringliggende bebyggede miljø samt at bevare og berige byens form gennem en dialog mellem byens struktur og de åbne pladser (pladser, torve, haver osv.). Fortiden bør være en ledesnor for nutidens byggeri. 18. Identiteten kommer ikke kun gennem strukturen, men også gennem de åbne pladser. I arealplanlægningen bør de åbne pladser, både offentlige og private, have prioritet. Friarealer (offentlige og private) er også vigtige for byens landskab. Etablering af grønne indslag kan også forbedre den lokale biodiversitet og forøge nedsivningsområderne for at give regnvandet mulighed for at trænge ned til grundvandssystemerne som anført i afsnit 4.1. Se afsnit 5.2 for en gennemgang af friarealernes og den kulturelle forskelligheds sociale funktioner. 19. De elementer, der skaber kulturarven, kan forbruges som enhver anden ressource, selv om de er lavet i solide og holdbare materialer. Der er behov for retningslinier for forvaltningen af kulturarven og for at sikre dens eksistens. Disse retningslinier skal vedrøre udvidelsen og spredningen af turistområderne. 5

216 20. Turistsektorens økonomiske pres på kulturarven kan få mærkelige virkninger. Der findes en underlig modsigelse, hvor turisternes krav kan ødelægge den kulturarv, som tiltrækker dem i første omgang. Store internationale hoteller placeret i historiske centre i en åben og grim konfrontation med omgivelserne (en vellykket løsning er Holiday Inn i Amsterdam). Efterspørgslen bør forvaltes omhyggeligt for at undgå, at kulturarven ødelægges. Fastsættelse af grænser er et værktøj, som kan anvendes til at skabe balance mellem udbud og efterspørgsel uden at bringe nogen af dem i fare. Miljøpolitiske muligheder for et bæredygtigt historisk centrum 21. De lokale myndigheder bør udvikle politikker til beskyttelse af byområdernes kvalitet. Disse politikker skal gælde forurening (visuel forurening og støjforurening, vandforurening), rystelser og bevarelse. Et af de mest aggressive og indtrængende elementer i byen er trafikken. Transport og turistskilte er andre visuelle forureningskilder. Virkningerne af disse og andre forureningsformer er klart synlige i de fleste byer, navnlig gennem ødelæggelsen af monumenter og bygninger. Affald er også et problem, og der findes følgende løsningsmuligheder: undervisning af turister, flere affaldsspande i centrum, rejsearrangørerne skal være ansvarlige for affaldet. Ændringen i facaden på gadeplan som følge af moderne design og brugen af nye materialer og skilte for at tiltrække folk bidrager til den æstetiske forurening og til ødelæggelsen af identitet og miljø. 22. Trafik skaber ikke kun visuel forurening, den skaber også meget larm. Motorkøretøjer, fly og tog er de vigtigste kilder. I det femte handlingsprogram på miljøområdet henvises der i særlig grad til støj som et af de mest presserende problemer i byområderne. Menneskemængder som følge af masseturismen er en anden forureningskilde. Der bør fastsættes grænser for det tilladte støjniveau på forskellige tidspunkter af døgnet. 23. Rystelser udgør en fare for kulturarven på grund af skader på bygninger og andre strukturer. Kilderne til rystelserne må identificeres. Trafikken på gadeplan er ikke den eneste kilde. Den øgede togtrafik (navnlig på undergrundsbaner) for at opfylde turistbehovet medfører også rystelser og kan forringe indbyggernes livskvalitet. 24. Hvis der findes vand, er det en vigtig del af byens identitet. Når en flod, en sø eller havet er en del af byen, er det vigtigt at beskytte disse elementers renhed. Hvis de er forurenede, vil det påvirke alle de andre dele af byen. Deres bidrag til byens kulturelle identitet bør forøges. 25. Beskyttelsen af kulturarven afhænger af, at man bevarer det fysiske udtryk, som opnås gennem både store og små bygninger. Det afhænger også af, at man vedligeholder den uhåndgribelige kulturelle stemning og identitet samt af byens landskab som helhed, både naturlige og menneskeskabte elementer. De lokale myndigheder bør derfor udvikle politikker til fremme af en aktiv bevaring og for at undgå ødelæggelsen af byens kulturarv i alle dens udtryksformer. 26. Det er ikke altid nemt at forudsige omfanget af turist- og fritidsaktiviteternes indvirkning på miljøet. I tvivlstilfælde bør man anvende forsigtighedsprincippet: at undgå risici må have prioritet i beslutningstagningen. Det er nødvendigt at undgå risici for at bevare økosystemets balance. Dette forudsætter en viden om den økologiske bæreevne. Dette omtales kort i afsnit Bæredygtighedsmålsætningerne skal defineres præcis og omsættes til tærskelværdier, indikatorer og målsætninger, der kan tjene som grundlag for politiske beslutninger. Der skal fastsættes sociale og fysiske tærskler for at undgå ødelæggelsen og nedbrydningen af 6

217 "kulturarvens økosystem" på grund af turismens og fritidsaktiviteternes pres på de historiske centre. Der findes et tydeligt behov for at udvikle bæredygtighedsindikatorer for kulturarven. Dette er er en opgave for de enkelte kommuner, medlemsstaterne og Det Europæiske Miljøagentur, som opererer på hver sit plan, men anvender en integreret fremgangsmåde. Mål og indikatorer behandles mere gennemgående i afsnit 3.2. Boks 7.21 Begrænsning af besøgstallet, Alhambra de Granade, Spanien Bestyrelsen for Alhambra indførte en adgangsbegrænsning til Alhambra på 800 besøgende i timen. Tærsklen er sat på et niveau, hvor man kan bevare den enestående kulturarv på verdensplan, som Alhambra er, og beskytte de omkringliggende områder fra trafikpropper. 28. De menneskelige, fysiske og miljømæssige begrænsninger på turist- og fritidsaktiviteter, der skitseres ovenfor, indebærer ikke, at disse aktiviteter ikke kan vokse. Det er muligt med en afbalanceret vækst, og gennem politikken skal man sikre, at den videre vækst ikke overskrider tærsklerne for kvalitet og sikkerhed. Ved den rumlige udvikling af turistindustrien skal man sikre kontinuitet og forbedring af boliger, friarealer og andre faciliteter uden at true byens kvalitet. Der skal tages hensyn til samspillet mellem forskellige anvendelser. Udnyttelsen af kulturarven og udviklingen af turismen kræver planlægning på mellemlang og lang sigt, hvor følgende skal defineres: det område, der skal beskyttes, og de metoder, der skal anvendes; de boligområder, der skal genopbygges; beskyttelsen af indbyggernes daglige livskvalitet; en klar definition af det acceptable turisttal; samt en forbedring af bymiljøet som helhed. 29. For byer, hvor forholdet mellem turisme-fritid, kulturarv og livskvalitet har nået et afbalanceret og harmonisk niveau, kan en økomærkat være et ekstra incitament for hele lokalsamfundet. En sådan mærkat kan også bruges til at udbrede god praksis. 3.4 Den nye bykerne: Vigtige bæredygtighedsaspekter 1. Der er forskel på fritids- og turistaktiviteternes indvirkning på den nye bykerne, men den er ikke så stor som i det historiske centrum. Nogle spørgsmål bør imidlertid overvejes med henblik på at forbedre miljøkvaliteten i disse områder. Byen er en enestående organisme og fungerer som et økosystem: et kompleks af sammenhængende og dynamiske systemer. Forbedring og omstrukturering af den nye bykerne kan skabe den nødvendige balance i byen som helhed mellem fritidsaktiviteterne og decentraliseringen af turistcentrene. Der er blevet truffet foranstaltninger inden for det fysiske og miljømæssige område. 3.5 Den nye bykerne: Politiske valg for bæredygtighed Fysiske og miljømæssige politiske valg 1. Adgangsforholdene mellem det historiske centrum og den nye bykerne og mellem de forskellige områder i den nye bykerne skal forbedres. Denne forbedring skal ses som en del af transportmodellen og bør styrke fodgængernes områder og faciliteter. Ændringen af begreber inden for udformning af veje, for eksempel byboulevarden (CETUR, 1994), kan ikke blot medføre grønne områder i byens struktur, men også en ny indfaldsvinkel til forbedring af de sociale kendetegn ved de offentlige pladser. Det er op til kvarteret med sit sociale og fælles liv at definere reglerne for disse pladser i en selvadministrerende sammenhæng (Montanari et al, 1993). 7

218 Boks 7.22 Grøn korridor mellem kvarterer, Manosque, Frankrig Byen Manosque har lavet en forbindelsesboulevard mellem den nye bykerne og det gamle centrum. Boulevarden, som er tilpasset de nye funktioner, er kendetegnet af to kørebaner, en parkeringsplads, en promenade med planter og en park. Dette skaber en lineær facilitet, som ikke blot forbedrer områdets kvalitet, men også udgør en forbindelse mellem det gamle og det nye centrum. 2. De nye områder af byen har tendens til kun at opfylde en enkelt funktion. Hvis en by skal forblive eller blive til et dynamisk system, skal de enkelte dele af byen imidlertid opfylde flere funktioner. De forskellige dele af den nye bykerne skal behandles som en "lille by", hvor de fleste anvendelser skal være tilladt for at skabe en form for "selvforsynende celle", der beriger dagliglivet. Der skal også tages hensyn til samspillet mellem anvendelserne. Det er vigtigt at undgå problematiske, usunde og farlige anvendelser. Lokalsamfundet, kulturen, det sociale liv og rekreative aktiviteter bidrager alle til menneskers livskvalitet. I afsnit 7.1 behandles betydningen af at skabe blandede arealanvendelsesmønstre, der tilskynder til effektiv udnyttelse af ressourcer og transportinfrastrukturer, hvilket gør det muligt at tilvejebringe lokale faciliteter. Planlægning er det vigtigste værktøj, når man skal opnå den krævede multifunktionalitet. 3. De fleste af de nye bykerner er bygget i henhold til de internationale modeller, hvor identiteten og fornemmelsen af at være et bestemt sted er næsten ikke-eksisterende. Det er nødvendigt at skabe eller fremme kendetegn, der kan skabe identitet. Borgernes deltagelse er væsentlig for, at denne proces kan blive vellykket. 4. Skabelsen af en identitet i de nye bykerne kræver en omdefinering af dens rolle. Denne identitet skal skabes i forhold til de andre dele af byen, centrum og oplandet. Samfundet i den nye bykerne skal være klar over denne identitet og være stolt af den. Når borgerne er stolte af deres kvarter og deres by, vil de deltage mere aktivt i forbedring og vedligeholdelse af byens miljøkvaliteter. 3.6 Oplandet: Vigtige bæredygtighedsaspekter 1. I dette område har fritidsaktiviteterne en betydelig indvirkning, navnlig på naturressourcerne, men også på de små bycentre. Undertiden har disse bycentre bygninger, gader og en defineret identitet, der ikke blot kan tiltrække folk, der søger fritidsaktiviteter, men også turister. Masseturismen påvirker normalt ikke disse områder, eftersom de ikke er omfattet i et organiseret turistfremstød. 2. Men indvirkningen kan være ret alvorlig, fordi turistaktiviteterne stort set er ukontrollerede. "Invasionen" af oplandet startes ofte af massemedierne, hvor man opfordrer til at opdage mindre velkendte steder uden hensyntagen til visse by- og naturområders sårbarhed. 3. Hvad angår menneskene gør de største virkninger sig ofte gældende i form af muligheder for at få arbejde, hvor der hurtigt kan ske et hurtigt skift fra beskæftigelse i landbruget til beskæftigelse i serviceerhvervene. Dette kan fremskynde udvandringen, når de traditionelle arbejdspladser forkastes til fordel for højere betalte job andre steder. 8

219 3.7 Oplandet: Politiske valg for bæredygtighed Politiske valg på det menneskelige område 1. Turist- og fritidsaktiviteter og deraf følgende aktiviteter inden for servicesektoren bør skabe beskæftigelse for de lokale arbejdstagere. Der er derfor vigtigt med omskoling for den økonomiske udvikling i regionen. Denne proces kan sikres gennem EU's programmer for almen uddannelse og erhvervsuddannelse, således som disse gennemføres i medlemsstaterne. 2. Det er vigtigt at bevare balancen i økosystemet. Det er således vigtigt at undgå, at jorden forlades på grund af det økonomiske pres fra fritidsaktiviteter og undertiden turistaktiviteter. Land- og naturområderne kan skifte funktion, men dette skal altid overvejes som led i den overordnede regionale planlægning. Det er også vigtigt ikke at modsætte sig ændringer, men snarere at fremme nye måder at forvalte land- og naturområder på. Der bør ligeledes udvikles politikker til at beskytte og udvikle aktiviteter inden for primærsektoren i disse områder Fysiske politiske valg 3. Tilgængeligheden og mobiliteten for hele områder skal nå og bevare den korrekte og funktionelle balance. Både den lokale daglige transport og transporten af turister skal kunne gennemføres uden at hæmme hinanden. Der skal udvikles et trafikmønster, der opfylder behovene for begge transportformål. Kravene fra de nye aktiviteter bør ikke overbebyrde eller nedbryde det eksisterende transportnet. 4. Fritidsaktiviteternes fysiske krav er både omfattende og selektive. Dette skaber et paradoks. Hvis der er krav om et omfattende landområde med en høj tæthed i anvendelse og placering på helt bestemte områder, kan resultatet blive, at stedets kvaliteter ødelægges. Udviklingen af fritidsstrukturen med et mønster baseret på principperne om bæredygtig ressourceanvendelse kan forhindre en sådan ødelæggelse. 5. Isolerede bygninger og småbyer udgør deres egne problemer hvad angår opfyldelse af turisternes krav samtidig med, at områdets egenart bevares. En metode til løsning af dette problem er at udvikle en integreret plan baseret på principperne om flere anvendelser. Denne indebærer et mønster, hvor disse bygningers og de små by- og landbycentres kulturarv kan bevares og udviklet på en afbalanceret vis. Miljøpolitiske valg 6. Denne diskussion har belyst behovet for at bevare forbindelsen og balancen mellem byen og dens bagland. At beskytte og bevare oplandets miljøkvalitet er den bedste måde at bevare byens overordnede miljøkvalitet på. Der bør udvikles politikker med henblik på at sikre dette som et centralt element i den samlede politik. 3.8 Institutionelle aspekter Juridiske aspekter 9

220 1. De juridiske rammer for kvaliteten af kulturarven skal være baseret på visse grundlæggende retningslinier på europæisk plan. Medlemsstaterne kan udvikle juridiske instrumenter til dette formål i overensstemmelse med deres egne kendetegn og den regionale sammenhæng. På lokalt plan skal man ved planlægningen tage hensyn til detaljerne ved koordinering, integration, ansvarsfordeling, bæredygtighed, subsidiaritet og solidaritet. 2. Med hensyn til turisme skorter det på politiske retningslinier på europæisk plan og i medlemsstaterne. Efter diskussionen i denne rapport forekommer det nødvendigt at oprette nogle juridiske rammer på europæisk plan, som så kan videreudvikles på regionalt og lokalt plan, på områderne planlægning og forvaltning af turistspørgsmål. Organisatoriske processer 3. Beskyttelsen af kulturarven er et led i en dec entraliseret magtstruktur i Den Europæiske Union (KOM, 1992f). Lokale initiativer, enten fra den private eller den offentlige sektor, skal derfor stimuleres. En decentralisering af beføjelserne bør være målsætningen. Offentlige selskaber og centraliserede udviklingsagenturer bør overdrage ansvaret til nye lokale strukturer under forudsætning af, at de lokale strukturer er parate til at koordinere deres aktiviteter inden for regionale rammer og et regionalt planlægningssystem. 4. Der er behov for overvågnin g for at vurdere virkningerne og regulere turismens udvikling og turiststrømmene. Byerne bør indsamle flere data for at levere både forandringsindikatorer og mål for kapacitet. Dataene bør ajourføres regelmæssigt for at lette tilbagemeldingen. Der bør oprettes et lokalt overvågningskontor med repræsentanter for de forskellige funktioner til undersøgelse af turiststrømmene og turismens konsekvenser. Overvågningskontorer vil lette tilpasningen af de forskellige foranstaltninger med henblik på at undgå farer for kulturarven. 5. En demokratisk ramme, der afspejler interesserne hos alle typer af brugere og rejsearrangører, er den bedste garanti for at undgå uoprettelige skader på kulturarven i byerne. Deltagelse er en værktøj for lokale initiativer og for samarbejde mellem turistinteresserne og de traditionelle aktiviteter. 6. Vi har stadig begrænset viden om turistprocesserne, byens økosystem, kulturarvens bæreevne, turistforvaltning i områder med kulturarv og andre vigtige begreber. Det er nødvendigt at koordinere og integrere de mange og forskelligartede erfaringer fra de forskellige europæiske byer baseret på en database over kulturarven. Byerne må indsamle flere undersøgelsesdata om de forskellige dimensioner og perspektiver for bæreevnen. Det Europæiske Miljøagentur og Det Europæiske Miljøoplysnings- og Miljøovervågningsnet vil muligvis udvide deres opgaver til at omfatte et større overblik over det kulturelle miljø. 4. KONKLUSIONER 1. Fremskridtene i retning af integrationen af miljøovervejelser i plan lægningssystemerne er forskellige fra land til land. Den bedste integration i både strategi og instrumenter findes i Danmark og Nederlandene. Mulighederne for lokal fornyelse er størst i de tyske og nederlandske systemer. Den nye miljødagsordens indvirkning på planlægningssystemerne har hidtil været begrænset i Sydeuropa. 10

