Analyse af budgetmodeller og ikkestyrbare udgifter i Aarhus Kommune

Transkript

1 Analyse af budgetmodeller og ikkestyrbare udgifter i Aarhus Kommune Borgmesterens Afdeling, 2011

2 Indholdsfortegnelse 0. Resume Indledning Rapportens opbygning De aktuelle økonomiske rammebetingelser Prognose frem til Det økonomiske råderum Drift Anlæg Opsummering Analyse af budgetmodeller Overvejelser om principper og incitamenter Analysemetode m.v Gennemgang af budgetmodeller - resume Sammenligning af brugen af budgetmodeller i 6-byerne Vurdering af behovet for indførelse af model på socialområdet Anbefalinger - budgetmodeller Generelle anbefalinger på baggrund af de aktuelle økonomiske betingelser Konkrete anbefalinger Analyse af ikke-styrbare områder Overvejelser om principper og incitamenter Analysemetode m.v Analysens opbygning Overblik over Aarhus Kommunes ikke-styrbare udgifter Overblik over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder Om beskrivelserne af de enkelte områder Sammenligning med økonomistyring og bevillingspraksis i 6-byerne...43 Side 1 af 68

3 5.4.1 Økonomistyring Bevillings- og budgetteringspraksis Opsamling Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A) Et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering (scenarium D) Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen (scenarium C) Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen med enkelte undtagelser (scenarium B) Opsummering vedr. mulige scenarier Anbefalinger Sammenfattende anbefaling og konklusion...64 Bilag: 1. Beskrivelser af de ikke-styrbare udgiftsområder i Aarhus Kommune 2. Anbefalinger til fremtidig håndtering af de enkelte ikke-styrbare serviceudgiftsområder ved valg af scenarium A 3. Håndtering af de ikke-styrbare serviceudgifter ved valg af scenarium B, C og D 4. Beskrivelser af budgetmodellerne i Aarhus Kommune 5. Forudsætninger i 2030-prognosen 6. Notat fra Sociale Forhold og Beskæftigelse vedr. budgetmodel på socialområdet Side 2 af 68

4 0. Resume I forlængelse af budgetforliget for 2011 har Borgmesterens Afdeling i samarbejde med de relevante magistratsafdelinger gennemført en analyse af kommunens ikke-styrbare udgiftsområder og budgetmodeller. Begge delanalyser og de heraf afledte anbefalinger er samlet og afrapporteret i nærværende rapport. En analyse af kommunens styringsprincipper og instrumenter skal ses i lyset af de aktuelle økonomiske rammebetingelser for kommunerne. For det første står kommunerne på nuværende tidspunkt overfor krav om 0-vækst i serviceudgifterne frem til 2013 i forhold til 2010, og der er generelt meget stramme økonomiske rammer omkring kommunernes budgetlægning. For det andet er der vedtaget en sanktionslovgivning, der betyder, at kommunerne straffes økonomisk, hvis serviceudgifterne overskrides i budgetter eller regnskaber. De markant ændrede kommunaløkonomiske rammevilkår udfordrer således i høj grad den hidtidige økonomistyring i Aarhus Kommune herunder automatikken i de budgetreguleringer, der er resultatet af budgetmodellerne og princippet om ikke-styrbare udgifter. Udfordringen kan dog mindskes betydeligt, såfremt styringsprincipperne justeres og tilpasses de nye rammebetingelser og/eller hvis byrådet i forbindelse med de årlige budgetforhandlinger beslutter at reservere serviceramme af en vis størrelse til imødekommelse af uforudsete merudgifter i løbet af regnskabsåret. Vælger byrådet herudover at ibrugtage andre redskaber til at sikre råderum i budgetlægningen og overholdelse af servicerammen - eksempelvis et generelt effektiviseringskrav på tværs af alle styrbare udgiftsområder så vil behovet for tilpasning af de nugældende styringsprincipper alt andet lige være tilsvarende mindre. Prognose for den økonomiske udvikling frem mod 2030 For at sætte udgiftsudviklingen på de områder, der er behandlet i rapporten i perspektiv, er der udarbejdet en prognose for den økonomiske udvikling i Aarhus Kommune frem til Prognosen er lavet med udgangspunkt i budgettet for , hvor der efter de forudsatte besparelser var balance i økonomien. I prognosens fremskrivning er det derfor implicit forudsat, at der træffes de nødvendige beslutninger, således at balancen i økonomien opretholdes i den periode, prognosen dækker. På anlægsområdet er der således også taget udgangspunkt i en videreførelse af niveauet efter reduktionen på 175 mio. kr. årligt, som blev besluttet i B Med de valgte forudsætninger i prognosen vil der på sigt opstå et finansieringsproblem i Aarhus Kommune. Prognosen viser, at finansieringsproblemet ikke opstår på grund af Side 3 af 68

5 befolkningsudviklingen, hvor den afledte vækst i indtægterne overstiger væksten i udgifterne på de områder, der er dækket af budgetmodeller. Prognosen viser omvendt et behov for at foretage en opbremsning i væksten i de ikke-styrbare udgifter. Overholdelsen af servicevækstrammen udgør et særskilt problem. Prognosen viser, at serviceudgifterne udviser en væsentlig højere vækst end det, der forventes at blive aftalt omkring servicevækstrammen. Det medfører et behov for, at Aarhus (og andre vækstkommuner) kan få en større andel af væksten på landsplan end hidtil. Men derudover vurderes der behov for at begrænse væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter, hvis servicevækstrammen skal overholdes fremover. Endelig er det anvendte anlægsniveau i prognosen meget lavt, hvilket næppe er realistisk i så lang en årrække i en periode med stor befolkningsvækst. Denne problemstilling er behandlet i et særskilt bilag til Magistratens budgetforslag for Gennemgang og analyse Delanalyserne af budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter indledes med nogle grundlæggende overvejelser om principper og incitamenter, der bør tages i betragtning i forhold til anvendelsen af styringsredskaberne samt et metodeafsnit. Herefter er delanalyserne bygget sådan op, at der først er en beskrivelse af de eksisterende budgetmodeller/ikke-styrbare udgiftsområder, herefter en sammenligning med praksis i 6-bykommunerne og endelig et afsnit med anbefalinger til ændringer i den gældende praksis. Budgetmodeller På baggrund af gennemgangen af budgetmodellerne og de principper og incitamenter som overvejes i analysen - anbefales der ingen grundlæggende ændringer af budgetmodellernes anvendelse i Aarhus Kommune. Anbefalingen skyldes, at fordelingen mellem faste og variable udgifter ved flere lejligheder er blevet vurderet, og der bl.a. senest i forbindelse med B2011 er sket en ændring af budgetmodellen på dagpasningsområdet, hvor knap 10 % er trukket ud af enhedsbeløbene. Der skønnes endvidere ikke generelt at være uhensigtsmæssige incitamenter i de eksisterende modeller, idet der med den allerede besluttede ændring af modellen for udgifter til handicappede børn og unge i Børn og Unge ikke længere findes visitationsbaserede modeller i Aarhus Kommune. Hertil kommer, at generelle effektiviseringskrav på de styrbare serviceområder også vil omfatte områder med budgetmodel. Hvis der indføres et generelt effektiviseringskrav, vil det i forlængelse heraf være naturligt at nedsætte enhedsbeløbene i budgetmodellerne tilsvarende og i samme takt. På den baggrund anbefales det i analysen, at ikke indarbejde yderligere stordriftsfordele i modellerne. Det ændrer dog ikke ved, at der som følge af økonomiske hensyn kan væl- Side 4 af 68

6 ges kun at kompensere delvist for befolkningsudviklingen, ligesom det kan overvejes, hvornår i budgetprocessen effekten af demografi indarbejdes i budgettet. Mulighederne beskrives nærmere i analysen og det anbefales i forlængelse heraf, at der indarbejdes en ændret præsentation af budgetmodellerne i forbindelse med udarbejdelsen af Magistratens budgetforslag. Konkret er dette sket allerede med budgetforslaget for , der indstilles parallelt med denne analyse. Udover ovennævnte generelle anbefalinger peges der i analysen mere konkret på, at bestræbelserne på at fastholde den nuværende dagplejeandel i Børn og Unge bør fortsættes, og at Børn og Unge i samarbejde med Borgmesterens Afdeling skal undersøge området nærmere. I forhold til spørgsmålet om efterregulering af budgetmodeller anbefales det i analysen - med det formål at sikre overholdelse af servicerammen - at efterreguleringen ændres, så den kun påvirker opsparingen og ikke forbrugsmuligheden i budgetåret. Endelig anbefales det, at hjælpemiddelområdet i Sundhed og Omsorg fremover reguleres på samme vis som de øvrige budgetmodeller i kommunen. Socialområdet Som led i analysen gennemføres der endvidere en vurdering af behovet for at indføre en budgetmodel på socialområdet. Der peges i forlængelse heraf på, at det kan overvejes, om der er blevet en skævhed mellem vilkårene for at opretholde serviceniveauet på socialområdet i forhold til vilkårene på de områder, der er reguleret af en budgetmodel. Såfremt det besluttes at indføre en budgetmodel på socialområdet, anbefales det i analysen at indføre en ren demografiafhængig budgetmodel på området. Ikke-styrbare udgifter I analysen er der foretaget en gennemgang med beskrivelse af alle kommunens ikkestyrbare udgiftsområder. Det videre analysearbejde er herefter afgrænset til at kun omfattet de ikke-styrbare serviceområder. Afgrænsningen skyldes primært indførelsen af 0-vækst og sanktionslovgivningen på de kommunale serviceudgifter, hvorfor håndteringen af ikke-styrbare serviceudgifter udgør en særlig udfordring og problemstilling. Hertil kommer, at en væsentlig del af de betydende ikke-styrbare overførselsområder (indkomstoverførslerne) netop har været underlagt en betydelig omlægning som følge af finansieringsreformen på beskæftigelsesområdet, der blev vedtaget i Folketinget i forbindelse med finansloven for I forlængelse heraf har Beskæftigelsesforvaltningen og Borgmesterens Afdeling således gennemgået de områder, der var omfattet af reformen, herunder bl.a. A-dagpenge, kontanthjælp, sygedagpenge, ledighedsydelse samt følgeudgifter på området. Der er på den baggrund endnu ikke grundlag for at foreslå en anderledes håndtering af denne del af de Side 5 af 68

7 ikke-styrbare overførsler, og det foreslås derfor i analysen, at der først efter budgetvedtagelsen for 2012 udarbejdes en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter. Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter Der opstilles i analysen en række scenarier for den fremtidige styring af de ikke styrbare serviceudgifter. De angivne scenarier ligger på et kontinuum, hvor man i det ene yderpunkt kan gennemføre en opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed. Det vil i praksis betyde, at der fortsat eksisterer en række ikke-styrbare serviceudgifter i kommunens økonomi. Som den anden yderlighed kan alle serviceudgifter fremover defineres som styrbare. Herved vil fremtidige udsving i udgifterne skulle rummes indenfor de rammer som magistratsafdelingerne er tildelt (i analysen benævnt rummelighedsprincippet ). Imellem de to rene scenarier er der en række forskellige mellemformer, som udgøres af kombinationer af de to scenarier. I analysen er der sat fokus på to kombinationsmuligheder, således at der her arbejdes med i alt fire scenarier: A. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed B. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret 1 i forhold til servicerammen - med enkelte undtagelser C. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen D. Indførelse af et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering I tilknytning til scenarium A foreslås det i analysen at supplere de hidtidige kriterier for, om et område kan defineres som et ikke-styrbart område, med to yderligere kriterier. Sammenfattende skal følgende kriterier herefter være opfyldt, før et område kan defineres som ikke-styrbart: 1) Udgifterne må ikke kunne styres af kommunen. 2) Området skal kunne adskilles klart fra andre områder. 3) Området skal have en vis tyngde. 4) Udgiftsmæssigt stabile områder defineres som styrbare Denne opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed - kombineret med reservation af serviceramme centralt til uforudsete udgifter - vurderes at nå langt i forhold til at løse de problemstillinger, der aktuelt er i forhold til primært spørgsmålet om overholdelse af servicerammen i budgetåret. Samtidig vil udgiftspresset fra de ikkestyrbare områder blive mindsket ved at nogle af de hidtidige ikke-styrbare udgifter gøres styrbare. Derudover vurderes det, at der både centralt og decentralt fortsat vil kunne bevares tillid til eller legitimitet om styringsprincipperne. 1 Termen i budgetåret er i analysen brugt også i forhold til det indeværende år svarende til det der i andre sammenhænge benævnes regnskabsåret. Side 6 af 68

8 Der vil dog fortsat udestå problemer i forhold til såvel finansiering som servicerammen. Afhængigt af størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres centralt, vil situationer med behov for tværkommunale opbremsningsinitiativer i løbet af året formentlig ikke kunne undgås fremover, hvis servicerammen skal overholdes. Og presset på kommunens samlede økonomi fjernes ikke, med mindre der også tages andre initiativer i anvendelse til at skabe et finansieringsmæssigt råderum. På den baggrund anbefales det i analysen, at der som minimum foretages en opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A), og at dette evt. suppleres med enten scenarium B, C eller D (nævnt ovenfor). Det anbefales endvidere, at ændringerne i styringsprincipperne som udgangspunkt træder i kraft fra budget Hvis byrådet vælger scenarium C eller D vil det dog først kunne træde i kraft fra og med budget 2013 og det kan i givet fald kombineres med at indføre model B som en overgangsordning i Sammenfattende anbefaling og konklusion Behovet for ændringer i de økonomiske styringsprincipper i forhold til budgetmodeller og ikke-styrbare serviceområder samt de procedurer, der er knyttet til disse i såvel budgetlægningen som den efterfølgende budgetopfølgning, knytter sig dels til problemstillingen om overholdelse af servicerammen i året, dels til finansieringssiden. For så vidt angår servicerammen, hænger behovet for ændringer sammen med størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres som udgangspunkt i budgettet. Og vedrørende finansiering hænger behovet for ændringer sammen med de øvrige muligheder for at skaffe et finansieringsmæssigt råderum som måtte blive besluttet herunder bl.a. muligheden for at indføre et generelt effektiviseringskrav på tværs af de styrbare serviceområder. Det foreslås på den baggrund, at analysens anbefalinger indgår i de politiske drøftelser vedr. budgettet for , idet gennemførelsen af eventuelle ændringer i kommunens styringsprincipper mv. bør ses i sammenhæng med de tiltag som i øvrigt måtte blive besluttet i forbindelse hermed. Økonomiske konsekvenser I forhold til Magistratens budgetforslag har de angivne anbefalinger vedr. budgetmodellerne som udgangspunkt ingen økonomiske konsekvenser, idet der i den forbindelse bortses fra konsekvenserne af en eventuel indførelse af en budgetmodel på socialområdet. De økonomiske konsekvenser ved de foreslåede overførsler af ikke-styrbare serviceområder til de styrbare områder svarer til nettomerudgifter på 4,1 mio. kr. årligt (scenarium A). Disse er indarbejdet i Magistratens budgetforslag for Side 7 af 68

