BÆREDYGTIGE BYER I EUROPA ENDELIG RAPPORT

Transkript

1 BÆREDYGTIGE BYER I EUROPA ENDELIG RAPPORT EKSPERTGRUPPEN FOR BYMILJØ EUROPA-KOMMISSIONEN GENERALDIREKTORAT XI MILJØ, NUKLEAR SIKKERHED OG CIVILBESKYTTELSE BRUXELLES, MARTS 1996

2 Rapporten om bæredygtige byer i Europa udarbejdet af Ekspertgruppen for Bymiljø Udgivet af Europa-Kommissionen GD XI - Miljø, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse Referencenøgleord: bæredygtighed, byudvikling, mobilitet, miljø. Teknisk og videnskabeligt sekretariat stillet til rådighed af Euronet. Omslag: Design '88. MARTS 1996 Rapporten om bæredygtige byer i Europa er bestilt af Europa-Kommissionen. De synspunkter, der kommer til udtryk i denne rapport, er ikke nødvendigvis de samme som Europa-Kommissionens. Illustrationer og omslag : Ayuntamento de San Sebastián/Generalitat de Catalunya, Departament de Medi Ambient/Ministerie van VROM/Ministerie van VROM/Oerlemans van Reeken Studio. Katalogiseringsoplysninger Findes Sidst I Denne Publikation. Gengivelse med kildeangivelse tilladt, undtaget i kommercielt øjemed. EURONUMBER ISBN 2

3 FORORD Efterhånden som vi hastigt nærmer os afslutningen på det 20. århundrede, kræver den tiltagende urbanisering og globale udfordringer såsom klimaforandring, vandmangel, forringelse af miljøet, økonomisk omstrukturering og social udstødelse, at vi koncentrerer os om fremtiden for vore byer i Europa. Europa-Kommissionens Grønbog om Bymiljøet, Traktaten om Oprettelse af Den Europæiske Union, Det femte miljøhandlingsprogam Mod en bæredygtig udvikling, FN's Rio-konference og en række andre FN-konferencer som eksempelvis Habitat II har alle et fælles tema og en fælles anbefaling: Vi skal reagere hurtigt for at sikre større bæredygtighed, og vi skal tage stilling til byens rolle i fremtiden, samt hvorledes byen kan bidrage til både den globale og den lokale udvikling. Rapporten om Bæredygtige byer i Europa beskriver, hvorledes disse ideer er blevet udviklet, og hvorledes de kan anvendes i Europas byer. Rapporten om bæredygtige byer i Europa er blevet til efter et fællesinitiativ fra GD XI og Ekspertgruppen for Bymiljø, som blev oprettet af Europa-Kommissionen i 1991 efter offentliggørelsen af Grønbogen om Bymiljøet. Ekspertgruppen er uafhængig og sammensat af nationale repræsentanter og selvstændige eksperter. Det brede oplæg, som blev formuleret i Ministerrådets afgørelse om grønbogen, lyder: det skal undersøges, hvorledes fremtidige planlægningsstrategier for by- og landområder kan inkorporere miljømålsætninger og der skal rådgives om, hvorledes Kommissionen eventuelt kan udvikle bymiljødimensionen i Fællesskabernes miljøpolitik. I 1993 påbegyndte Ekspertgruppen sammen med Europa-Kommissionen den første fase af projektet for bæredygtige byer i Europa for perioden De primære mål er at bidrage til en udvikling af betragtninger om bæredygtighed i Europas byer, at sikre en omfattende udveksling af erfaringer, at udbrede god praksis om bæredygtighed på lokalt niveau samt at udforme anbefalinger, som påvirker planlægningen i EU, i medlemsstaterne samt på regionalt og lokalt niveau i overensstemmelse med Rådets afgørelse af Ekspertgruppens bidrag til projektet for bæredygtige byer omfatter to rapporter (den første offentliggjort i oktober 1994), en oversigt over god praksis, et europæisk informationssystem via Internettet over god praksis, målrettede sammenfatninger (henvendt til forskellige myndighedsniveauer og sektorer) samt en række konferencer til udbredelse af viden. Udveksling af oplysninger og erfaring befordres ydermere gennem kampagnen for bæredygtige byer i Europa, som blev lanceret på den første europæiske konference om bæredygtige byer i Den anden konference finder sted i oktober 1996 og skal fungere som udgangspunkt for fremskridtene mod bæredygtighed i Europa samt som katalysator for videre udvikling. Indholdet i denne endelige rapport udgør konklusionen på en række kollektive diskussioner, afholdt af den uafhængige Ekspertgruppe