221 2. I de enkelte planlægningssystemer må der være et vist grundlag for regulering for at kunne reagere på de miljømæssige overvejelser og for at hindre byggeriet i at bevæge sig til områder med ringere kontrol. I nogle lande findes disse grundlæggende kontrolforanstaltninger ikke. I andre lande eksisterer systemerne, men de bliver ikke altid overholdt. Der er behov for indgriben fra regeringernes side for at stramme disse kontrolforanstaltninger op sideløbende med miljøbeskyttende foranstaltninger. 3. Systemer, der indebærer en skarpt opdelt zoneplanlægning, bør blødgøres med henblik på at nå frem til en passende reaktion på miljødagsordenen såsom fremme af blandet anvendelse, hvor dette er hensigtsmæssigt. I nogle byer har man opnået dette gennem hurtige ændringer af planerne, ved at lade planer bortfalde eller ved at udpege særlige aktionsområder. Det er imidlertid vigtigt at have klare rammer for planlægningen for at kunne påvirke andres foranstaltninger. 4. Planlægningssystemerne består på trods af forskellene hovedsagelig af sæt af procedurer. De stærkeste beføjelser vedrører reguleringen af private byggeprojekter. Markedet bestemmer, hvor forslag/projekter vil blive fremsat. Derfor må planlægningssystemerne have nær tilknytning til offentlige finansieringsprogrammer og infrastrukturer/støtteordninger for at styre udviklingen over imod områder, der foretrækkes af miljøhensyn, for eksempel for at medvirke til genbrug af tomme grunde. At gøre markedet grønnere er et vigtigt mål for arealanvendelsesplanlæggere. Anvendelsen af markedsværktøjerne, som blev behandlet i kapitel 4, bør undersøges yderligere. 5. Der er forskelle fra land til land hvad angår den faglige kompetence og retningsli nierne, der anvendes ved byplanlægning. I Sydeuropa, hvor den lokale planlægning stadig domineres af arkitekter, er der behov for supplerende økonomisk, social og miljømæssig ekspertise. Lande med en stærk tradition for byplanlægning og en veletableret gruppe af byplanlæggere (Storbritannien, Nederlandene og Tyskland) har også behov for at videreudvikle planlæggernes viden, for eksempel ved at øge deres forståelse af naturvidenskab, og for at sikre, at de erhverver sig yderligere færdigheder - såsom forhandlingsteknik, sammensætning af hold, tværfagligt arbejde, arbejde i partnerskaber og offentlige høringer. Disse spørgsmål bør tages op i de kredse, hvor planlæggerne uddannes, og i forbindelse med den fortsatte faglige udvikling. 6. Miljøfagfolk bør danne nye partnerskaber med repræsentanter for lokalsamfundene og miljøorganisationer som led i processen frem mod en mere bæredygtig arealanvendelse. De må også være åbne over for nye ideer, for eksempel om landskabsdesign, og give fornyende projekter plads og tid til at udvikle sig. 7. Der findes ingen enkle løsninger på debatten om byers struktur. En analyse af hver enkelt lokal situation med inddragelse af en bredere vifte af miljøspørgsmål end tidligere bør gå forud for udarbejdelsen af placeringsstrategier. De lokale forslag skal passe sammen med regionale eller nationale strategier. 8. Fremgangsmåden over for områder, der skal genoprettes, bør være baseret på en analyse af områdets placering i forhold til sammenhængen, den fysiske såvel som den sociale og økonomiske. 9. Genopretning af byerne giver lokalsamfundene mulighed for at rette op på underskud i deres samfund. Dette omfatter muligheden for at udfylde huller i byens fysiske struktur, oprettelse af nye forbindelser i infrastrukturen og for tilvejebringelse af nye faciliteter til de omkringboende. 11

222 10. Genopretningsprocessen i byerne giver mulighed for at styrke lokalsamfundets deltagelse gennem offentlige processer, der resulterer i skabelsen af skabe bedre livsbetingelser. 11. Genopretningen af b yerne giver også mulighed for at anvende værktøjerne fra økosystemmetoden på det eksisterende byområde. Dette kan føre til bevarelse af værdifulde økologiske elementer og genopbygningen økologiske relationer. 12. Fritids- og turistaktiviteter har adskillige konsekvenser for byen og kvaliteten af dens kulturarv. Disse konsekvenser har positive og negative aspekter. I denne forbindelse er tre områder relevante: det menneskelige, det fysiske og det miljømæssige. Påvirkningen kan finde sted på tre niveauer: det historiske centrum, den nye bykerne og oplandet. 13. Det vigtigste indvirkninger på det menneskelige miljø kommer og går med turistsæsonen. Befolkningens størrelse er den mest synlige og åbenlyse virkning. Turismen skaber beskæftigelse. Turismens negative virkning kan være jordpriserne. En overdreven efterspørgsel gør jorden utilgængelig for den lokale befolkning. Fremmedgørelse og tabt identitet kan blive konsekvenserne af de mange "fremmede". Turister forårsager fysiske virkninger, og overfyldning af den hårde og bløde struktur samt ødelæggelse af kulturarven bliver resultatet. Miljøpåvirkningen er tydelig i form af forurening udtrykt som visuel forurening, støj, lugt, rystelser og vandforurening. Transport er en vigtig forårsagende virkning. 14. Løsningerne skal findes i en mere velafbalanceret udnyttelse af hele byen. Alle niveauer, herunder det historiske centrum, den nye bykerne og oplandet skal have flere funktioner som erstatning for den almindelige situation med kun en funktion. Der skal defineres en balancen mellem den daglige lokale transport og turistbevægelserne. Kulturarvens eksistens og dens udnyttelse som ressource er også en balance, der skal etableres. Befolkningens deltagelse bør skabe en kulturel identitet, en stolthed for kvarteret og bevidsthed om kvarterets funktion i hele byens system. 15. Som en ikke-vedvarende ressource skal kulturarven bevares og forbedres ved at integrere forvaltningen af kulturarven med den fysiske planlægning og miljøplanlægningen. 12

223 Kapitel 8 KONKLUSIONER, HENSTILLINGER OG FORSKNINGSDAGSORDEN 1. INDLEDNING 1. Denne rapport fra projektet for bæredygtige byer er tænkt som et bidrag fra Ekspertgruppen for Bymiljø til den stadig mere omfattende debat om byer og bæredygtighed i Europa. Den er en sammenfatning af en lang række overvejelser og praktiske erfaringer med hensyn til behandlingen af spørgsmål om byforvaltning på et bæredygtigt grundlag. På trods af et stigende antal lovgivningsinitiativer, direktiver og forordninger står de europæiske byer fortsat over for økonomiske og sociale problemer samt ødelæggelse af miljøet. Der er behov for nye metoder til forvaltning af bymiljøet, således at de europæiske byer kan finde en løsning på både lokale problemer og bidrage til regional og global bæredygtighed. 2. I denne rapport anerkender man og glæder sig over mangfoldigheden blandt Europas byer. Det juridiske og organisatoriske grundlag for miljøforanstaltninger i byerne varierer naturligvis fra medlemsstat til medlemsstat og afspejler til dels forskellene i de ansvarsområder, der er lagt ud til de forskellige niveauer af lokale myndigheder. Endvidere er der forskel på byernes geografiske kendetegn, og bystyrerne er ikke kommet lige langt hvad angår lokale løsninger, processer og teknikker. Fremgangsmåden med hensyn til bæredygtig udvikling vil sandsynligvis variere fra by til by. 3. I denne rapport foreslås der derfor ikke patentløsninger eller opskrifter, der er gældende for alle byer. I stedet opfordres der til etablering af støttestrukturer, inden for hvilke byerne kan udforske nye fremgangsmåder, der afspejler de lokale forhold, udnytter traditionerne for lokalt demokrati, god forvaltningspraksis og faglig ekspertise. Uanset deres ansvars- og kompetenceområder står de lokale myndigheder i hele Europa nu i kraft af deres mange og forskelligartede roller stærkt med hensyn til at fremme målsætningen om bæredygtighed. 4. Rapporten og dens konklusioner er rettet mod en bred målgruppe. For selv om folkevalgte repræsentanter i byerne, byadministratorer og fagfolk inden for bymiljø spiller en nøglerolle i den bæredygtige byudvikling, afhænger vellykkede fremskridt af en aktiv deltagelse fra lokalsamfundets side samt oprettelse af partnerskaber med private og frivillige organer i sammenhæng med stærke offentlige støtterammer på alle niveauer. Politisk lederskab og engagement er kritiske faktorer, hvis der skal gøres fremskridt. 5. I resten af dette kapitel beskrives de vigtigste fremgangsmåder, der anbefales i rapporten, der fremsættes konklusioner og anbefalinger til politikker, praksis og forskning. 2. NØGLEOMRÅDER 1. I denne rapport anskues den bæredygtige by som en dynamisk proces frem for som et endeligt mål. Derfor fremhæves både den politiske proces og det politiske indhold. Begge dele er vigtige, når det drejer sig om at overføre god praksis fra et sted til et andet. Byen anskues som et kompleks system, der kræver et sæt værktøjer, der kan anvendes i forskellige sammenhænge. Selv om systemet er kompleks, bør der anvendes enkle løsninger, der kan bruges til flere problemer på én gang, eller flere løsninger, der kan anvendes sammen. Byforvaltning 13

224 2. Den bæredygtige udvikling vil kun finde sted, hvis den udtrykkelig medtages i planlægningen. Markedskræfterne eller andre ubevidste eller ukontrollerede fænomener kan ikke løse de alvorlige problemer med bæredygtighed. I Agenda 21 angives en tilbundsgående proces, hvor man overvejer en lang række spørgsmål i sammenhæng, træffer bevidste beslutninger om prioriteter og opretter langsigtede rammer for kontrol, incitamenter og motivation kombineret med kvantitative, daterede mål for gennemførelse af beslutningen. En bæredygtig forvaltning af byerne bør være baseret på ovenstående proces. 3. En bæredygtig byforvaltning kræver en række værktøjer til at løse miljømæssige, sociale og økonomiske problemer med henblik på at skabe det nødvendige grundlag for integration. Der findes forskellige værktøjer, hvoraf nogle anvendes til løsning af miljømæssige, sociale eller økonomiske problemer hver for sig, mens andre anvendes til en kombineret problemløsning. Projektet for bæredygtige byer fokuserer på de miljømæssige værktøjer, der kan bruges til byforvaltningsprocesserne. 4. Der tilrådes fem hovedgrupper af miljøværktøjer. Det er samarbejde og partnerskab, integration af politikker, markedsmekanismerne, informationsstyring samt måling og overvågning. Hvert af værktøjerne betragtes som et element inden for et integreret system for byforvaltning. Der findes ingen krav om, hvordan disse værktøjer skal bruges eller kombineres; der findes mange måder at skabe bæredygtighed på. Den institutionelle og miljømæssige sammenhæng varierer fra land til land og fra by til by, og der er derfor behov for en ny fremgangsmåde i hvert enkelt tilfælde. Det grundlæggende mål er at nå frem til en integreret byforvaltningsproces; men elementerne i denne proces vil udvikle sig gennem samspillet mellem forskellige interesser. 5. Indfaldsvinklen til disse værktøjer indebærer et behov for et bredere og mere aktivt syn på myndighedernes rolle, især de kommunale myndigheder, end det, der er normalt i visse dele af Europa. Forvaltning med henblik på bæredygtighed er især en politisk proces, der påvirker forvaltningen af byerne. De værktøjer, der anbefales i denne rapport er alle metoder til ændring eller binding af fagområdernes virke, effektovervågning og markedet i henhold til bæredygtighedsmålsætninger, der fastlægges udefra. Ved at anvende disse værktøjer kan den politiske proces med henblik på bæredygtighed blive langt bredere, kraftigere og mere ambitiøs, end man hidtil har anerkendt. 6. Det demokratiske valg i den politiske proces kan legitimere såvel bæredygtighedsmål og midlerne til at opnå dem - forudsat at befolkningen er uddannet og præcis informeret om konsekvenserne af deres valg. Mange af problemerne med manglende bæredygtighed kan kun løses, hvis folk accepterer grænserne for deres frihed. Disse begrænsninger kan kun være acceptable, hvis de berørte mennesker vælger dem eller i det mindste accepterer dem. Den "sociale kontrakt"-model for politik, hvor det civile samfund skabes ved at enkeltpersoner frivilligt accepterer kollektive begrænsninger af deres egne handlinger for at de alle skal få det bedre, er nøglen til bæredygtig byforvaltninger. Integration af politikker 7. Nødvendigheden af koordinering og integration understreges i kapitel 8 af det femte miljøhandlingsprogram. Dette kan opnås ved at kombinere bæredygtighedsprincippet med det bredere begreb fælles ansvar. Ved udarbejdelsen af anbefalingerne fra projektet for bæredygtige byer søger ekspertgruppen at opnå både horisontal og vertikal integration. 14

225 8. Den horisontale integration er nødvendig, for at den yderligere integration af sociale, miljømæssige og økonomiske dimensioner kan skabe en synergieffekt og dermed blive en kraftig stimulans for processen hen imod bæredygtighed. Den horisontale integration kræver integration mellem politiske områder i kommunerne, i regionale og nationale myndigheder samt i Den Europæiske Union. Det sidste gælder Europa-Kommissionens aktiviteter generelt samt i de enkelte generaldirektorater. 9. På lokalt, regionalt og nationalt plan er der en udvikling i gang i retning af at integrere forskellige politiske områder eller sektorer. Projekter, forskningsprogrammer osv. er under udvikling i det mindste i nogle medlemsstater, og de stimuleres og videreformidles gennem horisontale organisationsstrukturer. Der er imidlertid behov for at videreudvikle fagfolkenes evne til og erfaringer med at arbejde på tværfaglig basis og at øge deres forståelse af andre politiske områder og sektorer end deres egne. Der bør derfor oprettes faglige uddannelsesprogrammer for både almen og praktisk uddannelse for at skabe denne videre dimension, som det tværfaglige arbejde kræver. 10. Det er lige så vigtigt med vertikal integration på tværs af alle niveauer i Den Europæiske Union, i medlemsstaterne samt hos de regionale og lokale myndigheder. Vertikal integration kan medføre større sammenhæng i politikker og foranstaltninger, således at udviklingen af bæredygtighed på lokalt plan ikke undergraves af beslutninger og foranstaltninger truffet af regeringerne og EU. En økosystem-tankegang 11. I økosystem-tankegangen lægges der vægt på, at byen er et kompleks system, som er kendetegnet ved en uafbrudt forandrings- og udviklingsproces. Energi, naturressourcer og affaldsproduktion opfattes som strømme eller kæder. At bevare, genoprette, stimulere og lukke disse strømme eller kredsløb bidrager til den bæredygtige udvikling. Regulering af trafik og transport er yderligere et element i økosystem-strategien. 12. Metoden med dobbelte netværk er baseret økosystem-tankegangen og skaber rammerne for byudvikling på regionalt eller lokalt plan. Rammerne består af to netværk: netværket af vandstrømme og infrastrukturnetværket. Netværket af vandstrømme definerer de økologiske sammenhænge ved at regulere vandmængden og -strømmene. Infrastrukturnetværket giver mulighed for at mindske afhængigheden af biltransport og stimulere de offentlige transportsystemer samt gang og cykling. Ved udformningen af planerne skal man være opmærksom på: vandkvalitet og vandmængde, de vigtigste strømme, økologiske værdier osv. eksisterende eller nye offentlige transportmidler, beskæftigelse og faciliteter for boligområder, integration af gang- og cykelstier i boligområder osv. 13. En analyse af disse aspekter vil resultere i grundprincipper for bæredygtighed i byerne set ud fra et synspunkt om fysiske økosystemer. Men økosystem-tankegangen omfatter også en social dimension, hvor hver enkelt by betragtes som et socialt økosystem. Nicher og forskelligartethed udgør bestanddelene i dette sociale økosystem. Samarbejde og partnerskab 15