9 1. Indledning Byrådet besluttede med budgetforliget for 2011, at Borgmesterens Afdeling i samarbejde med de relevante magistratsafdelinger skal gennemgå kommunens ikke-styrbare udgiftsområder i foråret Styrbare og ikke-styrbare udgifter De ikke-styrbare udgiftsområder udgør en betydelig del af de kommunale driftsudgifter. Enkelte dele af de ikke-styrbare udgifter er endvidere rubriceret som serviceudgifter, og dermed underlagt den statslige styring af de kommunale driftsudgifter og underlagt sanktionslovgivningen. Det er endvidere erfaringen, at en vis grad af styrbarhed giver et større incitament til at forsøge at styre udgiftsudviklingen også på områder, der i langt overvejende grad betragtes som ikke-styrbare. Omvendt er det formentlig afgørende for den økonomiske ansvarlighed, at man kun bliver gjort ansvarlig for det, man rent faktisk har mulighed for at styre enten direkte eller indirekte. På den baggrund anmoder forligspartierne Borgmesterens Afdeling om frem til foråret 2011 at udarbejde en gennemgang af samtlige ikke-styrbare udgiftsområder i et samarbejde med de relevante magistratsafdelinger. Gennemgangen har til formål at beskrive i hvilket omfang de respektive ikke-styrbare udgiftsområder indeholder element af styrbarhed/påvirkelighed. Borgmesterens Afdeling anmodes om at fremlægge anbefalinger til eventuelle justeringer i afgrænsningen af de ikke-styrbare udgiftsområder, herunder alternative muligheder såsom: Alternative modeller, hvor områder defineres som delvist styrbare, sådan som det aktuelt er tilfældet indenfor medfinansieringen af sundhedsudgifterne. Anvisning af centrale styrbare elementer, der har stor betydning for størrelsen af de ikke-styrbare udgifter som fx graden af en aktiv beskæftigelsesindsats. Centrale nøgletal, der i særlig grad er velegnede til at vise, om bevillingspraksis i forhold til de ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune er i tråd med eksempelvis praksis i de øvrige 6-byer. Byrådet besluttede endvidere, at der skal foretages en gennemgang af kommunens budgetmodeller: Budgetmodeller Byrådet har gennem årene vedtaget en række budgetmodeller, der har til formål at sikre et uændret serviceniveau, når udviklingen i behovene - bl.a. som følge af demografien - ændrer sig. Som følge af udviklingen lægger budgetmodellerne beslag på en stor del af det økonomiske råderum. På den baggrund anmoder forligspartierne Borgmesterens Afdeling om en grundig gennemgang af samtlige budgetmodeller. Gennemgangen skal sikre, at modellerne får et serviceeftersyn bl.a. med hensyn til fordeling mellem faste og variable udgifter samt deres incitamentsstruktur, objektivitet og gyldighedsområde. Gennemgangen skal endvidere indeholde forslag til at indregne stordriftsfordele eller effektiviseringsgevinster ved Side 8 af 68

10 modeller, hvor der sker betydelige stigninger i befolkningen. Gennemgangen skal også indeholde en beskrivelse af konsekvens af ændringer i modellen i forhold til budgetmål m.v. Endelig skal gennemgangen indeholde forslag til forskellige måder at præsentere konsekvensen af budgetmodellerne, samt afklare den politiske stillingtagen i forbindelse med budgetfremlæggelsen. Konkret skal gennemgangen således vise, hvordan en fuld eller delvis imødekommelse af modellernes ressourcetilpasninger påvirker de økonomiske nøgletal såfremt modellernes forudsætninger indarbejdes i budgetforslaget i forskelligt omfang. Forligspartierne anmoder Borgmesterens Afdeling om at foretage den konkrete gennemgang af modellerne i samarbejde med magistratsafdelingerne samt om at fremlægge en samlet fremstilling af gennemgangen og de ovenfor omtalte forslag efter drøftelser med Direktørgruppen. Det samlede materiale - der skal tage højde for eventuelle tilpasninger, der besluttes som led i finansieringen af de 362 mio. kr. - skal fremlægges for forligskredsen i foråret Forligspartierne anmoder om, at der allerede ved budgetlægningen for 2012 indarbejdes forskellige præsentationer af de økonomiske konsekvenser af de gældende modeller i Magistratens budgetforslag for De justeringer, der i øvrigt må følge af gennemgangen indarbejdes først efter ændringerne har været forelagt for byrådet. I byrådets vedtagelse af besparelserne i B2011 den 26. januar 2011 indgår det desuden at: Budgetmodeller De konkrete forslag vedrørende Sundhed og Omsorg og Børn og Unge har i nogle tilfælde konsekvenser for enhedspriserne i budgetmodellerne på de pågældende områder. Derudover er der forslag, der ændrer principperne i budgetmodellerne på Børn og Unges område. Det blev vedtaget i B , at der i foråret 2011 skal foretages en grundig gennemgang af alle budgetmodeller, herunder fordelingen mellem faste og variable udgifter samt incitamentsstruktur, objektivitet og gyldighedsområde. De konkrete forslag, der nu er lagt frem, bidrager til de intentioner, der lå bag beslutningen. Der vil blive foretaget en samlet gennemgang af budgetmodellerne, og denne gennemgang kan medføre forslag til yderligere ændringer af budgetmodellerne. samt: Justering af budgetmodellen til børn og unge med handicap Forligspartierne ønsker, at Børn og Unge i samarbejde med Borgmesterens afdeling udarbejder et konkret forslag til en ændret budgetmodel i henhold til de i forslaget angivne hovedlinjer. Hermed bliver der - som efterlyst af mange i høringsfasen - tid til kvalificering af et konkret forslag. Side 9 af 68

11 Det forudsættes, at forslaget er færdigt og forelægges forligskredsen forud for drøftelserne i forbindelse med vedtagelse af budget I indstillingen Tiltag til sikring af Aarhus Kommunes overholdelse af servicerammen 2011 (vedtaget i byrådet den 25. maj 2011) indgår en omlægning af budgetmodellen vedrørende handicappede børn og unge, herunder at ressourcerne til børn i de nuværende kategorier 0, 3 og 5 fremover tildeles efter objektive kriterier. Udover en beskrivelse behandler analysen derfor ikke dette område yderligere. 1.1 Rapportens opbygning Analyserne af henholdsvis budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter er hver for sig behandlet i det følgende. Indledningsvist er der i afsnit 2 en beskrivelse af de økonomiske vilkår, der udgør rammebetingelserne for begge styringsredskaber, mens der i afsnit 3 er udarbejdet en prognose frem mod I afsnit 4 og 5 gennemføres analyserne af henholdsvis budgetmodellerne og de ikkestyrbare udgifter. Begge delanalyser indledes med nogle grundlæggende overvejelser om principper og incitamenter, der bør tages i betragtning i forhold til anvendelsen af styringsredskaberne samt et metodeafsnit. Herefter er delanalyserne bygget sådan op, at der først er en beskrivelse af de eksisterende budgetmodeller/ikke-styrbare udgiftsområder, herefter en sammenligning med praksis i 6-by-kommunerne og endelig et afsnit med anbefalinger til ændringer i den gældende praksis. I afsnit 6 foretages endelig en sammenfattende anbefaling og konklusion på hele rapporten. 2. De aktuelle økonomiske rammebetingelser Den økonomiske krise med store underskud på de offentlige finanser har medført nye rammevilkår for kommunerne. For det første står kommunerne på nuværende tidspunkt overfor krav om 0-vækst i serviceudgifterne frem til 2013 i forhold til 2010, og der er generelt meget stramme økonomiske rammer omkring kommunernes budgetlægning. Efter 2014 forventer regeringen pt., at det samlede offentlige forbrug vil kunne vokse med ca. 0,8 pct. om året frem mod Det svarer til et årligt løft i det offentlige forbrug på ca. 4 mia. kr. For det andet er der vedtaget en sanktionslovgivning, der betyder, at kommunerne straffes økonomisk, hvis serviceudgifterne overskrides i budgetter eller regnskaber. Sidstnævnte har dels resulteret i en række ændringer i kommunens økonomiske styringsprincipper og dels i en række opbremsningsinitiativer, jf. indstillingen Tiltag til sikring af Aarhus Kommunes overholdelse af servicerammen i Side 10 af 68

12 I den politiske aftale To streger under facit af 16. maj 2011 fremgår det, at regeringen, Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne er enige om at styrke sanktionslovgivningen overfor kommunerne. Regeringen vil herefter fremsætte lovforslag, der viderefører den nuværende regnskabssanktion med delvist individuel og delvist kollektiv modregning. En eventuel modregning i bloktilskuddet ved budgetvedtagelsen vil jf. aftaleteksten som udgangspunkt være kollektiv. I forlængelse heraf har regeringen endvidere tilkendegivet, at den vil fremsætte et forslag til lov om udgiftslofter i efteråret Loven vil regulere et nyt udgiftsstyringssystem, som omsætter den strukturelle balance i 2020 til konkrete 4-årige udgiftslofter for de offentlige udgifter i stat, kommuner og regioner. Udgiftslofterne vil blive foreslået fastsat af Folketinget. Såfremt lovforslaget fremsættes som varslet, og udgiftslofterne vedtages, kan det afhængigt af den konkrete udformning af indholdet - betyde, at der ikke længere vil være adgang til midtvejsreguleringer fra staten som følge af stigende udgifter til fx overførselsindkomster eller til at bevilge kassefinansierede tillægsbevillinger internt i kommunen. Ovennævnte er dog forbundet med betydelig usikkerhed, idet realisering af de indgåede aftaler m.v. må forventes at afhænge af resultatet af det kommende folketingsvalg. Uagtet det sidstnævnte usikkerhedsmoment, kan der dog konstateres en tendens til stadig strammere statslig styring af kommunernes økonomi, hvorfor analyserne af de ikkestyrbare udgifter og budgetmodellerne vurderes at være blevet endnu mere aktuelle siden budgetvedtagelsen for De markant ændrede kommunaløkonomiske rammevilkår udfordrer således i høj grad den hidtidige økonomistyring i Aarhus Kommune: Det er vanskeligt at finansiere og finde serviceramme til den vækst i serviceudgifterne, der alt andet lige følger af at være en kommune med befolkningsvækst. Det udfordrer automatikken i de budgetreguleringer, der er resultatet af budgetmodellerne og princippet om ikke-styrbare udgifter. Kommunerne er i praksis pålagt bindende årlige servicerammer, hvilket strider mod princippet om at betragte kommunens økonomi i et flerårigt perspektiv - forstået som brug af decentralisering og overførselsadgang mellem årene. Servicerammerne vanskeliggør som udgangspunkt et decentralt forbrug af overskud i budgetlægningen. Et sådant forbrug vil i stedet skulle indgå i den tværgående politiske prioritering af eventuel ledig serviceramme og/eller ske som anlæg. Fremover har de enkelte magistratsafdelinger ansvaret for, at overholde egen andel af kommunens samlede serviceramme. Herudover kan afdelingerne blive pålagt opbremsninger på de styrbare områder, såfremt der i løbet af året konstate- Side 11 af 68

13 res merforbrug på de ikke-styrbare udgiftsområder eller på områder med budgetmodeller, der har efterregulering. Dette er allerede sket i 2011 med førnævnte indstilling. Alt andet lige betyder de ændrede økonomiske rammevilkår således, at principperne for styrbare og ikke-styrbare udgifter samt budgetmodeller er kommet - og kommer - under betydeligt pres. Presset kan dog mindskes betydeligt, såfremt styringsprincipperne justeres og tilpasses de nye rammebetingelser og/eller hvis byrådet i forbindelse med de årlige budgetforhandlinger beslutter at reservere serviceramme af en vis størrelse til imødekommelse af uforudsete merudgifter på serviceområderne i løbet af regnskabsåret. Vælger byrådet at reservere serviceramme til uforudsete udgifter - og eventuelt ibrugtage nogle af de andre redskaber, der er foreslået i indstillingen Procedure og tidsplan for budget til at sikre råderum i budgetlægningen og overholdelse af servicerammen (eksempelvis et generelt effektiviseringskrav på tværs af alle styrbare udgiftsområder) - vil behovet for tilpasning af de nugældende styringsprincipper alt andet lige være tilsvarende mindre. 3. Prognose frem til 2030 For at sætte udgiftsudviklingen på de områder, der er behandlet i denne rapport i perspektiv, beskriver dette afsnit en prognose for den økonomiske udvikling i Aarhus Kommune frem til Prognosen tager udgangspunkt i budgettet for I perioden er der foretaget en fremskrivning af indtægter og udgifter baseret på Prognosen viser derimod ikke det bedste bud på det ajourførte budget for 2011 eller det forventede budgetforslag for Det har heller ikke været hensigten. Hensigten er at vise en prognose over den økonomiske betydning af den forventede befolkningsudvikling i Aarhus Kommune. Hensigten er også at vurdere, om der er et økonomisk råderum frem til 2030, når der er taget højde for en fremskrivning af udgifterne på områder med budgetmodeller samt ikke-styrbare områder. Der er således først og fremmest tale om en fremskrivning af udgifter og indtægter i 2014 med den forventede udvikling i befolkningen fordelt på aldersgrupper. Alt andet er således som udgangspunkt holdt uændret. En undtagelse er balancetilskuddet 2 fra staten, der forudsættes fastlagt ud fra den aftalte vækst i kommunernes serviceudgifter. Det er beskrevet nærmere nedenfor. Desuden er de ikke-styrbare serviceudgifter fremskrevet i samme takt som i tidligere år, og der er forudsat et årligt tab i overførselsudgifterne på 20 mio. kr. i lighed med den forudsætning, der anvendes i budgetlægningen. 2 Balancetilskuddet er et tilskud fra staten, der sikrer balance mellem de aftalte udgifter og indtægter i forbindelse med de årlige aftaler mellem KL og regeringen. Balancetilskuddet giver finansiering til aftalte serviceudvidelser for kommunerne under ét. Desuden modvirker balancetilskuddet utilsigtet formueopbygning i kommunerne. Balancetilskuddet er en del af de generelle tilskud. Side 12 af 68

14 Prognosen er baseret på nuværende skatteregler og satser samt det aktuelle udligningssystem. Der er taget udgangspunkt i budgettet for , hvor der efter de forudsatte besparelser var balance i økonomien. I fremskrivningen er det derfor implicit forudsat, at der træffes de nødvendige beslutninger, således at balancen i økonomien opretholdes i denne budgetperiode. Der er ikke taget stilling til spørgsmålet om en eventuel budgetmodel på socialområdet, og der er således ikke i udgangspunktet indlagt stigende udgifter på området som følge af befolkningsudviklingen. På anlægsområdet er der taget udgangspunkt i en videreførelse af niveauet efter reduktionen på 175 mio. kr. årligt, som blev besluttet i B Selvom der allerede nu kan konstateres merudgifter på f.eks. de ikke-styrbare områder, så er de ikke indarbejdet i perioden De indgår derfor heller ikke i udgangspunktet for prognosen i de efterfølgende år. Hvis økonomien ikke holdes i balance frem til 2014 som er udgangspunktet for prognosen - vil det økonomiske råderum blive mindre end i prognosen. Det betyder, som allerede nævnt ovenfor, at det implicit er forudsat, at de aktuelle merudgifter på de ikkestyrbare områder findes via budgetjusteringer i økonomien. Forudsætningerne i prognosen er beskrevet i bilag Det økonomiske råderum Den tendens, der tegner sig for det samlede økonomiske resultat i prognosen, kan ses i nedenstående figur. Figuren viser den akkumulerede vækst i resultatet (overskuddet) på det samlede skattefinansierede område det vil sige inklusiv drift og anlæg på udgiftssiden, og skatter og generelle tilskud på indtægtssiden. Figur 3.1: Prognosens forventning til udviklingen i resultatet på de skattefinansierede områder i (akkumuleret vækst) Side 13 af 68

15 Prognosen indebærer, at der er et stigende overskud på skattefinansieret drift og anlæg frem til omkring 2020, hvorefter overskuddet gradvist vil blive reduceret i de efterfølgende år. I 2027 vil overskuddet være nede på niveau med 2014, hvorefter overskuddet vil blive stadigt lavere end i Vendepunktet i 2020 skyldes først og fremmest, at indtægterne fra statstilskuddet er forudsat at stige i takt med den aftalte realvækst i kommunernes serviceudgifter og denne vækst forventes reduceret fra 0,6 % pr. år frem til 2020 til 0,3 % pr. år frem til Den forudsatte realvækst er baseret på følgende: I Regeringens 2020-plan Reformpakken 2020 kontant sikring af Danmarks velfærd er der i forudsat en realvækst i de offentlige udgifter på det halve af realvæksten i den foregående periode, hvilket svarer til 0,8 % årligt. Når der kun er forudsat en vækst på 0,6 % årligt i prognosen, skyldes det en antagelse om, at sundhedsområdet i lighed med tidligere år vil få en forholdsmæssigt større del af væksten. Fra 2020 og frem er der forudsat en realvækst på 0,3 % årligt, idet det antages at realvæksten vil være lavere i sidste del af perioden. Det stigende overskud frem til 2020 fremkommer dels ved det øgede statstilskud som følge af ovennævnte forudsætning, og dels som følge af befolkningsudviklingen i Aarhus Kommune, der alt andet lige giver et positivt finansieringsbidrag fra både indkomstskat, udligning og statstilskud. Det positive finansieringsbidrag som følge af befolkningsudviklingen mere end dækker merudgifterne på områder, der er dækket af budgetmodeller. Når tendensen er, at der på sigt bliver et faldende overskud, skyldes det, at den realvækst i kommunernes økonomi, der er forudsat i prognosen efter 2020, ikke er nok til at dække stigningerne i de ikke-styrbare serviceudgifter samt nettoudgiften til overførsler. Prognosen er baseret på en udvikling i de ikke-styrbare serviceudgifter svarende til tidligere år. Denne udvikling kan således påvirkes, hvis det via anbefalingerne i denne rapport lykkes at gennemføre en reduktion eller egentlig opbremsning i udgiftsvæksten på de ikke-styrbare serviceområder. 3.2 Drift Driftsudgifterne vokser i prognosen med ca. 1 % årligt i gennemsnit. Størstedelen af væksten hidrører fra serviceudgifterne, der i perioden vokser med ca. 1,1 % i årligt gennemsnit i prognosen. Omkring halvdelen af denne vækst skyldes udviklingen i de befolkningsafhængige udgifter, som er omfattet af budgetmodeller. Hvis serviceudgifterne alene voksede som følge af budgetmodellerne, ville den årlige vækst være på i gennemsnit ca. 0,6 %. Side 14 af 68