for Bymiljø, og der er lagt et stort arbejde i at tilgodese de mange forskellige kulturelle og politiske synspunkter. Rapporten tager højde for meddelelser, som er offentliggjort før marts Udarbejdelsen af denne endelige rapport har inddraget medlemmer af Ekspertgruppen med støtte af det videnskabelige og tekniske sekretariat. Rapporten offentliggøres med Europa-Kommissionens Generaldirektorat XI (Miljø, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse) som hovedansvarlig. Bruxelles, februar 1996 Professor Colin Fudge, formand for Ekspertgruppen for Bymiljø. Professor Dr. Roger Smook, næstformand for Ekspertgruppen. Nedialka Sougareva, næstformand for Ekspertgruppen. 3

4 OM DENNE RAPPORTS TILBLIVELSE Rapporten om Bæredygtige byer i Europa er udarbejdet af Europa-Kommissionens Ekspertgruppe for Bymiljø med støtte fra EURONET's videnskabelige og tekniske sekretariat. I perioden kom størstedelen af arbejdet fra ekspertgrupper, som var nedsat med det sigte at undersøge specifikke emner og temaer. Denne rapport er fortrinsvis baseret på de følgende grupper og udvalgs indsats: Integration Mobilitet og Tilgængelighed Planlægning og Offenlige Områder Vidensudbredelse Sociale Bæredygtige Systemer Fritid, Turisme og Kvaliteten af Byggede Miljøer Teknisk Byforvaltning Holistisk Byforvaltning Byfornyelse Et centraludvalg bestående af repræsentanter fra Europa-Kommissionens Ekspertgruppe for Bymiljø under administrativ og ledelsesmæssig støtte af GD XI (Miljø, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse) har overvåget koordineret udarbejdelsen af denne rapport. Medlemmerne af centraludvalget er følgende: Professor Colin Fudge, University of the West of England (formand); Professor Dr. Roger Smook, Delft University of Technology (næstformand); Nedialka Sougareva, Ministère de l Environnement, France (næstformand); Ian Clark, DG XI og Eric den Hamer, DG XI (projektansvarlig). Professor Roger Smook har fungeret som koordinator under fremstillingen af den endelige rapport på vegne af Ekspertgruppen. Udarbejdelsen af denne rapport har inddraget medlemmer af Ekspertgruppen for Bymiljø med støtte fra det videnskabelige og tekniske sekretariat (redaktører: David Ludlow, Charlotte Nauta, Susann Pauli og Jan Vogelij), centrale medarbejdere i Europa-Kommissionen (især GD XI), adskillige forfattere og mange andre, som har bidraget med kommentarer og eksempler. Denne rapport bygger på det arbejde, der blev lagt i den første rapport af Dr. Liz Mills i samarbejde med Professor Colin Fudge og andre eksperter, som hver har bidraget til specifikke afsnit, samt støtte fra Det Europæiske Akademi for Bymiljø og det tekniske sekretariat. Alle disse mennesker fortjener en stor tak for deres indsats. Endvidere rummer denne rapport bidrag fra repræsentanter fra følgende: GD III (Industri), GD V (Beskæftigelse, Arbejdsmarkedsanliggender og Sociale Anliggender), GD VII (Transport), GD X (Information, Kommunikation, Kultur og AV-sektoren), GD XII (Videnskab, Forskning og Udvikling), GD XVI (Regionalpolitik og Samhørighed), GD XVII (Energi) og GD XXIII (Erhvervspolitik, Turisme og Erhvervsdrivende Foreninger). I 1996 består Ekspertgruppen bl.a. af følgende medlemmer i deres egenskab af national repræsentant og uafhængig ekspert: BERIATOS Elias - Ministeriet for miljø, fysisk planlægning og offentlige arbejder, Grækenland BERRINI Maria - Istituto Ricerche Ambiente Italia, repræsenterende Legambiente, Italien BONNEFOY Xavier - World Health Organisation - Regionalkontor for Europa, Danmark CATLLA Josep - Conseil des Communes et Régions d Europe (CCRE-CEMR) CLINI Corrado - Servizio I.A.R., Direttore Generale, Ministero dell'ambiente, Italien 4