226 14. Samarbejde er en vigtig del af bevægelsen hen imod bæredygtighed. Samarbejde og partnerskaber mellem forskellige niveauer, organisationer og interesser er vigtig af to grunde. For det første begrænses tendensen til, at individuelle organisationer og agenturer gennemfører deres egne dagsordener isoleret fra den generelle offentlig interesse. For det første kan de fleste problemer kun løses gennem koordinerede foranstaltninger fra en række aktørers og organisationers side i overensstemmelse med princippet om fælles ansvar, der tilrådes i det femte miljøhandlingsprogram. 15. I projektet bæredygtige byer understreges betydningen af at lære gennem praktiske erfaringer. Deltagelse i beslutningstagning og forvaltning betyder, at organisationer og enkeltpersoner deltager i en proces til forbedring af den fælles situation. Hvis en bæredygtig byforvaltning ses som en indlæringsproces, styrker man både det aspekt, der blev fremhævet tidligere om at tage det første skridt i retning af bæredygtighed, samtidig med at man fremhæver betydningen af at eksperimentere. 16. Byerne kan lære meget af at dele erfaringer med hinanden. Man må imidlertid erkende, at overførsel af erfaringer om fysiske forhold, for eksempel forvaltning af en floddal og genanvendelsesinitiativer, i øjeblikket er lettere end initiativer vedrørende fysisk planlægning, på grund af den ekstra komplikation bestående af de forskellige juridiske og kulturelle spørgsmål, som planlægningssystemerne er baseret på. Muligheden for indførelsen af et fysisk planlægningsperspektiv for Europa inden for de kommende år rummer et stort potentiale for at anvende bæredygtighedsprincipper inden for fysisk planlægning. 17. I denne rapport tales der især for to samarbejdskategorier. I den første kategori fokuseres der på de lokale myndigheders initiativer, og det omfatter ligeledes uddannelse af fagfolk; tværfagligt arbejde samt partnerskab og netværk. Det sidste omfatter offentlige-private partnerskaber, inddragelse af NGO'er samt bynetværk og andre netværk. Den anden kategori er fokuseret på forholdet mellem en lokal myndighed og lokalsamfundet og omfatter høring af lokalsamfundet og borgernes deltagelse, innovative uddannelsesmekanismer og bevidstgørelse. Uanset typen af samarbejde indebærer det et behov for ændringer af de traditionelle arbejdsmetoder og indførelse af innovative fremgangsmåder. 18. Det er en hovedmålsætning at skabe forudsætninger, de r giver mulighed for samarbejde og partnerskab. Dette er vigtigt af ovennævnte årsager, men også fordi samarbejde fremmer lighed mellem sektorer fremfor hierarki, hvorved man skaber øget forståelse og ansvarsfølelse hos de forskellige aktører. 3. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER I DE ENKELTE KAPITLER Konklusioner - Kapitel 3: Bæredygtig byforvaltning 1. Den særlige udfordring ved bæredygtig byudvikling er, at både de problemer, der opleves i byerne, og de problemer, som skabes af byerne, skal løses i erkendelse af, at byerne selv rummer mange potentielle løsninger på disse problemer. Byadministrationerne må søge at imødekomme byboernes sociale og økonomiske behov, samtidig med at de respekterer de lokale, regionale og globale natursystemer. De skal om muligt løse problemerne lokalt og ikke blot flytte dem længere bort eller lade dem gå videre til de kommende generationer. 16

227 2. En økosystem-filosofi for bæredygtighed i byerne kræver, at man overholder visse mønstre for organisatorisk forvaltning. Dette kræver igen, at man vedtager organisationsmønstre og administrative systemer, der anskuer disse spørgsmål holistisk. Der er derfor behov for at definere en kerne af institutionelle principper, der skal tjene som rettesnor for den fremgangsmåde, der er mest hensigtsmæssig med hensyn til opnåelse af en bæredygtig udvikling. Med udgangspunkt i økosystem-metaforen og målene for bæredygtig udvikling tilrådes det at anvende principperne for integration, samarbejde, homøostase, subsidiaritet og synergi. 3. I afsnit 3.2 beskrives en række værktøjer til integration af miljøpolitikken. De nuværende værktøjer, der er udviklet med henblik på miljøforanstaltninger, skal tages op til fornyet vurdering og udbygges, så de også omfatter bæredygtighedskonceptets socioøkonomiske dimension. Bæredygtig byforvaltning kan fremmes med disse værktøjer, hvis de anvendes som led i handlingsplaner, der omfatter byen som helhed, f.eks. miljøchartere og -strategier med klart fastsatte mål, ansvarsområder og tidsplaner. 4. Fremskridt hen imod bæredygtighed kan måles ved hjælp af indikatorer og mål. Indikatorer er nyttige, men er ikke enkle at bruge. En given foranstaltning er således desto nemmere at måle, desto mindre betydningsfuld den er. Hidtil har man først og fremmest lagt vægt på indikatorer for fysisk bæredygtighed, men indikatorer for mulighederne for en mere bæredygtig levevis vil sandsynligvis også få betydning, hvis fysisk bæredygtighed og social velfærd skal følges ad. Et andet sæt værktøjer tager sigte på at bringe markedsmekanismer og prissignaler i overensstemmelse med bæredygtighedsprincippet. 5. I sidste del af afsnit 3.2 fokuseres der på de politiske processer, hvorigennem byerne vinder politikernes og offentlighedens støtte og begynder at anvende de ovennævnte mekanismer. Her understreges navnlig demokratiets store betydning og nye former for deltagelse fra offentlighedens side, behov for fælles ansvar og for mangfoldighed og eksperimenter. 6. I rapporten anbefales det stærkt, at der udvikles strategier for bæredygtig by forvaltning, som omfatter byen i dens helhed. Ifølge projektet for bæredygtige byer skal denne fremgangsmåde imidlertid også anvendes på en række nøgleområder. Målet skal i sidste ende være at fremme integrationen mellem disse prioriterede områder. De prioriterede områder, der er udvalgt til denne rapport, er forvaltning af naturressourcer, socioøkonomiske aspekter, tilgængelighed og fysisk planlægning. De gennemgås i henholdsvis kapitel 4, 5, 6 og 7. Anbefalinger - kapitel 3: Bæredygtig byforvaltning 7. Gennem anbefalingerne, som udspringer af projektet bæredygtige byer, søger ekspertgruppen at opnå: yderligere integrering af bæredygtighedskonceptets økonomiske, sociale og miljømæssige dimension på samtlige politiske områder på EU-plan samt på nationalt, regionalt og lokalt plan; øget kapacitet til forvaltning af byområder på et bæredygtigt grundlag; øget sammenhæng mellem politik og handling, så forsøg på bæredygtig udvikling på lokalt plan ikke undermineres af beslutninger og foranstaltninger på regeringsplan eller EU-plan; foranstaltninger til at undgå unødige overlapninger og til at øge frugtbar udveksling af erfaringer; og 17

228 bedre gennemførelse af de nuværende og om nødvendigt udvikling af nye politikker, programmer og mekanismer. 8. Problemerne med manglende integration af miljøpolitikken i andre områder, som identificeres i byerne i afsnit 3.1, gælder ligeledes, hvis ikke i endnu højere grad, de højere regeringsniveauer. Alle regeringsorganer og offentlige organer bør: anvende principperne og værktøjerne for politisk integration for sig selv; fremme udviklingen af bæredygtighedsvurdering gennem hensigtsmæssigt anvendt forskning og omfatter i sidste ende bæredygtighedsvurdering i forbindelse med beslutningsprocessen for alle betydende ændringer af initiativer eller politik; og etablere formelle forvaltningsprocedurer for fastlæggelse af miljømæssige mål; træffe beslutninger om, afsætte ressourcer til og gennemføre initiativer til opnåelse af de fastsatte mål; samt overvåge og rapportere om fremskridtene. Den Europæiske Unions foranstaltninger 9. Det mest påtrængende ansvarsområde for Den Europæiske Union er at integrere sine egne politikker og foranstaltninger. Dette er nødvendigt for alle Europa-Kommissionens aktiviteter samt inden for de enkelte generaldirektorater. Herudover bør EU overveje følgende: tilbyde vejledning i bæredygtighedsvurdering med udgangspunkt i en økosystem-tankegang; tilbyde vejledning i miljøstyringssystemer inden for den offentlige sektor; fortsætte udviklingen af en europæisk bypolitik med bæredygtig byforvaltning som et centralt element; lægge større vægt på at vurdere ansøgninger til strukturfondene i henhold til bæredygtighedskriterier; kræve, at projekter, der støttes gennem URBAN-initiativet, skal indeholde eksplicitte målsætninger for en bæredygtig udvikling, og i påkommende tilfælde bør principperne og de politiske værktøjer, der behandles i denne rapport, finde anvendelse; forbedre finansieringsmulighederne for byinitiativer til bæredygtig udvikling og kræve, at ansøgninger om byprojekter udarbejdes i henhold til en høj standard; yde fortsat politisk og økonomisk støtte til netværk mellem byer i deres stræben mod bæredygtighed. Der bør imidlertid også tages skridt til at undgå dobbeltarbejde i disse formelle netværk af byer; støtte videreførelsen af informationssystemer om lokale miljøinitiativer, give adgang til eksempler på god praksis, referencelitteratur samt til eksperter inden for miljøspørgsmål for lokale myndigheder i Europa; 18

229 sammen med medlemsstaterne yde bistand til fælleskommunale projekter til videreudvikling og afprøvning af værktøjer til brug ved bæredygtig byudvikling. Der er behov for komparative projekter på internationalt, nationalt og lokalt niveau; og sammen med medlemsstaterne, netværk og internationale organisationer fremme og lette udveksling og udstationering af personale fra kommunale og amtslige myndigheder (som for eksempel i forbindelse med udvekslingsprogrammet for europæiske kommunale tjenestemænd i ). Initiativer fra medlemsstaternes, regionale og lokale regeringers side 10. I forbindelse med de forpligtelser, der blev indgået i Rio, opfordrer ekspertgruppen medlemsstaternes regeringer til udtrykkeligt at tage højde for den bymæssige dimension af bæredygtig udvikling, navnlig i rapporterne til FN's komite for bæredygtig udvikling og i foranstaltningerne i forbindelse med Agenda 21. Medlemsstater med specialiserede bypolitikker bør indbygge målsætninger for bæredygtig udvikling i deres overordnede programmer. 11. Regionale og lokale regeringer inden for EU skal tage højde for det femte miljøhandlingsprogram. Især de lokale myndigheder skal arbejde sammen med en række partnere med henblik på gennemførelse af programmet. 12. Forbindelserne mellem det femte miljøhandlingsprogram og Agenda 21 er betydelige, og EU's medlemsstater og byer kan spille en supplerende rolle ved at reagere positivt over for de miljømålsætninger, der ligger i de to programmer. Fremgangsmåden for projektet for bæredygtige byer falder stort set i tråd med processen for Local Agenda 21. Følgende anbefales: at lokale myndigheder modtager større finansiering og støtte for at give dem mulighed for at opfylde forpligtelserne i henhold til det femte handlingsprogram på miljøområdet og Agenda 21; at medlemsstaterne og de europæiske byer tilskynder til positive nord-syd-forbindelser med henblik på gennemførelse af Agenda 21 som udformet på Global Forum i Manchester; at der oprettes organer eller styringsgrupper bestående af central- og lokalregeringer i alle medlemsstater for at bringe bymiljømæssige spørgsmål frem i lyset, navnlig i forhold til det femte miljøhandlingsprogram, Agenda 21 og Local Agenda Med hensyn til de lokale myndigheder anbefales foranstaltninger til udvikling af strategiske metoder, gældende for hele byen, for en bæredygtig byudvikling, der omfatter de principper og værktøjer, der behandles i kapitel 3 og 4 i denne rapport. De lokale myndigheder bør tilskyndes til at etablere passende gennemgribende administrative foranstaltninger og til at ansætte specialiseret personale såsom miljøpolitiske koordinatorer og ledere. 14. Udviklingen af strategiske fremgangsmåder kræver også etablering af partnerskaber mellem det offentlige, det private og NGO'er, som kan skabe større effektivitet i alle de involveredes aktiviteter og skabe en følelse af gensidig tillid og et fælles mål. Oprettelsen af sådanne partnerskaber kræver typisk deltagelse af fagfolk med forskellig baggrund, der samarbejder, og kræver, at personale fra de lokale myndigheder samarbejder med NGO'er og med det offentlige. 19

230 15. En vellykket udvikling og gennemførelse af disse metoder har langsigtede konsekvenser for uddannelse og oplæring af fagfolk og politikere, som er beskæftiget med administration af byerne. Spørgsmål om bæredygtighed og forvaltningen af disse bør medtages i læseplanerne for alle faglige og tekniske uddannelser, oplæring og kvalifikationer. 16. På kort sigt anbefales det at udarbejde videoer og uddannelsespakker for at skabe grundlæggende opmærksomhed blandt kommunalt ansatte, lokalpolitikere og den brede offentlighed. På længere sigt må man på alle administrative niveauer overveje udvikling af undervisnings- og informationsprogrammer til offentligheden (herunder børn) for at underbygge politiske ændringer og projektfornyelser. 17. Medlemsstaterne og byerne bør arbejde frem mod en mere hensigtsmæssig struktur for regionalt og lokalt styre i byområderne. Der er ofte en kløft mellem de funktionelle og de administrative strukturer, hvilket medfører negative virkninger for miljøbeskyttelsen samt arealog transportplanlægning. I mange europæiske byområder er der behov for at oprette storbyregeringer med stærk planlægningskompetence på strategisk plan. Oprettelse af mindre demokratiske enheder inden for disse strategiske bymæssige rammer ses i nogle medlemsstater som et vigtigt træk ved denne omorganisering. 18. Det anbefales, at byerne på længere sigt får større frihed til at eksperimentere samt til at udforme og gennemføre deres egne politikker og foranstaltninger for bæredygtig udvikling. Konklusioner - Kapitel 4: Bæredygtig forvaltning af naturressourcer 19. I kapitel 4 identificeres problemerne med forbruget af ikke-vedvarende eller langsomt fornybare naturressourcer, der overstiger det naturlige systems kapacitet. Problemet kædes sammen med den akkumulering af affald, der er kendetegnende for den moderne livsstil i europæiske byer. 20. Bysystemernes funktion sammenlignes med naturlige systemer, hvor ligevægten opretholdes gennem intern cirkulation af ressourcer og affaldsstoffer. Forskellen mellem det naturlige systems og byens systems funktionsmåde skyldes, at sidstnævnte er afhængig af at importere naturressourcer og energi til byen og eksportere affald og forurening til de omkringliggende områder. Byerne er ikke lukkede systemer, hvor naturressourcerne anvendes på en økonomisk måde til at skaffe energi og ubrugt materiale genbruges, genanvendes eller omdannes til igen at komme med i cirkulationsprocessen, men derimod yderst afhængige åbne systemer. Gennem afhængigheden af de omkringliggende områder som leverandører af naturressourcer og energi og bortskaffelse af affald påtvinger byerne disse områder deres problemer. Nedbrydning af naturressourcer, forurening og ødelæggelse af miljøet med de deraf følgende sociale, økonomiske og miljømæssige konsekvenser påvirker landbefolkningen såvel som byens egne systemer. 21. I dette kapitel understreges det, at hvis byens systemer skal fungere på en mere bæredygtig måde, kræves det, at man bevæger sig i retning af en forvaltning af byerne, hvor man gør brug af den lære, som naturen kan give os om økologisk og effektiv forvaltning af strømme. 22. Byerne bør tage en integreret fremgangsmåde i anvendelse for at lukke de forskellige kredsløb for naturressourcer, energi og affald. Målsætningen for en sådan fremgangsmåde bør omfatte et minimeret forbrug af naturressourcer, navnlig ikke-vedvarende og langsomt fornybare, minimering af affaldsproduktion gennem genbrug og genanvendelse, hvor det er muligt, minimering af forureningen af luft, jord og vand samt en forøgelse af andelen af naturområder og 20

231 biodiversitet i byerne. Disse målsætninger er ofte lettere at gennemføre i lille skala, og det er også grunden til, at de lokale kredsløb kan være ideelle til at indføre mere bæredygtige politikker i bysystemerne. Man har imidlertid ikke fastlagt de bedste niveau, hvor kredsløbene ideelt set bør lukkes; men der kan være tale om kvarterer, lokalt eller regionalt afhængig af omstændighederne. Anbefalinger - Kapitel 4: Bæredygtig forvaltning af naturressourcer 23. Spørgsmålene om naturressourcer, energi og affald hænger tæt sammen. Byerne er steder med høj energiintensitet, og energien spiller en stadig større rolle for bysystemernes funktion. Jo mere energi, der forbruges, jo større er behovet for naturressourcer til støtte for energiproduktionen. Tilsvarende gælder det, at jo større forbruget af naturressourcer og energi er, desto mere affald akkumuleres der. På grund af denne sammenhæng er det logisk, at adskillige af de relevante politiske løsninger indebærer multiplikationseffekter. Så når de politiske løsningsmuligheder anvendes på et bestemt problem, kan de samtidig løse et eller flere andre problemer. 24. Den vigtigste målsætning for bæredygtig forvaltning i forhold til luften er at sikre kvalitet og udbud. EU bør fortsat definere og vedtage strenge emissionsstandarder med hensyn til luftkvalitet. EU, medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder bør vedtage lovgivningsinstrumenter og tekniske foranstaltninger for at begrænse forureningskilderne og forureningsmængderne. De bør også udvikle politikker og mekanismer for at fremme luftgenerering og -filtrering, for eksempel gennem indførelse af flere grønne indslag i byerne. Det anbefales, at foranstaltningerne til forbedring af luftkvalitet og udbud udvikles inden for de overordnede rammer af en plan for luftkvalitet. Dette bliver faktisk et krav, når EU's direktiv om vurdering og forvaltning af den omgivende lufts kvalitet gennemføres. 25. Den generelle målsætning for jord, flora og fauna er at forøge andelen af naturlige og menneskeskabte økosystemer i byerne. De regionale og lokale myndigheder bør lette udviklingen af grønne korridorer, der forbinder de landlige omgivelser med de forskellige grønne områder inde i byerne. Derved skabes de bedste økologiske rammer for bosteder, hvorved man forøger biodiversiteten med rekreativ værdi. Det er vigtigt med en bevægelse bort fra monokultur hen imod forøget biodiversitet for en bæredygtig forvaltning af byerne. Det anbefales også, at de grønne områder bruges som grundlag for uddannelse og bevidstgørelse i forhold til den måde, hvorpå økosystemerne fungerer, og hvordan byens funktioner kan integreres i det naturlige system. 26. Principperne for bæredygtig vandforvaltning hænger sammen med bevarelse af vandkvalitet og begrænsning af alle vandrelaterede funktioners indvirkning på det naturlige system. De regionale og lokale myndigheder bør indføre foranstaltninger for at gøre byerne grønnere og for at forbedre vandsystemet. Størst mulig udbredelse af nedsivningsområder fremmer filtrering og rensning af regnvand, mens oprettelse af damme, grøfter og vådområder gør det lettere at inddæmme regnvand, renser vandet og beriger floraen og faunaen. 21

