Konkurrencestyrelsens opgaver vedr. Ground handling i danske lufthavne

Transkript

1 1 af :31 Konkurrencestyrelsens opgaver vedr. Ground handling i danske lufthavne J.nr. 2:809-7/fib Rådsmødet den 16. december Resumé Markedet for ground handling-ydelser i lufthavne skal på baggrund af et EU-direktiv gradvist åbnes for konkurrence. Med virkning fra 1998 er der åbnet for, at flyselskaber skal have adgang til at udføre egenhandling i alle erhvervsmæssige lufthavne, mens der skal åbnes for uafhængige ground handling-leverandører i større lufthavne (Københavns Lufthavn) fra 1999 og i lidt mindre lufthavne (evt. Billund) fra I Danmark er direktivet implementeret ved en bekendtgørelse, hvor myndighedsopgaverne er placeret hos Statens Luftfartsvæsen 1 og Konkurrencestyrelsen. Ud over bekendtgørelsens regler er ground handling-området også omfattet af konkurrenceloven. I dette orienteringsnotat gennemgås bekendtgørelsen med særlig vægt på Konkurrencestyrelsens opgaver, og styrelsens foreløbige overvejelser om administrationen heraf skitseres. Notatet har været i høring hos de væsentligste aktører og myndigheder på ground handlingområdet. 2. Afgørelse Rådet tager styrelsens orientering til efterretning. 3. Sagsfremstilling Rådets direktiv nr. 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne indebærer, at der skal ske en trinvis åbning af ground handling markedet i alle europæiske lufthavne. Direktivet er i Danmark implementeret i form af Trafikministeriets bekendtgørelse nr. 933 af 9. december 1997 om adgang til ground handling-markedet i danske lufthavne. Det bemærkes, at ground handling-området derudover også er omfattet af konkurrencelovgivningen. 3.1 Begreberne Ground handling er samlebetegnelsen for tjenesteydelser, der foregår i en lufthavn og som anvendes af lufthavnens brugere (dvs. flyselskaberne). Ground handling-ydelserne består af følgende overordnede kategorier: Administrativ ground handling og overvågning Passagerbetjening Bagagehåndtering Håndtering af fragt og post Forpladshandling Rengøring og servicering af fly Brændstof- og oliehandling Vedligeholdelse af fly Operationel assistance og administration af flybesætninger Transport på jorden Catering

2 2 af :31 I et bilag til ground handling-bekendtgørelsen er det mere detaljeret defineret, hvad hver af disse overordnede kategorier omfatter. Det bemærkes, at ground handling ikke omfatter ydelser uden for lufthavnsområdet som fx parkering og taxa mv. Der er tre forskellige typer af aktører på ground handling-området: Lufthavnens administration, der har til opgave at administrere og forvalte lufthavnens infrastruktur og at koordinere og kontrollere de aktiviteter, der udføres af de forskellige virksomheder, der opererer i lufthavnen. Brugere af lufthavnen - dvs. flyselskaber, der ad luftvejen transporterer passagerer, post og/eller fragt fra eller til den pågældende lufthavn. Leverandører af ground handling-ydelser, der varetager/udfører ground handling-ydelser for brugerne. Når en bruger selv udfører en eller flere former for ground handling, betegnes dette som egen-handling. Egen-handling omfatter også, når et selskab har en majoritetsbesiddelse i et andet, eller hvis et selskab eller en enhed har majoritetsbesiddelse i både brugeren og ground handleren. 3.2 Køreplanen for markedsåbningen Bekendtgørelsen omfatter ground handling i alle lufthavne i Danmark, der er åbne for erhvervsmæssig trafik. Liberaliseringen indføres dog etapevis og efter en køreplan, hvor tidspunktet for markedsåbningen afhænger af lufthavnenes størrelse opgjort på baggrund af årlige trafikmængder. De tre etaper i markedsåbningen er: 1. Med virkning fra 1. januar 1998 har lufthavnens administration i alle erhvervsmæssige lufthavne haft pligt til at sikre fri udøvelse af egen-handling. Pligten gælder dog i lufthavne med under 1 mio. passagerbevægelser eller t. fragt årligt ikke for følgende kategorier af ydelser: Bagagehåndtering, forpladshandling, brændstof- og