ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN. Ledsagedokument til

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2011) 1440 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om groundhandling-ydelser i EU's lufthavne og om ophævelse af Rådets direktiv 96/67/EF {KOM(2011) 824 endelig} {SEK(2011) 1439 endelig}

2 1. PROBLEM DEFINITION 1.1. Baggrund og identificerede problemer Groundhandling-ydelser dækker alle faste luftfartsrelaterede aktiviteter, der gennemføres for luftfartsselskaber i lufthavne og er en central funktion i luftfartskæden. Selv om groundhandling ikke nødvendigvis er synlig, afhænger passagerernes oplevelser i lufthavne og i luften af groundhandling-ydelsernes kvalitet, hvad enten det drejer sig om at sikre f.eks. korrekt modtagelse af passagererne i lufthavnen, den fysiske komfort i flyet eller forudsætningerne for sikre flyvninger. En effektiv levering af groundhandling-ydelser er derfor vigtig for lufthavnsoperatører, flyselskaber og passagerer og er afgørende for en effektiv udnyttelse af lufttransportinfrastrukturen. Den bidrager også i høj grad til luftfartssystemets resultater generelt. Rådets direktiv 96/67/EF (direktivet) blev vedtaget i 1996 for at regulere adgangen til groundhandling-markedet med henblik på at åbne markedet for at sænke de priser, luftfartsselskaberne betaler, og højne disse ydelsers kvalitet. Det var et af de centrale initiativer, der blev taget i forbindelse med det indre luftfartsmarked i midten af 1990'erne. I direktivet blev der defineret 11 kategorier af groundhandling-ydelser: 1 administrativ groundhandling og overvågning 2 passagerbetjening 3 bagagehåndtering 4 fysisk håndtering af fragt og post 5 forpladshandling 6 rengøring og servicering af fly 7 brændstof- og oliepåfyldning 8 vedligeholdelse af fly 9 operationel assistance og administration af flybesætninger 10 overfladetransport 11 catering. Blandt disse ydelser kan følgende være omfattet af begrænsninger (såkaldte "begrænsede ydelser"): bagagehåndtering fysisk håndtering af fragt og post mellem lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse med såvel indgående og udgående fragt og post som fragt og post i transit DA 2 DA

3 forpladshandling brændstof- og oliepåfyldning. Senest den 1. januar 2001 var følgende lovgrundlag på plads i henhold til direktivet: Lufthavne åbne for erhvervsmæssig trafik under 2 mio. passagerer eller tons fragt om året Lufthavne åbne for erhvervsmæssig trafik over 2 mio. passagerer eller tons fragt om året Alle ydelser undtagen "begrænsede ydelser" "Begrænsede ydelser" Egenhandling (luftfartssel skabernes handling for egen regning) Fri adgang til markedet for alle kategorier* Fri adgang til markedet* Fri adgang* ELLER Begrænsning til mindst to luftfartsselskaber, der udfører egenhandling, pr. ydelseskategori (udvalgt på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikkediskriminerende kriterier)* Groundhan dlingydelser til tredjemand Ikke dækket af direktivet Fri adgang til markedet* Fri adgang* ELLER Begrænsning til to tredjepartsleverandører af pr. ydelseskategori (udvalgt på grundlag af en udbudsprocedure offentliggjort i EUT). Mindst én tredjepartsleverandør skal være uafhængig af lufthavnen og det dominerende luftfartsselskab. **Mulighed for at begrænse antallet af tredjepartsleverandører på grundlag af plads-/kapacitetsbegrænsninger til 1, hvis anmodning om undtagelse godkendes af EF. *Mulighed for at begrænse antallet af leverandører på grundlag af plads-/kapacitetsbegrænsninger (hvis anmodning om undtagelse godkendes af EF). Siden 1996 har Kommissionen nøje overvåget anvendelsen af direktivet, hvilket har bragt en række gennemførelses- og håndhævelsesproblemer for dagen. Endvidere har de omstændigheder, hvorunder groundhandling-ydelserne leveres, ændret sig drastisk (36 % 1 stigning i lufttrafikken og i det seneste tiår successive kriser såsom økonomisk afmatning, vulkanudbrud og massive snefald osv.). I dette miljø under stadig forandring har høringer om og evalueringer af direktivet afsløret, at der foreligger to problemer: Problem 1: Leveringen af groundhandling-ydelser i dag er ikke tilstrækkeligt effektiv Luftfartsselskaber har i dag ikke omkostningseffektive groundhandling-ydelser i alle EU's lufthavne. Kerneårsagerne hertil er følgende: For det første betyder muligheden for at begrænse konkurrencen for visse ydelser, at luftfartsselskaber i nogle lufthavne har et begrænset valg mellem to leverandører for hver af de "begrænsede ydelser" og ikke altid er godkendt til at udføre egen-handling. For det andet er Europa præget af et kludetæppe af administrative betingelser for adgang til nationale markeder. Hver medlemsstat kan kræve sin egen "godkendelse", hvilket fører til mange forskellige lokale krav, tvinger groundhandling-virksomheder til at tilpasse sig hvert nationalt marked og bidrager til at øge omkostningerne. 1 Kilde: Eurocontrol, præstationsvurderingskommissionen. DA 3 DA