232 Det anbefales ligeledes, at effektiv udnyttelse af vandet medtages som led i en bæredygtig vandforvaltning. Når man tager hensyn til den endelige anvendelse af vandet ved fastlæggelse af den krævede kvalitet, letter man samtidig bevarelsen af vandet. Indsamling af regnvand til sekundær anvendelse og genanvendelse af gråt vand er vigtige foranstaltninger. EU, medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder opfordres også til at fremme gennemførelsen af mere miljøvenlige kloakeringsløsninger. Planter til biologisk behandling og passive vandbehandlingsmetoder baseret på økologiske funktioner bør anvendes mere generelt. 27. Den grundlæggende målsætning for bæredygtig energiforvaltning vedrører energibesparelse. Nøglen til energibesparelse ligger i enkeltpersoners og organisationernes adfærd, men også i energiproduktion og -distribution. EU bør fortsat støtte oprette energikontorer i byerne, som skal tage sig af energiforvaltning og dermed bidrage til miljøbeskyttelse og bæredygtig byudvikling. EU bør også overveje at udvide andre initiativer inden for energibesparelse, navnlig dem, der er særlig rettet mod de lokale myndigheder. De nationale regeringer bør stille de nødvendige rammer til rådighed for at lette gennemførelsen af energibesparende politikker. Sådanne rammer kan omfatte skatte- og afgiftsmæssige foranstaltninger, lovgivningsmæssige ændringer, nye beføjelser for kommunerne osv. EU og medlemsstaterne bør lette decentraliseringen af energiforvaltning og -produktion, når det hensigtsmæssigt, med henblik på at øge muligheden for at koordinere aktørerne, for at arbejde aktivt hen imod en reduktion af energiefterspørgslen og forøge effektiviteten af produktionen og distributionen. EU, medlemsstaterne samt regionale og lokale myndigheder bør skabe de rette betingelser for at erstatte ikke-vedvarende energikilder med vedvarende, når det er muligt. Regionale og lokale myndigheder bør anvende bæredygtige konstruktionsprincipper, der letter energibesparelsen. Tæthed, placering, udformning, bio-klimatisk, arkitektonisk design, materialer, isolering, bygningers orientering, mikroklima, grønne elementer osv. skal anvendes ved den fysiske planlægning og være krav ved udvikling af kontroller, der begrænser energiforbruget. Regionale og lokale myndigheder bør foretage en energirevision af såvel interne som eksterne aktiviteter samt af byens egen byggemasse for at bevæge sig i retning af at vedtage egnede energieffektive foranstaltninger, hvorved man bidrager til energibesparelse, samtidig med at driftsudgifterne nedbringes. Hvis byens aktiviteter gøres mere miljørigtige på denne måde, udgør det også et værdifuldt eksempel til efterfølgelse for andre organisationer og enkeltpersoner. Det skaber øget troværdighed for alle bevidsthedsskabende initiativer, som gennemføres i byerne. 28. Forskellige løsninger, hvor man anvender affald til energiproduktion, tjener det dobbelte formål at bevare naturressourcerne og anvende affaldsprodukterne effektivt. Det endelig mål med bæredygtig affaldsforvaltning er imidlertid at begrænse affaldsproduktionen. 22

233 EU bør tage initiativ til at indføre politiske retningslinier for et integreret affaldsforvaltningssystem, som giver mulighed for gennemførelse i forhold til situationen i de enkelte medlemsstater. EU, medlemsstaterne samt de regionale og lokale myndigheder bør tilskynde til en begrænset brug af emballage og mere udbredt anvendelse af emballage, der kan genbruges og genanvendelse. De regionale og lokale myndigheder bør så vidt muligt fremme affaldssortering og - kompostering for at mindske affaldsproduktionen, begrænse omfanget af giftigt affald og anvende noget af affaldet nyttigt, for eksempel til muld eller biogas. 29. Andre anbefalninger for affaldsforvaltning falder sammen med anbefalingerne for forvaltning af vandressourcer, navnlig med hensyn til forvaltning af flydende affald. 30. Endelig bør EU, medlemsstaterne samt de regionale og lokale myndigheder huske på, at påvirkning af adfærd gennem uddannelse, information og praktiske eksempler er en nøglefaktor, når man ønsker at opnå mere bæredygtige bysystemer. Forholdet mellem adfærdspåvirkning og bæredygtig forvaltning af naturressourcer er særlig tydeligt. Det er et område, hvor folks adfærd påvirker bæredygtighedens omfang direkte, og hvor folk kan se resultaterne af ændret adfærd på en gennemsigtig måde. Konklusioner - Kapitel 5: Socioøkonomiske aspekter af bæredygtighed 31. I kapitel 5 identificeres de socioøkonomiske problemer i de moderne samfund, og de socioøkonomiske aspekter kædes sammen med bæredygtighed. I afsnit 5.1 placeres de europæiske byer i deres internationale sammenhæng, og deres rolle i den europæiske og globale økonomi understreges. 32. Befolkningsbevægelserne og den økonomiske omstrukturering i de europæiske byer har givet sig stærkt forskelligartede udslag i de forskellige byer. Den større økonomiske integration som følge af det europæiske indre marked, udviklingen i Central- og Østeuropa og udvidelsen af EU med nye medlemsstater har langtrækkende virkninger på byernes økonomi, samfundsstrukturer og miljø. 33. I det femte miljøhandlingsprogram hedder det, at der skal anvendes økonomiske virkemidler til at opnå en bæredygtig udvikling, og industrien udpeges som en af de fem målsektorer. I afsnit 5.1 undersøges mulighederne for en indsats fra de lokale myndigheder på dette område. Hvis de lokale økonomier skal bringes i overensstemmelse med miljøhensynene, indebærer det, at bæredygtighedskonceptet indbygges i de traditionelle fremgangsmåder, og at der samtidig forskes i nye fremgangsmåder. 34. Der bør gøres en yderligere indsats for at forene en "grønnere" økonomisk vækst med hensyn til social bæredygtighed, baseret på undersøgelser af de lokale arbejdsmarkeder og af mulighederne for initiativer på lokalt plan i overensstemmelse med det femte miljøhandlingsprogram. 35. I afsnit 5.2 behandles de sociale aspekter af bæredygtighed. Der er opstået en tendens til at se bort fra miljømæssige og sociale risici (som forurening og sikkerhed) og i stedet koncentrere sig om at samle materiel rigdom. Fra et socialt synspunkt rejser det spørgsmålet om, hvorvidt 23

234 fattige og rige borgere påvirkes af risikoen i samme omfang. Det underliggende spørgsmål er: Vil et risikosamfund træde i stedet for den sociale klassestruktur, eller vil risikosamfundet blive integreret i det nuværende klassesamfund? Rigdom og risiko varierer mellem medlemsstaterne og mellem regionerne i de enkelte medlemsstater, mellem byerne og inden for byerne. 36. Hvis man skal forhindre disse tendenser i at fortsætte, kræver det både ændringer af de underliggende samfundsværdier og af grundlaget for de økonomiske systemer. Der er behov for ændret adfærd og levevis hos politikere og borgere, og disse bør overveje de kommende generationers velfærd. Dette kan igen kræve en ændring af de individuelle værdier i forhold til samfundet, ejendomsforhold, ansvar og individuelt engagement. 37. Adgangen til grundlæggende tjenester og faciliteter, almen og praktisk uddannelse, sundhedsvæsenet, boliger og beskæftigelse udgør grundlaget for folks velvære samt for forbedringen af lighed og social integration. Fysiske aspekter såsom kvaliteten af byområderne påvirker også den sociale bæredygtighed. 38. Endvidere påpeges det i kapitlet, at spørgsmål om økonomisk og social bæredygtighed ikke kan ses isoleret fra spørgsmål om fysisk planlægning og transportsystemer. Anbefalinger - Kapitel 5: Socioøkonomiske aspekter af bæredygtighed 39. Der er behov for, at EU og medlemsstaterne skaber betingelserne for, at erhvervslivet får gavn af at fungere på en mere miljøvenlig måde, eftersom byernes mulighed for at tilskynde det lokale erhvervsliv til at blive mere miljøvenligt er underlagt kraftige begrænsninger på grund af markedskræfterne. 40. EU og medlemsstaterne bør overveje en aktiv økonomisk forvaltning for at fr emme en bæredygtig adfærd i erhvervsudviklingen, for eksempel: fremme af miljøsektoren ved for eksempel at skabe markeder for miljøprodukter og -tjenester gennem brug af regulering, beskatning, incitamenter og investeringer; udvikling af miljøstandarder for produkter og processer; reguleringsmæssige rammer for værktøjer, der fremmer efterspørgselsstyring og afgiftsstrukturer, der belønner et lavere forbrug; forvaltning af forholdet mellem faste og variable omkostninger for at gøre bæredygtig adfærd mere attraktiv i forbindelse med beslutningstagningen (for eksempel at flytte bilbeskatningen fra ejerskab til brug); og støtte til institutioner for langsigtede investeringer. 41. Regeringerne bør overveje at flytte beskatningen væk fra socialt gavnlige aktiviteter som beskæftigelse over på miljømæssigt uønskede aktiviteter som energiforbrug, ressourceforbrug og produktion af affald. 42. Alle politikker bør tilskynde til effektivt energiforbrug, eftersom en bedre energieffektivitet nu anerkendes som et vigtigt middel til opnåelse af både økonomisk udvikling og miljømæssige kvalitetsmål. 24

235 43. Medlemsstaterne bør tilskyndes til at træffe initiativer, der omfatter den private sektor. Når tjenester med betydning for bæredygtigheden privatiseres, bør der imidlertid udvikles lovgivningsmæssige rammer for at sikre, at bæredygtighedsforbedrende beslutninger bliver mere rentable, og at ikke-bæredygtige beslutninger forhindres. 44. Der bør gøres større brug af pilotprojekter; men fremgangsmåden i forbindelse med d isse skal være mere systematisk, således at man kan forfølge et koordineret sæt af målsætninger med hensyn til beskæftigelse og miljø og måle resultaterne. 45. Det anbefales, at regionale og lokale myndigheder: udforsker metoder til jobskabelse gennem miljøforanstaltninger; tilskynder det eksisterende erhvervsliv i lokalområdet til at lægge mere vægt på miljøet; målretter en indadgående investeringsstrategi mod typer af økonomisk aktivitet, der er mere gunstige hvad angår bæredygtighed; og søger at opbygge en konkurrencefordel i forbindelse med indadgående investeringer ved at udvikle og fremme de miljømæssige og livskvalitetsmæssige holdninger i lokalområdet. 46. Mulighederne for mere radikale foranstaltninger afhænger af, om byerne har beføjelser til at forvalte den lokale økonomi på mere bæredygtig vis i henhold til det lokale demokratiske mandat. Byerne skal for eksempel have mulighed for: udtrykkeligt at tage hensyn til lokale miljømæssige, sociale og økonomiske konsekvenser ved beslutninger om indkøb, licitationer og virksomhedsstøtte; og at investere deres ressourcer i henhold til såvel sociale og miljømæssige som økonomiske kriterier. 47. Med hensyn til social bæredygtighed skal EU og medlemsstaterne forstærke deres engagement og foranstaltninger i bestræbelserne på at indføre retfærdige samfund, der rummer de nødvendige forudsætninger for velfærd til alle borgere. Dette kræver, at fattigdom og social udstødelse afskaffes, adgang til grundlæggende tjenester, uddannelse, sundhedsvæsen, bolig og beskæftigelse for alle samt fremme af alle samfundsgruppers aktive deltagelse i beslutningsprocessen. 48. Ekspertgruppen anerkender EU's initiativer til indførelse af grundlæggende sociale rettigheder for borgerne som et forfatningsmæssigt element af Den Europæiske Union og udvidelsen af det sociale charter til at omfatte et større antal individuelle rettigheder og ansvar, navnlig hvis disse kan bidrage til social bæredygtighed. 49. EU kan endvidere fortsætte med at udvikle og gennemføre initiativer, der støtter udviklingen af menneskelige ressourcer gennem almen uddannelse og erhvervsuddannelse og navnlig de unges integration på arbejdsmarkedet. På nationalt og lokalt niveau bør medlemsstaterne samt de regionale og lokale myndigheder: fremme arbejdsstyrkens tilpasning til ændrede behov og betingelser på arbejdsmarkedet gennem etablering af nationale og lokale erhvervsuddannelsesinitiativer og -programmer; 25

236 fokusere specifikt på grupper i samfundet, som er ugunstigt stillede eller isoleret fra samfundet og hjælpe dem med at hjælpe sig selv gennem almen uddannelse og erhvervsuddannelse som nøgle til at få adgang til meningsfulde beskæftigelsesmuligheder. 50. EU og medlemsstaterne bør bidrage aktivt til at forbedre borgernes sundhed gennem integrering af sundhedsbeskyttende foranstaltninger og politikker og i samarbejde med regionale og lokale myndigheder gennem: hensigtsmæssige sundhedstjenester; programmer for almen og faglig uddannelse; indsamling af statistiske data; begrænsning af trafik og andre forurenende aktiviteter; og bevidsthedsskabende kampagner. 51. I mangel af en boligpolitik på fællesskabsplan bør EU fremme princippet om egnede boliger til alle gennem pilotprojekter og initiativer, der fokuserer på at fremme samarbejdet mellem organisationer, udveksling af informationer og erfaringer samt økonomisk støtte til innovative eksperimenter, der fremmer de sociale aspekter af boliger og begrænser hjemløsheden. Medlemsstaterne bør: skabe de juridiske og økonomiske rammer for gennemførelse af innovative boliginitiativer, der bygger på partnerskab mellem det offentlige og private og sigter mod at skabe boliger i god kvalitet, der er integreret i de eksisterende bystrukturer, og som kan lejes til rimelig priser. 52. De regionale og lokale myndigheder bør: udvide ordningerne, der sigter mod tildeling af sociale boliger ud fra trangskriterier, tage hensyn til andre aspekter end udelukkende de økonomiske, for eksempel racefordomme og andre årsager, der kan hindre folks adgang til egnede boliger; fremme omdannelse og anvendelse af forladte områder og bygninger til udvikling af almennyttige boliger eller midlertidige boliger for de hjemløse gennem fysisk planlægning, styring af byggeprojekter og kreativ anvendelse af boligfinansiering. 53. I erkendelse af de offentlige områders sociale rolle bør EU og medlemsstaterne yde økonomisk støtte til strategier og projekter for bevarelse af offentlige områder, og de regionale og lokale myndigheder bør lette: forbedring af de offentlige områder kvalitet, herunder forebyggelse af fysisk nedbrydning og gennemførelse af miljøfremmende foranstaltninger; inddragelse af disse område til brug for mennesker frem for biler; og skabelse af sikre omgivelser, for eksempel gennem anvendelse af begrebet "offentligt værgemål". 26

237 Konklusioner - Kapitel 6: Bæredygtig tilgængelighed 54. At realisere bæredygtig mobilitet i byområder er et afgørende skridt hen imod en generel forbedring af bymiljøet og bevarelse af byernes økonomiske levedygtighed. 55. I afsnittet "Bæredygtighedsaspekter" i kapitel 6 gennemgås mobilitetens betydning for den måde, byerne fungerer på, og problemerne med den fortsatte vækst i trafikken. De hermed forbundne miljøproblemer - luftforurening, energiforbrug, folkesundhed og støj - gennemgås på grundlag af de seneste forskningsresultater sammen med trafikspecifikke spørgsmål som f.eks. overbelastning af vej- og gadenet, sikkerhed og den plads, transportrelaterede aktiviteter optager i byernes offentlige rum. 56. Målene på miljø- og transporto mrådet kan kun realiseres gennem en helhedsorienteret indfaldsvinkel med kombineret transport-, miljø- og fysisk planlægning. Kun få byer har imidlertid sådanne fuldt integrerede systemer. De nuværende foranstaltninger med sigte på bæredygtighed går hovedsagelig ud på at mindske vejtrafikken og overbelastningen af vejnettet, i det væsentlige ved at anspore borgerne til at bruge offentlige transportmidler i stedet for privatbiler og, mindre hyppigt, til at cykle og gå. Disse initiativer er vigtige, men medfører ikke i sig selv øget bæredygtighed. 57. En forudsætning for at nå frem til bæredygtig mobilitet i byerne er, at der opstilles målsætninger og indikatorer og skabes et overvågningssystem sideløbende med foranstaltninger til at lette tilgængelighed og ikke blot forbedre mobiliteten. Det primære mål med en bys transportpolitik bør være at forene god tilgængelighed, økonomisk udvikling og miljømålsætninger. Anbefalinger - Kapitel 6: Bæredygtig tilgængelighed 58. Gennem offentliggørelsen af hvidbogen om den fælles transportpolitik og de efterfølgende grønbøger "På vej mod en retfærdig og effektiv prispolitik på transportområdet" og "Borgernes transportnet - gennemførelse af potentialet for offentlig transport i Europa", er der etableret en nyttig åpolitisk ramme for mobilitet og tilgængelighed. EU, medlemsstaterne samt regionale og lokale regeringer bør nu udvikle transportpolitikker, hvorigennem man søger at minimere energiforbruget og den motoriserede trafiks indvirkning på miljøet og den sociale situation. I de følgende afsnit sammenfattes de mest nødvendige foranstaltninger. 59. Ved udarbejdelsen af transportpolitikker bør man fastsætte mål, der omfatter alle aspekter af miljøet (for eksempel forbrug af jord, støj og visuelle forstyrrelser) og på længere sigt alle aspekter af bæredygtigheden. Disse mål kan indarbejdes i evaluerings- og finansieringsmekanismer. 60. Der bør findes et retfærdigt system til evaluering af forskellige transportformer, hvor man effektivt tager hensyn til alle fordele og omkostninger, herunder også de miljømæssige konsekvenser. 61. Det er vigtigt at udvikle foranstaltninger med henblik på at begrænse behovet for transport frem for fortsat at fremhæve foranstaltninger, hvorved transporttiden søges nedbragt. 27