oliepåfyldning samt fysisk håndtering af post/fragt mellem bygning og fly. I 1997 var det kun lufthavnene i Kastrup og Billund, der havde trafikmængder over disse grænser. I disse to lufthavne kan Statens Luftfartsvæsen dog begrænse udøvelsen af de nævnte egen-handlingskategorier til to brugere på betingelse af, at de udvælges på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier Fra 1. januar 1999 skal lufthavnens administration sikre leverandører af ground handlingydelser fri adgang markedet for levering af ground handling-ydelser til tredjemand. Bestemmelsen gælder kun lufthavne med en årlig trafik på mindst 3 mio. passagerbevægelser eller tons fragt, og omfatter derfor kun Københavns Lufthavne i Kastrup, der i 1997 havde 17,1 mio. passagerbevægelser og godt tons fragt (Kilde: Københavns Lufthavns årsberetning 1997). Fra 1. januar 2001 skal også lufthavne med en årlig trafikstørrelse på mindst 2 mio. passagerbevægelser eller tons fragt give fri adgang markedet for levering af ground handling-ydelser til tredjemand. Lufthavnen i Billund havde i ,934 mio. passagerbevægelser og tons fragt (Kilde: Statens Luftfartsvæsen: Statistik over luftfartsaktiviteter 1997). Statens Luftfartsvæsen kan efter indstilling fra lufthavnens administration begrænse antallet af leverandører (pkt. 2 og 3), som har tilladelse til at levere følgende ground handling-ydelser: Bagagehåndtering, forpladshandling, brændstof- og oliepåfyldning samt fysisk håndtering af post/fragt mellem bygning og fly. Antallet må dog højst begrænses til to leverandører for hver kategori, hvoraf den ene fra 2001 skal være uafhængig af lufthavnens administration og lufthavnens største brugere. Desuden skal det sikres, at der ikke lægges hindringer i vejen for, at en bruger altid kan vælge mellem mindst to leverandører.

3 3 af : Centraliserede infrastrukturer Udførelsen af ground handling-ydelser sker med anvendelse af forskellige faciliteter og materiel. For nogle af disse faciliteter gælder, at det kan være såvel uhensigtsmæssigt som urentabelt at etablere mere end én enkelt i hver lufthavn. Disse faciliteter, der i nogen grad har karakteristika som det, der i konkurrencesprog kaldes naturlige monopoler, benævnes i ground handling bekendtgørelsen som centraliserede infrastrukturer og defineres som infrastrukturer, der bruges ved levering af ground handling-ydelser, og hvis kompleksitet, omkostninger eller miljøpåvirkning ikke giver mulighed for, at de opdeles eller for, at der findes flere af dem, herunder bagagesortering, afisning, vandrensningsanlæg og brændstofdistribution. Statens Luftfartsvæsen giver tilladelse til hvilke faciliteter, der i den enkelte lufthavn skal have status som centraliserede infrastrukturer. Med tilladelsen kan lufthavnens administration (uanset bestemmelserne refereret i afsnit 3.2 ovenfor) forestå forvaltningen af de pågældende centraliserede infrastrukturer og desuden kræve, at ground handling-leverandører og egen-handlere skal anvende disse infrastrukturer. Konkurrencestyrelsens opgave vedrørende centraliserede infrastrukturer fremgår af bekendtgørelsens 8, stk. 3: "Konkurrencestyrelsen påser, at forvaltningen af disse infrastrukturer er gennemsigtig, objektiv og ikke-diskriminerende, og især at den ikke hindrer leverandører af ground handling-ydelser og brugere, der udfører egen-handling, i at få adgang til disse infrastrukturer inden for de i bekendtgørelsen fastlagte betingelser". Statens Luftfartsvæsen gav ved brev af 26. august 1998 Københavns Lufthavne A/S tilladelse til, at bagagesorteringsanlægget, de-icing platforme, hydrantanlægget, dirigering af fly ved ankomst og afgang samt transport af passagerer mellem fly og terminal (dog kun for transport med køretøjer godkendt til befordring af mere end 8 passagerer) defineres som centraliserede infrastrukturer. Der er endnu ikke givet tilsvarende tilladelser vedrørende centraliserede infrastrukturer til andre danske lufthavne. 