16 Den øvrige del af væksten i serviceudgifterne skyldes den forudsatte vækst i de ikkestyrbare serviceudgifter. Væksten i ikke-styrbare udgifter udgør ca. 4,6 % årligt i gennemsnit, og overstiger dermed langt væksten i udgifterne på områder, der er dækket af budgetmodeller (dog af et beløb, der er 3 gange mindre). Som nævnt ovenfor kan denne vækst påvirkes af de anbefalinger, der følger senere i rapporten. Servicevækstrammen Serviceudgifterne i prognosen er fremskrevet med den forventede befolkningsudvikling og en realvækst i de ikke-styrbare serviceudgifter uden at skele til, om det kan forventes, at kommunerne får lov til at kunne afholde serviceudgifter af en sådan størrelsesorden. Figur 3.2. viser, at der i løbet af en årrække vil blive problemer med at overholde den realvækst, der i prognosen er forudsat at blive aftalt for kommunerne under ét. Figur 3.2: Udviklingen i hhv. serviceudgifterne i prognosen og den forventede vækstramme i perioden Det skal igen understreges, at udgangspunktet for prognosen er budgettet for , og således ikke et ajourført budget. Problemet med at overholde servicevækstrammen kan således meget vel opstå før det tidspunkt, der er indikeret i figuren. Det kan således bemærkes, at afstanden mellem kurverne indsnævres allerede fra og med Andre vækstkommuner vil som Aarhus opleve et stigende problem med at overholde servicevækstrammen. En mulig løsning kan være, at kommunerne indbyrdes bliver enige om at skævdele vækstrammen mellem kommunerne. For at skævdele på et objektivt Side 15 af 68

17 grundlag kan der tages udgangspunkt i den demografiske udvikling i den enkelte kommune. Det er imidlertid værd at bemærke, at en sådan skævdeling ikke vil give tilstrækkelig med vækstmulighed for Aarhus til, at gabet mellem de to kurver i figur 3.2 vil forsvinde. Selvom vækstrammen bliver øget i takt med befolkningsudviklingen, vil det stadig være vanskeligt at holde serviceudgifterne indenfor vækstrammen. Det illustrerer igen behovet for en opbremsning i væksten på de ikke-styrbare serviceområder. 3.3 Anlæg Anlægsudgifterne er i prognosen forudsat at blive fastholdt på samme niveau i hele perioden. Som det fremgår af notatet om det fremtidige anlægsniveau (se bilag til budgetindstillingen), kan der ikke forventes at være et råderum til nye anlægsprojekter, hvis det nuværende niveau bibeholdes. Anlægsbudgettet vil formentlig være tilstrækkeligt til at dække vedligeholdelse af kommunens bygninger og sikre pladsgarantien på pasningsområdet. Men der vil ikke være mulighed for nye byggerier eller andre anlægsprojekter, og der vil kun i begrænset omfang være mulighed for moderniseringer eller funktionsforbedringer i de eksisterende kommunale bygninger. Det må derfor antages, at der med de nuværende mål for væksten i Aarhus Kommune vil være behov for at reservere en ikke uvæsentlig del af det økonomiske råderum frem til 2030 til anlægsinvesteringer. Det skal i den forbindelse nævnes, at opsparingen til letbanen er fortsat i hele perioden, idet det forudsættes i prognosen, at der findes anvendelse for beløbet i hele perioden det vil sige enten til nedsættelse af dækningsafgiften og/eller øgede anlægsudgifter. 3.4 Opsummering Prognosen viser, at der på sigt vil være et finansieringsproblem i Aarhus Kommune. Set i lyset af det meget lave anlægsniveau samt den manglende fremskrivning af udgifterne på socialområdet i prognosen, er det problematisk, at der ikke er et større økonomisk råderum og at der på sigt vil være stigende finansieringsproblemer. Hertil kommer, at der også på øvrige serviceområder kan være et behov eller pres for at øge serviceniveauet eller foretage en udbygning af tilbud. Prognosen har vist, at finansieringsproblemet ikke opstår på grund af befolkningsudviklingen. Den afledte vækst i indtægterne overstiger væksten i udgifterne på de områder, der er dækket af budgetmodeller. Prognosen viser omvendt et behov for at foretage en opbremsning i væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter. Hertil kommer væksten i overførslerne, som ikke er behandlet i denne analyse. Overholdelsen af servicevækstrammen udgør et særskilt problem. Prognosen viser, at serviceudgifterne udviser en væsentlig højere vækst end det, der forventes at blive aftalt Side 16 af 68

18 omkring servicevækstrammen. Det medfører et behov for, at Aarhus (og andre vækstkommuner) kan få en større andel af væksten på landsplan end hidtil. Men derudover vil der være behov for at begrænse væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter, hvis servicevækstrammen skal overholdes fremover. Endelig er der som nævnt et meget lavt anlægsniveau i prognosen, som næppe er realistisk i så lang en årrække i en periode med stor befolkningsvækst. Denne problemstilling er behandlet i et særskilt bilag til budgetindstillingen. 4. Analyse af budgetmodeller 4.1 Overvejelser om principper og incitamenter Formålet med budgetmodeller er, at områder, der påvirkes af en demografisk udvikling, får reguleret deres variable budgetter i takt med denne. Det umiddelbare formål med en budgetmodel er på den ene side at sikre, at serviceniveauet fastholdes, når folketallet stiger og modsat, at der ikke sker en udgiftsglidning i form af stigende enhedspriser, når folketallet falder. Modellerne er relevante på områder, hvor der er en relativt tæt sammenhæng mellem antal borgere og behovet for kommunale serviceydelser. Det gælder f.eks. dagpasning, skoleområdet og ældreplejen. Modsat er områder som kultur, det tekniske og det administrative område ikke omfattet af budgetmodeller i Aarhus Kommune. I Aarhus Kommune findes tre hovedtyper af budgetmodeller. Disse er: 1. Rene demografiske modeller: Her reguleres budgetterne op eller ned i takt med udsving i antallet af borgere i en objektivt defineret målgruppe som hovedregel antallet i en bestemt aldersgruppe. 2. Efterspørgselsstyrede modeller: Her reguleres budgettet op eller ned alt efter hvor mange borgere, der efterspørger en bestemt ydelse. Ydelsen skal være klart og entydigt afgrænset som fx en vuggestueplads, og der må ikke være tale om en type visitation, hvor kommunen kan påvirke antallet af borgere, der modtager ydelsen. Hovedsageligt anvendes denne type model på områder, hvor alle borgere, der henvender sig, skal have en på forhånd fastlagt ydelse. Det gælder fx på folkeskole- eller dagpasningsområdet. 3. Visitationsbaserede modeller: Her ligger prisen pr. ydelsesmodtager fast, men en visitation afgør, hvilke borgere, der skal modtage ydelsen. Dermed har kommunen mulighed for i praksis at påvirke antallet af ydelsesmodtagere. Med omlægningen af budgetmodellen vedrørende handicappede børn og unge findes denne type budgetmodel ikke længere i Aarhus Kommune. Side 17 af 68

19 I det følgende gennemgås først en række fordele ved budgetmodeller og herefter en række ulemper. Endelig vurderes det, hvilke kriterier der ud fra en generel betragtning kan opsættes for budgetmodeller, hvis de skal kunne fungere hensigtsmæssigt i den økonomiske situation, som Aarhus Kommune nu befinder sig i. Fordele ved budgetmodeller Budgetmodeller skal sikre, at serviceniveauet fastholdes på områder, hvor udgiftsniveauet ændrer sig i takt med befolkningen. Herved kan det fx undgås, at byrådet træffer beslutning om anvendelse af et råderum til serviceudvidelser på ét område, mens serviceniveauet på et andet område udhules, uden at dette var byrådets hensigt. Udsving i befolkningen giver flere eller færre indtægter. Når fx en børnefamilie flytter til Aarhus stiger kommunens skatteindtægter fra forældrene, kommunen modtager mere i udligning vedrørende børnene, og det generelle bloktilskud stiger. Modellerne bidrager til, at en del af disse indtægter tilføres dagpasningsområdet. Budgetmodeller er en administrativ og politisk enkel procedure. Der er med modellerne fastlagt faste beregningsprincipper for, hvorledes ændringer i befolkningen skal håndteres. Herved undgås, at der hvert år skal gennemføres en forhandling om, hvorledes en konkret ændring i befolkningen skal give sig udtryk i ændrede budgetter. Modellerne kan hermed også være med til at imødegå en skævvridning i prioriteringen fx på baggrund af pres fra interessegrupper fordi modellerne sikrer en vis objektivitet i vurderingen af udgiftsbehovsudviklingen på de enkelte områder. Budgetmodeller vil i nogle situationer kunne bidrage til en mere afdæmpet udgiftsudvikling, end hvis serviceniveauet hvert år skulle være genstand for en konkret politisk behandling. Hvis en budgetmodel fx sikrer, at gevinsten ved stordriftsfordele bliver indhøstet, kan det vise sig billigere end årlige tillægsbevillinger, hvis disse tager udgangspunkt i eksisterende pladspriser. Herved kan modellerne bidrage til at øge det økonomiske råderum. Modellerne sikrer en længere planlægningshorisont på de demografiafhængige områder, når udgiftsudviklingen kendes i hele budgetperioden og ikke kun i ét år ad gangen. Ulemper ved budgetmodeller Ulemperne ved budgetmodellerne er typisk modsætninger til de ovenfor anførte fordele. De kan både vedrøre modellerne som sådan eller hænge sammen med den konkrete måde, modellerne indrettes på. Side 18 af 68

20 Budgetmodeller vil i en vækstkommune som Aarhus betyde, at serviceudgifterne kommer under pres. Dette forhold er særligt presserende i en situation, hvor de statslige rammer for kommunernes serviceudgifter er snævre, sådan som tilfældet er i disse år. En budgetmodel udløser midler på en automatiseret måde og mindsker dermed byrådets mulighed for konkret at vurdere, om man ønsker at løfte budgettet, som modellerne tilsiger. Budgetmodellerne kan bevirke, at det bliver utydeligt for både politikere og offentlighed, om modellerne lægger beslag på en betydelig del af det økonomiske råderum eller bidrager til at øge råderummet. Dette er afhængigt af, om befolkningstallet er stigende eller faldende Der vil ofte være en tendens til at arbejde med uændrede reguleringspriser i en årrække. Herved kan modellerne medvirke til, at mulige effektiviseringer gennem brug af ny teknologi, forbedret arbejdstilrettelæggelse eller lignende ikke indarbejdes fuldt ud i det omfang, som udviklingen på området kunne muliggøre. Omvendt kan uændrede priser også modvirke udgiftsglidninger. Visitationsbaserede budgetmodeller vil kunne føre til servicevækst, idet der er indbygget et økonomisk incitament til at øge antallet af personer i den målgruppe, der udløser en budgetregulering, eller til at øge vurderingen af behovet hos den enkelte person i målgruppen, således at der sker en udvikling i retning af dyrere tilbud. Denne effekt kendes fra sundhedsvæsenet og fra handicapområdet og betegnes ofte som skred i indikationen eller skred i visitationen. Dette kan i praksis betyde en reduktion af kommunens økonomiske råderum. Det er ikke muligt at definere fuldstændig objektivt, hvilke udgifter der er demografiafhængige. Derfor kan der heller ikke påkaldes en højere retfærdighed i afgrænsningen af udgifter eller reguleringsprincipper. Det kan medføre en skævhed i styringsvilkårene mellem områder med og uden budgetmodel. Modellerne kan derfor bidrage til ujævnt serviceniveau på tværs af serviceområderne. Det kan virke udgiftsdrivende for områder uden budgetmodel, hvis borgerne møder op med høje forventninger, eller det kan opleves som usammenhængende for borgerne, at serviceniveauet er forskelligt fra område til område. Ovenstående gennemgang viser, at der både er fordele og ulemper ved budgetmodeller. Gennemgangen kan samtidig danne baggrund for overvejelser om, hvor stor en del af udgifterne, der skal være omfattet, og om hvordan der mest hensigtsmæssigt etableres en reguleringsmekanisme. Hensigtsmæssige principper for budgetmodeller Side 19 af 68

21 Som det fremgår ovenfor, har budgetmodeller den fordel, at der på en administrativ enkel og objektiv måde kan ske regulering af budgetterne på områder, der oplever et ændret udgiftspres på grund af den demografiske udvikling. Endvidere er det en mulighed via budgetmodeller at sikre en løbende indarbejdelse af stordriftsfordele. Modsat kan det i en periode med snævre grænser for serviceudgifterne opleves, som om modellerne på forhånd beslaglægger betydelige beløb til dækning af udgiftsvækst på enkelte områder. Hertil kan det anføres, at problemet med udgiftspres ved øget befolkning ikke forsvinder, selvom budgetmodellerne afskaffes. Der vil her skulle findes andre måder at forholde sig til det på. Dette ændrer dog ikke på behovet for en kritisk stillingtagen til, hvilke områder eller udgifter der skal være omfattet af en model, og hvilke, der skal holdes udenfor. Samtidigt kan det være et problem, at nogle områder, der oplever et udgiftspres, er omfattet af budgetmodeller, mens andre, der også oplever et pres, ikke er omfattet af en model. Dette kan som ovenfor nævnt give en mere eller mindre bevidst skævhed i vilkårene for de forskellige serviceområder. Hensynet til at fastholde serviceniveauet på de meget demografiafhængige områder kan tale for at have budgetmodeller. Andre hensyn taler for, at budgetmodellerne skal indrettes på en måde, så der indhøstes de mulige effektiviseringsgevinster og stordriftsfordele, der findes på de berørte områder. I det omfang der ønskes indarbejdet generelle effektiviseringsgevinster, taler meget dog for, at dette bør ske på alle styrbare områder ikke kun på de områder, hvor der findes budgetmodeller. Samlet set taler dette for at arbejde med budgetmodeller på udvalgte områder, når blot de anvendte reguleringsbeløb jævnligt vurderes, og de mulige effektiviseringsgevinster, ændringer i målgrupperne og stordriftsfordele indhøstes og tilføres det fælles råderum. Ligeledes bør der med jævne mellemrum foretages en kritisk gennemgang af modellerne i forhold til dækningsområde, reguleringsprincipper m.v. Den sidste analyse, der gennemgik kommunens budgetmodeller i én samlet analyse, blev gennemført i Det fremgår også af ovenstående, at visitationsbaserede budgetmodeller kan være problematiske. Man bør derfor kritisk overveje indførelse af modeller, der har nogle iboende økonomisk uhensigtsmæssige incitamenter. Det kan desuden med jævne mellemrum vurderes, om alle modeller fortsat skal opretholdes. Et område, der for 10 år siden fik en budgetmodel, kan have ændret karakter, så det ikke længere er begrundet eller hensigtsmæssigt med en sådan model. Det kan således konkluderes, at det ud fra et samlet økonomisk styringsmæssigt perspektiv er fornuftigt at arbejde med budgetmodeller, når: Side 20 af 68