238 I byerne er der behov for strategisk planlægning af forvaltningen af byernes transportsystemer, at bevæge sig hen imod langsigtede tidshorisonter og væk fra gradvise ad hoc-reaktioner på efterspørgslen. Der bør udvikles bæredygtighedsmål i forbindelse med transportplanlægning. En begrænsning af trafikbehovet kræver naturligvis en tæt forbindelse mellem forvaltningen af transporten i byerne og den strategiske planlægning af fremtidige bymønstre. Som nævnt i det foregående hænger transport- og fysisk planlægning tæt sammen. Alle transportplaner bør vurderes ud fra arealanvendelsessynspunkter. 62. Politikker til sikring af overgangen fra privat til kollektiv transport er meget vigtige. Adgangen til kollektiv transport bør forbedres især for at tage hensyn til bevægelseshandicappedes behov. Eksisterende sporvogns- og trolleybussystemer bør vedligeholdes og optimeres og alternative transportmidler udvikles, herunder gang og cykling. Der skal også lægges vægt på den rolle, som indskrænkende og prismæssige foranstaltninger spiller som centrale elementer for en begrænsning af transport i privatbiler gennem øgede udgifter. Sideløbende hermed bør nye kommunikationsmetoder - herunder telekommunikation - udvikles og fremmes. Det anbefales at bruge Struktur- og Samhørighedsfondene til at yde støtte til transport, som forbedrer tilgængelighed i byområder samtidig med miljøvirkningerne af de motoriserede transportformer mindskes. Alle finansieringsprogrammer under EU's støtterammer bør vurderes med henblik på at sikre, at der udformes politikker og foranstaltninger, der mindsker snarere end øger afhængigheden af privat motoriseret transport i byerne. Der bør ydes støtte til alle projekter, der fører til, at flere går eller cykler i byerne. Der bør afsættes mere plads til de eneste virkelige miljøvenlige transportformer. 63. Brugerne skal erkende og afholde de samlede sociale og miljømæssige omkostninger ved bytransport, hvilket de europæiske transportministre er enige om. Dette forudsætter udviklingen af nye beregningsmetoder, som skal udgøre grundlaget for en forbedring af både prisstrukturen og tilvejebringelsen af transportinfrastrukturen. Følgende henstilles over for medlemsstaterne: Udvikling af en skatte- og afgiftspolitik til nedbringelse af den relative prisfordel, der i øjeblikket er gældende for de motoriserede transportformer, der medfører størst skade på miljøet (for eksempel en CO2-afgift). Transportbeskatningen skal lægges oven i beskatningen af ejerskab, hvilket indebærer en ændring af beskatningen af køretøjer og vægtafgift til for eksempel brændstofafgifter, vejtold og ordninger med vejlicenser, således at transportbrugerne bliver klar over og betaler de miljømæssige omkostninger for byerne, som de skaber i kraft af hyppigheden og omfanget af deres transportvaner, hvorved de i sidste ende overtales til at ændre adfærd. Øremærkning af midler, der stammer fra beskatningen af miljøskadelige transportformer, til finansiering af eller støtte til mindre skadelige transportformer. Et sådant pantsystem er dog i øjeblikket ikke acceptabelt for alle medlemsstaters regeringer. 28

239 64. Medlemsstaterne bør søge at udforme lovgivningsordninger, som tillader konkurrence, hvor dette er ønskeligt, samtidig med at man bevarer kontrollen over kvalitet, tilgængelighed og transportens miljømæssige konsekvenser. 65. Gennemførelsen af disse politiske ændringer forudsætter etableringen af passende administrative ordninger. Bedre koordinering er påkrævet mellem offentlig og privat transport (for eksempel gennem oprettelse af et separat fælles administrationskontor til forvaltning af bytransporten som helhed). Bytransporten bør kun være underlagt en enkelt myndighed, helst den myndighed, der har ansvaret for arealanvendelse og udvikling inden for byen. 66. De lokale myndigheder bør udvikle for anstaltninger til sikring af, at lokalsamfundene inddrages effektivt i formuleringen af transportpolitikken. De lokale myndigheder bør også tilskynde til lokalt baserede løsninger på byernes transportproblemer, for eksempel i form af transportformer, der ligger midt mellem privat og offentlig transport, hvilket forekommer i landområderne. 67. Der er behov for incitamenter til at få ansatte i organisationer inden for alle sektorer til at benytte miljøvenlige alternativer til bilen. Konklusioner - Kapitel 7: Fysisk planlægning 68. Arealplanlægningssystemer er væsentlige for gennemførelsen af politikker for bæredygtig udvikling, der omfatter hele byen. Ved udvikling af politikker og praktiske henstillinger for arealanvendelse i byer erkender ekspertgruppen mangfoldigheden af lokale problemer og løsninger og søger at styrke de eksisterende arealplanlægningssystemer, navnlig ved at tilskynde til økologisk baserede fremgangsmåder. 69. Ved arealplanlægningen bør man tilskynde til blandet arealanvendelse frem for funktionsadskillelse gennem en stram zoneopdeling. Arealplanlægningssystemer, der i øjeblikket i høj grad er baseret på zoneopdeling, skal gøres mere fleksible for at opfylde denne målsætning. 70. Begrebet "grønt byggeri" bør fremmes og udvides for ikke blot at sikre en ressourcebevidst anvendelse af alle byggematerialer, men også udformning af bygningerne med henblik på holdbarhed, tilpasningsevne og differentieret anvendelse. 71. Ved planlægningen bør man ikke altid søge af afveje fordelene ved byg geriet imod omkostningerne for miljøet. Planlæggerne bør derimod i stigende omfang definere miljøets kapacitet og hindre, at denne overskrides. Dette medfører, at man må udelukke nogle former for byggeri, uanset dets nuværende fordele. Planlægningen bør være "begrænset af udbudet" og ikke "efterspørgselsbestemt". 72. Omlægningen af sværindustrien og de offentlige forsyningsværker har efterladt store åbne og ofte foruerenede områder i byerne, samtidig med at der er et stadigt stigende pres på for at udvikle åbne byrum og landområder. Det haster med at få genbrugt de uanvendte, nedslidte og forurenede områder, som har nået et omfang, som er større end på noget andet tidspunkt i byernes historie. Genbrug af tidligere anvendte arealer og i visse tilfælde genbrug af bygninger kan isoleret set siges at være et eksempel på, at der nås bæredygtige mål, hvad angår genbrug af en 29

240 ressource. Dertil kommer at genbrug af jordområder også rummer mulighed for at forbedre vilkårene hvad angår grønne områder, beskyttelse landområder, åbne arealer og dyreliv. 73. Oprensning af forurenet jord er et stort problem i mange byfornyelsesprojekter. Rensningsteknikkerne medfører ofte dyre operationer. Rensningen skal ikke ses som et separat projekt, der kræver støtte, men snarere som led i en integreret fremgangsmåde - dette skaber en økonomisk fordelagtig situation. Den integrerende fremgangsmåde er baseret på to komponenter: Genopretningsområdet bør ses i sammenhæng med et større område, hvor der er planer for byfornyelsesprojekter. Hensynet til de fremtidige udviklingsmuligheder for området bør ikke begrænses af dets aktuelle negative image, men bør afspejle dets reelle potentiale inden for rammerne af hele byområdet. 74. Begge elementer kræver en vision for udviklingen, som dækker det størst mulige område og tager de mulige fordele ved de forskellige områder med i betragtning. Indtægterne fra økonomisk sunde byggerier bør anvendes til at finansiere udgifterne til forureningsrensning. Ved at medtage et stort område i byggeplanlægningen skaber man mulighed for at gennemføre denne krydsfinansiering mellem forskellige områder. Disse principper bør indarbejdes i de forskellige planlægningssystemer med henblik på at skabe bedre rammer for en bæredygtig udvikling. 75. Kulturarven, som er udtryk for viden, værdier og overbevisninger, danner byens og indbyggernes kulturelle identitet. Byen er selv en kulturel enhed, en samling af steder med kulturværdier og forskellig levevis. Kulturarven udtrykkes mange forskellige steder: det historiske centrum, den nye bykerne og oplandet og derfor (eller i forbindelse hermed) på mange forskellige måder. 76. Fritids- og turistaktiviteter kan have stor indvirkning på kvaliteten af byens kulturarv. En historisk by eller en by med en enestående arkitektur er attraktiv for turister, hvilket har positive økonomiske og sociale konsekvenser på den ene side, men også kan udgør en trussel (navnlig i social og miljømæssig henseende) for byens bæredygtige udvikling på den anden side. Anbefalinger - Kapitel 7: Fysisk planlægning 77. Bæredygtighed kræver et skift i retning af planlægningssystemer, hvor miljøets bæreevne på lokalt, regionalt og globalt niveau accepteres som absolutte grænser, inden for hvilke man kan gå på kompromis med andre hensyn. Kapacitetsbaserede fremgangsmåder anvendes allerede i visse medlemsstater og bør fremmes yderligere. 78. Medlemsstaterne bør søge at tilvejebringe sammenhængende rammer for arealplanlægningen, således at planer, der udarbejdes på kommunalt plan, passer ind i de regionale og nationale miljøpolitiske rammer. Hvis sådanne overordnede rammer ikke eksisterer, bør medlemsstaterne indrømme kommunerne større frihed til at udforme lokale løsninger. 79. Planlægningen bør være styret af målsætningerne. Målsætningerne bør omfatte strategiske retningslinier og specifikke niveauer for miljøkvalitet, økonomisk vækst og sociale fremskridt. Herigennem bør planerne beskrive den tilstræbte miljøsituation. Planerne bør omfatte både nationale og lokale målsætninger for bæredygtighed, og der bør udvikles indikatorer til måling af problemernes omfang og graden af succes ved løsning af problemerne. 30

241 80. For at begrænse behovet for transport skal den fysiske planlægning suppleres med skatte- og afgiftsmæssige og begrænsende foranstaltninger som vejtold og trafikdæmpning, som kan give resultater på kort sigt. Brugen af planlægningssystemer til påvirkning af byens form er en langsigtet mekanisme, eftersom nybyggeri udgør en forholdsvis begrænset del af den samlede bebyggelse i byerne, men disse systemer er vigtige med henblik på udviklingen af mere radikale systemer fremover. 81. Genopretningen af byerne bør opfylde følgende målsætninger for bæredygtig udvikling: styrkelse af den sociale samhørighed ved at inddrage beboerne i nedslidte boligområder i genopretningsprocessen; sikring af genoprettelsen af økologiske forbindelser og styrkelse og bevarelse af økologiske værdier som led i et integreret økosystem; forbedring af tilgængeligheden til eksisterende områder. Der bør udformes ny infrastruktur som supplement til nettet af gangstier, cykelstier og busbaner, og den offentlige transport bør fremmes for at skabe mulighed for mere bæredygtige transportmønstre; fornyelsesområder ved jernbanestationer bør udnyttes til byggerier med høj tæthed og koncentrerede aktiviteter. 82. Med hensyn til turisme, fritid og kulturarven anbefales følgende: planlægningen vedrørende turisme, fritid og kulturarv bør integreres i de nationale retningslinier og regionale politikker for økonomiske, sociale, miljømæssige og kulturelle aspekter; spørgsmål vedrørende turisme, fritid og kulturarv bør integreres i den fysiske planlægningsproces; kultur- og miljøpolitikkerne kræver langtidsplanlægning - planlæggere og beslutningstagere bør undgå at anvende planlægningsprocedurer, der er motiveret af kortsigtede fordele, når de begrænser mulighederne for opfylde de langsigtede målsætninger; der bør skabes en ligevægtig bystruktur, så det historiske centrum og den nye bykerne støtter blandet anvendelse, der supplerer deres respektive roller og beskytter og bevarer eksisterende elementer af arkitektonisk eller traditionel værdi. Man skal opretholde ligevægten mellem menneskelige træk og de lokale miljøforhold. 4. FORSKNINGSDAGSORDENEN Overordnede temaer 1. Temaet byer og bæredygtighed er meget bredt, og mange aspekter henligger endnu uudforskede. I dette afsnit fremhæves de forskellige krav til forskningen af såvel akademisk som praktisk art. Nogle vedrører Den Europæiske Unions politikker og aktiviteter, andre medlemsstaternes. Andre er specifikke for regionale og lokale myndigheder. Eftersom denne rapport ud over initiativer for hele byområdet har gennemgået fire specifikke områder - forvaltning af naturressourcer, socioøkonomiske spørgsmål, tilgængelighed og fysisk planlægning 31

242 - fremsættes der også forslag til forskning inden for disse tre områder. Alle har imidlertid samme fokus: En stræben mod bæredygtig udvikling i de europæiske byområder. 2. De generelle krav til forskningen omfatter måling af de europæiske byers økologiske indvirkning på både regionalt og globalt plan samt en udforskning af den ændrede levevis, der er central for bestræbelserne efter at opnå et mere bæredygtigt bymiljø i Europa. Forskning på europæisk plan 3. På unionsniveau foreslås følgende: Vurdering af de nye medlemsstaters indvirkning på EU's udvikling af en bæredygtighedspolitik. Undersøgelse af forholdet og den åbenlyse modstrid mellem kravene fra og konsekvenserne af det indre marked og mulighederne for fremskridt hen imod en bæredygtig udvikling i de europæiske byområder. De begrænsninger af mere miljøvenlige lokale økonomier, der skyldes det indre marked, fortjener særlig opmærksomhed. Udpegelse af et sæt strategier for en ny udviklingsmodel, hvor økonomisk vækst kan fremmes på en bæredygtig måde, der bidrager til større arbejdskraftintensitet og lavere forbrug af energi og naturressourcer. Undersøgelse af indarbejdelsen af bæredygtige udviklingsmålsætninger, principper og mekanismer i regionalpolitiske initiativer, herunder projekter, der modtager finansiering under det nye URBAN-initiativ. Vurdering af erfaringerne fra forsøget på at integrere politikken i andre sammenhænge. I integrerede udviklingsprogrammer for landområder understreger man for eksempel betydningen af partnerskaber og netværk, lokal afdækning af behov og løsningsmuligheder, vejledernes rolle, sammenlægning af finansieringsmuligheder samt fokus på mindre områder. Vurdering af konsekvenserne af det kommende europæiske initiativ for fysisk planlægning for gennemførelsen af bæredygtig udvikling i en national og lokal sammenhæng. Projekter for medlemsstaterne 4. På medlemsstatsniveau foreslås følgende: En gennemgang af den eksisterende bypolitik, som er udviklet i visse medlemsstater (for eksempel City Challenge i UK og Contrats de Villes i Frankrig) for at kunne fastslå, i hvor høj grad man forfølger bæredygtige udviklingsmålsætninger, og hvilke politiske ændringer der er påkrævede for at gå i retning af bæredygtighed. En gennemgang af i hvor høj grad man forfølger bæredygtige udviklingsmålsætninger inden for sektorpolitiske områder med relevans for byudviklingen, for eksempel boliger og turisme. Komparativ forskning vedrørende regionale og lokale myndigheder 32