5 CORRAL SAEZ Carlos - Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, Spanien COX Annemartine - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Nederlandene CRONIN Michael - Department of the Environment, Det Forenede Kongerige CROONENBERGHS Jef - Council of European Municipalities and Regions (CEMR), Belgien DE LOURDES POEIRA Maria - Direcçao Geral do Ordenamento do Territorio (SEALOT/MPAT), Portugal FELTGEN Jean-Paul - Ministère de l'environnement, Luxembourg FUDGE Colin - University of the West of England, Det Forenede Kongerige GASPARINNI Guiliana- Servizio I.A.R., Direttore Generale, Ministero dell'ambiente, Italien GONCALVES Bertilia - Direcçao Geral Qualidade do Am biente, Portugal HARTOFT-NIELSEN Peter - Miljø- og Energiministeriet, departement for fysisk planlægning, Danmark KALLMAYER Herbert - Vertreten der Länder, Bayerisches Staatsministerium des Innern, Tyskland KEMPENEERS Serge - Institut Bruxellois pour la gestion de l'environnement, Belgien KONUKIEWITZ Manfred - Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Tyskland LANGSCHWERT Gabriele - Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie, Østrig MATTHEWS Finian - Department of the Environm ent, Urban & Rural Development Section, Irland MESSING Susanne - Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Tyskland MILLER Michel - Confédération Européenne des Syndicats, Belgien MONTANARI Armando - European Bureau of Environment, Italien ONCLINCX Françoise - Institut Bruxellois pour la gestion de l'environnement, Belgien OTTO-ZIMMERMAN Konrad - International Council for Local Environmental Initiatives, Tyskland PENTTILÄ Hannu - Ministry of the Environment, Land Use Department, Finl and PONS Anne - United Towns Organisation, Frankrig RUEDA PALENZUELA Salvador - Generalitat de Catalunya, Dept de Medi Ambiente, Spanien SEGURA SANZ Rodolfo - Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, Spanien SMOOK Roger - Delft University of Technology, European Council of Town Planners Representative, Nederlandene SOUGAREVA Nedialka - Ministère de l'environnement, Direction Nature Paysage, Frankrig TROEDSON Ulf - Boverket, Division of Urban Management, Sverige VAN DE VEN Anthony - Eurocities, Belgien VONHOFF Lubbert-Jan - Eurocities Environment Committee/Gemeentewerken Rotterdam, Afdeling Milieu Beleid, Nederlandene ZETTER John - Department of the Environment, Det Forenede Kongerige Derudover har følgende enkeltpersoner deltaget i arbejdsgrupperne: DU BOIS Wolfgang - Stadt Münster Umweltamt, Tyskland SCHMITZ Stefan - Bundesforschungsanstalt fur Landeskunde und Raumordnung, Tyskland WILLERS Bret - Cardiff City Council, Det Forenede Kongerige Observatører i Ekspertgruppen omfatter bl.a. en national repræsentant fra Norge, en repræsentant fra ministeriet for byudvikling og miljøbeskyttelse i Berlin samt repræsentanter fra de følgende internationale organisationer: Regionsudvalget Europarådet Den europæiske sammenslutning af cyklistforeninger 5

6 Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene Europa-Parlamentet Den europæiske kampagne for bæredygtige byer OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) 6

7 RESUME Ekspertgruppen for Bymiljø blev nedsat af Europa-Kommissionen i I 1993 lancerede Ekspertgruppen, som består af nationale repræsentanter og uafhængige eksperter, projektet for Bæredygtige byer i Europa. Projektet fokuserer på en bæredygtig byudvikling og en integrering af miljømålsætninger i planlægnings- og forvaltningsstrategierne. Projektets primære resultat er rapporten om Bæredygtige byer. I denne rapport defineres principperne for en bæredygtig udvikling samt de mekanismer, som er nødvendige for at tilvejebringe en sådan udvikling - ikke blot i storbyerne, men på alle niveauer i det hierarki, som findes for bymæssige områder. I rapporten fokuseres der på institutionelle såvel som miljømæssige spørgsmål. Der tales om de lokale myndigheders evne til at levere bæredygtighed. Arbejdet hen imod bæredygtighed kræver et nyt syn på de eksisterende politikker og mekanismer og et sæt af stærke principper, der kan bruges som udgangspunkt for miljørigtige foranstaltninger. Det juridiske og organisatoriske grundlag for indsatsen for bymiljø varierer fra medlemsstat til medlemsstat; men på trods af disse forskelle står de lokale