4 For det tredje har nye markedsdeltagere vanskeligt ved at komme ind og skabe voksende aktiviteter på lufthavnsniveau. I nogle lufthavne hindrer visse lokale vilkår nye markedsdeltagere i at konkurrere bæredygtigt med etablerede leverandører. Disse lokale vilkår omfatter: (i) uhensigtsmæssige retlige rammer til forvaltning af centrale infrastrukturer 2 (CI), (ii) uhensigtsmæssige retlige rammer for adskillelse af regnskaber for lufthavnsoperatører, der leverer groundhandling-ydelser, og (iii) uafbalancerede udbudsprocedurer for uafhængige handlere Problem 2: Den overordnede kvalitet af groundhandling-ydelserne i lufthavnen holder ikke trit med de behov, der er under udvikling i forbindelse med pålidelighed, resiliens, sikkerhed (security) og flyvesikkerhed samt miljø. En kvalitet på lufthavnsniveau under det optimale kan konstateres med hensyn til ydelsens pålidelighed (gennemløbstider og forkert behandling af bagage), resiliens (krisestyring), flyvesikkerhed og security (hændelser og terrortrusler) samt miljø (CO 2 -udledninger og glykol). Den utilstrækkelige overordnede kvalitet af groundhandling-ydelserne kan tilskrives to hovedkerneårsager: (i) utilstrækkelig koordinering af groundhandling-ydelserne i lufthavnen (i forbindelse med praksis for brug af underleverandører, som påvirker pladsen og operationerne i lufthavnen, manglen på daglig overvågning af operationer samt manglen på resultatovervågning/indberetning) og (ii) utilfredsstillende retlige rammer for uddannelse og overførsel af personale Nærhedsprincippet Groundhandling er en nødvendig forudsætning for gennemførelse af lufttransport i overensstemmelse med artikel 58 og 90 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Da nærhedsprincippet finder anvendelse, skal EU's indsats vedrørende groundhandling begrundes. For det første kunne målene for den påtænkte aktion ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, da adgangen til groundhandling-markedet som det allerede blev anerkendt i 1996 skulle sættes ind i en EU-ramme som led i den fælles lufttransportpolitik. For det andet følger merværdien ved EU-indsatsen af behovet for, at luftfartsselskaberne opererer i et fælles luftfartsmarked. Som deres direkte underleverandører har groundhandlingvirksomhederne brug for lige vilkår på EU-niveau. 2. FORMÅLET MED EU-INITIATIVET Det generelle formål med initiativet er at styrke effektiviteten og kvaliteten af groundhandling-ydelserne for brugerne (luftfartsselskaberne) og slutbrugerne (passagerer og speditører). De specifikke formål er at: 2 Dvs. infrastrukturer, der "bruges ved levering af groundhandling-ydelser, hvis kompleksitet, omkostninger eller miljøpåvirkning ikke giver mulighed for, at de opdeles, eller for, at der findes flere af dem", f.eks. bagagesortering, afisning, vandrensningsanlæg og brændstofdistribution. DA 4 DA