243 5. Vedrørende den regionale og lokale administration fremgår det klart, at det vigtige mål (integration af politikker) fortsat er uklart. Fremskridtene hen imod dette mål kan styrkes yderligere gennem en udvikling af principperne og mekanismerne for forvaltning af bæredygtig byudvikling, som skitseres i denne rapport. Der er navnlig mulighed for at udforske forbindelserne mellem økosystem-fremgangsmåden og den aktuelle tankegang vedrørende sund forvaltningspraksis inden for den lokale administration. Det er vigtigt at tage hensyn til resultaterne af OECD's projekt om økologiske byer ved tilrettelæggelsen af det fremtidige arbejde på dette område. 6. Selv om der findes oplysninger om enkeltinitiativer - hvilket demonstreres gennem de mange eksempler i denne rapport - er mange af disse oplysninger af fragmentarisk eller sågar anekdotisk art. Og selv om beskrivelser af eksisterende "succeshistorier" i praksis er værdifulde, er det vigtigt at udlede mere konsekvente målemetoder for succes og lære mere om de processer, hvorigennem succesen kan opnås i praksis. 7. Et vigtigt trin er systematisk at fastslå, i hvor høj grad, de principper og mekanismer, der behandles i denne rapport, allerede er blevet taget op af de europæiske kommuner og regioner samt at evaluere relevansen af denne fremgangsmåde for den lokale forvaltningspraksis i medlemsstaterne. I hvor høj grad tager politikere og fagfolk i de europæiske byer for eksempel hensyn til principper om økologiske grænser, efterspørgselsstyring, miljø- og velfærdsmæssig effektivitet og ligelighed, emner, som behandles i denne rapport, i det daglige arbejde med forvaltningen af byerne? 8. I hvilket omfang og på hvilken måde etablerer de europæiske byer strategiske indfaldsvinkler til bæredygtig udvikling, udarbejdelse af chartere og handlingsprogrammer, miljørapportering, oprettelse af miljøstyringssystemer, etablering af partnerskaber, bestræbelser på større deltagelse fra borgernes side og udvikling af bæredygtighedsindikatorer til måling af fremskridt? Og tilsvarende, i hvilket omfang anvendes markedsbaserede værktøjer? Hvilke muligheder er der for yderligere anvendelse af disse? Er miljøforanstaltninger af denne art fortsat på bystyrernes dagsorden ved skiftende økonomiske forudsætninger? 9. I hvor høj grad afhænger anvendelsen af disse principp er og værktøjer af den organisatoriske og politiske kultur i regionale og lokale regeringer? I hvilket omfang fører anvendelsen af disse principper og mekanismer til organisatoriske ændringer - til etablering af nye administrative og politiske ordninger samt til oprettelse af nye roller for byadministratorer? 10. Forholdet mellem politik og konkret handling kræver yderligere undersøgelser i forhold til en bæredygtig byudvikling. Som på mange andre områder af den offentlige politik er det vigtigt at nå frem til en mere fuldstændig forståelse af, hvorfor tilsyneladende ensartede byer reagerer forskelligt over for ensartede problemer eller pres udefra, hvorfor nogle byer er fornyende og andre ikke, hvorfor der er forskel i prioriteringer på operativt plan, og hvorfor det lykkes for nogle byer at udvikle en integreret og koordineret dagsorden og ikke for andre. Det er vigtigt at tage emner op som magt og afhængighed, indgroede interesser, motivation, adfærd og rammerne for praktiske foranstaltninger på de forskellige administrative niveauer. 11. Der er behov for yderligere undersøgelser af forholdet mellem systemerne for regional og lokal administration og udsigterne for bæredygtig byforvaltning. Hvilken form for lokale administrative ordninger (herunder for eksempel juridiske beføjelser, struktur og geografisk dækning) vil med størst sandsynlighed føre til en bæredygtig udvikling? Er det nødvendigt at 33

244 etablere kommunale myndigheder eller regionale organer, der dækker et vist geografisk område og befolkningstal for at opnå en effektiv integration af transport- og arealplanlægningssystemer? Anvendelse af principper og værktøjer for byforvaltning på forskellige politiske områder 12. Med hensyn til de fire specifikke områder har det øjeblikkelig prioritet at gennemføre en systematisk udforskning af, i hvor høj grad de principper og værktøjer for bæredygtig byforvaltning, der behandles i kapitel 3 i denne rapport, i øjeblikket anvendes ved forvaltningen af naturressourcer, byernes økonomi og politikker for sociale systemer, politikker for tilgængelighed og fysisk planlægning. Der er behov for en vurdering af deres effektivitet i praksis samt et skøn over mulighederne for deres videre anvendelse. Visse værktøjer synes at kræve særlig opmærksomhed. Eksempler herpå er mekanismer for partnerskab og borgernes deltagelse i formulering og gennemførelse af politikker - og navnlig processer for miljømægling, hvorigennem nøglespørgsmål, konflikter og løsninger kan identificeres - samt udvikling og anvendelse af indikatorer og mål for bæredygtige foranstaltninger inden for alle tre områder. Forskning i forvaltning af naturressourcer 13. Der er behov for både videnskabelig og empirisk forskning i teoretiske og praktiske spørgsmål vedrørende lukningen af strømme og oprettelse af økologiske kredsløb i byens system. Det skal undersøges, hvilke konsekvenser det har for den fysiske planlægning og de særlige designkrav at flytte materialer og energi i lukkede kredsløb. 14. Det anbefales også, at forskningsdagsordenen for forvaltn ing af naturressourcer skal omfatte: identificering og videreudvikling af vellykkede energipolitikker; undersøgelse af forskellige former for energiforvaltningssystemer samt de forhold, hvorunder de bedst kan gennemføres; identificering af rammer, der styrker gennemførelsen af planlægningsstrategier med lave omkostninger; fortsat udvikling af teknologiske anvendelser af vedvarende ressourcer og gennemførelse af andre energibesparende foranstaltninger; empiriske vurderinger af alle fordelene ved forskellige former for økologiske boliger fra beboelsesområder i den indre by til øko-landsbyer på landet; undersøgelser med henblik på at fremme og udbrede ekspertise med hensyn til udformning og gennemførelse af økologiske boligprojekter, så byggeriet kan blive mindre specialiseret og mere levedygtigt; systematiske scenariebaserede sammenligninger af modellerne "kompakt by" og "korte kredsløb" for bæredygtige byer med fokus på fordele og ulemper ved de to modeller. 34

245 15. Der bør ydes støtte til miljøvenl ige systemer til behandling og fjernelse af spildevand. Det er særlig vigtigt at undersøge gennemførelsen af passive metoder i byerne, der er baseret på økologiske funktioner; men det er også nødvendigt at udvikle nye teknologiske løsninger for biologisk behandling af spildevand. 16. De uddannelsesmæssige fordele af korte kredsløb for affalds- og spildevandsbehandling (ved kilden og i kvarteret) bør undersøges nærmere. I hvilket omfang er miljøbevidstheden højere blandt beboerne i områder, hvor affaldet behandles lokalt, og er der forskel i bevidstheden som følge af systemet til lokal behandling af affald og spildevand? 17. Med hensyn til luftkvalitet og reduktion af forureningskilderne er der behov for empirisk forskning i virkningerne af forureningstilladelser og handel med sådanne tilladelser. Navnlig fordelingsmæssige aspekter med hensyn til de lighedsmæssige og geografiske konsekvenser af muligheden for at købe retten til at forurene mere end oprindelig tilladt. Det bør undersøges, hvilken virkning disse spørgsmål har på lokalbefolkningen og byens økonomi. Forskning i socioøkonomiske spørgsmål 18. Det anbefales, at forskningsdagsordenen for økonomi og bymiljø udvides med følgende punkter: Identificering af de mest effektive kombinationer af politiske værktøjer (herunder lovgivningsmæssige og økonomiske instrumenter) til behandling af specifikke bæredygtighedsspørgsmål. Empirisk arbejde om takst- og prisstrukturer for at fastslå, hvordan disse indvirker på forskellige sociale gruppers beslutninger, samt udformning af generelle regler for takst- og prisstrukturer, der kan føre til større bæredygtighed. Arbejde inden for regulering af offentlig forsyning, navnlig eftersom nogle forsyningsområder (såsom energi, vand, affald og transport) tegner sig for en stor del af miljøskaderne i byerne. Undersøgelse af den differentierede virkning på økonomi og beskæftigelse i byer og regioner, som skyldes miljøforanstaltninger fra medlemsstaternes side. Udforskning af de beskæftigelsesmæssige virkninger af miljørigtige foranstaltninger inden for forskellige erhvervssektorer. Fastlæggelse af behovene for særlige færdigheder (ofte i sammenhæng med uddannelsestilbud). Et eksempel: Efterhånden som forureningskontrol integreret i processerne erstatter foranstaltninger til bortskaffelse af affald, sker det samme for de funktioner, der styrer processerne. Systematisk gennemgang af omfanget af grønne, lokale udviklingsinitiativer i europæiske byområder, med hvilke midler dette opnås, samt hvordan det overvåges og evalueres. Skabelse af en tættere forbindelse mellem forskning i social udstødelse i byområder og arbejdet med at gøre de lokale økonomier mere miljøvenlige. 35

246 Empiriske undersøgelser af borgernes opfattelse af livskvalitet, og hvorvidt det overhovedet er muligt at udarbejde en generelt anvendelig definition af livskvalitet. De kulturelle faktorers indflydelse på sådanne definitioner. Empiriske undersøgelser af sammenhængen mellem det fysiske miljø, sociale forhold og adfærdsmæssige problemer i forbindelse med kriminalitet og hærværk. Udvikling af forebyggelsespolitikker. Sammenkædning af den eksisterende viden om forureningsrelaterede sundhedsproblemer og transport og fysisk planlægning. Analyse af metoder til fremme af en aktiv inddragelse af mennesker fra alle samfundsgrupper i beslutningsprocesserne samt inddragelse af borgerne gennem decentralisering af ansvar og ejerskab. Forskning i mobilitet og tilgængelighed 19. På området mobilitet og tilgængelighed eksisterer der et principielt beho v for en fornyet undersøgelse af begrebet tilgængelighed. En ændret fokusering væk fra bestræbelserne på yderligere begrænsninger af transporttiden hen imod måder, hvorpå væksten i transporten kan begrænses, må prioriteres højt. På alle niveauer er der behov for at udvikle bedre systemer til overvågning af transportrelaterede initiativer i forbindelse med specifikke mål for bæredygtighed. Der bør kun ydes støtte til transportundersøgelser, hvor der tages hensyn til arealanvendelsen og konsekvenserne heraf i de overordnede forslag. Der er behov for yderligere forskning med henblik på etablering af en eksakt sammenhæng mellem forringet luftkvalitet på grund af den motoriserede trafik og sundhedsproblemer i byområder. Forstadstransport og alternative fremgangsmåder i denne forbindelse er fortsat et underudforsket område. 20. På EU-niveau er der behov for en undersøgelse af det transeuropæiske vejnets indvirkning på bymiljøet og de lokale økonomier. 21. Mere generelt er der behov for en undersøgelse af d e beskæftigelsesmæssige og miljømæssige virkninger af at flytte den finansiering, som EU og medlemsstaterne i øjeblikket stiller til rådighed for vejbyggeri, til offentlige transportsystemer. Er det virkelig tilfældet, at investeringer i veje skaber færre arbejdspladser pr. ECU end andre transportformer? 22. Der bør også ydes støtte til følgende: Forskning i programmer for vejtold. Videreudvikling af lavemissions-køretøjer. 36

247 Videreudvikling med henblik på at lette adgangen til offentlige transportmidler for personer med reduceret mobilitet. Teknologisk forskning og udvikling, der fører til øget adgang til informationer til støtte for bæredygtig transport, navnlig skift mellem forskellige transportformer. 23. Hvad angår byerne foreslås følgende: Systematisk rapportering og evaluering af initiativerne i byer, der er medlem af de bilfri byers klub. Gennemgang af lokalt baserede transportordninger (såsom fælleskørsel og lokalbusser), der findes i landområderne, for at finde frem til, om byerne kan udnytte disse erfaringer. Undersøgelse af mulighederne for større inddragelse af lokalsamfundene i udformningen af transportpolitikker. 24. Der er behov for en yderligere gennemgang af uddannelse og oplæring af fagfolk og ingeniører på transportområdet for at sikre, at de får den nødvendige kompetence til at bidrage til opnåelse af bæredygtighed i byerne. Forskning i fysisk planlægning 25. Med hensyn til arealplanlægning synes det vigtigste forskningstema at være en identificering af de nødvendige kendetegn ved et arealplanlægningssystem, der giver størst muligt håb om at opnå en bæredygtig udvikling. Europa-Kommissionens GD XVI vil inden længe offentliggøre en sammenlignende undersøgelse af fysiske planlægningssystemer i de forskellige medlemsstater. Undersøgelsen vil udgøre et nyttigt grundlag for en tilbundsgående analyse af de nationale og lokale rammer for gennemførelse af bæredygtighed. 26. For det andet er der behov for systematisk forskning vedrørende de igangværende forsøg på at integrere transport- og arealplanlægning i byerne med vægten lagt på mekanismerne for udvikling og gennemførelse af disse integrationsstrategier. 27. I forbindelse med drøftelser om selvforsyning og byernes økologiske fodspor kan forskning i bylivets pladsbehov (for eksempel fødevareproduktion, energiproduktion, kapacitet til bortskaffelse af affald) måske give byerne mulighed for at identificere og planlægge, hvordan man kan sørge for en tilpasning mellem flere af disse arealanvendelsesmuligheder. 28. Endvidere er der behov for forskning i metoder til identificering af anlægsprojekters påvirkning af bæredygtigheden sammen med en videreudvikling af det eksisterende begrænsede arbejde om afbødende og kompenserende foranstaltninger. 29. Byfornyelse er en proces, hvor man vender byens økonomiske, sociale og fysiske forfald. Byfornyelse spiller derfor en nøglerolle med henblik på opnåelse af bæredygtighed i byerne, og der bør forskes aktivt i alternative paneuropæiske modeller for processerne, der bevirker, at partnerskab og lokalsamfundet deltagelse kan bidrage til at sikre en langsigtet og bæredygtig genopretning af byerne. 37

248 30. Kulturarven og samspillet mellem fritidsaktiviteter og turisme i byerne er et vigtigt fokus for forskningen i en bæredygtig byudvikling. Et af nøglespørgsmålene er, i hvilket omfang en integreret fremgangsmåde, hvor man kæder bevarelsen af kulturarven sammen med mulighederne for turisme og fritidsaktiviteter i byerne, kan gennemføres samtidig med, at man skaber nye kilder for byens økonomiske potentiale. 31. Der er i Europa behov for en yderligere gennemgang af uddannelsen og efteruddannelsen af fagfolk inden for bymiljø, for eksempel byplanlæggere, med henblik på at sikre, at de råder over den nødvendige kompetence til at kunne bidrage til opnåelse af bæredygtighed i byerne. 38

249 EFTERSKRIFT I forordet til denne rapport pegede vi på de globale byproblemer, som Europas byer hurtigt må gøre noget ved, nu da vi står på tærsklen til et nyt årtusinde. Med denne rapport gøres der store fremskridt i retning af udpege problemområder, opstille idekataloger og komme med forslag til handling til støtte for de forskellige samfund i Europa i deres fortsatte bestræbelser for at skabe bæredygtige byer. Med denne rapport er der lagt et grundlag for de andre byggeblokke i projektet Bæredygtige byer i Europa, som skal færdiggøres inden Lissabon-konferencen: En oversigt over god praksis og et europæisk informationssystem for god praksis, de målrettede sammenfatninger og konferencerne til udbredelse af viden. Derudover er kampagnen Bæredygtige byer i Europa og de forskellige partnernetværk (CEMR, Eurocities, ICLEI, UTO og WHO) i fuld gang med at udveksle erfaringer og data byerne imellem, samtidig med at der formidles rådgivning på grundlag af eksperimental- og demonstrationsprojekter. I de følgende faser af projektet Bæredygtige byer i Europa, som falder efter Lissabonkonferencen, kan vi gøre os tanker om, hvorledes aktionerne kan prioriteres. Eksempelvis: konsolidering og iværksættelse af denne rapports forslag via en række mekanismer fortsættelse af de øvrige resultater og netværksprojekterne yderligere udvikling af kampagnen Bæredygtige byer i Europa vurdering af fremskridtene i et mere afvejet og evaluerende forskningsprogram særlig vægt på udvikling af planlægningssystemer for små og mellemstore byer, udover storbyerne fokus på Syd-, Central- og Østeuropa dialog med internationale organisationer med henblik på at finde måder, hvorpå Europas byer kan styrke deres forbindelser med byerne i syd i overensstemmelse med Agenda 21. Uanset initiativerne og deres prioriterede rækkefølge så skal der lægges vægt på overgangen til bæredygtighed. Generelt set er det lettere både at diagnosticere, hvad der er galt med den nuværende situation, og at beskrive ønskede fremtidige tilstande end at beslutte, hvorledes vi skal bevæge os fra den nuværende situation til den ønskede fremtidige situation. Overgangen til bæredygtighed - hvorledes dette skridt skal tages - bør understreges i den politiske udvikling, forskningen og i praksis. Processen med bæredygtige byer drejer sig om kreativitet og forandring. Den drejer sig om det politiske indhold og om de politiske metoder. Processen udfordrer myndighedernes traditionelle måde at reagere på, og den lægger op til nye institutionelle og organisatoriske kapaciteter og relationer. Bæredygtighedsbegrebet er dynamisk og under konstant udvikling, og som tiden går, vil begrebet antage nye former i takt med, at forståelsen af de lokale og globale miljøer bliver mere og mere indviklede og vor fælles ejendom. Denne rapport og anbefalingerne heri udgør et bidrag til denne dynamiske proces - et bidrag som skal finpudses og konsolideres i takt med, at projektet Bæredygtige byer i Europa skrider fremad. 39