myndigheder overalt i Europa i en situation, hvor de i kraft af deres forskellige funktioner (f.eks. leverandør af tjenesteydelser, lovgivningsmyndighed, forvalter) kan fremme bæredygtighedsprocessen. Denne rapport udgør rammerne for lokal aktion og definerer et sæt af principper, som kan anvendes til at opstille mål og evaluere og måle fremskridtene mod bæredygtighed i byområderne: 1. Princippet om byforvaltning Forvaltning i retning mod bæredygtighed er i bund og grund en politisk proces, som forudsætter planlægning og har indvirkning på byens ledelsesform. En bæredygtig byforvaltningsproces forudsætter en lang række redskaber, som tager fat om miljømæssige, sociale og økonomiske problemområder med det formål at sikre det nødvendige grundlag for integrering. Ved at anvende disse redskaber kan byernes politiske proces hen imod bæredygtighed blive bredere, mere energisk og mere ambitiøs, end det sædvanligvis anerkendes. 2. Princippet om politisk integration Koordinering og integration skal opnås ved at kombinere subsidiaritetsprincippet og det bredere princip om ansvarsdeling. Integrationen skal ske både horisontalt (for at stimulere synergivirkningen inden for den sociale, miljømæssige og økonomiske dimension af bæredygtighed) og vertikalt mellem alle de niveauer, som findes i den Europæiske Union, medlemsstaterne samt de regionale og lokale myndigheder med det formål at opnå en større politisk samhørighed og indsats og for at undgå modsatrettede politikker på forskellige niveauer. 3. Princippet om økosystemtankegangen I økosystemtankegangen fremhæves byen som et kompleks system, der er kendetegnet af konstante ændringsprocesser og udviklinger. Aspekter som energi, naturressourcer og affaldsproduktion opfattes som strømme eller kredsløb, som kræver vedligeholdelse, bevarelse, genopretning, stimulering og lukning for at kunne bidrage til en bæredygtig udvikling. Regulering af trafik og transport er endnu et element i økosystemtankegangen. Duale netværk-strategien, som udgør rammerne for byudvikling på regionalt eller lokalt plan, er baseret på principperne for økosystemtankegangen. Denne tankegang omfatter ligeledes en social dimension, som opfatter byen som et socialt økosystem. 4. Princippet om samarbejde og partnerskab Bæredygtighed beror på et fælles ansvar. Samarbejde og partnerskab mellem forskellige niveauer, organisationer og interesser er derfor altafgørende. Bæredygtig forvaltning er en læreproces, hvor de væsentligste redskaber er learning by doing, erfaringsudveksling, faglig uddannelse og efteruddannelse, tværfagligt samarbejde, partnerskaber og netværk, offentlige høringer og aktiv borgerdeltagelse, nye uddannelsesmekanismer samt øget bevidsthed. 7

8 En bæredygtig byforvaltning bør udfordre de problemer, som både er forårsaget af og opleves i byerne, idet det skal anerkendes, at byerne selv har mange af de brugbare løsninger i stedet for at lægge problemerne over på andre fysiske niveauer eller fremtidige generationer. Byernes organisatoriske mønstre og administrative systemer bør anlægge en holistisk indfaldsvinkel i form af økosystemtankegangen. Integration, samarbejde, homøostase, subsidiaritet og synergi skal være nøglebegreberne i forvaltningen hen imod bæredygtighed. De bestående redskaber, som er udviklet med henblik på miljøindsats, skal udbygges for at kunne fungere over for de økonomiske og sociale dimensioner af bæredygtighed. En bæredygtig forvaltning af naturressourcerne forudsætter en integreret indfaldsvinkel, således at naturressourcernes, energiens og affaldets kredsløb kan lukkes. Målsætningen for en sådan indfaldsvinkel bør omfatte en begrænsning af forbruget af naturressourcerne og især de ikkevedvarende og langsomt fornybare, mindst mulig produktion af affald gennem størst mulig genbrug og genanvendelse, mindst mulig forurening af luft, jord og vand samt ved at sikre større naturområder og en større biologisk mangfoldighed i byerne. Disse målsætninger er ofte lettere at opnå i lille