3.4 Begrænsninger i antallet af leverandører ved dispensation I bekendtgørelsens 9, stk. 1, er der indsat mulighed for yderligere at begrænse antallet af ground handling-leverandører og egen-handlere (ud over de begrænsninger, der er refereret i afsnit 3.2 ovenfor, jf. bekendtgørelsens 5), hvis plads- og kapacitetshensyn i en lufthavn nødvendiggør dette. Sådanne begrænsninger kræver en dispensation fra Konkurrencestyrelsen. Bestemmelsen har følgende ordlyd: "Såfremt specifikke plads- og kapacitetshensyn i en lufthavn, navnlig på grund af pladsmangel og arealets udnyttelsesgrad, umuliggør åbning af markedet og/eller udøvelse af egen-handling i det ved bekendtgørelsen fastsatte omfang, kan Konkurrencestyrelsen dispensere fra bestemmelserne i bekendtgørelsen og træffe afgørelse om følgende 1. at begrænse antallet af leverandører for en eller flere andre kategorier af ground handlingydelser end de, der er nævnt i 5, stk. 1, i hele lufthavnen eller dele af denne, jf. stk. 2, 2. kun at lade en enkelt leverandør levere de i 5, stk. 1, nævnte ground handling-ydelser, 3. kun at lade et begrænset antal brugere udøve egen-handling for alle andre kategorier end de, der nævnt i 7, stk. 1, 4. at forbyde udøvelse af egen-handling for de kategorier af ground handling-ydelser, der er nævnt i 7, stk. 1, eller at begrænse udøvelsen til en enkelt bruger." Desuden er der fastsat en række bestemmelser, der præciserer, hvordan dispensation kan gives samt vilkår og betingelser herfor.

4 4 af :31 Mindst 3 måneder før ikrafttrædelsen af enhver dispensation efter 9 skal Konkurrencestyrelsen underrette EU-Kommissionen herom samt om begrundelsen for dispensationen. Kommissionen skal senest 3 måneder efter at have modtaget meddelelsen fra Konkurrencestyrelsen træffe afgørelse om evt. godkendelse eller ændringer i dispensationen og offentliggøre denne afgørelse i EF-Tidende. 3.5 Udbud Såfremt der sker en begrænsning i antallet af leverandører af ground handling-ydelser, jf. såvel reglerne omtalt i afsnit 3.2 som dispensationsreglerne ovenfor, skal udvælgelsen ske på grundlag af en udbudsprocedure. Lufthavnens administration kan dog selv levere de nævnte ground handling-ydelser uden foregående udbudsprocedure. Retningslinierne for udbudsproceduren indeholder bl.a. krav om offentliggørelse i EF-Tidende, at udvælgelseskriterierne skal være relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende, og at brugerudvalget, jf. nedenfor, skal høres ved opstilling af udvælgelseskriterierne og ved udvælgelsen. 3.6 Brugerudvalg og årlig høringer om ground handling Lufhavnenes administration skal nedsætte et brugerudvalg, hvor alle lufthavnens brugere (flyselskaberne) har ret til at deltage - evt. repræsenteret via en organisation. Brugerudvalget og de virksomheder, der leverer ground handling-ydelser, deltager i en høring om ground handling i lufthavnen, som lufthavnens administration skal afholde mindst en gang om året. Høringen skal bl.a. omhandle priser for og udførelse af de ground handling-ydelser, for hvilke der er dispenseret i henhold til 9, stk. 1, nr Vilkårene for ground handling virksomhed mv. Bekendtgørelsen indeholder også bestemmelser om rammebetingelserne for erhvervsmæssige aktiviteter vedrørende ground handling i lufhavnene. Statens Luftfartsvæsen kan fastsætte forskrifter for ground handling-aktiviteterne med henblik på at sikre en hensigtsmæssig drift af lufthavnen. Forskrifterne skal være relevante i forhold til formålet og må ikke give anledning til forskelsbehandling eller indskrænkning i adgangen til markedet. Lufthavnens administration har samtidig pligt til at sørge for, at ground handling-leverandører og egen-handlere har den fornødne adgang til anlæg mv. og at den disponible plads til aktiviteterne fordeles efter relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende vilkår. 