22 Der er tale om områder, hvor udgifterne har en tæt objektiv sammenhæng med udviklingen i demografien Reguleringsbeløbene indhøster stordriftsfordele eller mulige effektiviseringer Der jævnligt tages højde for ændringer i behovene ved de berørte målgrupper Omfanget af udgifter, der omfattes af budgetmodeller, overvejes nøje Indførelse af visitationsbaserede modeller overvejes kritisk Modellerne jævnligt underkastes et serviceeftersyn I den aktuelle situation med servicerammer og sanktionslovgivning er der en særskilt udfordring forbundet med budgetmodeller, der indebærer en efterregulering af budgetterne på baggrund af den faktiske udvikling i fx børnetal eller efterspørgsel efter dagtilbud. Alle budgetmodeller regulerer budgetbeløbene. Efterreguleringen gennemføres derimod kun for nogle modeller, og den indebærer, at der i forbindelse med forventet regnskab i løbet af budgetåret samt endeligt ved regnskabsaflæggelsen korrigeres for den faktiske udvikling. På grund af sanktionslovgivningen vil sådanne efterreguleringer betyde en usikkerhedsfaktor i budgetåret, hvis forventningen om efterregulering og fx et højere børnetal end forventet betyder merudgifter i løbet af året. De forventede merudgifter til budgetmodellen for handicappede børn og unge var således en del af baggrunden for behovet for en opbremsning i udgifterne i 2011, jf. førnævnte indstilling vedtaget i byrådet den 25. maj I modsat retning er der dog i 2011 forventede mindreudgifter til dagpasning generelt. Ovenstående taler for at overveje, om efterreguleringsmekanismerne skal bibeholdes, eller om de kan tilrettelægges, så de i højere grad tager højde for den aktuelle sanktionslovgivning. 4.2 Analysemetode m.v. Med udgangspunkt i beskrivelsen af principper og incitamenter er de enkelte budgetmodeller i Aarhus Kommune beskrevet på følgende punkter: Typen af model: Demografisk, efterspørgselsstyret eller visitation samt graden af styrbarhed Fremskrivningsmetode Efterregulering og principper herfor Historisk udgiftsudvikling Prognosticeret udgiftsudvikling Beskrivelse af modellens reguleringer set i forhold til den samlede økonomi på det pågældende serviceområde Opsamling Endelig samles i et afsluttende afsnit op i forhold til forslag om ændringer eller forenklinger Side 21 af 68

23 Gennemgangen og beskrivelsen af de enkelte budgetmodeller er udarbejdet af Borgmesterens Afdeling med bistand fra de berørte magistratsafdelinger. Gennemgangen er kort resumeret nedenfor og er i sin helhed vedlagt som bilag 4. Derudover er i der i næste afsnit foretaget en sammenligning med budgetmodeller i de øvrige 6-byer. Herudover vil der blive fremlagt overvejelser om de øvrige elementer, der er peget på i budgetforliget for 2011, herunder hvornår og hvordan der sker politisk stillingtagen til de affødte budgetreguleringer i den årlige budgetproces. Endelig vil afgrænsningen af områder med og uden budgetmodel - konkret i forhold til det sociale område - blive overvejet. 4.3 Gennemgang af budgetmodeller - resume På driftsområderne findes en lang række budgetmodeller med tilhørende undermodeller i Aarhus Kommune. Disse er listet nedenfor: Dagpasning i institution, dagpleje og frit-valg-ordningen, normalområdet. Dagpasning, generelle tosprogsmidler og sprogstøtte. Tre modeller på børnesundhedsområdet vedrørende Tandplejen, Sundhedsplejen og Børn og Unge-lægerne. Folkeskoler, normalundervisning Folkeskoler, tosprogsundervisning Specialundervisning på folke- og specialskoler Model for heldagsskoler. Privat- og efterskolemodel SFO Pleje og omsorgsmodel på ældreområdet. Model for hjælpemidler på Sundhed og Omsorgs område. Pasning og fritidstilbud til handicappede børn (0-18 år) i Børn og Unge. To modeller på Beskæftigelsesområdet vedrørende henholdsvis forsikrede ledige og andre grupper. Model for vejvedligeholdelse. I afsnit 4.1 ovenfor blev der beskrevet en inddeling af budgetmodeller i tre hovedtyper. Hovedparten af Aarhus Kommunes budgetmodeller er demografiske modeller. Det gælder modellerne på ældreområdet, børnesundhedsområdet og flere af de mindre tillægs - modeller på dagpasnings- og skoleområdet. De store modeller for dagpasning på normalområdet og normalundervisning er efterspørgselsstyrede modeller. Dette har baggrund i, at borgerne har krav på en plads og at serviceniveauet på en plads kan opgøres entydigt. Overordnet set ligger der således ikke nogen visitation inde i pladstildelingen på disse områder, hvorfor der er tale om efterspørgselsstyrede modeller frem for visitationsbaserede modeller. Side 22 af 68

24 Frem til 2011 fandtes der en visitationsbaseret model på området for pasnings- og fritidstilbud for handicappede børn i MBU. Denne model har frem til 2011 været en visitationsbaseret model og der har været en proces, hvor der gradvist er blevet indført pasningsgaranti på området. Med budgetforliget for 2011 og den efterfølgende beslutning om opbremsning i serviceudgifterne for 2011 er modellen omlagt fra og med medio Modellen vil således udløse relativt store merudgifter i årene , hvorefter modellens udgiftsprofil vil følge befolkningsudviklingen for de 0-18 årige (en demografisk model). På Beskæftigelsesforvaltningens område findes andre typer af modeller, der regulerer udgifterne til aktivering. Disse findes dog på overførselsområdet, hvor den statslige styring af kommunerne adskiller sig betydeligt fra serviceområdet. Beskæftigelsesforvaltningens modeller er således kun overordnet beskrevet i nærværende rapport. Aarhus Kommune har ingen budgetmodeller, der regulerer for udgiftspres på det administrative område. Det generelle billede er endvidere, at selv på områder der er dækket af en budgetmodel, er en betydelig del af magistratsafdelingernes udgifter herudover definerede som faste udgifter. En vækst på 1% i befolkningen udløser således ikke en 1% vækst i budgetterne på driftsområderne omfattet af budgetmodeller. Dels fordi nogle delområder (indenfor et område der ellers er dækket af en budgetmodel) ikke anses for at være underlagt et udgiftspres ved voksende befolkning og dels fordi modellerne forudsætter, at der kan indhøste stordriftsfordele, når folketallet vokser. Det kan endvidere bemærkes, at flere af kommunens budgetmodeller også dækker det ikke-styrbare område. Herved søges det sikret, at budgetteringen på de ikke-styrbare områder følger udviklingen i demografien. Det gælder således udgifterne til fripladser og søskenderabat indenfor dagtilbudsområdet og udgifterne til privat- og efterskoler. Beskrivelserne af budgetmodellerne er som ovenfor anført vedlagt som bilag 4. Heri gives også en beskrivelse af de budgetbeløb modellerne har udløst historisk og hvad de udløser i budgetforslaget Det generelle billede af den udgiftsvækst, der har/forventes udløst, er blandet. På den ene side har modellerne generelt set udløst budgetudvidelser, men en stor af disse er blevet reduceret igen som følge af sparerunder. Endvidere har udgiftsudviklingen ikke mindst på dagtilbudsområdet været præget af en række omlægninger af området som følge af modulpasning og kostordning. I det følgende afsnit gives en kort sammenligning af budgetmodellerne i Aarhus Kommune med de øvrige 6-byer. Side 23 af 68

25 4.4 Sammenligning af brugen af budgetmodeller i 6-byerne Der er foretaget en sammenligning af brugen af budgetmodeller i 6-byerne. Budgetmodeller er en meget teknisk betonet størrelse. Den nedenstående sammenligning er foretaget på et ret overordnet niveau, da de oplysninger, der er samlet ind fra de øvrige 6- byer, er tilsvarende overordnede. Det skal bemærkes, at nedenstående gennemgang ikke siger noget om serviceniveauet på tværs af kommuner. Der kan sagtens være et højere serviceniveau i én kommune uden en budgetmodel på et område, end det tilsvarende serviceniveau i en kommune, der har en budgetmodel på det samme område. Gennemgangen giver dog alligevel et fingerpeg om, hvor de forskellige kommuner har lavet budgetmodeller og hvilke områder, der derfor reguleres for udviklingen i befolkningen. Dagpasning for 0-6 årige: I alle kommuner findes der budgetmodeller, som regulerer for udviklingen i børnetallet, og som hovedregel også for ændringer i efterspørgslen efter dagtilbud. Kun i Aalborg gives ikke efterregulering for udsving i børnetallet i løbet af året. Odense har en model, der dækker såvel dagpasning, børnesundhed, skoleområdet samt det specialiserede børneområde (der i Aarhus primært ligger i Socialforvaltningen). Børnesundhedsområdet: På dette område, der ofte ses i sammenhæng med det tilknyttede område for specialtandpleje og omsorgstandpleje, findes der budgetmodeller i alle 6-byer i forhold til børnetandplejen undtagen Randers. I Aalborg og Esbjerg findes også modeller på omsorgstandplejen og specialtandplejen. I Odense findes en model, der dækker det brede børnesundhedsområde. I alle kommuner undtagen Randers findes der modeller i forhold til Sundhedsplejen. Folkeskolen normalundervisning: Her har alle kommuner budgetmodeller. I alle kommuner gives efterregulering for den demografiske udvikling i løbet af året. Dette gælder dog ikke i Aalborg. I Aalborg, Esbjerg og Randers bruges såkaldte klassebaserede modeller, mens København, Aarhus og Odense bruger elevbaserede modeller. De klassebaserede modeller udløser forskellige beløb alt efter om en elev udløser en klassedeling eller ej. Dette sker ikke ved elevbaserede modeller (her tæller alle elever lige meget). Folkeskole, specialundervisning Der findes budgetmodeller, der regulerer for demografien i Aarhus, Købehavn og Odense. Der findes ikke specialundervisningsmodeller i Aalborg, Esbjerg og Randers. Her skal specialundervisningen klares indenfor den givne ramme uanset, om elevtallet vokser eller falder. I Randers er der dog overvejelser om at indføre en demografimodel vedr. specialundervisning fremadrettet. Privat og efterskoler: Alle kommuner har modeller med efterregulering på dette område. Side 24 af 68

26 SFO, normalområdet: Alle kommuner har budgetmodeller, der regulerer for antallet af børn i SFO og fritidshjem. Det er mere blandet, om kommuner har modeller på specialområdet indenfor SFO er. Ældreområdet: Alle kommuner har budgetmodeller på ældreområdet. De øvrige kommuner efterregulerer modellerne på en eller anden måde enten i budgetåret eller i efterfølgende år. Det specialiserede socialområde: Her er billedet blandet. I Odense findes en model for voksen-handicap og psykiatriområdet (botilbud, samværstilbud m.v.). I København findes en model, der tildeler regulering for handicappede børn og voksne samt det specialiserede hjemmeplejeområde. I Aarhus findes modeller på de mindre områder, der ligger udenfor Magistratsafdelingen for Sociale Forhold og Beskæftigelse. Esbjerg har en budgetmodel for den særligt tilrettelagte uddannelse (STU). Endelig er der i Randers overvejelser om at indføre en demografimodel på handicapområdet fremadrettet. Oversigt over budgetmodeller i 6-byerne Aarhus Odense Aalborg Esbjerg Randers København Dagpasning 0-6 år Ja, med eft.regu. Ja med efterregu. Børnesundhed Børne- Ja, med mv. tandpleje, eft.regu. Sundhedspleje og Børn og Ungelæger. Ej eft.regu. Folkeskolen, Ja, med Ja, med normalundervisning eft.regu. eft.regu. Folkeskolen, Ja, ej efterregu. Ja, m. specialundervisning eft.regu. Privat og Ja ikkestyrbart Ja indgår i efterskoler overordnet område model SFO, normal Ja, m. Ja model m. eft.regu. eft.regu. Ja, ej eft.regu. Ja, med eft.regu. Ja, med efterregu. Ja med efterregu. Tandpleje, Tandpleje Nej Tandpleje Omsorgs- og Specialtandplejehedspleje og Sund- Specialtandpleje samt Omsorgstandpleje m. Sundhedspleje. eft.regu. Ej. med efterregu. eft.regu. Ja, ingen Ja, med Ja, med Ja, m. efterregu. eft.regu. eft.regu. eft.regu. Nej Nej Nej - Ja, m. men eft.regu. overvejes Ja, med efterreg. Ja med efterregulering Ja med eft.regu. Ja, med eft.regu. Ja, ingen Ja, med Ja, m. Ja, model efterregu. eft.regu eft.regu for fritidshjem og klubber Side 25 af 68

27 med eft.regu. SFO, speci- Ja ny mo- Ja m. Nej Ja, med Nej Ja, med alområdet del fra eft.regu. eft.regu eft.regu. 2011/201 2 Ældreområ- Ja uden Ja m. efter- Ja uden Ja, med Ja, m. Ja, med det eft.regu. regu. eft.regu. eft.regu. eft.regu. eft.regu. Det speciali- Kun på Ja indgår i de Nej Model for Nej Ja, med serede soci- special- to modeller STU (sær- men eft.regu. alområde dagtilbud for hhv. bør- ligt tilrette- overve- og i spec. neområdet lagt ud- jes på tilbud i og voksen- dannelse) handi- ældreple- handi- capom- jen. cap/psykiatri rådet Ej i Soci- alforvalt- ningen Det overordnede billede af ovenstående gennemgang er, at kommunerne i vid udstrækning ligner hinanden i forhold til, om der findes budgetmodeller på et område. Alle kommuner har således budgetmodeller på de store områder som normalundervisning i folkeskolen, dagpasning, ældreområdet, privat og efterskoler samt SFO. Lighederne er mest iøjnefaldende, når man ser modellerne i et overordnet perspektiv. Det er herunder meget almindeligt at der gennemføres efterregulering i modellerne. På specialområderne er billedet mere blandet. Her ligger Aarhus i et midterfelt mellem på den ene side Odense og København, der i videre udstrækning bruger budgetmodeller på disse områder, og de øvrige kommuner, der i lidt mindre udstrækning end Aarhus har modeller på området. 4.5 Vurdering af behovet for indførelse af model på socialområdet Det sociale område omfatter udgifter til tilbud til børn, unge og familier med særlige behov - herunder børn med handicap, tilbud på voksenhandicapområdet samt tilbud til voksne med særlige sociale problemer eller misbrug. Socialforvaltningens virksomhed er i vid udstrækning reguleret via Serviceloven. Desuden regulerer Sundhedsaftalen mellem Kommune og Region dele af socialpsykiatriindsatsen. Formålet med Serviceloven er blandt andet at tilbyde rådgivning og støtte for at forebygge sociale problemer, at tilbyde en række almene serviceydelser, der også kan have et forebyggende sigte og at tilgodese behov, der følger af nedsat fysisk eller psykisk Side 26 af 68

28 funktionsevne eller særlige sociale problemer. Serviceloven sætter dermed nogle rammer for kommunernes arbejde på det sociale område, men beskriver også nogle krav, som kommunerne skal honorere. Området er pt. ikke omfattet af budgetmodeller. Ved de årlige budgetforhandlinger tages der i stedet stilling til, om der skal tilføres området ekstra midler. Udgifterne til socialområdet har været stigende siden kommunalreformen - en tendens der også ses på landsplan. I forbindelse med indgåelse af budgetforligene i de senere år, er området blevet tilført flere midler blandt andet som følge af stigende aktivitet på forebyggelses- og anbringelsesområdet i forhold til udsatte børn, unge og familier samt stigende pres på botilbud og dagforanstaltninger på voksenhandicapområdet. Det tilbagevendende behov for at tilføre flere midler til området i budgetlægningen kan ses som et tegn på, at serviceniveauet på området er under pres af befolkningsudviklingen. Det kan overvejes, om der er blevet en for stor skævhed mellem vilkårene for at opretholde serviceniveauet på socialområdet i forhold til vilkårene på de områder, der er reguleret af en budgetmodel. Som det er beskrevet i afsnit 4.1, er det ikke muligt objektivt at afgøre, om der skal være en budgetmodel på et område eller ej. Men det kan være en ulempe, hvis der bliver et uensartet serviceniveau på tværs af sektorer som følge af den demografiske udvikling. På baggrund af dette samt de tidligere og nuværende økonomiske udfordringer på området kan det overvejes, om der skal indføres en budgetmodel på socialområdet. 4.6 Anbefalinger - budgetmodeller Generelle anbefalinger på baggrund af de aktuelle økonomiske betingelser Ud fra de principper og incitamenter, der blev overvejet i afsnit 4.1, anbefales der ingen grundlæggende ændringer af budgetmodellernes anvendelse i Aarhus Kommune. Følgende forhold taler imod at lave generelle ændringer af budgetmodellernes anvendelse: Fordelingen mellem faste og variable udgifter er ved flere lejligheder blevet vurderet, og der er senest i forbindelse med B2011 sket en ændring af budgetmodellen på dagpasningsområdet, hvor knap 10 % er trukket ud af enhedsbeløbene. Desuden efterreguleres der ved øget pladsudnyttelse med et beløb, der er lavere end gennemsnitsudgiften. På ældreområdet blev det i B2007 besluttet at reducere enhedsbeløbet med ca. 55 %. Der skønnes ikke generelt at være uhensigtsmæssige incitamenter i modellerne. På enkelte områder vil der dog i det følgende blive peget på konkrete forhold, der kan overvejes i forhold til at give stærkere incitamenter. Side 27 af 68