målestok, og netop derfor kan de lokale økologiske kredsløb være ideelle i forbindelse med indførelsen af bæredygtige planlægningssystemer for bysystemerne. Af denne årsag spiller de lokale bystyrer en afgørende rolle. Bæredygtighed er nært forbundet med byernes socioøkonomiske aspekter. Det er nødvendigt, at EU og medlemsstaterne skaber de rette betingelser for, at erhvervslivet kan fungere rentabelt på miljørigtige præmisser. De regionale og lokale myndigheder bør derfor finde måder til at skabe beskæftigelse på gennem miljøforanstaltninger, ved at anspore til bedre miljøadfærd i de bestående erhverv og ved at give erhvervslivet incitamenter til at anvende økosystemtankegangen. Myndighederne bør styrke befolkningens velfærd og fremme ligelighed og social integrering ved at sikre, at de fundamentale ydelser og bekvemmeligheder, uddannelse og efteruddannelse, sundhedsvæsen, boliger og beskæftigelse er til rådighed for alle. At gå imod den voksende tendens til at ignorere de miljømæssige og sociale risici i en tid, hvor der lægges stor vægt på materiel velstand, kræver en omlægning til de underliggende værdier i samfundet og til det økonomiske systems grundprincipper. Opnåelse af bæredygtig tilgængelighed i byerne er et altafgørende skridt hen imod en overordnet forbedring af bymiljøet og vedligeholdelse af byernes økonomiske overlevelsesvilkår. Det kræver integrerede indfaldsvinkler at kunne opfylde målsætningerne inden for miljø- og transportområdet, og disse skal kombinere transport-, miljø- og fysisk planlægning. Såfremt der skal sikres bæredygtig tilgængelighed i byerne skal der udvikles mål og indikatorer for bæredygtighed samt målsætning og overvågning, samtidig med at der skal udformes politikker, som forbedrer tilgængeligheden og ikke blot bevægeligheden. Det bør være et primært mål for byernes transportpolitik at forene parametrene tilgængelighed, økonomisk udvikling og miljømålsætninger. Der er behov for et integreret bytransportsystem, som bygger på multimodalitet, hvor der lægges vægt på komplementaritet snarere end konkurrence mellem de forskellige transportformer. Fysiske planlægningssystemer er væsentlige for indførelsen af politikker, som fremmer en bæredygtig udvikling overalt i byerne. De bestående fysiske planlægningssystemer bør styrkes ved at anspore til metoder, som bygger på økologiske principper og fjerner sig fra en snæver fokuseren på arealanvendelse. Der opfordres til at udpege miljømålsætninger på et tidligt tidspunkt i planlægningsprocessen, til at anvende mål og indikatorer, bedre former for borgerinddragelse i planlægningsprocessen samt til at styrke forbindelserne mellem fysisk planlægning og den lokale Agenda 21-proces. Miljømæssig bæreevne på lokalt, regionalt og globalt niveau bør accepteres som et ledende princip, som andre hensyn skal opvejes imod. 8

9 Byfornyelse bør anvendes til at nå målsætningerne for bæredygtig udvikling gennem genbrug af tidligere anvendte arealer eller bestående bygninger, bevarelse af grønne områder og beskyttelse af landområderne og dyrelivet. Der bør også opstilles og arbejdes hen imod detaljerede målsætninger for bæredygtighed, hvilket skal omfatte oprettelse af økologiske bindeled, bedre tilgængelighed, energieffektivitet og deltagelse fra lokalsamfundenes side. Oprensning af forurenet jord, som er et væsentligt problem i forbindelse med mange byfornyelsesprojekter, bør ses som en del af en integreret indfaldsvinkel, som rummer bedre støttemuligheder på tværs af projekterne. Fritids- og turistaktiviteter kan indvirke betydeligt på kvaliteten af byens kulturarv. Planlægningsaktiviteterne for turisme, fritidsaktiviteter og kulturarv bør integreres i de nationale retningslinier og regionalpolitikker for de økonomiske, sociale, miljømæssige og kulturelle aspekter. Ydermere bør forhold vedrørende turisme, fritidsaktiviteter og kulturarv udgøre en integreret del af den fysiske planlægningsproces. Processen hen imod bæredygtige byer drejer sig om kreativitet og forandring. Den udfordrer de traditionelle reaktioner fra det offentliges side og søger nye institutionelle og organisatoriske muligheder og sammenhænge. Denne rapport og anbefalingerne heri skal ses som et bidrag til denne dynamiske proces - en proces, som skal finpudses og konsolideres i takt med, at projektet Bæredygtige byer skrider fremad. 9