250 BIBLIOGRAFI ADRIAANSE A. (1993) Environmental Policy Performance Indicators: A Study on the Development of Indicators for Environmental Policy in the Netherlands. Sdu Uitgeverij Koninginnegracht. AMSTERDAM, DIENST RUIMTELIJKE ORDENING (1996) Milieumatrix Structuurplan; signalering van milieu-effecten van ruimtelijke ordeningsvoorstellen op structuurplan-niveau. ARCHIBUGI F. (1993) 'Ecological Equilibrium and Territorial Planning: The Italian Case'. Paper to the VII AESOP Congress Planning and Environment in Transforming Europe Lodz, Poland July ASSOCIATION FOR THE CONSERVATION OF ENERGY (1991) Lessons from America? BARRAQUE B. (1994) 'Le gouvernement local et l'environnement' in Biarez S. & Nevers J.: Gouvernement Local et Politiques Urbaines. Actes du colloque inter national, Grenoble, 2-3 Fevrier BECK U. (1992) Risk society - Towards a new modernity. Sage Publications, London. BIGG T. (1993) The United Nations and the Commission on Sustainable Development. UNEP/United Nations Association UK. BLOWERS (ed) (1994) Planning for a Sustainable Environment. Town and Country Planning Association. BOX J. & HARRISON C. (1993) ' Natural spaces in urban places'. In Town & Country Planning Sept pp BRADLEY K. (1993) Integration of environment within Community Regional Policy. Mimeo. BREHENY M. (1993) 'Planning the sustainable city region'. In Town & Country Planning April pp BREHENY M. (1994) Planning for environmental capacity: the case of historic towns. Paper to the International Symposium on Urban Planning and the Environment, Seattle, March. BROG W. (1993) Social data Munich. Paper to the Velocity Conference, Nottingham, UK September. BROWN L.R. (1991) A sustainable future. In Resurgence no.147. BRUGMANN J. (1992) Managing Human Ecosystems: Principles for Ecological Municipal Management. ICLEI, Toronto. 40

251 CAR FREE CITIES CLUB (1994) Car Free Cities Charter. Brussels. CETUR (1994) METROPOLIS - Urbanisme/Planification Regionale/Environnement. Entrées de Ville. Trimestriel N 101/102. Paris. CLAYTON A. & RADCLIFFE N. (1993) Sustainability: A Systems Approach. WWF Scotland. CLRAE (1992) The European Urban Charter. Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe. Council of Europe, Strasbourg. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (undated) Energy and Economic and Social Cohesion. DGXVII. Supporting document on: Energy and the Urban Environment. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1985) Directive on the Assessment of the Effects of Certain Private and Public Projects on the Environment (85/337/EEC). Official Journal of the European Communities L175, Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1990) Green Paper on the Urban Environment. COM(90) 218 CEC, Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1991a) Europe 2000: Outlook for the Development of the Community's Territory. COM(91) 452 CEC, Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1992a) Towards Sustainability: A European Community Programme of Policy and Action in Relation to the Environment and Sustainable Development. COM(92) 23, Brussels 27 March. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1992b) The Future Development of the Common Transport Policy: A Global Framework for Sustainable Mobility. COM (92) 494 Final, Brussels 2 December. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1992c) Green Paper on the Impact of Transport on the Environment. COM(92) 46 Final, Brussels 20 February. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1992d) Treaty on European Union. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1992e) State of Europe s Environment. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1992f) Encouragement de la CEE a la Protection des Villes Historiques. DGXI. Rapport Final. Novembre. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1993a) Community Action in Urban Matters. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1993b) Growth, Competitiveness, Employment - The Challenges and Ways Forward into the 21st Century, White Paper. COM(93) 700 Final Brussels, 5 December. 41

252 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1993c) Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment. COM (93) 28 Final Vols 1-13 Luxembourg. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1993d) Statistics on Housing in the European Comunity. DGV. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1994a) Europe 2000+: Cooperation for European Territorial Development. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1994b) Community Initiative Concerning Urban Areas (URBAN). COM(94) 61 Final. Brussels, 2 March. COMMISSION OF THE EUROPEAN C OMMUNITIES (1994c) Report from the Commission under Council Decision 93/389/EEC - First Evaluation of Existing National Programmes under the Monitoring Mechansim of Community CO2 and Other Greenhouse Gas Emissions. COM(94)67 Final. Brussels, 10 March. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1994d) Poverty 3, The lessons of the Poverty 3 Programme. DGV/E/2. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1994e) Proposal for a Council Directive amending Directive 85/337/EEC on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment COM(93) 575 final. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1994f) Directions for the EU on environmental indicators and green national accounting: the integration of environmental and economic information systems. Communication from the Commission to the Council and European Parliament. COM(94) 670 Final Luxembourg. COMMISSION OF THE EUROPEANCOMMUNITIES (1994g) City and environment. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995a) Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - The Common Transport Policy Action Programme COM(95)302 Final. Brussels, 12 July. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995b) Towards Fair and Efficient Pricing in Transport - Policy Options for Internalising the External Costs oftransport in the European Union. COM(95)691. Brussels. COMMISSION OF THE E UROPEAN COMMUNITIES (1995c) Structural Funds Innovatory Measures Guidelines for the Second Series of Actions under Article 10 of the ERDF Regulation. Doc. XVI/261/95. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995d) Cohesion Policy and the Environment - Communication from the Commission to the Council, the European 42

253 Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM(95)509 Final. Brussels, 22 November. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995 e) Report from the Commission on the State of Implementation of Ambient Air Quality Directives. COM(95)372 Final. Brussels, 26 July. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995f) Amended proposal for a Council Directive on Ambient Air Quality Assessment and Management presented by the Commission pursuant to Article 189 a (2) of the EC-Treaty. COM(95)312 Final. Brussels, 6 July. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995g) The Medium Term Social Action Programme DGV. Adopted by the Commission COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995h) Local Development and Employment Initiatives - An Investigation in the European Union. COM (95)564. Brussels, March. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995i) A review of the European Commission Research on Environmental Protection and Conservation of the European Cultural Heritage. DGXII, Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995j) Tourism and the Environment in Europe. DGXXIII, Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995k) Community Action Plan to assist tourism. DGXXIII, Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1995l) The role of the Union in the field of tourism. Green Paper COM(95)97. Brussels. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1996a) Progress Report from the Commission on the Implementation of the European Community Programme of Policy and Action in relation to the Environment and Sustainable Development Towards Sustainability. COM(95)624 Final. Brussels, 10 January. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (1996b) The Citizens Network - Fulfilling the potential of public passenger transport in Europe. Green Paper. Brussels. COMMITTEE ON SPATIAL DEVELOPMENT (1994) Principles for a European Spatial Development Policy. Paper to the Informal Council of Spatial Planning Ministers, Leipzig Sept DEPARTMENT OF TRANSPORT (1988) National Travel Survey 1985/86 Report. HMSO, London. DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT (1993a) Guide to the Eco-Management and Audit Scheme for UK Local Government. HMSO, London. 43

254 DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT (1993b) The Environmental Appraisal of Development Plans: A Good Practice Guide. Prepared by Baker Associates and University of the West of England. HMSO, London. DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT (1994) Assessing the Impacts of Urban Policy. HMSO, London. DRAPER R,. CURTICE L., HOOPER J. & GOUMANS M. (1993) WHO Healthy Cities Project: Review of the First Five Years ( ). WHO, Copenhagen. DRI (1994) The Potential Benefits of Integration of Environmental and Economic Policies. Study for the European Commission, DG XI. DRYZEK J. (1987) Rational Ecology: Environment and Political Economy. Oxford, Basil Blackwell. ECOTEC (1993) Reducing Transport Emissions through Planning. Report to the Department of the Environment. HMSO, London. ECOTEC (1994) The Potential for Employment Opportunities from Pursuing Sustainable Development. Report to the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, September. EIDOS MAISON DES SCIENCES DE LA VILLE-UNIVERSITÉ DE TOURS (1992) Identite, Culture, Projet Urbain. Le cas de Tours. Mai. ENERGIE CITÉS (1994) Urban Energy Planning Guide. Besancon. ESTER, P. AND MANDEMAKER T. (1994) Socialization of environmental policy objectives: tools for environmental marketing. In the environment towards a sustainable future, Dutch Commission for Long-term Environmental Policy, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn/Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, Boston, London. EUROPEAN SUSTAINABLE CITIES AND TOWNS CAMPAIGN (1994) Charter of European Cities and Towns Towards Sustainability. Aalborg. May. EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (1995a) Europe's Environment: The Dobris Assessment. EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (1995b) Statistical Compendium for the Dobris Assessment. European Commission. EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (1995c) Environment in the European Union European Commission. EUROPEAN FEDERATION FOR TR ANSPORT AND ENVIRONMENT (1994) Pedestrian and cycling policy. (T&E 94/6), Brussels. EUROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS (1992) The Improvement of the Built Environment and Social Integration in Cities. Selected Papers and Conclusions. Berlin 9-11 October

255 EUROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS (1993) Innovations for the Improvement of the Urban Environment. A European Overview. EUROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS (1994) Urban Innovations and Employment Generation - Environmental, Social and Economic Initiatives in European Towns and Cities. Shankhill, Co. Dublin. EUROPEAN INSTITUTE OF URBAN AFFAIRS (1992) Urbanisation and the Functions of Cities in the European Community. Regional Development Studies No 4, CEC Directorate-General for Regional Policies. Prepared by the European Institute of Urban Affairs, Liverpool John Moores University. FLANDER, J.P. (1994) Ekologia Kaupungissa. In Suomen Arkkitehtiliitto: Kohti Kestävää Kaupunkia - Seminaariraportti. Helsinki. FLEMING D. (1994) Towards the low-output economy: the future that the Delors White Paper tries not to face. Green College, Oxford. FRIENDS OF THE EARTH (1992) Less Traffic Better Towns: Friends of the Earth's Illustrated Guide to Traffic Reduction. Friends of the Earth Trust Ltd. FRIENDS OF THE EARTH. MEDNET (1994) Sustainable tourism in the Mediterranean. Sponsored by our Joint Future: DGXI for the quality of life. Mednet. Friends of the Earth, Europe. Madrid. GIROUARD M. (1985) Cities and People. GLASSON J. & HEANEY D. (1993) 'Socio-economic impacts: the poor relations in British Environmental Impact Statements'. In Journal of Environmental Planning & Management Vol 36 (3) pp GLASSON, J., THERIVEL, R., CHADWICK, A. (1994) Environmental Impact Assessment. UCL Press, London. Introduction to GOLDENBERG J., JOHANSSON T.B., REDDY A.K.N. & WILLIAMS R.H. (1985) 'An end-use oriented global energy strategy'. In Annual Review of Energy 10 pp GOODWIN P., HALLETT S., KENNY F. & STOKES G. (1991) Published report to the Rees Jeffreys Road Fund for discussion at the 'Transport: New Realism Conference, Church House, London 21 March. GREEN, G. (1995) Housing, Energy, Health and Poverty. In Case Studies and Sub- Plenary Presentations, Volume I, pp International Healthy and Ecological Cities Congress, Madrid, March HAHN, E. (1993) Ecological Urban Restructuring. In Ministry of the Environment: The European City Today - The Helsinki Roundtable on Urban Improvement Strategies. Helsinki. 45

256 HEALEY P. & SHAW T. (1993) 'Planners, plans and sustainable development'. In Regional Studies Vol 28(8) pp HEALEY P. & WILLIAMS R. (1993) 'European urban planning systems: diversity and convergence' Urban Studies Vol 30 (4/5) pp HEINO, E. (1994) Tulevaisuuden Jätehuolto. In Suomen Arkkitehtiliitto: Kohti Kestävää Kaupunkia - Seminaariraportti. Helsinki. HILLMAN M., ADAMS J. & WHITELEGG J. (1990) One False Move : A Study of Children's Independent Mobility. Policy Studies Institute, London. HILLMAN M. & ADAMS J. (1992) 'Safer Driving - Safer for Whom?' Paper to conference on Eurosafe - Safer Driving in Europe July. The Association of London Borough Road Safety Officers. HILLMAN M. (Ed) (1993) Children, Transport and the Quality of Life. Policy Studies Institute, London. HOGARTH T., GREEN A. & FLANAGAN H. (1993) 'Analysing the impact of the Single European Market and European integration upon local economies: A case study of Gloucestershire'. In Local Economy Vol 8(3) Nov pp HOUSE OF COMMONS ENVIRONMENT COMMITTEE (1990) Contaminated Land: first report, session Vol 1. Great Britain, Parliament. HMSO, London. INRA (1991) Eurobarometer 35.1 European Attitudes Towards Urban Traffic Problems and Public Transport. July. INSTITUTION OF ENVIRONMENTAL HEALTH OFFICERS (1993) Sustainable Development and the Environmental Health Profession. IEHO, London. INTERNATIONAL COUNCIL FOR LOCAL ENVIRONMENTAL INITIATIVES (1993) The Local Agenda 21 Initiative - ICLEI Guidelines for Local and National Local Agenda 21 Campaigns. ICLEI, Toronto. INTERNATIONAL COUNCIL FOR LOCAL ENVIRONMENTAL INITIATIVES (1994) Local Agenda 21 Participants Handbook - Local Agenda 21 Model Communities Programme. Local Environmental Initiatives. ICLEI, Toronto. INTERNATIONAL COUNCIL ON MONUMENTS AND SITES - ICOMOS (199 0) European Conference on Heritage and Tourism. March. Canterbury, United Kingdom. ISOCARP (INTERNATIONAL SOCIETY OF CITY AND REGIONAL PLANNERS) (1991) Planning for Leisure. The Challenge of Tourism. Final Report September, Guadalajara-Mexico. ISOCARP (INTERNATIONAL SOCIETY OF CITY AND REGIONAL PLANNERS) (1992) Cultural Identities in Unity -Towards Planning for Sustainable Development at a Supra-National Level. 1-6 October, Córdoba-Spain. 46

257 ISOCARP (INTERNATIONAL SOCIETY OF CITY AND REGI ONAL PLANNERS) (1993) City Regions and Well-Being -What can planners do to promote the health and wellbeing of people in city regions? 31 Aug.-4 September, Glasgow-Great Britain. JACKSON, T. (1992) Efficiency without Tears - 'No-Regrets' Policy to Combat Climate Change. Friends of the Earth. London. JACOBS M. (1991) The Green Economy: Environment, Sustainable Development and the Politics of the Future. Pluto Press, London. JACOBS M. (1994) Green Jobs? The Employment Implications of Environmental Policy. A report for WWF. CAG Consultants, London. JANSEN, J.L.A. (1994) Towards a sustainable future, en route with technology! In The Environment Towards a Sustainable Future, pp Dutch Commission for Longterm Environmental Policy, Samsom H.D. Tjeenk Willink Alphen aan den Rijn/Kluwer Academic Publishers. Dordrecht, Boston, London. JONES (1991) Assessing Traveller Responses to Urban Road Pricing. Transport Studies Unit, University of Oxford, December. JORGENSEN, G. (1993) Ecological Land-use Patterns - Which Strategies for Redevelopment? OECD Expert Meeting on the Ecological City, 12 May 1993, OECD, Paris. KENNEDY M. & HAAS D., with GNAD F. (1993) Forward-looking Building of Ecological Estates in Europe. European Academy for the Urban Environment, Berlin December. LEVI-STRAUSS, C. (1987) L identité: seminaire interdisciplinaire dirige par Claude Levi-Strauss professeur au College de France nd edition. Quadrige/Presses Universitaires de France. LOCAL GOVERNMENT MANAGEMENT BOARD (1992a) A Statement on Behalf of UK Local Government. UNCED, February. LOCAL GOVERNMENT MANAGEMENT BOARD (1992b) Agenda 21: A Guide for Local Authorities in the UK. Earth Summit Rio '92 Supplement No 2. LGMB, Luton. LOCAL GOVERNMENT MANAGEMENT BOARD (1993a) A Framework for Local Sustainability. LGMB, Luton. LOCAL GOVERNMENT MANAGEMENT BOARD (1993b) Greening Economic Development. LGMB, Luton. LOCAL GOVERNMENT MANAGEMENT BOARD (1993c) The UK's Report to the UN Commission on Sustainable Development. An Initial Submission by UK Local Government. May. LOCAL GOVERNMENT MANAGEMENT BOARD (1994a) Local Agenda 21 - Principles and Process - A Step by Step Guide. LGMB, Luton. 47