3.8 Betaling for adgang til lufthavnsanlæg Hvis lufthavnens administration stiller krav om betaling for adgangen til lufthavnsanlæg, skal også betalingen fastsættes på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier. Københavns Lufthavns A/S har tilkendegivet, at der med virkning fra 1. januar 1999 planlægges indført en bagageafgift som led i lufthavnens ibrugtagning af et nyt bagagesorteringsanlæg. Afgiften for benyttelsen af anlægget vil formentlig være i størrelsesordenen ca. 8 kr. pr. stk. bagage leveret security-screenet til udsorteringsboks. Ground handling-leverandørerne ydede ikke betaling for benyttelsen af lufthavnens tidligere bagagesorteringsfaciliteter, som handling-leverandørerne selv betjente. Faciliteterne var afskrevet, og lufthavnen stod alene for den tekniske vedligeholdelse, hvorved de årlige omkostninger var forholdsvis beskedne. Med ibrugtagningen af det nye anlæg er den økonomiske situation en anden, da betjening, drift og vedligeholdelse samt forrentning og afskrivninger af

5 5 af :31 anlægget alene forestås af lufthavnen. 3.9 Regnskaber mv. Lufthavnens administration og leverandører af ground handling-ydelser skal foretage en nøjagtig, regnskabsmæssig adskillelse af de aktiviteter, der vedrører ground handling, fra deres øvrige aktiviteter. En statsautoriseret revisor skal for hvert regnskabsår afgive erklæring om, hvorvidt dette er overholdt, og om der føres finansielle midler mellem de under lufthavnens administration hørende ground handling aktiviteter og øvrige lufthavnsaktiviteter. Konkurrencestyrelsen skal på grundlag af de udarbejde revisorerklæringer kontrollere og påse, at bestemmelserne overholdes Klageadgang Alle de afgørelser, der træffes af lufthavnenes administrationer - om udvælgelse af leverandører ved udbud, om høring og brugerudvalg og om ground handling-leverandørers adgang til anlæg og betalingen herfor - kan påklages til Konkurrencestyrelsen. Øvrige afgørelser truffet efter bekendtgørelsen kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed og må derfor indbringes for domstolene. 4. Konkurrencestyrelsens opgaver Med bekendtgørelsen er markedet for ground handling-ydelser således allerede med virkning fra 1998 åbnet for egenhandling i alle erhvervsmæssige lufthavne, mens der også skal åbnes for uafhængige ground handling-leverandører i Københavns Lufthavn fra 1999 og evt. også i Billund fra 2001 (hvis antallet af passagerbevægelser stiger til over 2 mio. årligt). Alle danske erhvervsmæssige lufthavne er således omfattet af markedsåbningen og derfor også af bekendtgørelsens øvrige bestemmelser om centraliserede infrastrukturer, vilkår og betaling for ground handling-virksomhed, regnskabsforpligtelserne etc. Det indebærer, at de 4 forskellige opgaver, som Konkurrencestyrelsen ifølge bekendtgørelsen skal varetage, i princippet gælder for alle erhvervsmæssige lufthavne: 1. Konkurrencestyrelsen påser, at forvaltningen af centraliserede infrastrukturer er gennemsigtig, objektiv og ikke-diskriminerende mv. ( 8, stk. 3). 2. Styrelsen kan udstede dispensationer om begrænsninger i antallet af ground handlingleverandører ( 9-11). 3. Styrelsen kontrollerer og påser - på grundlag af udarbejdede revisorerklæringer - at bestemmelserne om regnskabsmæssig adskillelse og krydssubsidiering mv. er overholdt ( 23, stk. 2). 4. Styrelsen er klageinstans for afgørelser truffet af lufthavnenes administrationer om fx betaling for brug af lufthavnsanlæg mv. ( 27). Nedenfor gennemgås disse opgaver og Konkurrencestyrelsen foreløbige overvejelser om administrationen heraf. 4.1 Centraliserede infrastrukturer ( 8, stk. 3) I henhold til bekendtgørelsens 8, stk. 3, påser Konkurrencestyrelsen, at forvaltningen af centraliserede infrastrukturer er gennemsigtig, objektiv og ikke-diskriminerende, og især at forvaltningen ikke hindrer ground handling-leverandører og egen-handlere i at få adgang til disse infrastrukturer inden for de i bekendtgørelsen fastlagte betingelser. Begrebet "påse" er ikke entydigt fastlagt i dansk ret, og spørgsmålet er derfor, hvilke beføjelser begrebet rummer. Bestemmelsen udspringer af ground handling-direktivets artikel 8, hvorefter det anvendte begreb i den engelske version af direktivet er at sikre ("ensure"), at forvaltningen