10 Kapitel 1 INDLEDNING 1. INDLEDNING Det er et fælles anliggende for vor planets fremtid at tage ansvaret for bæredygtighed. Skønt behovet for forandring generelt anerkendes, er bæredygtighed imidlertid vanskeligt at definere og endnu sværere at anvende. På lang sigt kræver realiseringen af bæredygtighed omfattende holdningsændringer samt forandringer i samfund, økonomiernes funktion og i påvirkningen af den økonomiske tankegang. Dette er potentielt afskrækkende udsigter. På den anden side anføres det i rapporten, at på kort sigt kan meget opnås ved hjælp af praktiske, gradvise skridt i den rigtige retning, der i lige så høj grad drejer sig om at begrænse den ubæredygtige udvikling som at realisere bæredygtighed. Det er allerede nu muligt at foreslå mange sådanne skridt for Europas byer. I denne rapport gives eksempler på politikker, programmer og projekter samt ændringer i livsstil i håb om hermed at udstikke den fremtidige retning for bæredygtighed. 2. EKSPERTGRUPPEN FOR BYMILJØ HAR EN OMFATTENDE DAGSORDEN 1. Siden Ekspertgruppen for Bymiljø blev etableret har den arbejdet inden for rammerne af udviklingen i miljøpolitikken i Den Europæiske Union, på den internationale arena og på lokalt plan, hvor man for sidstnævntes vedkommende har trukket på gruppemedlemmer med viden om europæiske byer. Den uafhængige Ekspertgruppe for Bymiljø blev oprettet af Europa-Kommissionen i 1991 efter offentliggørelsen af Grønbogen om Bymiljøet (KOM 1990). Selv om gruppen holder fast i sit oprindelige sigte med hensyn til bydimensionens integration i miljøpolitikken, er arbejdsprogrammet blevet bredere. De vigtigste miljødebatter har nu hovedvægten lagt på bæredygtig udvikling og især på bæredygtig udvikling i byer. Projektet for bæredygtige byer er udformet som et bidrag til disse debatter. 2. Projektet er ikke et isoleret projekt, for en række supplerende initiativer er enten for nylig blevet gennemført, er på vej eller er planlagt. Ekspertgruppen mener, at det er til gavn for Den Europæiske Union, lokale myndigheder, NGO'er (ikke-statslige organisationer) og andre nøgleaktører, der er engageret i bestræbelserne hen imod bæredygtighed i byer, at kunne trække på denne positive ramme, undgå dobbeltarbejde, dele om viden og ideer og således kunne fremme teoretiske og praktiske spørgsmål på dette vigtige område. 3. Idet vi ønsker at understrege muligheden for handling i denne rapport, erkender Ekspertgruppen, at de rammer, byerne opererer indenfor, indeholder såvel udfordringer som muligheder. Mens der trods alt tages små skridt hen imod bæredygtighed, eksisterer der stadig store problemer, som for eksempel befolkningstilvækst og fattigdom i udviklingslandene. Desuden er det nødvendigt, at indvirkningen på bæredygtighed i relation til begivenheder og aftaler, der henholdsvis finder sted og træffes, skal indgå i overvejelserne på den internationale politiske arena. 3. RAPPORTENS MÅL OG INDHOLD - KAPITLERNES RÆKKEFØLGE 1. Dette er den endelige rapport om bæredygtige byer udarbejdet af Ekspertgruppen for Bymiljø. Fokus for rapporten er anvendelsen af bæredygtighedskonceptet i byområder. Til trods for titlen beskæftiger projektet for bæredygtige byer sig ikke kun med de større byer, men også med byer af forskellig størrelse, fra bykerner og forstæder til småbyer. Den beskæftiger sig også med spørgsmålet om bæredygtighed i byområder og bysystemet som helhed. Efter Ekspertgruppens mening kan 10