5 Specifikt formål 1: sikre, at luftfartsselskaberne har øgede valgmuligheder med hensyn til groundhandling-løsninger i EU's lufthavne Specifikt formål 2: harmonisere og tydeliggøre de nationale administrative betingelser for markedsadgang (godkendelser) Specifikt formål 3: sikre lige vilkår på lufthavnsniveau mellem groundhandlingvirksomheder, der opererer under forskellige regelsæt Specifikt formål 4: øge koordineringen mellem groundhandling-leverandører i lufthavnen Specifikt formål 5: tydeliggøre de retlige rammer for personaleuddannelse og - overførsel. 3. INDSATSMULIGHEDER Den første mulige foranstaltning kunne bestå i at ophæve det nuværende direktiv. Tidligere runder af interessenthøringer viser intet ønske om dette. I lyset af risikoen for opsplitning af det indre marked og den kompleksitet, som ville følge af forskellige nationale/lokale/lufthavnsspecifikke krav, forfølges denne mulighed ikke yderligere. Et alternativ kunne bestå i en streng gennemførelse af det eksisterende, uændrede direktiv kombineret med vejledningsmateriale. Denne mulighed forfølges heller ikke yderligere, fordi mindst én af de centrale kerneårsager (mulighed for at begrænse konkurrencen for visse ydelser) ikke kan afhjælpes gennem en streng gennemførelse og vejledning. Interessenthøringer og evalueringer har identificeret en bred vifte af foranstaltninger med potentiale til at afhjælpe de afdækkede problemområder. Ingen af de enkelte politiske foranstaltninger, der er afdækket, kunne opfylde alle de specifikke målsætninger. For at løse de identificerede problemer foreslås fire selvstændige pakker af politikker ud over referencescenariet. Med hver pakke tackles fem kerneårsager til problemet. Tre pakker omfatter foranstaltninger med samme intensitet (henholdsvis lav, middel og høj) på tværs af de fem afdækkede områder (for at minimere konflikterne mellem "effektivitet/kvalitet" og "effektivitet/arbejdsvilkår"). En fjerde pakke tilføjes med foranstaltninger af middel intensitet kombineret med højintensive foranstaltninger til områder uden konflikter. Den første pakke af politikker (PP1) forbedrer det nuværende system ved kun at ændre direktivet så meget som nødvendigt og give vejledning, hvor det er muligt. Den indeholder de mindre intensive foranstaltninger, der er identificeret. Den anden pakke (PP2) har til formål at forbedre det nuværende system med en række middelintensive foranstaltninger og er derfor mere ambitiøs end PP1. Den har form af en forordning. Den tredje pakke (PP3) omfatter højintensive foranstaltninger, der sikrer fuld harmonisering af groundhandling-markedet, også i form af en forordning. PP2' er en variant af PP2 omfattende to PP3-foranstaltninger (om godkendelser og minimumskvalitetskrav), som er den fjerde pakke, der overvejes. DA 5 DA

6 Den valgte retsakt for PP2/PP2' og PP3 er en forordning. Da de fleste vanskeligheder med de nuværende retlige rammer hænger sammen med divergerende gennemførelse blandt medlemsstaterne, vil det åbne mulighed for at fastlægge EU-regler og samtidig overlade en vis fleksibilitet til medlemsstaterne, men kun hvor det er nødvendigt. DA 6 DA