29 Med ændringen af modellen for udgifter til handicappede børn og unge i Børn og Unge findes der ikke længere visitationsbaserede modeller i Aarhus Kommune. Alle modeller skønnes nu at have en klar objektiv sammenhæng med udviklingen i bestemte aldersgrupper i befolkningen og/eller efterspørgselsprocenten på områder med pladsgaranti. Omvendt vil det i det følgende blive overvejet, om der er områder uden en budgetmodel, hvor der er så stor en objektiv sammenhæng med udviklingen i demografien, at det kan tale for en model i en eller anden form. A. Stordriftsfordele eller effektiviseringsgevinster Ovenstående betyder, at det er vanskeligt at finde argumenter for generelt at indregne yderligere stordriftsfordele i modellerne. Det hindrer dog ikke, at der som følge af økonomiske hensyn kan vælges kun at kompensere delvist for befolkningsudviklingen fx i en rammestyringsmodel som beskrevet nedenfor. Hertil kommer, at generelle effektiviseringskrav på de styrbare serviceområder også vil omfatte områder med budgetmodel. Hvis der indføres et generelt effektiviseringskrav, vil det i forlængelse heraf være naturligt at nedsætte enhedsbeløbene i budgetmodellerne tilsvarende og i samme takt. Anbefaling: Det anbefales ikke at indarbejde yderligere stordriftsfordele i modellerne. B. Præsentation af budgetmodellernes konsekvenser: I budgetforliget for 2011 blev der desuden anmodet om følgende: (gennemgangen skal) indeholde forslag til forskellige måder at præsentere konsekvensen af budgetmodellerne, samt afklare den politiske stillingtagen i forbindelse med budgetfremlæggelsen. Dette tema blev behandlet i analysen fra 2004, hvor der blandt andet blev peget på følgende modeller, der fortsat er aktuelle at overveje: B.1. Rammestyring af budgetmodellerne Der fastlægges en samlet ramme for udgiftsvæksten som følge af budgetmodellerne - dvs. en samlet ramme for udgiftsvæksten fra det gamle til det nye budgetår. Rammen kan eksempelvis fastsættes som en procentdel af den forventede serviceramme. Rammen vil i dette tilfælde signalere, hvor stor en andel af den forventede serviceramme, som byrådet maksimalt vil bruge på at kompensere for stigende demografi. Budgetmodellerne forudsættes beregnet i den tekniske budgetfase som hidtil. Såfremt den samlede udgiftsvækst fra det gamle til det nye budgetår overstiger byrådets ramme, beregnes for modeller med udgiftsvækst en gennemførelsesprocent, der er forenelig med samlet overholdelse af rammen. Side 28 af 68

30 Budgetterne i overslagsårene sættes lig det endelige budget i budgetåret. Eventuelle forventede udgiftsændringer i overslagsårene, som følge af ændret demografi, optages på reserven. B.2. Fleksibel rammestyring En ulempe ved ovenstående er, at rammen for demografisk betinget udgiftsvækst fastsættes ved budgetprocessens start, hvor der stadig er betydelig usikkerhed om grundlæggende økonomiske parametre som eksempelvis servicevækstrammen, indtægterne fra skatter og generelle tilskud samt udviklingen i de ikke-styrbare udgifter. Det er derfor svært at fastlægge en hensigtsmæssig ramme, der sikrer det ønskede råderum. Denne ulempe kan imødegås ved at rykke budgetmodellernes indarbejdelse i budgettet til den afsluttende politiske fase i september måned. Herved kan fastlæggelsen af rammen for budgetmodellerne ske på det bedst mulige informationsgrundlag. Den sene indarbejdelse indebærer desuden den fordel, at der opnås større synlighed omkring de budgetudvidelser, der følger af budgetmodellerne. Udgiftseffekten af budgetmodellerne beregnes fortsat i den tekniske budgetfase, men indarbejdes ikke i budgettet. I såvel Afdelingernes budgetforslag som Magistratens budgetforslag illustreres effekten på de økonomiske nøgletal og servicerammen af en fuld indarbejdelse af budgetmodellerne. I Magistratens budgetforslag oplyses endvidere, hvilken samlet brutto-udgiftsstigning budgetmodellerne giver anledning til fra det gamle til det nye budgetår. I den politiske fase vurderer byrådet, om der er mulighed for at kompensere afdelingerne fuldt ud for stigende demografi. Hvis ikke det er tilfældet, fastsættes en gennemførelsesprocent under 100. Udgiftsfald forudsættes gennemført med 100 pct. Det vurderes dog ikke hensigtsmæssigt, at indskrænke en sådan tilpasning til alene at omfatte områder med befolkningsmodeller. Dette bør i stedet ske som led i en proces, hvor byrådet samlet set på tværs af alle de styrbare serviceområder - vurderer behovet for op- /nedprioritering samt mulighederne for at gennemføre effektiviseringer. I lighed med førstnævnte model sættes de demografiafhængige budgetter i overslagsårene lig det endelige budget i budgetåret. Eventuelle forventede udgiftsændringer i overslagsårene, som følge af ændret demografi, optages således på reserven. Anbefaling: Det anbefales at indarbejde en ændret præsentation af budgetmodellerne i forbindelse med udarbejdelsen af Magistratens budgetforslag. Konkret er dette sket allerede med budgetforslaget for , der indstilles parallelt med denne analyse. Side 29 af 68

31 4.6.2 Konkrete anbefalinger I forbindelse med førnævnte indstilling om opbremsningstiltag i 2011 er der besluttet en omlægning af modellen vedrørende udgifterne til pasnings- og fritidstilbud for handicappede børn. Nedenstående anbefalinger vedrører derfor kun de øvrige områder, hvor der i dag er budgetmodeller. Dagplejeandelen: I forbindelse med gennemgangen af budgetmodellen er Borgmesterens Afdeling blevet anmodet om at vurdere de enkelte modellers incitamentsstruktur i forhold til at sikre en så høj ressourcebevidsthed som muligt. På området for pasning af 0-2 årige findes to sidestillede pasningstyper vuggestue/integreret institution som det ene og dagpleje som det andet. En institutionsplads koster ca kr. mere end en dagplejeplads - svarende til en forskel på ca. 10 pct. Hvis der bliver en vuggestueplads mere og en dagplejeplads mindre udløser dette således en nettomerudgift (ved en belægningsprocent i institutionerne på over 100 som der har været tale om de seneste år er forskellen på de marginale pladser dog betydeligt mindre). I denne beregning ses bort fra udgifterne til husleje/anlæg på institutionerne og fra dagplejernes skattefradrag for at stille egen bolig og kost til rådighed for pasningen. Andelen af dagplejepladser har på landsplan været jævnt faldende og dette har også været tilfældet i Aarhus trods bestræbelser fra Børn og Unges side for at fastholde en uændret dagplejeandel. I 2004 var dagplejeandelen i Aarhus 25,3 %, i 2007 var den 20,1 % og i ,9 %. Der er senest i foråret 2011 igangsat en kampagne for at tiltrække flere dagplejere og for at øge forældrenes opmærksomhed i forhold til tilbuddet. Det koster ca. 0,8 mio. kr. i ekstra driftsudgifter for Aarhus Kommune, hver gang dagplejeandelen falder med 1 %-point. I nedenstående tabel ses udviklingen i dagplejeandelen i 6-byerne og i landet som helhed jf. de af Danmark Statistik offentliggjorte tal. Dagplejeandel blandt 0-2 årige Dagplejeandel Hele landet 53,2% 50,4% 49,3% 47,0% København 9,1% 8,7% 8,2% 10,8% Odense 59,3% 58,0% 56,8% 53,7% Esbjerg 58,6% 57,5% 54,1% 50,6% Randers 58,1% 55,3% 52,6% 49,6% Aarhus 20,1% 18,9% 17,8% 16,9% Aalborg 85,6% 82,5% 82,1% 78,7% Kilde. Danmarks Statistik. Side 30 af 68

32 Efter København har Aarhus den laveste dagplejeandel og har i perioden oplevet det kraftigste relative fald. Det kan endvidere bemærkes, at København jf. ovenstående tal har bremset udviklingen og har en stigning i dagplejeandelen i dog startende fra et lavere niveau. Det skal samtidig bemærkes at udgiften til en dagplejeplads i København jf. 6-by nøgletallene ligger over prisen for en institutionsplads både i København og Aarhus. Anbefaling: Det anbefales, at Børn og Unge fortsætter bestræbelserne på at fastholde dagplejeandelen. Det anbefales endvidere, at Børn og Unge i samarbejde med Borgmesterens Afdeling undersøger, om der er anvendt nye virkemidler f.eks. ændrede økonomiske incitamenter i de kommuner, der - som København - har opnået en stigning i dagplejeandelen. Undersøgelsen og evt. heraf afledte anbefalinger afrapporteres overfor byrådet i forbindelse med pladsbehov 2013 Efterregulering af budgetmodellerne på skole- og dagpasningsområdet Efterregulering af budgetmodeller er en udfordring for økonomistyringen i kommunen efter indførelse af den statslige sanktionslovgivning. Med planerne om statslige budgetlofter kan dette problem fremover blive yderligere skærpet. Det kan derfor overvejes om, der med fordel kan indarbejdes ændringer i efterreguleringen af budgetmodellerne. En mulighed er helt at afskaffe efterregulering i forhold til modellerne. Det vil for normalundervisnings- og dagpasningsområdet betyde, at Magistratsafdelingen for Børn og Unge vil skulle passe og undervise flere eller færre børn, uden at der kan bruges flere eller færre midler i det enkelte år. En anden mulighed er, at efterregulering alene afskaffes i forhold til servicerammen, og dermed kun gives som en korrektion af opsparingen sidst på året. Hvis det faktiske antal børn afviger fra prognosen, vil Børn og Unge fortsat skulle holde budgettet i det pågældende år. Men i forbindelse med regnskabsafslutningen vil opsparingen blive korrigeret, hvis der blev flere eller færre børn end forventet. Der er fordele og ulemper forbundet både ved den nuværende model, ved en fuldstændige afskaffelse af efterregulering og ved en delvis efterregulering. Fordelen ved den nuværende model er, at den sikrer en økonomisk styringskæde hele vejen fra byrådet til den enkelte institution. De institutioner eller skoler, der tager ekstra børn eller elever ind for at sikre pasningsgarantien, får også i selve året mulighed for at ansætte flere pædagoger og lærere. Afskaffes denne mulighed, kan det blive sværere at fastholde samme fleksibilitet. Resultatet kan blive, at det bliver nødvendigt at oprette mere bufferkapacitet, hvilket kan vise sig dyrere såvel finansielt som servicerammemæs- Side 31 af 68

33 sigt end det nuværende system. Ulempen ved den nuværende efterreguleringsmodel er, at den kan nødvendiggøre opbremsningsinitiativer i budgetåret på tværs i kommunen, hvis efterreguleringerne medfører eller bidrager til en samlet overskridelse af kommunens serviceramme. Fordelen ved den fuldstændige afskaffelse af efterregulering er, at der opnås budgetsikkerhed for kommunens samlede økonomi i året, idet efterreguleringen ikke vil bidrage til at belaste servicerammen. Ulempen er, at det kan blive sværere at opfylde pasningsgarantien, da fleksibiliteten og viljen/muligheden i de enkelte dagtilbud/skoler til tage ekstra børn potentielt bliver mindre. Afskaffelse af efterregulering vil herudover fordre, at der laves helt klare objektive spilleregler for forudsætningerne i modellerne, fx i forhold til fastlæggelsen af efterspørgselsprocenten. Den delvise afskaffelse af efterregulering (hvor der alene gives efterregulering på opsparingen og ikke på forbrugsmuligheden i selve budgetåret) er en mellemvej, der løser servicerammeproblematikken, idet der for kommunen som helhed opnås budgetsikkerhed i det enkelte år. Det vil dog stadig være sværere at få institutionerne til at tage ekstra børn end i dag, da der ikke umiddelbart vil kunne ansættes ekstra personale. Dog vil institutionerne alt andet lige kunne oparbejde en opsparing, som vil kunne tages i anvendelse i et efterfølgende år. Anbefaling: Med det formål at sikre overholdelse af servicerammen anbefales det, at efterreguleringen ændres, så den kun påvirker opsparingen og ikke forbrugsmuligheden i budgetåret. Hjælpemiddelmodellen Sundhed og Omsorg har i dag en budgetmodel på området for hjælpemidler, der løfter budgettet til hjælpemidler med 2,5 % årligt. Modellen følger ikke de principper, der gælder for kommunens andre budgetmodeller, hvor tillægsbevillinger m.v. som udgangspunkt ikke indgår i fremtidige reguleringer. På hjælpemiddelområdet lægges der årligt 2,5 % oveni det til enhver tid værende budget, hvilket betyder, at tillægsbevillinger indgår i beregningsgrundlaget. Anbefaling: Det anbefales, at hjælpemiddelområdet fremover reguleres på samme vis som de øvrige budgetmodeller i kommunen. Socialområdet Det kan overvejes, om der er blevet en skævhed mellem vilkårene for at opretholde serviceniveauet på socialområdet i forhold til vilkårene på de områder, der er reguleret af en budgetmodel. Side 32 af 68

34 Anbefaling: Det kan på den baggrund anbefales at overveje, om der skal indføres en budgetmodel på socialområdet. Magistratsafdelingen for Sociale Forhold og Beskæftigelse har udarbejdet et notat vedr. behovet for en budgetmodel på socialområdet (vedlagt som bilag 6). Der foreslås i notatet en model, der dels tager hensyn til den generelle demografiske udvikling, og dels tager hensyn til udgiftsudviklingen i de øvrige 6-byer. Sidstnævnte skal opfange ændret efterspørgsel, der ikke alene skyldes ændringer i det samlede befolkningstal i Aarhus Kommune - f.eks. længere levetid for udvalgte befolkningsgrupper (borgere med handicap), ændret diagnosticering i sundhedsvæsenet, uafviselig tilgang i form af domsanbringelser m.v. Sociale Forhold og Beskæftigelse fremlægger således en alternativ model der ud over en rent demografisk model indfanger ændringer i udgiftsbehov på området. I Aarhus kommune er der kun efterspørgselsstyrede budgetmodeller på skole- og daginstitutionsområdet. Begge områder er blandt andet karakteriserede ved, at kommunen har en leveringsgaranti en pasningsgaranti på daginstitutionsområdet samt en undervisningspligt i forhold til folkeskolen. Samtidig gælder det, at alle børn tilbydes samme ydelse inden for de respektive områder. Der er dermed ingen visitation til tilbuddene. Rammebetingelserne for socialområdet minder i højre grad om ældreområdet som er reguleret af en demografimodel - end om rammebetingelserne på skole- og daginstitutionsområdet. Som på ældreområdet er der mange forskellige tilbud, som forvaltningen ofte selv visiterer til. Såfremt det besluttes at indføre en budgetmodel på socialområdet, anbefales det derfor at indføre en ren demografiafhængig budgetmodel på området svarende til beskrivelsen heraf i bilag 6. Side 33 af 68

35 5. Analyse af ikke-styrbare områder 5.1 Overvejelser om principper og incitamenter Styringsprincippet om de styrbare og ikke-styrbare udgifter blev oprindeligt vedtaget af byrådet i begyndelsen af 1990 erne med det formål at forbedre Aarhus Kommunes økonomi herunder at sikre kommunen mod utilsigtede serviceskred på de styrbare udgiftsområder. Samtlige udgiftsområder blev grupperet i enten styrbare eller ikke-styrbare udgifter ud fra en forudsætning om, at de områder, hvor der var reel mulighed for at styre udgiftsudviklingen, blev betragtet som styrbare. De områder, der blev defineret som ikke-styrbare, skulle derimod leve op til at være vanskeligt styrbare eller ligefrem ustyrbare. Hermed blev de ikke-styrbare udgifter reelt opfattet som kommunens fællesudgifter. I sammenhæng hermed vedtog byrådet, at merudgifter på de styrbare områder fremover skulle finansieres via kompenserende besparelser i den pågældende magistratsafdeling. I forhold til de ikke-styrbare udgifter skulle eventuelle merudgifter finansieres indenfor det samlede kommunale budget, ligesom mindreudgifter skulle indgå som en forbedring af den samlede økonomi. I det følgende gennemgås kort de præciseringer og ændringer, som styringsprincippet har gennemgået gennem årene. 1995: Præcisering I 1995 vedtog byrådet en indstilling, der præciserede de økonomiske styringsprincipper i relation til opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter. Indstillingen indeholdt bl.a. to generelle kriterier for afgrænsningen af styrbare og ikke-styrbare udgiftsområder. De skulle begge være opfyldt for, at et udgiftsområde kunne betragtes som ikke-styrbart: 1) Området skal være fuldt lovbundet eller på lignende måde helt bundet af eksterne forhold. Dette indebærer, at beslutninger i byrådet ikke kan føre til nedprioriteringer på området. 2) Området skal a) udgøre et selvstændigt område, der er klart og tydeligt afgrænset fra ikke-lovbundne områder. Dette indebærer, at områder, hvor servicetilbud er lovbundne, men hvor der gives beslægtede eller alternative tilbud indenfor ikke-lovbundne og styrbare områder, defineres som styrbare eller b) være udgiftstungt set i relation til de beslægtede eller alternative ikke-lovbundne områder. Der må her foretages en konkret vurdering på baggrund af risikoen for budgetafvigelser på det enkelte område og det mulige omfang af sådanne afvigelser. Side 34 af 68