6 6 af :31 sker på nævnte måde. I direktivteksten er der således anvendt et handlingsrettet begreb, der indeholder mulighed for, at Konkurrencestyrelsen aktivt kan tage sager op på eget initiativ. Trafikministeriet har oplyst, at ministeriet ikke kan tilslutte sig denne fortolkningsmåde, og at ministeriet i den anledning skal gøre opmærksom på, at den danske udgave af direktivteksten anvender ordet "påser", at den engelske tekst ikke har forrang for andre udgaver, men kan indgå som fortolkningsbidrag, og at det ikke fremgår, på hvilket grundlag betegnelsen "sikre" er mere "handlingsrettet". Trafikministeriet har dog ikke peget på en anden fortolkningsmåde, men alene taget forbehold for Konkurrencestyrelsens fortolkning. På denne baggrund er det Konkurrencestyrelsens udgangspunkt, at styrelsen aktivt - dvs. såvel på baggrund af henvendelser som på eget initiativ - skal påse (og kontrollere), at forvaltningen af centraliserede infrastrukturer foregår efter de i bekendtgørelsen beskrevne retningslinier. Det indebærer dog ikke, at Konkurrencestyrelsen skal efterprøve Statens Luftfartsvæsens tilladelser i henhold til bekendtgørelsens 8, stk. 1, om hvilke faciliteter, der i den enkelte lufthavn defineres som centraliserede infrastrukturer. Statens Luftfartsvæsens afgørelser kan, jf. 27, ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Konkurrencestyrelsens opgaver vedrører alene, om den konkrete forvaltning af centraliserede infrastrukturer foregår efter de i bekendtgørelsen fastsatte betingelser, herunder fx om en eventuel bagageafgift, jf. omtalen under punkt 3.8 ovenfor, er i overensstemmelse med bekendtgørelsens regler om betaling i 21, stk. 2, samt reglerne om regnskabsmæssig adskillelse og revisorerklæringer vedr. krydssubsidiering mv. i 23. Styrelsen agter i løbet af foråret 1999 at invitere hovedaktørerne på ground handling-området - dvs. Statens Luftfartsvæsen, lufthavnsadministrationerne i København og Billund samt ground handling-leverandørerne og brugere/flyselskaber - til drøftelser om, hvordan denne kontrolopgave mest hensigtsmæssigt kan tilrettelægges i praksis. 4.2 Dispensationer ( 9-11) Konkurrencestyrelsens opgaver om dispensationer er nøje fastlagt i bekendtgørelsens Det er præcist angivet, hvordan og på hvilke vilkår dette skal foregå - dvs. hvilke forhold dispensationerne kan omhandle, hvad dispensationerne skal indeholde, hvilke krav de skal opfylde, hvilke periode de kan gives for, og at der skal gives meddelelse herom til EU-Kommissionen mv. Ansøgning om dispensationer vil desuden blive behandlet i overensstemmelse med forvaltningslovens regler om partshøringer og offentlighedslovens regler om fortrolighed. Styrelsens opgaver herom er således nøje fastlagte og forventes ikke at give anledning til særlige problemer. 4.3 Regnskabsmæssig adskillelse ( 23, stk. 2) Bekendtgørelsens 23 indfører krav om, at lufthavnens administration og ground handlingleverandører hver især skal foretage en nøjagtig, regnskabsmæssig adskillelse af ground handling-aktiviteter og øvrige aktiviteter. En statsautoriseret revisor skal afgive erklæring om, hvorvidt denne regnskabsmæssige adskillelse er overholdt, og om der føres finansielle midler mellem ground handling-aktiviteterne og øvrige aktiviteter. Konkurrencestyrelsens opgave er på baggrund de udarbejdede revisorerklæringer at kontrollere og påse, at bestemmelserne overholdes. Denne opgave har samme karakter som opgaven vedrørende centraliserede infrastrukturer, jf. bemærkningerne overfor under afsnit 4.1. Styrelsen agter også på dette område i foråret 1999 at drøfte med hovedaktørerne på ground handlingområdet, hvordan kontrolopgaverne herom mest hensigtsmæssigt kan tilrettelægges i praksis.