7 PP1 PP2 PP2 PP3 Retsakt Kerneårsager Direktiv (+vejledning) Forordning Forordning Forordning 1: Mulighed for at begrænse konkurrencen for visse Fuld åbning af egenhandlingmarkedet - Fuld åbning af egenhandlingmarkedet - I store lufthavne forhøjes minimumsantallet af leverandører af til tredjemand til tre for de fire kategorier af ydelser, der kan begrænses. - Fuld åbning af egenhandlingmarkedet - I store lufthavne forhøjes minimumsantallet af leverandører af til tredjemand til tre for de fire kategorier af ydelser, der kan begrænses. Fuld åbning af egenhandlingmarkedet og markedet for levering af groundhandling-ydelser til tredjemand (ikke flere udbud) 2: Kludetæppe af administrative betingelser for adgang til nationale markeder (godkendelser) Vejledning til medlemsstaterne om godkendelseskrav Gensidig anerkendelse af godkendelser med harmoniserede krav Oprettelse af en EUgodkendelse Oprettelse af en EUgodkendelse 3: Vanskeligheder for nye markedsdeltagere med at komme ind og skabe vækst i operationerne på lufthavnsniveau a) Tydeligere definitioner i direktivet vedrørende centrale infrastrukturer (CI) b) Tydeligere definitioner i direktivet vedrørende adskillelse af regnskaber a) Bedre forvaltning af centrale infrastrukturer b) Juridisk adskillelse af lufthavnsoperatører og deres datterselskaber, der leverer a) Bedre forvaltning af centrale infrastrukturer b) Juridisk adskillelse af lufthavnsoperatører og deres datterselskaber, der leverer a) Bedre forvaltning af centrale infrastrukturer b) Afskaffelse af muligheden for, at lufthavnsoperatører kan kontrollere en groundhandling-aktivitet i deres egen lufthavn c) Tydeligere rolle og definitioner for brugerudvalget i direktivet c) Forbedret udbudsprocedure (brugerudvalg + udbudsaktiviteternes varighed) c) Forbedret udbudsprocedure (brugerudvalg + udbudsaktiviteternes varighed) (ingen c): Ingen udbud i PP3) 4: Utilstrækkelig koordinering af i lufthavne a) Vejledning i brug af underleverandører b) Harmoniserede udbudskriterier a) Indførelse af klare regler for brug af underleverandører b) Harmoniserede udbudskriterier a) Indførelse af klare regler for brug af underleverandører b) Harmoniserede udbudskriterier a) Indførelse af klare regler for brug af underleverandører (Ingen b): Ingen udbud i PP3) DA 7 DA

8 c) Vejledning i "adfærdskodeks" c) Operationer på landjorden: lufthavnsoperatørens rolle I store lufthavne er lufthavnsoperatøren ansvarlig for, at der anføres minimumskvalitetskrav til groundhandlingoperationer i en delegeret retsakt. c) Operationer på landjorden: lufthavnsoperatørens rolle I store lufthavne er minimumskvalitetskrav defineret på EUniveau. c) Operationer på landjorden: lufthavnsoperatørens rolle I store lufthavne er minimumskvalitetskrav defineret på EU-niveau. d) Indberetningskrav vedrørende udførelsen af operationer skal anføres i en delegeret retsakt (i store lufthavne). d) Indberetningskrav vedrørende udførelsen af operationer skal anføres i en delegeret retsakt (i store lufthavne). d) Indberetningskrav vedrørende udførelsen af operationer skal anføres i en delegeret retsakt (i store lufthavne). 5: Utilfredsstillende retlige rammer for uddannelse og overførsel af personale a) Vejledning om uddannelse a) Obligatorisk minimumsuddannelse af medarbejdere a) Obligatorisk minimumsuddannelse af medarbejdere a) Indførelse af individuelle medarbejderkvalifikatione r (certificering) for kategorier af nøglemedarbejdere b) Høring af medarbejderrepræsentanter under udbud b) Give medlemsstaterne mulighed for at kræve overtagelse af medarbejdere med samme vilkår, hvis der foreligger udbud b) Give medlemsstaterne mulighed for at kræve overtagelse af medarbejdere med samme vilkår, hvis der foreligger udbud b) Fuld overførsel af medarbejdere med samme vilkår i tilfælde af (delvist) tab af aktivitet til en anden leverandør med hensyn til alle 4. ANALYSE AF VIRKNINGERNE Virkningerne af pakkerne af politikker er opsummeret nedenfor: Virkninger sammenholdt med basislinjen PP1 PP2 PP2 PP3 Økonomiske virkninger Virkninger for det indre markeds funktionsdygtighed, konkurrencen og nes konkurrenceevne MEGET HØJE HØJE Virkninger virksomhedernes for NEUTRALE NEUTRALE DA 8 DA