36 I forlængelse heraf blev der endvidere fastlagt, at Borgmesterens Afdeling løbende skal opsamle ikke-styrbare budgetafvigelser på en reserve, så der er overblik over de ikkestyrbare udgifters påvirkning af kommunens samlede økonomi. Den opsamlede reserve udmøntes én gang årligt i forbindelse med budgetlægningen, således at nettoeffekten af de ikke-styrbare mer- eller mindreudgifter slår igennem på nøgletallene. Nøgletallene forringes ved nettomerudgifter og forbedres ved nettomindreudgifter. 1999: Service vs. overførsler Med regeringsaftalen for 1999 blev de kommunale udgifter opdelt i henholdsvis serviceudgifter og overførselsudgifter, og der blev for serviceudgifternes vedkommende vedtaget en samlet servicevækstramme, som de kommunale serviceudgifter for kommunerne under ét skulle holde sig indenfor. I forlængelse heraf vedtog byrådet ved budgetvedtagelsen for 1999, at Aarhus Kommune skulle overholde sin andel af den servicevækstramme, der blev aftalt for kommunerne under ét. Som følge af, at afgrænsningen af serviceudgifterne ikke var fuldt ud sammenfaldende med afgrænsningen af de styrbare udgifter, blev de økonomiske styringsprincipper herefter tilpasset. Det blev fastlagt, at merudgifter på ikke-styrbare serviceområder finansieres indenfor det samlede budget for styrbare serviceudgifter. Reserven til opsamling af mer- eller mindreudgifter på de styrbare områder blev desuden delt i to (service og overførsler), således at effekten af de ikke-styrbare områder på både nøgletal og serviceramme er tydelig, når reserverne nulstilles i løbet af budgetprocessen. 2011: Sanktionslovgivning Ved regeringsaftalen for 2011 blev reglerne om servicevækstrammen ændret, idet regeringens sanktionslovgivning fra 2009 dels blev udvidet til også at gælde regnskabssituationen, dels blev udvidet fra 1 til 3 mia. kr. Konkret indebærer det, at hvis kommunerne samlet set budgetlægger med en overskridelse af servicevækstrammen, vil regeringen sanktionere kommunerne for op mod 3 mia. kr. Ligeledes vil kommunerne under ét blive sanktioneret i regnskabssituationen for op mod 3 mia. kr., såfremt det samlede regnskabsresultatet overskrider det af Indenrigs- og Sundhedsministeriet korrigerede budget på landsplan (i 2011 er dette fastsat med udgangspunkt i aftaleniveauet). Som følge heraf vedtog byrådet i februar 2011 at justere de økonomiske styringsprincipper. Magistratsafdelingerne har herefter ansvaret for at overholde servicerammen inden for deres respektive styrbare områder. De ikke-styrbare serviceudgifter udgør en særlig udfordring, og her kan byrådet beslutte, at eventuelle merudgifter på de ikke-styrbare serviceudgifter (og på budgetmodeller/ordninger med efterregulering) skal finansieres via en proportional besparelse på alle styrbare serviceområder, såfremt der ikke er tilstrækkelig ledig serviceramme. På denne måde kan afdelingerne i løbet af budgetåret blive påført et krav om opbremsning, som ikke vedrører egne merudgifter, og samtidig kan Side 35 af 68

37 det ske så sent på året, at den reelle mulighed for at gennemføre besparelserne er begrænset. Vurdering af principper og incitamenter I Aarhus Kommunes effektiviseringsstrategi fra 2010 konkluderes det, at principperne om styrbare og ikke-styrbare udgifter har været stærke og været forudsætningen for opretningen af kommunens økonomi i 90 erne. Det har været afgørende for succesen, at principperne har skabt en kultur, hvor der reelt tages ansvar for udgiftsudviklingen i den enkelte afdeling. Forudsætningen herfor har blandt andet været, at der i afdelingerne er en oplevelse af, at man har ansvar for at styre udgiftsudviklingen på områder, der reelt er helt eller delvist styrbare. En forudsætning for, at styringsprincipper generelt har den ønskede effekt er, at de betragtes som legitime af de budgetansvarlige. Det er vigtigt, at budgetansvarlige kun gøres ansvarlige for de udgifter, der rent faktisk kan styres - enten direkte eller indirekte. Alternativet er, at der kan opstå en situation, hvor styringsprincipperne bliver opfattet som illegitime, og hvor der breder sig (en vis) forståelse for, at budgetterne overskrides. Sker dette, vil det potentielt være ødelæggende for den økonomiske ansvarlighed. Det fremgår ovenfor, at opdelingen af udgifterne i styrbare og ikke-styrbare udgifter indebærer, at et krav om budgetoverholdelse på de styrbare områder opleves som legitimt og realistisk, og at det bidrager til, at de decentrale enheder har økonomiske incitamenter til at overholde deres budgetter. Såfremt der sker en overskridelse på de styrbare budgetter, vil det alt andet lige - i medfør af decentraliseringsordningerne - medføre et mindre økonomisk råderum i de følgende år. Omvendt har der generelt ikke været et direkte økonomisk incitament til at overholde det vedtagne budget på de ikke-styrbare områder, da eventuelle merudgifter som udgangspunkt ikke har direkte betydning i de efterfølgende år. Såvel centrale som decentrale enheder og budgetansvarlige vil derfor have incitament til et stærkere fokus på budgetoverholdelse på de styrbare udgiftsområder end på de ikke-styrbare udgiftsområder. Om et udgiftsområde betragtes som et styrbart eller ikke-styrbart udgiftsområde kan derfor have betydning for graden af fokus på budgetoverholdelse, selvom alle budgetter i udgangspunktet skal overholdes. Det skal i den forbindelse understreges, at det næppe er muligt at opstille fuldt ud objektive kriterier som grundlag for afgrænsningen af de ikke-styrbare områder, jf. også definitionen fra 1995 af de ikke-styrbare udgifter. Der vil således være en gråzone af udgiftsområder, hvor en rubricering må tage udgangspunkt i en konkret vurdering. Som følge heraf er det vigtigt at gennemgå både styringsprincipper og udgiftsområder med jævne mellemrum for at sikre optimal ressourceudnyttelse - ikke mindst i en tid, hvor ressourcerne i kommunerne er knappe og forventes at være det også i de kommen- Side 36 af 68

38 de år. En gennemgang skal bl.a. vurdere, om der har været lovændringer, som giver anledning til en anden håndtering af de enkelte udgiftsområder. Med indførelsen af servicerammer er principperne om styrbare og ikke-styrbare udgifter blevet udfordret yderligere, og de decentrale enheders frihedsgrader er blevet indskrænket. Det indebærer blandt andet, at den decentrale fleksibilitet for forbrug af opsparing i budgetlægningen er blevet indskrænket, og afdelingerne kan blive pålagt et krav om opbremsning på de styrbare områder i løbet af året som følge af merudgifter på de ikkestyrbare områder m.v. De decentrale enheders hidtidige oplevelse af legitimitet og retfærdighed i balancen i ansvarsfordelingen i forhold til økonomistyringen udfordres således af de nye styringsprincipper. Vurderingen af den fremtidige håndtering af de ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune vil tage udgangspunkt i det dilemma, der er opstået i krydsfeltet mellem de ikke-styrbare serviceudgifter og sanktionslovgivningen. Den fremtidige håndtering af områderne vil således så vidt, det er muligt skulle adressere to delvist modsatrettede hensyn. For det første, at styringsprincipperne i videst muligt omfang bør indrettes så de opleves som legitime i praksis indebærer dette et fokus på, at nogle områder de facto er ikkestyrbare. For det andet ønsket om øget budgetsikkerhed både decentralt og for kommunens samlede økonomi, så økonomiske sanktioner så vidt muligt undgås. 5.2 Analysemetode m.v. Det fremgår af budgetforliget for 2011 og kommissoriet for analysen af de ikke-styrbare udgifter, at alle ikke-styrbare udgiftsområder i Aarhus Kommune vil blive gennemgået med henblik på at vurdere graden af påvirkelighed/styrbarhed. Med baggrund heri vil alle kommunens ikke-styrbare udgiftsområder blive identificeret og beskrevet. Af beskrivelserne vil udgiftsudviklingen i perioden fremgå. Denne periode er valgt, da kommunerne fra 2007 fik tilført en række nye opgaver fra amterne som følge af strukturreformen - herunder en del ikke-styrbare udgifter hvilket derfor sætter en naturlig afgrænsning for analysen. I det efterfølgende afsnit, der har til formål at give anbefalinger til, hvorledes de ikke-styrbare udgifter kan håndteres efterfølgende, vil analysen dog blive afgrænset til de ikke-styrbare serviceudgifter. Dette valg begrundes for det første med den ovenfornævnte 0-vækst i serviceudgifterne og sanktionslovgivningen på de kommunale serviceudgifter, hvor håndteringen af ikkestyrbare serviceudgifter udgør en særlig udfordring og problemstilling. Fremover vil det dels være en fortsat udfordring at finansiere merudgifter på de ikke-styrbare udgiftsområder, samtidig med at det - på grund af risikoen for statslig sanktion - bliver nødvendigt at overholde den tildelte serviceramme i det enkelte år. Udfordringen gør sig særligt gældende i løbet af budgetåret, hvor den tidsmæssige dimension i sig selv udgør en udfordring for reaktionen på en negativ udgiftsudvikling. Side 37 af 68

39 Der er derfor et særskilt behov for en vurdering af, om udgiftsområder, som hidtil har været defineret som ikke-styrbare serviceudgifter, burde kategoriseres som styrbare udgifter, eller måske indgå i udviklingen af nye styringsprincipper. Det er således et særskilt mål med analysen at bidrage med forslag til løsninger til, hvordan den styringsmæssige udfordring med de ikke-styrbare serviceudgifter kan mindskes. For det andet er fokuseringen på de ikke-styrbare serviceudgifter begrundet med, at en væsentlig del af de betydende ikke-styrbare overførselsområder (indkomstoverførslerne) netop har været underlagt en betydelig omlægning. Det skete som følge af den finansieringsreform på beskæftigelsesområdet, der blev vedtaget i Folketinget i forbindelse med finansloven for I forlængelse heraf har Beskæftigelsesforvaltningen og Borgmesterens Afdeling gennemgået de områder, der var omfattet af reformen, herunder bl.a. A-dagpenge, kontanthjælp, sygedagpenge, ledighedsydelse samt følgeudgifter på området. Da der endnu ikke er data og erfaring til rådighed indenfor det nye styringsparadigme, vil det være økonomifagligt vanskeligt på nuværende tidspunkt at foreslå en anderledes håndtering af denne del af de ikke-styrbare overførsler. For det tredje er hovedparten af overførslerne kompenseret af staten i forhold til kommunerne under et. For de budgetgaranterede områder (kontanthjælp, førtidspension m.v.) og A-dagpenge sker det endvidere med efterregulering for kommunerne under ét for den faktiske udgiftsudvikling i regnskabsåret. På den baggrund anviser analysen alene alternative anbefalinger til, hvordan de ikkestyrbare serviceudgifter fremover kan håndteres. Efter budgetvedtagelsen for 2012 anbefales det imidlertid, at der tilsvarende gennemføres en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter. Som en konsekvens af afgrænsningen ovenfor indgår den såkaldte merudgiftsydelse (en overførselsudgift) på det sociale område ikke i denne analyse. Dette område har dog en uklar snitflade til serviceområdet, fordi visse typer aflastning på børneområdet konteres som en merudgiftsydelse, mens andre aflastningstilbud konteres som en serviceudgift. I forlængelse heraf skal det bemærkes, at KL i foråret 2011 har udsendt en konteringsvejledning på området, som sår tvivl om, hvorvidt Aarhus Kommune konterer aflastningsordningerne korrekt. Når det er nærmere undersøgt, om konteringsvejledningen giver kommunen merudgifter på serviceområdet, bør det overvejes at foretage en analyse af dette område med henblik på en vurdering af områdets fremtidige styringsmæssige status. Dette kan indgå i ovennævnte analyse af det samlede ikke-styrbare overførselsområde. Ligeledes indgår aktivitetsbestemt medfinansiering på sundhedsområdet, der ellers er en serviceudgift, heller ikke i anbefalingerne. Det skyldes, at der fra 2012 sker en omlægning af området, hvor den kommunale aktivitetsbestemte medfinansiering og sundheds- Side 38 af 68

40 området øges betydeligt - til gengæld skal kommunerne ikke længere betale et grundbidrag til regionen pr. indbygger. På baggrund af denne betydelige ændring vurderes det, at det er mest hensigtsmæssigt at udskyde eventuelle ændringer i styringen af området til konsekvenserne af omlægningen er kendte. Det skal endeligt nævnes, at der i forbindelse med indgåelsen af økonomiaftalen for 2012 er aftalt mellem regeringen og KL, at refusionsindtægterne fra de særligt dyre enkeltsager udgår af servicerammen, således at de i stedet skal konteres som indtægter på hovedkonto 7. Ændringen betyder, at de aftalte præmisser for økonomistyringen i Aarhus Kommune, hvor refusionsindtægterne er defineret som et styrbart udgiftsområde, er ændret, og derfor vil der frem mod budgetvedtagelsen for 2012 i anden forbindelse blive arbejdet med dette område, således at en eventuel ændret håndtering af området kan besluttes sammen med budgetvedtagelsen for Analysens opbygning På baggrund af ovenstående vil de enkelte ikke-styrbare udgiftsområder blive beskrevet detaljeret i forhold til bl.a. den kontomæssige afgrænsning, begrundelse for ikke-styrbar status og muligheder for lokal påvirkning af udgiftsniveauet i afsnit 5.3. Herefter vil nogle af udgiftsområdernes styring og bevillingspraksis i afsnit 5.4 indgå i en sammenlignende analyse med 6-byernes tilsvarende udgifter med henblik på en vurdering af, om praksis i Aarhus Kommune svarer til praksis i de andre 6-byer, og om der herigennem kan hentes inspiration til en forbedret økonomistyring. Endeligt vil beskrivelserne i afsnit 5.3 og sammenligningen i afsnit 5.4 danne baggrund for afsnit 5.5, der beskriver nogle alternative anbefalinger til, hvordan de ikke-styrbare serviceudgifter kan håndteres fremover - fra og med budget Overblik over Aarhus Kommunes ikke-styrbare udgifter Overblik over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder Nedenfor gives et samlet overblik over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder i perioden (regnskabstal). Analysen er som førnævnt afgrænset til denne periode som følge af strukturreformen. Tabellen indeholder alle de udgiftsområder, som i 2010 var defineret som ikke-styrbare. Det indebærer, at områder, der i perioden var ikke-styrbare, men som fra og med 2010 er defineret som styrbare, ikke er medtaget 3. De ikke-styrbare udgifter er klumpet sammen i udgiftsgrupper, således at forskellige konti, der rent indholdsmæssigt hænger sammen, er placeret i samme udgiftsgruppe. Kommunens ikke-styrbare udgifter er med denne metode opdelt i 59 udgiftsgrupper, heraf vedrører 44 udgiftsgrupper de 3 En undtagelse fra dette princip er området Afrusning af abstinensgrad 1, som kommunen først har overtaget fra Region Midtjylland pr. 1. august Side 39 af 68