7 7 af :31 Styrelsens opgaver vedrørende den regnskabsmæssig adskillelse mellem ground handlingaktiviteter og øvrige aktiviteter skal desuden ses i sammenhæng med reglerne for betaling for anvendelse af lufthavnsanlæg til udførelse af ground handling-ydelser, som gennemgås nedenfor i afsnit Klager over lufhavnsadministrationers afgørelser ( 27) Konkurrencestyrelsen er klageinstans for lufthavnsadministrationernes afgørelser eller foranstaltninger om: Udvælgelse af leverandører via udbud mv. ( 12-16), Årlige høringer om ground handling samt lufthavnens brugerudvalg ( 17-18), og Ground handling leverandører adgang til anlæg, fordeling af den disponible plads og betalingen for adgang til lufthavnsanlæggene ( 20-21). Styrelsens behandling af sådanne klager vil foregå i overensstemmelse med reglerne efter forvaltningsloven og offentlighedsloven og vil bestå i en efterprøvelse af, hvorvidt lufthavnens administrations konkrete afgørelser og foranstaltninger er i overensstemmelse med bekendtgørelsens bestemmelser og intentioner mv. 4.5 Betaling for anvendelse af lufthavnsanlæg til ground handling Bekendtgørelsens bestemmelser i 21, stk. 2 og 23 repræsenterer en nyskabelse i forholdet mellem lufthavnens administration og udøvere af ground handling-virksomhed. Ground handling-leverandører har hidtil kunnet drive forretningsmæssig virksomhed i en lufthavn, uden at der var et særligt retsgrundlag om betaling for adgang til lufthavnsanlæg. De gældende takstregulativer har alene rettet sig mod flyselskabers benyttelse af den enkelte flyveplads. Med bekendtgørelsens 21, stk. 2 har lufthavnens administration nu fået tillagt hjemmel til at opkræve betaling for adgang til lufthavnsanlæg fra ground handling-leverandører og egenhandlere. Desuden er der i luftfartslovens 71 hjemmel til, at der kan opkræves afgifter for benyttelsen af en offentlig flyveplads efter regler, der fastsættes af trafikministeren. Afgifterne er hidtil blevet opkrævet fra lufthavnens brugere (dvs. flyselskaberne). Denne opkrævning sker typisk i form af en samlet opkrævning af 3 afgiftstyper: En startafgift, der relaterer sig til det enkelte flys startvægt, en passagerafgift for hver passager afrejsende med den enkelte fly samt en opholdsafgift for det enkelte flys parkering på standplads udover en vis periode. Med ground handling-bekendtgørelsens 23 stilles nu krav om, at der skal foretages en nøjagtig, regnskabsmæssig adskillelse af ground handling-aktiviteter og øvrige aktiviteter, og at der skal redegøres for, om der føres finansielle midler mellem ground handling-aktiviteterne og øvrige aktiviteter. Overførslen af finansielle midler mellem adskilte aktiviteter omtales ofte i konkurrencesprog under begrebet "krydssubsidiering". Der fremgår ikke af bekendtgørelsen noget krav om, at der rent faktisk skal ske en opdeling i taksterne for benyttelse af lufthavnsfaciliteterne på hhv. ground handling-aktiviteter og øvrige aktiviteter. Bestemmelsen forhindrer således ikke i sig selv, at lufthaven samler betalingen i fælles takster for adgangen til lufthavnsanlæg vedrørende ground handling og til øvrige lufthavnsfaciliteter - og at disse fælles takster opkræves fra flyselskaberne i henhold til luftfartslovens 71. Ground handling-bekendtgørelsen fastlår blot, at der i givet fald regnskabsmæssigt skal redegøres for denne overførsel af finansielle midler. Københavns Lufthavne A/S har i denne forbindelse peget på, at da formålet med bekendtgørelsen og det bagved liggende EU-direktiv er at skabe et liberaliseret marked med fri konkurrence inden for området levering af ground handling-ydelser, og da det kun undtagelsesvis forekommer -