258 LYNCH, K. (1968) The Image of the City. MIT Press. MARSHALL T. (1993) 'Regional environmental planning: progress and possibilities in Western Europe'. In European Planning Studies Vol 1(1) pp MASSER I., SVIDEN O. & WEGENER M. (1993) 'Transport planning for equity and sustainability'. In Transportation Planning and Technology Vol 17 pp MCLAREN D. (1993) 'Compact or dispersed? Dilution is no solution' In Built Environment Vol 18(4) pp MILLS L. (1994a) 'Gouvernement local au Royaume-Uni : le role de la politique de l'environnement' in Biarez S. & Nevers J.: Gouvernement Local et Politiques Urbaines Actes du colloque international, Grenoble, 2-3 Fevrier MILLS L. (1994b) 'Economic development, the environment and Europe: arenas of innovation in UK local government'. In Local Government Policy Making Vol 20 (5) May pp MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT (1994) Mission Emploi - Emplois Verts. Circulaire du 10 mars 1994 & documents divers. MINISTRY OF THE ENVIRONMENT/CITY OF HELSINKI/RAUTSI J. (1993) Paper on the European City Today - The Helsinki Round Table on Urban Improvement Strategies. Ministry of the Environment and City of Helsinki, Helsinki. MINISTRY OF THE ENVIRONMENT AND NATURAL RESOURCES (1992) Eco Cycles - The Basis of Sustainable Urban Development. SOu 1992:43. Stockholm. MINISTRY OF HOUSING (Boverket) (1993) Housing in Sweden; in an international perspective, Sweden, Rapport 1993:2 e. MINISTRY OF HOUSING, SPATIAL PLANNING AND THE ENVIRONMENT (1994) Working with Industry : Environmental Policy in Action. Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, The Hague. MOLLENKOPF J.H. & CASTELLS M. (Eds) (1991) Dual City: Restructuring New York. Russell Sage, New York. MONTANARI A., CURDES G., FOR SYTH L (1993) Urban Landscape Dynamics. A Multi-Level Innovations Process. MORPHET J., HAMS T., JACOBS M., LEVETT R., LUSSER H. & TAYLOR D. (1994) Greening Your Local Authority. Longman, London. MUNICIPALITY OF AARHUS (1993) Transport and Environmental Quality. A Planning Theme. Aarhus, Denmark. 48

259 NÆSS P. (1995) Urban Form and Energy Use for Transport - A Nordic Experience. Thesis for the doctorate Dr. Ing. Thesis No. 1995:20. Norwegian Institute of Technology, Trondheim. NELISSEN, N.J.M. (1992) Afscheid van de vervuilende samenleving? Kerckebosch, Zeist. NEWMAN P. (1993) 'The compact city: an Australian perspective'. In Built Environment Vol 18(4) pp OECD (1990) Environmental Policies for Cities in the 1990s. OECD, Paris. OECD (1993) The Social Costs of Transport. Evaluation and Links with Internalisation Policies. Group on Economic and Environmental Policy Integration. OECD, Paris. OECD (1994) OECD-Sweden International Seminar on the Ecological City Draft Summary Record. Project Group on the Ecological City 1st Sept OECD - ECMT (1995) Urban Travel and Sustainable Development. Paris. OVE-ARUP (1993) Environmental Capacity and Development in Historic Cities: A Study with particular reference to Chester Report to Cheshire County Council, Chester City Council, English Heritage and Department of the Environment. OXFORD CITY COUNCIL (1989) Park and Ride in Oxford. Internal report. PARKINSON M. (1992) Leadership and Urban Regeneration; Britain and the Rise of the Entrepreneurial European City. Institutions and Cities - Anglo-Dutch conference on Urban Regeneration, The Hague, March Centre for Urban Studies, University of Liverpool, Liverpool. PUBLIC WORKS ROTTERDAM (1994) Survey of the Integration of Environmental Aspects in Land Use Plans in Nine European Cities. Public Works Rotterdam, Department of Environmental Policy. REES W.E (1992) 'Ecological footprints and appropriated carrying capacity; what urban economics leaves out' In Environment & Urbanisation Vol 4 (2) pp SANTALA, E. (1994) Mitä on Kestävä Kehitys Vesihuollossa? In Suomen Arkkitehtiliitto: Kohti Kestävää Kaupunkia - Seminaariraportti. Helsinki. SHANKLAND COX (1993) Mixed Uses in Buildings, Blocks and Quarters. Report to the Commission of the European Communities DG XI. SHEATE W. (1993) Review of CEC (1993) in EIA Newsletter 8, Winter EIA Centre, Department of Planning and Landscape, University of Manchester. SHIPMAN MARTIN, B. (1993) Urban Environment: The Problems of Tourism. Final report. DGXi, Commission of the European Communities. January. 49

260 STEER DAVIES GLEAVE (1994) Dublin Transportation Initiative Phase 2 Draft Final Report. January. STORKSDIECK M. & OTTO-ZIMMERMAN K. (1994) Local Environmental Budgeting. Paper presented at the First International Expert Seminar: Advanced Environmental Management Tools and Environmental Budgeting at the Local Level, Freiburg, Germany March. TEST (1991) Wrong Side of the Tracks : Impacts of Road and Rail Transport on the Environment. Transport and Environmental Studies, London. THERIVEL, R. et al (1992) Strategic Environmental Assessment. Earthscan, London. TJALLINGII, S. (1992) Ecologisch Verantwoorde Stedelijke Ontwikkeling. Rijksplanologische Dienst 's-gravenhage en Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek Wageningen, the Netherlands. TJALLINGII, S., HACCOU, H. & ZONNEVELD, W. (1994) Econiveaus; een discussie over schaalniveaus en strategieën voor duurzame ontwikkeling van stedelijke systemen. Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek, Heidemij Advies, Zandvoort Ordening & Advies, the Netherlands. TJALLINGII S. (1995) Ecopolis - Strategies for Ecologically Sound Urban Development. Institute for Forestry and Nature Research, Wageningen. UNITED NATIONS (1994) Social development - Notes for speakers. United Nations, New York. UNITED NATIONS (1995) The Copenhagen Declaration and Programme of Action - World Summit for Social Development 6-12 March United Nations, New York. UNITED NATIONS CENTRE FOR HUMAN SETTLEMENTS (1990) Sustainable Cities. Press Release 29 August. UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE (1992) Application of Environmental Impact Assessment Principles to Policies, Plans and Programmes. UNECE, Geneva. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME (1994) Environmental Data Report UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. INDUSTRY AND ENVIRONMENT (1995) Environmental codes of conduct for tourism. Technical Report Nr. 29. Paris. VAN DER BIE M. (1993) Environmental Twinning: A Status Report of the First Phase of the Environmental Twinning Project. Stichting Milieu Educatie/Institute of Environmental Communication, Utrecht, July. VAN DER WAL L.J.J. (1993) Ecological Planning in an Urban Region. INRO-TNO 93 NP-116, INRO-TNO, Delft. 50

261 VAN WEESEP J. & DIELEMAN F.M. (1993) ' Evolving urban Europe: editors' introduction to the special issue' in Urban Studies Vol 30(6) pp VILLE DE RENNES (1995) Les Indicateurs au service d une politique de la ville. Resumés. Conference 3-4 Avril 1995, Rennes, France. WELFORD R. (1993) 'Local economic development and environmental management: an integrated approach'. Local Economy. WERRETT M. (1994) 'Discovering a forgotten people in impact assessment'. In Planning Feb pp WHITELEGG J. (1993) Transport for a Sustainable Future. Belhaven, London. WILSON E. & RAEMAEKERS J. (1992) An Index of Local Authority Green Plans. 2nd Edition Edinburgh College of Art/Heriott Watt Research Paper No 44. WORCESTER R. (1994) The Sustainable Society : What we Know About What People Think and Do. Paper for World Environment Day Symposium 2 June. WORLD BANK (1993) Toward Environmental Strategies for Cities Review Draft. Urban Development Division, Washington. WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT (1987) Our Common Future. Oxford University Press, Oxford. WORLD CONSERVATION UNION, UN ENVIRONMENT PROGRAMME, WORLD WIDE FUND FOR NATURE (1991) Caring for the Earth. IUCP/UNEP/WWF, Gland. WORLD HEALTH ORGANISATION (1993) WHO Global Strategy for Health and Environment. WHO, Geneva. ZACATECAS DECLARATION (1988) Zacatecas Declaration. Congress, November, City of Zacatecas, Mexico. ZANDVOORT ORDENING & ADVIES (1988) Integratie stadsvernieuwing en milieubeleid; een methode. Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, the Netherlands. ZANDVOORT ORDENING & ADVIES (1993) Ruimtelijke verkenning Aggloraillijn Twentse Stedenband, the Netherlands. 51

262 GLOSSAR tilbageberegning - styring og fastlæggelse af den proces, som den teknologiske udvikling skal gennemløbe; eventuelt også den hastighed, hvormed denne udviklingsproces skal gennemløbes. kapacitetsforbedring - de processer og midler, som de nationale regeringer og lokale myndighder har til deres rådighed til udvikling af færdigheder og ekspertise, som er nødvendig for at forvalte deres miljø og naturressourcer på en bæredygtig måde. lukkethed / åbenhed - et centralt økosystembegreb, som har at gøre med, i hvor høj grad et system er isoleret fra eller sårbar over for udefrakommende forandringer. lokalsamfundsprofil - indsamling af oplysninger, som gør det muligt at afspejle borgernes opfattelse af miljøets tilstand og behov i henseende til sundhed, sociale ydelser og lokalsamfundets udvikling. tværfagligt samarbejde - samarbejde på tværs af faggrænser; etablering af funktionsorienterede samarbejdsgrupper, som har deltagelse af flere forskellige specialister. efterspørgselsesstyring - styring (dvs. begrænsning eller omlægning) i stedet for efterkommelse af efterspørgsel. Formålet er at forlige principperne for bæredygtig udvikling med menneskets ønske om samfundsudvikling, fremskridt samt øget velstand og levestandard. duale netværk-strategi - en strategi inden for rammerne af økosystem-fremgangsmåden; et planlægningsbegreb, hvor der lægges særlig vægt på transport og vandveje. økologisk fodaftryk - den indflydelse, som en enhed (f.eks. en by eller et land) øver på lokale, regionale og globale økosystemer. emergens - et centralt økosystembegreb, som dækker over det forhold, at et komplekst system har en evne til at udvikle karaktertræk og adfærd, som er 'større end summen af systemets enkeltkomponenter', uden at dette nødvendigvis kan forudsiges eller styres på basis af de enkelte komponenters adfærd. miljøkapacitet - et bestemt miljøs evne til at udøve og fortsætte med at udøve sine forskellige naturlige funktioner. EIA - se VVM VVM - (vurdering af virkninger på miljøet) en formel procedure hvorved der foretages en vurdering af virkningerne på miljøet ved en foreslået ny aktivitet eller udvikling. miljøtærskel - jordens bæreevne. miljøeffektivitet - det forhold at hver anvendt ressourceenhed og produceret affaldsenhed skaber størst mulig nytteværdi. miljømæssig bæreevne - et udtryk for miljøtærskler, som skal inddrages i byforvaltning og - planlægning. 52

263 miljøafgiftsreform - omlægning af skatte- og afgiftsbyrden bort fra beskæftigelse og over på miljømæssigt uønskede virkninger. miljøaudit - en analyse af de miljøforhold og miljøvirkninger, som skabes af en bestemt virksomheds eller institutions aktiviteter. På det bymæssige plan kan miljøaudit opdeles i eksterne audit (miljøtilstandsrapporter) og interne audit (evaluering af politikker og praksis). miljøtilstandsindikatorer - sekundære og tertiære indikatorer, som anvendes til at måle virkningerne af menneskets aktiviteter på miljøet. miljøkvalitetsindikatorer - primære indikatorer, som anvendes til at måle tilstanden af centrale miljøfaktorer. miljøforvaltningssystem - standardiseret metode til udarbejdelse og iværksættelse af miljøstrategier. miljøbudgettering - anvendelse af teknikker fra den økonomiske og regnskabsmæssige budgetpraksis til forvaltning af en bys miljømæssige 'aktiver', 'indtægter' og 'udgifter'. ligelighed - social solidaritet udtrykt i kraft af, hvad der er rimeligt over for de mennesker, som lever nu og i fremtiden. Ekspertgruppen for Bymiljø - oprettet af Europa-Kommissionens GD XI i 1991 med det formål at inddrage miljømålsætninger i fysisk planlægning, udvikle den bymæssige miljødimension i Fællesskabets miljøpolitik samt forbedre bymiljøerne i kraft af Fællesskabet. grøn forbrugeradfærd - en adfærd kendetegnet ved at såvel erhvervslivet som forbrugerne kan skelne og sætter pris på varer og tjenesteydelser, som er fremstillet mere bæredygtigt. drivhusgasser - et antal luftarter (bl.a. kuldioxid og metan), som bremser og fastholder langbølget energi i jordens atmosfære. homøostase - et centralt økosystembegreb, hvor tilbageføringskredsløb bevarer det overordnede system forholdsvis uændret, samtidig med at de deltagende faktorer forandrer sig betragteligt (forandring i et stabilt miljø). pantsætning - øremærkning af penge tilvejebragt via skatter og afgifter direkte til investering i forholdsregler, som sigter mod at begrænse skadevirkninger, i stedet for at betragte pengene som almindelig indkomst. "least-cost"-planlægning - en metode, hvor en offentlig forsyningsinstans opkræver betaling for en ydelse hos forbrugerne (f.eks. opvarmning eller oplysning af bolig) og ikke for forbrugte energienheder. Dette motiverer forsyningsinstansen til at levere den krævede ydelse med det mindst mulige forbrug af naturressourcer og energi på en rentabel måde. Local Agenda 21 - en strategisk proces, som ansporer til og styrer bæredygtig udvikling. venskabsbyer - en velkendt og afprøvet form for samarbejde mellem forskellige lokale myndigheder med det formål at udveksle erfaringer. 53

264 naturligt økosystem - et system, der opretholder en ligevægt ved at sikre, at ressourcer og affald bevares i et lukket kredsløb. negativ feedback - et centralt økosystembegreb, hvor systemet reagerer på forandring ved enten at begrænse eller omslutte den. Også kaldet afbødning. netværkssamarbejde - deling af ideer og erfaringer vedrørende udvikling, forvaltning og iværksættelse af politikker og projekter for byer; formelle og uformelle kontakter mellem forskellige administrative instanser. positiv feedback - et centralt økosystembegreb, hvor systemet reagerer på forandring ved at forstærke den. Også kaldet sneboldseffekt. forsigtighedsprincippet - i tilfælde hvor der er risiko for alvorlige skader på miljøet, og hvor den eksisterende viden om forholdene er begrænset, træffes der beslutinger og tages initiativer, som kommer tvivlen til gode. kvalitetsindikatorer - indikatorer, som oversætter tekniske miljøindikatorer til synlige og følelsesrelaterede indikatorer, som kan medvirke til at skabe og fremme engagement i lokalsamfundet. livskvalitet - sammensat af forskellige faktorer såsom materiel levestandard, generel sundhedstilstand og sikkerhed, adgang til uddannelse, sundhedsvæsen, tilfredsstillende beskæftigelse, muligheder for personlig udvikling og avancement, lokalsamfund, kultur, samvær og fritidsaktiviteter, miljømæssige goder og æstetiske kvaliteter. residualprincippet - modstykke til subsidiaritetsprincippet; i tilfælde, hvor et administrativt niveau ikke er i stand til eller villig til at tage de nødvendige initiativer, er andre niveauer forpligtet til at forsøge at tage affære. tilstandovergang - et centralt økosystembegreb, som dækker over det forhold, at et systems komponenter virker sammen på en sådan måde, at der skabes grundlæggende og uigenkaldelig forandring ( trinvis ændring). miljøtilstandsrapport - det eksterne element i miljøaudit. strategisk miljøvurdering - en formel procedure til udarbejdelse af en vurdering på strategisk plan af virkningerne af en foreslået politik, plan eller projekt vedrørende miljøet; (SEA). subsidiaritet - princippet at beslutninger kun bør tages på europæisk niveau i de tilfælde, hvor dette fører til øget værdi. bæredygtighedsindikatorer - definerbare og målelige faktorer; absolutte niveauer, takter eller resultatindekser, som kan afdække, hvorvidt verden (eller en by) udvikler sig i en mere eller mindre bæredygtig retning. bæredygtig udvikling - En bæredygtig udvikling er en udvikling, der opfylder nuets behov uden at gå på kompromis med fremtidige generationers mulighed for at op fylde deres egne behov. (Verdenskommissionen for Miljø og Udvikling, 1987, s. 43). 54

265 bysystem - et system, hvor problemerne med forsyning og affaldsbortskaffelse er blevet almindeligt løst ved at øge både forsynings- og affaldsmængden og derved strømmene ind i og ud af systemet, således at både de interne og eksterne miljøproblemer forværres. velfærdseffektivitet - opnåelse af den størst mulige menneskelige nytteværdi af hver enkelt enhed af økonomisk aktivitet. levetidsforvaltning - en søgen mod det optimale forhold mellem fordele og ulemper i hele et aktivs livscyklus i stedet for en stræben efter hurtigst mulig tilbagebetaling. 55

266 Kopier af rapporten om Bæredygtige byer i Europa, kopier af en database med eksempler på god praksis for bæredygtighed i byerne eller yderligere oplysninger om arbejdet i Ekspertgruppen for Bymiljø kan fås hos: Europa-Kommissionen DG XI - Miljø, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse Enhed D.3 - Luftkvalitet, Bymiljø, Støj, Transport, Energi Boulevard du Triomphe 174/Triomflaan 174 B-1160 Bruxelles/Brussel Fax: (32-2) Elektroniske udgaver af rapporten og databasen findes her: Rapportens adresse kan findes på GD XI's hjemmeside: Databasens adresse er: Lokale myndigheder, der er interesserede i at indføre politikker for bæredygtig udvikling på lokalt plan, kan komme med i kampagnen Bæredygtige Byer. Yderligere oplysninger fås hos: The Sustainable Cities and Towns Campaign Rue du Cornet 22/Hoornstraat 22 B-1040 Bruxelles/Brussel Fax: (32-2)