41 kommunale serviceudgifter og 15 udgiftsgrupper vedrører de kommunale overførselsudgifter. De ikke-styrbare udgifter udgjorde i 2010 ca. 5,4 mia. kr., svarende til ca. 32,4 pct. af kommunens samlede nettodriftsudgifter. Oversigt over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder R2007-R2010: kr., netto (2012-p/l) R2007 R2008 R2009 R2010 Sociale Forhold og Beskæftigelse: Dækning af merudgifter ved ophold i eget hjem for børn og voksne med handicap Støtte til opførelse af boliger (S) Aktivitetsbestemt medfinansiering - psykiatri (S) Plejetakst for færdigbehandlede patienter (S) Behandlingsmæssige fripladstilskud (S) Sikrede døgninstitutioner for børn og unge (S) Borgerstyret personlig assistance (S) Hjælp til anskaffelse af anden bolig (S) Afrusning vedrørende abstinensgrad 1 (S) Dagbehandlingstilbud til stofmisbrugere (S) Kontaktperson- og ledsageordninger for døvblinde (S) Lægeerklæringer (S) Integrationsloven Repatriering Førtidspension Sygedagpenge Sociale formål Kontanthjælp, aktivering og revalidering A-dagpenge og aktivering af forsikrede ledige Fleksjob Ledighedsydelse Kommunale bidrag til produktionsskoler (S) Kommunale løntilskudsjob til forsikrede ledige (S) Lægeerklæringer (S) Teknik og Miljø: Udgifter til støtte til byfornyelse og boligforbedringer (S) Udgifter til støttede boliger (S) Vintertjeneste (S) Tinglysningsafgifter ved lån til betaling af ejendomsskatter (S) Miljøvagt (S) Side 40 af 68

42 Sundhed og Omsorg: Personlige tillæg Boligydelse til pensionister Boligsikring Aktivitetsbestemt medfinansiering - sundhed (S) Vederlagsfri fysioterapi (S) Kommunal ydelsesstøtte til ældreboliger (S) Servicearealtilskud til plejeboliger (S) Hjælpemidler (S) Kultur og Borgerservice: Efterlevelseshjælp Begravelseshjælp (S) Støtte til politiske partier (S) Børn og Unge: Tjenestemandspensioner - den lukkede gruppe (S) Mellemkommunale betalinger - frit skolevalg og specialundervisning af døgnanbragte børn (S) Knallertkørekort (S) Overhead-betalinger fra andre kommuner (S) Fripladser og søskenderabat (S) Befordring af elever (S) Objektiv finansiering af specialpædagogiske tilbud for småbørn (S) Bidrag til privat- og efterskoler (S) Specialtandplejen (S) Borgmesterens Afdeling: Seniorjob Scandinavian Congress Center (S) Vederlag m.v. til byråd og magistrat (S) Beskyttede stillinger (S) Arbejdsskader (S) Revision og konsulentbistand (S) Kontingent for medlemskab af KL (S) Lån til kunstmuseet Aros (S) Diverse udgifter og indtægter (S) Tjenestemandspensioner (S) I alt, ikke-styrbare udgifter Note: Et (S) efter udgiftsområdet betyder, at det er serviceudgifter Note: Udgifterne til efterlevelseshjælp og begravelseshjælp var i R2007-R2010 placeret i MSO Side 41 af 68

43 Fra 2007 til 2010 har der samlet været en udgiftsvækst på 1,2 mia. kr. på de ikkestyrbare udgiftsområder svarende til 28 pct. Fordelt på henholdsvis serviceudgifter og overførselsudgifter ser udgiftsvæksten således ud: Udgiftsvækst fordelt på service og overførsler (ikke-opgavekorrigeret): Mio. kr., 2012-priser Serviceudgifter vækst ift (kr.) vækst ift (pct.) Overførselsudgifter vækst ift (kr.) vækst ift (pct.) I alt vækst ift (kr.) vækst ift (pct.) Det fremgår af tabellen ovenfor, at de stigende ikke-styrbare udgifter vedrører både serviceudgifter og overførselsudgifter. Væksten er størst på de ikke-styrbare overførselsudgifter, som også i omfang udgør den største andel af området. I perioden udgør de ikke-styrbare overførselsudgifter således ca. 2/3 af det samlede ikke-styrbare område. Generelt er der et stort sammenfald mellem overførslerne og ikke-styrbare udgifter. I 2010 var det således 92,5 pct. af kommunens overførselsudgifter, der var defineret som ikke-styrbare. Den samme overensstemmelse er ikke helt så klar for serviceudgifterne, idet ca. 14,7 pct. af kommunens serviceudgifter er defineret som ikkestyrbare og dermed er 85,3 pct. defineret som styrbare. Udgiftsvæksten betyder ikke, at der er sket en tilsvarende forværring af kommunens økonomi, da tabellen ovenfor ikke tager højde for effekterne af øget bloktilskud m.v. Dermed indgår den økonomiske kompensation ikke, når der har været fx regel- /refusionsændringer på de ikke-styrbare områder eller opgaveoverdragelser fra enten statsligt (fx A-dagpenge) eller regionalt (fx vederlagsfri fysioterapi) regi. Hertil kommer, at der også i forbindelse med de årlige aftaler mellem regeringen og KL bliver givet kompensation for udgiftsstigninger til de budgetgaranterede områder og en række andre indkomstoverførsler Om beskrivelserne af de enkelte områder Som et led i den samlede analyse af de ikke-styrbare udgifter er der udarbejdet beskrivelser af de enkelte ikke-styrbare udgiftsområder i kommunen, jf. afsnit Beskrivelserne er udarbejdet af Borgmesterens Afdeling med faglig bistand fra de enkelte magistratsafdelinger og er vedlagt i bilag 1 til denne rapport. Formålet med beskrivelserne er at skabe overblik over de ikke-styrbare områder i Aarhus Kommune, herunder at skabe et solidt grundlag for at vurdere, om den nuværende opdeling skal revideres. For hver udgiftsgruppe er der udarbejdet en beskrivelse efter en skabelon, som indeholder følgende struktur: Side 42 af 68

44 Udgiftsgruppens titel De omfattede funktioner i strukturkontoplanen Tabel med udviklingen i de kommunale nettoudgifter fra regnskab 2007 til regnskab 2010 (alle år er opgjort i 2012-p/l). Desuden er den procentvise udgiftsvækst i faste priser anført. Indholdsmæssig beskrivelse af de udgifter, der er indeholdt i udgiftsgruppen Beskrivelse af baggrunden for udgiftsgruppens status som ikke-styrbar Beskrivelse af muligheder for lokal påvirkning af udgiftsniveau. Selve rubriceringen som ikke-styrbart udgiftsområde antyder begrænsede lokale påvirkningsmuligheder, men for hver enkelt udgiftsgruppe er de lokale påvirkningsmuligheder - som trods alt eksisterer beskrevet. Eventuelle kommentarer til udgiftsudviklingen. Hvor det er skønnet relevant, er der kort redegjort for baggrunden for udgiftsudviklingen. 5.4 Sammenligning med økonomistyring og bevillingspraksis i 6-byerne I dette afsnit foretages en sammenlignende beskrivelse af henholdsvis økonomistyring og bevillingspraksis i de øvrige 6-byer: København, Odense, Aalborg, Esbjerg og Randers Økonomistyring Af de fem andre kommuner i 6-by-samarbejdet er det kun Odense Kommune, der i deres økonomistyring sondrer mellem styrbare og ikke-styrbare udgifter (eller noget, der ligner), således at der er forskel på, hvordan merudgifter på udgiftsområderne finansieres. Odense Kommune har kategoriseret alle udgifter som henholdsvis udgifter med overførselsadgang (styrbare udgifter) og udgifter uden overførselsadgang (ikke-styrbare udgifter). De styringsmæssige principper herfor svarer i vidt omfang til henholdsvis styrbare og ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune. Alle de øvrige 6-by-kommuner har opdelt deres udgifter i henhold til Indenrigs- og Sundhedsministeriets opdeling i serviceudgifter og overførselsudgifter, således at der gælder forskellige principper for finansiering af merudgifter på service- og overførselsområderne (herunder udgifter til forsikrede ledige). Generelt gælder det, at merudgifter på alle serviceudgifter (med et par undtagelser i Københavns og Randers Kommuner) svarer til finansieringen af de styrbare udgifter i Aarhus Kommune, mens overførselsudgifter betragtes som ikke-styrbare. Når udgifterne betegnes som styrbare, gælder der et princip om, at merudgifter skal finansieres indenfor bevillingens budget og at et eventuelt mer- eller mindreforbrug ved udgangen af året overføres til det følgende budgetår, mens ikkestyrbare udgifter finansieres inden for kommunens samlede økonomi. Fælles for både Aarhus og Odense Kommune er, at principperne om henholdsvis styrbare/ikke-styrbare udgifter og med/uden overførselsadgang går på tværs af statens opdeling i service- og overførselsudgifter. Det tilfører en ekstra dimension i økonomistyringen, således at der både tales om styrbare og ikke-styrbare udgifter og om service- og overførselsudgifter. Både Odense og Aarhus Kommune har herved et særskilt udfordring i forhold til håndteringen og finansieringen af eventuelle merudgifter på de ikke-styrbare Side 43 af 68

45 serviceområder. I de andre 6-by kommuner er merudgifter på alle serviceområder underlagt princippet om, at der som udgangspunkt skal anvises finansiering indenfor udvalgets/forvaltningens eget område, således at der ikke sker finansiering fra kassen. Generelt er der enighed i 6-byerne om, at der er udgifter på serviceområderne, som reelt er ikke-styrbare, men i de fleste kommuner (bortset fra Odense og på enkelte områder i København og Randers) skal de enkelte bevillingsområder kunne tåle denne usikkerhed, således at eventuelle merudgifter på disse områder håndteres ved brug af omplaceringer m.v. indenfor det enkelte bevillingsområdes budget. Forskellene i praksis vedr. ikkestyrbare udgifter på tværs af 6-byerne skal dog samtidigt ses i sammenhæng med de forskelle som eksisterer i brugen af budgetmodeller kommunerne imellem. I alle kommuner er der de senere år kommet et forstærket fokus på økonomistyringen og kommunernes vedtagne styringsprincipper. Det betyder bl.a., at der er sket en opstramning i brugen af kassefinansierede tillægsbevillinger. Tidligere har nogle kommuner tyet til denne løsning, selvom økonomistyringsprincipperne sagde noget andet, men som følge af bl.a. den strammere statslige styring (sanktionslovgivningen m.v.) er økonomistyringsprincipperne kommet mere i fokus. Mere specifikt om de enkelte 6-byers økonomistyring af serviceområderne kan der nævnes følgende: Esbjerg Kommune: I Esbjerg Kommune skal overskridelser på serviceområderne som udgangspunkt finansieres af det politikområde/udvalg, hvor overskridelsen finder sted. Skulle et område ikke kunne finansiere overskridelserne selv, skal merudgifterne forelægges Direktionen, der skal lave et forslag til, hvordan merudgifterne kan finansieres med hjælp fra andre områder og udvalg. Hvis der ved årets udgang konstateres et mer- eller mindreforbrug i forhold til budgettet, overføres det til det følgende års budget. Aalborg Kommune: I Aalborg Kommune skal merudgifter på serviceområderne finansieres enten indenfor udvalgets/forvaltningens driftsområde via omplaceringer eller ved at konvertere anlægsmidler til drift. Hvis der ved årets udgang konstateres mer- eller mindreudgifter i forhold til budgettet, overføres merudgifterne til det følgende budgetår, hvor der skal findes en besparelse indenfor området svarende til merudgifterne i året før. Randers Kommune: I Randers Kommune betragtes aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsområdet og vederlagsfri fysioterapi som ikke-styrbare udgifter, hvor eventuelle merudgifter skal finansieres indenfor kommunens samlede økonomi. For de øvrige serviceområder gælder det, at merudgifter skal finansieres indenfor eget område. Frem til og med budget 2009 blev det specialiserede socialområde også betragtet som et ikke-styrbart område, men Side 44 af 68

46 har siden været styrbart, hvilket har givet en betydelig bedre økonomistyring på området. Ligesom i Esbjerg og Aalborg kommuner overføres eventuelle afvigelser mellem budget og regnskab på de rammebelagte områder til næste budgetår (som enten et underskud eller et overskud). Københavns Kommune: Københavns Kommune anser aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsområdet, parkeringsindtægter samt tjenestemandspensioner for at være ikke-styrbare udgiftsområder, hvor mer- eller mindreudgifter afregnes med kommunekassen. Både aktivitetsbestemt medfinansiering og tjenestemandspensioner er også defineret som ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune. De øvrige serviceudgifter er opdelt i henholdsvis rammebelagte driftsudgifter og efterspørgselsstyret service. Det, der adskiller disse områder er, om områderne er et demografiafhængigt serviceområde (og dermed omfattet af en budgetmodel) eller ej (primært idræt og kultur, miljø, trafik og administration). Princippet for finansiering af merudgifter på disse områder er det samme, og svarer i øvrigt til de principper, der gælder for de styrbare udgifter i Aarhus Kommune. Merudgifter skal finansieres indenfor eget område, og eventuelle mer- eller mindreudgifter ved årets udgang overføres til det følgende budgetår. Odense Kommune: Som nævnt ovenfor afviger Odense Kommunes økonomistyring fra de andre 6-bykommuner. I Odense Kommune skelnes mellem udgifter med og uden overførselsadgang. På områder med overførselsadgang overføres et mer- eller mindreforbrug ved årets udgang til det følgende budgetår 4, mens mer- eller mindreudgifter på områder uden overførselsadgang lægges i eller finansieres af kassen. Udgifterne med og uden overførselsadgang følger ikke fuldt ud Indenrigs- og Sundhedsministeriets definition af servicerammen. Der er således udgifter med overførselsadgang, som ikke er defineret som en serviceudgift, ligesom der er udgifter uden overførselsadgang, som er med i servicerammen. Odense Kommune overvejer pt. at få ensartet definitionerne. Hele børn- og ungeområdet samt ældre- og handicapområdet er med overførselsadgang, og det er typisk udgifter på social- og arbejdsmarkedsområdet (svarer til Aarhus Kommunes Beskæftigelsesforvaltning), der er uden overførselsadgang. Der er et delvist overlap mellem Odense Kommunes serviceudgifter uden overførselsadgang og Aarhus Kommunes ikke-styrbare serviceudgifter. Det vedrører således bl.a. læ- 4 Som følge af indførelsen af sanktionslovgivningen er dette princip ændret fra budget 2011 til, at institutioner og afdelinger i forvaltningerne har overførselsadgang, mens forvaltningerne har en samlet ramme, der skal overholdes. Side 45 af 68

47 geerklæringer på social- og beskæftigelsesområdet, vintertjeneste, tjenestemandspensioner og aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsområdet Bevillings- og budgetteringspraksis For at vurdere de enkelte kommuners økonomistyring er det relevant at have et overordnet kendskab til budgetteringspraksis på de områder, der er omtalt ovenfor. Herved skabes der et samlet overblik over, hvordan økonomistyringen fungerer i praksis. Generelt gælder det for alle de områder, som de enkelte kommuner benævner som henholdsvis styrbare områder, rammebelagte områder og områder med overførselsadgang, at der fremlægges et budgetforslag til politisk behandling, som tager udgangspunkt i det gældende budgets første overslagsår. Det tillægges en række tekniske korrektioner såsom pris- og lønreguleringer, lovændringer (lov- og cirkulæreprogrammet) samt ændringer vedrørende demografi (budgetmodeller på typisk børne- og ældreområdet). Samtidig foretages der en række budgettilpasninger som omprioriteringer indenfor de enkelte bevillingsområder, således at budgettet på de enkelte delområder svarer til de konkrete udgiftsforventninger for budgetåret. Ovennævnte tilgang betyder, at der som udgangspunkt i modsætning til de ikkestyrbare eller ikke-rammebelagte områder - ikke indlægges budgetudvidelser på de styrbare bevillingsområder som følge af konkrete vurderinger af udgiftsniveauet på serviceområderne. Undtagelsen herfra er, hvis der er truffet beslutninger af byrådet med bevillingsmæssige konsekvenser for de efterfølgende år siden seneste budgetvedtagelse. I forhold til overførselsudgifterne og de serviceudgifter, der er defineret som ikkestyrbare/ikke-rammebelagte/uden overførselsadgang, er budgetteringen mere fri, idet der i højere grad er mulighed for at lave budgetudvidelser som følge af regnskabserfaringer og forventninger til det kommende udgiftsniveau. Eventuelle forventninger til merudgifter på disse områder skal således ikke nødvendigvis modsvares af mindreudgifter på andre områder i forbindelse med budgetlægningen. Som det fremgår af ovenstående, er budgetterings-/bevillingspraksis i 6-by-kommunerne som udgangspunkt nogenlunde ensartet. I praksis har der dog tidligere været nogen forskel i omfanget og hyppigheden af kassefinansierede tillægsbevillinger. Følgende særlige bevillingspraksis i enkelte af 6-by-kommunerne bør dog herudover kort nævnes: Aalborg Kommune: I Aalborg Kommune laves der udover ovenstående generelle budgetudvidelser eventuelt også budgetudvidelser på nogle af de serviceområder, der er berørt af sats- og takstproblematikker. Det betyder, at der her laves en konkret budgettering af visse udgiftsområder primært inden for børne- og ungeområdet, som kan medføre budgetudvidelser. Det vedrører fx mellemkommunale betalinger som følge af frit skole- og institutionsvalg og den kommunale betaling til privat- og efterskoler. Denne budgetteringspraksis er indført, da disse udgifter er vanskeligt styrbare, og da der er ønske om, at udgiftsstigninger eller Side 46 af 68