8 8 af :31 eksempelvis SAS i København - at et luftfartsselskab også optræder som leverandør af ground handling-ydelser til tredjepart, har det ingen mening at fastsætte eventuel betaling for adgang til anlæg for ground handling-ydelser i en lufthavns takstregulativ, idet dette ville medføre, at de forretningsdrivende ground handling-leverandører, der ikke samtidig er et luftfartsselskab, ikke ville komme til at betale lufthavnsanlæg, bestemt netop for ground handling. I bekendtgørelsens 21, stk. 2, er der hjemmel til, at lufthavnens administration stiller krav om betaling for ground handling-leverandørers adgang til lufthavnsanlæggene. Betalingen skal i givet fald fastsættes på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier. Da der ikke i bekendtgørelsen er bestemmelser om betalingens størrelse, vil denne være omfattet af konkurrenceloven bestemmelser, herunder forbudet mod misbrug af dominerende stilling i form af urimeligt høje priser, jf. konkurrencelovens 11, stk. 1 og stk. 2, nr. 1. Konkurrencestyrelsen er p.t. ikke bekendt med, i hvilket omfang lufthavnenes administrationer stiller krav om betaling for ground handling-leverandørers adgang til lufthavnsanlæg i medfør af bekendtgørelsens 21, stk. 2, men dette vil fremover fremgå af de nævnte revisorerklæringer, jf. 23, stk. 2. Lufthavnens administration har således nu to forskellige hjemler til opkrævning af betaling for benyttelse af lufthavnsanlæg: 1. Luftfartslovens 71, der giver hjemmel til, at der kan opkræves afgifter for benyttelsen af en offentlig flyveplads. 2. Ground handling-bekendtgørelsens 21, stk. 2, der giver hjemmel til, at der stilles krav om betaling for adgang til lufthavnsanlæggene fra ground handling-leverandører. Selv om det ikke følger af ground handling-bekendtgørelsen, at lufthavnens administration skal foretage en opdeling af betalingen for ground handling-aktiviteter og øvrige aktiviteter, kan det ikke umiddelbart udelukkes, at dette i praksis kan blive en følge af konkurrencelovens regler. En vurdering herom vil tage udgangspunkt i, at konkurrencelovens forbud - herunder forbudet mod misbrug af dominerende stilling i 11, stk. 1, fx i form af krydssubsidiering - ikke gælder, hvis en konkurrencebegrænsning er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering, jf. lovens 2, stk. 2. En takstfastsættelse, der fuldt ud er en direkte eller nødvendig følge af enten luftfartslovens 71 eller af ground handling-bekendtgørelsens 21, stk. 2, vil således ikke være omfattet af konkurrencelovens forbud. Men hvis det kun er en del af takstfastsættelsen, der er en direkte eller nødvendig følge af fx luftfartslovens 71, så vil den øvrige del af takstfastsættelsen derimod kunne være omfattet af anvendelsesområdet for konkurrencelovens 11, stk. 1. Det betyder, at hvis der måtte blive fastsat fælles takster for anvendelse af lufthavnsanlæg til ground handling og til øvrige aktiviteter i medfør af luftfartslovens 71, vil den del af taksterne, der vedrører ground handling-aktiviteter, således måske ikke kunne anses som en direkte eller nødvendig følge af den offentlig regulering, der følger af luftfartslovens 71. Dette vil i givet fald indebære, at forbudet i konkurrencelovens 11, stk. 1, om misbrug af dominerende stilling kan finde anvendelse på denne del af lufthavnstaksterne. Og det kan derfor ikke umiddelbart udelukkes, at konkurrenceloven således indebærer, at lufthavnenes administrationer i praksis må foretage opdeling af betalingen for ground handling aktiviteter efter bekendtgørelsens 21, stk. 2, og øvrige aktiviteter efter luftfartslovens 71. Det bemærkes, at Trafikministeriet har oplyst, at ministeriet ikke er enig i det ovenfor anførte om fortolkning af luftfartslovens 71 i forhold til ground handling bekendtgørelsens og konkurrencelovens bestemmelser. Trafikministeriet har dog ikke angivet hvilke punkter uenigheden vedrører eller peget på en anden fortolkning.

9 9 af :31 Såfremt der måtte vise sig at være behov for det, agter styrelsen også at tage de her nævnte spørgsmål samt eventuelle andre spørgsmål af interesse op til drøftelse med hovedaktørerne på ground handling-området under de i afsnit 4.1 og 4.3 omtalte møder i foråret Statens Luftfartsvæsen er en statsvirksomhed under Trafikministeriet, der har til opgave at sørge for en sikker og effektiv luftfart i dansk luftrum, herunder at føre tilsyn med at de sikkerhedsmæssige normer for flyvning overholdes, at udøve flyveledelse og anden lufttrafiktjeneste og at drive og udvikle de tekniske systemer, der bruges af luftfarten. Desuden driver Statens Luftfartsvæsen Bornholms Lufthavn samt Vagar Lufthavn på Færøerne.