11 principperne for en bæredygtig udvikling og de mekanismer, der er nødvendige for at tilstræbe denne udvikling, anvendes på alle niveauer i det bymæssige hierarki. Hovedvægten af arbejdet er imidlertid lagt på de større byer. I projektet for bæredygtige byer er indsatsen rettet både mod det institutionelle og miljømæssige aspekt. Det beskæftiger sig med de lokale myndigheders evne til at levere en bæredygtig udvikling. Det er vigtigt at bygge videre på den gode forvaltningspraksis, der i stigende grad kendetegner de lokale myndigheder i Europa. Arbejdet hen imod bæredygtighed kræver, at de eksisterende politikker og mekanismer ses i et nyt lys, og solide principper, som en miljømæssig sund indsats kan bygge på. 2. I kapitel 2 beskrives den dynamiske udvikling i ideerne bag bæredygtige byer og undersøger, hvilke fremskridt der gøres på internationalt, europæisk, nationalt og lokalt plan. Dette er et gunstigt øjeblik for de europæiske byer, hvis de vil gøre en konkret indsats og spille en rolle i de internationale processer og debatter. 3. Ekspertgruppen sigter gennem projektet for bæredygtige byer på at udforme et sæt økologiske, socioøkonomiske og organisatoriske principper og værktøjer for byforvaltning, der vil kunne anvendes i en række forskellige europæiske byer. Disse principper og værktøjer kan udnyttes selektivt i byernes stræben efter bæredygtighed. På samme måde undersøges der i rapporten måder, hvorpå bæredygtighedskonceptet kan realiseres gennem indførelse af nøgleprincipper, opstilling af mål og udnyttelse af en række mekanismer, der sammen kan danne en mere strategisk, integreret og aktivt engagerende indfaldsvinkel til forvaltning af bymiljøet. Denne indfaldsvinkel er beskrevet i kapitel Ekspertgruppen anbefaler stærkt, at der udvikles strategier for bæredygtig byforvaltning, som omfatter byen i dens helhed. Ifølge rapporterne skal denne fremgangsmåde anvendes på en række nøgleområder. Målet skal i sidste ende være at fremme integrationen mellem disse prioriterede områder. De prioriterede områder, der er valgt til denne rapport, er bæredygtig forvaltning af naturressourcer, de socioøkonomiske aspekter af bæredygtighed, bæredygtighedens tilgængelighed og bæredygtig fysisk planlægning. De gennemgås i henholdsvis kapitel 4, 5, 6 og I rapporten fremsættes ligeledes en række foreløbige henstillinger om forskning og planlægning i forbindelse med bæredygtighed i europæiske byer. Disse beskrives i kapitel I den resterende del af denne indledning beskrives særlige kendetegn ved det europæiske bysystem sammenholdt med økonomiske, sociale og miljømæssige spørgsmål. Desuden gives der nogle grundlæggende definitioner på bæredygtig udvikling, og byers og lokale myndigheders rolle i denne udvikling fastlægges. 4. BYSYSTEMER I EUROPA 1. Nylige ændringer i det e uropæiske system er blevet grundigt behandlet i undersøgelsen Urbanisation and the Function of Cities in the European Community (European Institute of Urban Affairs, 1992). Den del af den europæiske befolkning, der bor i de som byer definerede områder, er fortsat stigende, og de største byer huser fortsat en meget betydelig del af befolkningen. EU er den mest urbaniserede region i hele verden, idet 79% af den samlede befolkning i 1992 boede i byområder (KOM, 1994a). 2. Byens forandringscyklus i det europæ iske system i efterkrigstiden er tydelig: fra tilflytning til byerne til hurtigt voksende forstæder, dernæst udflytning fra byerne og senest genetablering i dem. Her spiller forholdet mellem befolkningsbevægelser og en ændret økonomisk situation kraftigt ind. De største nordlige og vestlige industribyer oplevede tidligere en udadgående ændring i 11