9 Virkninger sammenholdt med basislinjen PP1 PP2 PP2 PP3 driftsomkostninger og adfærd Virkninger for små og mellemstore virksomheder Virkninger forbrugerne for Virksomhederne administrativ byrde (AB) efter fem år -0,61 mio. EUR -0,61 mio. EUR -0,61 mio. EUR Offentlige myndigheder AB efter fem år -0,185 mio. EUR -0,185 mio. EUR -0,185 mio. EUR Medlemsstater -0,2 mio. EUR -1,06 mio. EUR -1,06 mio. EUR Europa- Kommissionen Ubetydelig (+0,015 mio. EUR ) +0,86 mio. EUR +0,86 mio. EUR Tredjelande MEGET HØJE HØJE EU's budget 0,86 mio. EUR over fem år 0,86 mio. EUR over fem år Sociale virkninger Beskæftigelse (antal job) -450 job/år inden for groundhandling -450 job/år inden for groundhandling -900 job/år inden for groundhandling, men nye job i organisationer, der certificerer groundhandlingpersonale Jobkvalitet, arbejdstageres sundhed, sikkerhed og værdighed MEGET MEGET HØJE Miljøvirkninger MEGET Virkninger groundhandling- for HØJE HØJE HØJE DA 9 DA

10 Virkninger sammenholdt med basislinjen PP1 PP2 PP2 PP3 ydelsernes kvalitet Virkninger for forenkling af gældende lovgivning MEGET NEUTRALE NEUTRALE NEUTRALE Omsætning til national lovgivning og overholdelse HØJE 5. SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLERNE Pakken af politikker vurderes i forhold til kriterierne effektivitet, nyttevirkning og sammenhæng. Ud fra en effektivitetssynsvinkel sikrer PP3 den højeste potentielle opfyldelse af alle specifikke mål, mens PP2 giver en god effektivitet generelt. PP1 opfylder kun i begrænset omfang de specifikke formål. Med hensyn til nyttevirkning er PP3, som er den dyreste løsningsmodel, mindre effektiv end PP2, mens PP1 er den billigste og letteste at gennemføre. Ser man på sammenhæng, er pakkerne ens. Effektivitet, nyttevirkning og sammenhæng af politikpakkerne PP1 PP2 PP2' PP3 Effektivitet Begrænset God God Meget god Specifikt formål 1 Begrænset God God Meget god Specifikt formål 2 Meget begrænset Meget god Meget god Meget god Specifikt formål 3 Begrænset Meget god Meget god Udmærket Specifikt formål 4 Begrænset Meget god Meget god Meget god Specifikt formål 5 Begrænset God God Meget god Nyttevirkning Meget god God God Begrænset Sammenhæng Begrænset trade-off Begrænset trade-off Begrænset trade-off Begrænset trade-off PP1 er mindst attraktiv, da den ikke løser de identificerede problemer. PP2/PP2' er at foretrække frem for PP3: DA 10 DA

11 Forskellene i effektivitet (i hvor høj grad problemerne løses) mellem PP2/PP2' og PP3 er begrænsede. Forskellene med hensyn til virkninger er betydelige: For næsten alle kriterier forbedrer PP2/PP2' situationen eller begrænser skadevirkningerne på en betydeligt bedre måde end PP3. Sammenholdt med PP3 giver PP2/PP2' således et bedre trade-off mellem effektivitet og acceptable virkninger, idet de når målene uden at indebære alt for dyre forandringer. PP2 og PP2' ligger meget tæt op ad hinanden. Kun virkningerne af deres to forskelligartede foranstaltninger gør det muligt at sondre imellem dem. Således er PP2 for begge foranstaltninger bedre med hensyn til omsætning til national lovgivning/overholdelse (med PP2' ventes flere bestræbelser), mens PP2' er bedre med hensyn til forenkling. Eftersom overholdelse/håndhævelse er et centralt aspekt, anbefales PP2. PP2 åbner groundhandling-markedet moderat, samtidig med at arbejdsvilkårene ikke skades (overførsel af medarbejdere med samme vilkår ville være muligt, hvor der gennemføres yderligere åbning). PP2 ville med rimelige omkostninger give et mere åbent og retfærdigt groundhandling-marked sammen med bedre kvalitet og tydeligere ansvarsområder i lufthavnen og en tydeligere ramme for uddannelse og overførsel af medarbejdere. 6. OVERVÅGNING OG EVALUERING Kommissionen vil evaluere gennemførelsen af den nye forordning fem år efter dens vedtagelse. DA 11 DA