12 befolkningsbevægelsen og beskæftigelsen, mens mindre byer, specielt i de sydlige og vestlige egne, voksede. Fra midten af 1980'erne er befolkningsbevægelserne taget af som følge af de økonomiske nedgangstider, og inden for de senere år er der sket en stigning i befolkningsantallet i de større byer til dels på grund af offentlige og private investeringsprogrammer i historiske bykerner. I begyndelsen af 1990'erne udviste bysystemet en mere demografisk stabil tendens sammenlignet med perioden fra 1950 til sidst i 1980'erne. Dog er byer stadig sårbare over for ændringer, især efterhånden som indvandringen fra øst- og centraleuropæiske lande får indvirkning på bysystemet. Det indre marked og udvidelsen af Den Europæiske Union er yderligere elementer, der påvirker de bymæssige ændringer. 3. Den økonomiske omstrukturering i det europæiske bysystem afspejler nedgangen i de områder, der er økonomisk afhængige af sværindustrien og havnefunktioner, samt væksten på de områder, hvis økonomiske liv er baseret på begunstigede sektorer, såsom forskning og udvikling inden for fremstilling, eller servicefunktioner inden for finansiering, produktion og forbrug. Sektorændringer har resulteret i fremkomsten af tre store områder: den gamle kerne (de ældre byområder i Det Forenede Kongerige, Belgien Nord- og Østfrankrig, Luxembourg, Nederlandene, Nordtyskland og Danmark), den nye kerne (Sydtyskland, Norditalien, Sydøstfrankrig, Central- og Østspanien) og periferien (resten af Spanien, Grækenland, Syditalien, Portugal, Vestfrankrig og Irland). Den økonomiske omstrukturerings indvirkning på byer afspejler deres placering i kerneområder eller periferien. 4. Den økonomiske omstrukturering h ar haft voldsomme konsekvenser for de europæiske byers sociale struktur som følge af arbejdsmarkedets rolle (Van Weesep & Dieleman, 1993). Den sociale polariserings indvirkning på byområdet er i nogle byer så udtalt, at eksperter er begyndt at tale om delte eller duale byer (Mollenkopf & Castells, 1991). Bykernens problemer, der er tæt forbundet med den selektive migration og tabet af arbejdspladser, er velkendte, men i mange byer finder man de dårligst stillede beboere og det ringeste miljø i forstæderne og i bebyggelser i byernes udkant opført efter 1960'erne. I nogle byer er der en direkte sammenhæng mellem byfornyelsesplaner til fremme af genbosættelsen i centrale områder og sociale problemer: beboere med lave indkomster og økonomiske aktiviteter med lav værditilvækst er blevet presset ud af bykernerne. I de fleste af Europas kvalitetsmæssigt ringeste kvarterer befinder der sig en blanding af arbejdsløse, fattige ældre, enlige unge og etniske minoritetsgrupper. For mange af dem er tilværelsen ikke bæredygtig nu. For de udstødte og marginaliserede samler interessen sig uundgåeligt om den umiddelbare personlige overlevelse og ikke om globale spørgsmål. Dette understreger betydningen af, at der ved fastlæggelsen af en bæredygtig udvikling tages hensyn til social ligelighed og til modsætningen mellem foranstaltninger til fordel for kommende byboere og til imødekommelse af de nuværende beboeres økonomiske, sociale og miljømæssige behov. 5. Større økonomisk integration vil sandsynligvis få stor indflydelse p å byernes økonomiske liv. I det indre marked er handelsbarrierer mellem medlemsstater i al væsentlighed blevet fjernet. Et vigtigt træk ved tilnærmelsen er de nationale grænsers aftagende rolle og fremkomsten af superregioner, der overskrider disse grænser (KOM, 1991a). Desuden kan enhedsbestræbelserne fremme storbyers betydning, og dermed ødelægge mindre byers konkurrencemæssige position. Det er hensigten, at alle regioner i EU skal nyde godt af den økonomisk vækst, der fremmes af det indre marked. Men i virkeligheden opstår nye gode og dårlige sider i det økonomiske liv, da det indre marked kun er en blandt mange faktorer, der indvirker på det lokale økonomiske liv (Hogarth et al, 1993). 6. Desuden bliver det stadig mere indlysende, at det indre marked, som det fungerer nu, udgør en udfordring for bæredygtigheden. Specielt lægges der for lidt vægt på den miljømæssige indvirkning af den stigende bevægelighed for varer og personer og på den uheldige indvirkning på det lokale økonomiske liv samt mere generelt på lokal livsstil. Udvidelsen af EU efterhånden som nye medlemsstater kommer til kombineret med det stigende antal associerede lande indvirker på naturen og de enkelte byers rolle samt på den form, som Europas bymiljøer antager som helhed. Flere af de lande, 12