48 -fald på disse områder ikke må påvirke serviceniveauet på det øvrige børne- og ungeområde. Københavns Kommune: Københavns Kommune foretager demografiregulering af en større gruppe udgiftsområder end de fleste andre kommuner, idet hovedparten af handicapområdet og sundhedsområdet også reguleres efter befolkningens størrelse. Det indebærer, at områder som handicaphjælperordningen og hjælpemidler på sundhedsområdet også årligt budgetteres særskilt og tildeles budget, der er baseret på forventninger til demografien. Alle budgetmodeller i Københavns kommune efterreguleres, således at den faktiske tildelte økonomi til områderne justeres i forhold til det faktiske antal borgere i målgruppen i det indeværende budgetår og fremadrettet. Odense Kommune: Odense Kommune har en noget anderledes praksis i forhold til demografiregulering end i Aarhus Kommune. Hvert fjerde år genberegnes enhedsbeløbene i budgetmodellerne, og det betyder, at på områder, hvor der kan argumenteres for en høj grad af ikkestyrbarhed, vil det hvert fjerde år være muligt at få løftet rammen. I praksis betyder det, at der er en række områder i Odense, som er styrbare i det enkelte år, men ikkestyrbare i et fire-årigt perspektiv Opsamling Alle 6-byerne finder, at der er en række vanskeligt styrbare serviceudgifter i kommunernes økonomi, og selvom kommunerne har forskellig praksis for både budgettering og økonomistyring af disse serviceudgifter, viser gennemgangen ovenfor, at de forskellige metoder som udgangspunkt svarer meget til hinanden og har samme konsekvens i forhold til servicerammen, finansiering m.v. Det vurderes således ikke, at Aarhus Kommune kan håndtere udfordringerne i forhold til finansiering og serviceramme ved udelukkende at kopiere en anden kommunes økonomistyring. Umiddelbart er det kun Odense Kommunes økonomistyring der håndterer problemstillingen som Aarhus Kommune ved at have opdelt serviceudgifterne efter principper om henholdsvis med og uden overførselsadgang. Generelt vurderes Odense Kommune i praksis at have en ligeså bred definition af ikke-styrbare udgifter som Aarhus Kommune Andre kommuner har håndteret de vanskeligt styrbare serviceudgifter ved en udvidet anvendelse af demografiafhængige budgetmodeller med efterregulering af den faktiske demografi (fx i København, hvor der anvendes budgetmodeller på børne-, skole-, og ældreområdet samt på voksen- og handicapområdet). I sidste ende svarer dette til at gøre områderne ikke-styrbare. En ændring af økonomistyringen i denne retning vil fx ikke kunne håndtere udfordringerne i forhold til sanktionslovgivningen, og vil næppe medføre færre udgifter til de enkelte områder. Side 47 af 68

49 Aalborg Kommune anvender en anden metode til at håndtere nogle af de ikke-styrbare serviceudgifter. Her bliver udvalgte udgiftsområder på børne- og ungeområdet (herunder bidrag til privat- og efterskoler samt mellemkommunale betalinger) budgetteret konkret, og budgetudvidelser tillades, hvis udgifterne er i vækst. Denne budgettering svarer til budgetteringen af de ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune. Forskellen mellem de ikke-styrbare i Aarhus Kommune og de særlige områder i Aalborg Kommune er dog, at når budgettet er vedtaget, betragtes områderne i Aalborg Kommune som fuldt ud styrbare, hvorefter merudgifter skal finansieres inden for forvaltningens samlede budget. Der er ingen tvivl om, at finansiering af merudgifter på serviceområderne er et aktuelt emne i alle 6-byernes økonomistyring. Den strammere statslige styring af kommunernes økonomi betyder, at alle kommuner nu foretager en stram økonomistyring og hermed at nogle kommune foretager en strammere økonomistyring end tidligere, idet principper om, at merudgifter på et område skal finansieres indenfor den samlede bevillings område, er blevet mere fremtrædende. Der er således i alle kommunerne enten besluttet eller overvejelser om at justere i styringsprincipperne. 5.5 Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter Det vurderes hensigtsmæssigt, at der i forlængelse af analysen af de ikke-styrbare udgifter foretages betydelige tilpasninger/opstramninger af de ikke-styrbare udgiftsområder som følge af, at de kommunaløkonomiske rammebetingelser er ændret så markant. Tilpasningerne skal for det første gerne bidrage til, at presset fra ikke-styrbare merudgifter på Aarhus Kommunes samlede økonomi reduceres. For det andet skal tilpasningerne bidrage til, at Aarhus Kommune kan overholde servicerammen i det enkelte år. For det tredje skal tilpasningerne bidrage til - hvis der vælges en styring, hvor der fortsat kan opstå behov for en koordineret opbremsning på tværs af kommunen - at muliggøre, at det kan ske hurtigt og fleksibelt i løbet af året. Der kan i forlængelse heraf peges på forskellige scenarier for kommunens styringsprincipper vedrørende ikke-styrbare serviceudgifter. De angivne scenarier ligger på et kontinuum, hvor der i det ene yderpunkt kan gennemføres en opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed. Det vil i praksis betyde, at der fortsat vil eksistere en række ikke-styrbare serviceudgifter i kommunens økonomi. Som den anden yderlighed kan alle serviceudgifter fremover defineres som styrbare. Herved vil fremtidige udsving i udgifterne skulle rummes indenfor de rammer som magistratsafdelingerne er tildelt (herefter benævnt rummelighedsprincippet ). Imellem de to rene scenarier er der en række forskellige mellemformer, som udgøres af kombinationer af de to scenarier. I denne analyse er der dog alene sat fokus på to kombinationsmuligheder, således at der i analysen arbejdes med i alt fire scenarier: A. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed Side 48 af 68

50 B. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen - med enkelte undtagelser C. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen D. Indførelse af et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering B. Rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen - enkelte undtagelser A. Opstramning af principper for ikkestyrbarhed C. Rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen D. Fuld rummelighed Ikke-styrbarhed Styrbarhed Alle scenarier vil mindske antallet af ikke-styrbare serviceudgiftsområder og dermed presset fra de ikke-styrbare udgifter på både kommunens samlede økonomi og på servicerammen. Dette er dog ikke ensbetydende med, at problemerne er væk. Når hidtidige ikke-styrbare udgiftsområder gøres styrbare, skubbes problemerne således i praksis ind i den enkelte magistratsafdelings økonomistyring med dertil hørende ansvar for udgiftsudviklingen for de hidtidige ikke-styrbare udgiftsområder og for at overholde servicerammen. Dette vil alt andet lige betyde, at de prioriteringer, som hidtil er foregået synligt og på tværs af magistratsafdelingerne, fremover vil skulle foregå internt i den enkelte magistratsafdeling. At mindske antallet af ikke-styrbare områder vil således ikke fjerne den prioritering, som nødvendigvis må foregå, når ressourcerne og/eller den rådige serviceramme i kommunen er knappe, og når visse udgiftsområder er vanskelige at styre. Helt grundlæggende afspejler scenarierne nedenfor en vanskelig afvejning mellem to problemstillinger. På den ene side ønsket om at kende de økonomiske vilkår, og ikke mindst handleforpligtelsen overfor egne udgiftsområder. På den anden side ønsket om at bevare synligheden på, at nogle områder de facto er ikke-styrbare - med deraf følgende Side 49 af 68

51 risiko for at skulle medvirke i en tværkommunal opbremsning midt i et regnskabsår som følge af problemer indenfor andre udgiftsområder. I det følgende vil de fire scenarier blive beskrevet, idet der først beskrives de to rene scenarier (A og D) og dernæst de to kombinationsmuligheder, som behandles i analysen (C og så B) Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A) Med en opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed menes en kritisk gennemgang af alle nuværende ikke-styrbare serviceudgifter. Konkret er der inden for de nuværende økonomistyringsprincipper om styrbare og ikke-styrbare udgifter en vis elastik, idet principperne kan fortolkes mere eller mindre indskrænkende eller udvidende. Ved at lave en generel opstramning af kravene til ikke-styrbare udgifter og fx indføre flere kriterier, som udgiftsområderne skal opfylde for at være ikke-styrbare og i øvrigt foretage en generel opstramning af fortolkningen af de nuværende principper, vil en del af de nuværende ikke-styrbare udgifter kunne defineres som styrbare udgifter fremover. Dermed vil usikkerheden fra de ikke-styrbare udgiftsområder i forhold til både finansieringen og servicerammen mindskes. Gennemgangen vil betyde, at kun de serviceudgifter, der i realiteten er helt ustyrbare, fortsat vil blive defineret som ikke-styrbare, mens udgiftsområder i gråzonen gøres styrbare eller underlægges andre styringsprincipper, herunder eksempelvis principper med grundbidrag eller delvis styrbarhed (beskrevet nærmere nedenfor). Nye kriterier for ikke-styrbarhed: Det vurderes, at de nuværende principper for ikke-styrbarhed med fordel kan suppleres med yderligere to kriterier, nemlig henholdsvis et tyngdekriterium og et stabilitetskriterium: Tyngdekriterium: Med indførelsen af et tyngdekriterium vil meget små ikkestyrbare områder i forhold til den enkelte magistratsafdelings samlede styrbare udgiftsområde, blive gjort styrbare, idet de ikke vurderes at kunne påvirke det styrbare serviceniveau i nævneværdig grad. Stabilitetskriterium: Med indførelsen af et stabilitetskriterium vil ikke-styrbare områder, der i perioden har haft relativt små udsving i udgifterne, blive gjort styrbare, idet der ikke vurderes at være en økonomisk risiko forbundet ved at gøre områderne styrbare. Nye håndtag: I forhold til håndteringen af de udgifter, der ikke umiddelbart kan gøres styrbare efter de nu i alt fire kriterier for ikke-styrbarhed, vurderes det, at de nuværende principper om styrbare og ikke-styrbare udgifter kan udbygges med yderligere håndtag samtidigt med at det meste af den klarhed og forståelse, som den enkle model med to muligheder Side 50 af 68

52 har givet, kan bibeholdes. Som supplement til opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter kan begreberne delvis styrbarhed og grundbidrag derfor med fordel bringes i anvendelse. Delvis styrbarhed: Hovedprincippet i Aarhus Kommune i dag er, at alle udgifter enten er 100 pct. styrbare eller 100 pct. ikke-styrbare. Kun på aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsområdet er modellen allerede modificeret, således at udgiftsområderne i større eller mindre udstrækning er delt mellem det styrbare og det ikke-styrbare område. Delvis styrbarhed kan generelt anbefales indført på områder, hvor der med den nuværende ikke-styrbare status er problemer med at styre gennemsnitsudgifterne. Fordelene ved at indføre delvis styrbarhed er, at magistratsafdelingerne får direkte økonomiske incitamenter til at styre et ellers ikke-styrbart område, og samtidig gælder der stadig et forsikringsprincip, således at en enkelt magistratsafdeling ikke skal stå til ansvar i forhold til servicerammen og finansiering af merudgifter - for hele udgiftsudviklingen på det pågældende ikke-styrbare område. Grundbidrag: Princippet for grundbidrag er, at der henføres et grundbidrag pr. person i en målgruppe til det styrbare område, mens udgifter ud over grundbidraget fortsat defineres som ikke-styrbart. Det kan overvejes at bringe denne model i anvendelse, når der er tale om substituerbare ydelser, der pt. er placeret på henholdsvis det styrbare og det ikke-styrbare område. I sådanne situationer kan der være skæve incitamenter, som betyder, at borgerne ikke nødvendigvis får de mindst ressourcekrævende, men fagligt tilstrækkelige ydelser, da hensyn til budgetoverholdelse på det styrbare område kan påvirke tildelingen af ydelser. Et eksempel i forhold til grundbidrag: En borger modtager en ydelse, der er defineret som et styrbart udgiftsområde. Borgerens behov ændres og skal fremover modtage en ikke-styrbar ydelse. Borgeren trækker herved ikke længere på det styrbare område, hvor udgiftspresset lettes. Til gengæld er udgiftspresset på det ikke-styrbare område forøget. Hvis borgerens behov senere ændrer sig, så borgeren fremover skal modtage den tidligere ydelse, vil den bevilgende afdeling opleve et udgiftspres, da der ikke vil følge midler med fra det ikke-styrbare område til at finansiere ydelsen på det styrbare område. Dermed vil afdelingen alt andet lige have et økonomisk incitament til - eller være nødsaget til - at sætte borgeren på venteliste. Ved at lave en generel opstramning af principperne for ikke-styrbarhed vil antallet af ikke-styrbare områder mindskes, og de ikke-styrbare udgifters påvirkning på både kommunens generelle økonomiske situation og servicerammen vil tilsvarende formindskes. Fordelen ved at lave en generel opstramning af principperne for ikke-styrbarhed er, at der foretages en konkret og økonomifaglig vurdering af det enkelte udgiftsområde, således at magistratsafdelingerne kun får ansvar for de udgiftsområder, som efter gennemgangen af områderne ikke vurderes at leve op til kriterierne for ikke-styrbarhed. Opstramningen vil således ikke give magistratsafdelingerne større usikkerhed eller risiko i deres økonomi, end de allerede har, da de kun får ansvar for de udgiftsområder, som Side 51 af 68

53 kan styres, er meget små eller har et stabilt udgiftsniveau. Dermed bliver afdelingernes opgave med at integrere de nye områder i deres egen økonomistyring af mindre omfang, og det vurderes derfor, at styringsprincipperne i det store og hele fortsat vil blive opfattet som rimelige - også på det decentrale niveau. Ulempen ved dette scenarium er dog, at der fortsat vil være en række ikke-styrbare udgiftsområder, som vil skulle håndteres af fællesskabet i forhold til både finansiering af merudgifter på områderne og ved en eventuel truende overskridelse af servicerammen. Ved alene at foretage en generel opstramning af de nuværende principper, vil der således fortsat kunne forventes opbremsningsinitiativer i løbet af de enkelte budgetår, som skal finansieres indenfor de styrbare udgiftsområder - med mindre der i forbindelse med budgetlægningen reserveres ledig serviceramme af en vis størrelse til dækning af eventuelle overskridelser. Tværkommunale opbremsningsinitiativer er en tidskrævende proces, som gør det vanskeligt at lave tidlige og kontrollerede opbremsninger i økonomien, og som kan give utilsigtede udsving i serviceniveauet i de enkelte år ( stop-go -effekter). Samtidig vil der finansieringsmæssigt - i forhold til udgiftspresset fra de ikke-styrbare udgiftsområder på kommunens samlede økonomi - fortsat skulle arbejdes på at tilvejebringe et råderum i den øvrige økonomi. Den beskrevne opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed vil kunne gennemføres med virkning fra Et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering (scenarium D) Indførelsen af er rummelighedsprincip indebærer som førnævnt, at alle udgifter som udgangspunkt defineres som styrbare. Det vil betyde, at magistratsafdelingerne entydigt får ansvaret for at finansiere merudgifter på de områder, der hidtil har været defineret som ikke-styrbare, og for at overholde hele deres andel af kommunens samlede serviceramme. I sin rene form muliggør rummelighedsprincippet en hurtigere og tidligere reaktion på udgiftsskred i løbet af året, idet der ikke først skal være en proces, hvor merudgifterne opsamles på tværs i kommunen og efterfølgende fordeles ud til magistratsafdelingerne med krav om opbremsning i de enkelte afdelinger. Når alle ikke-styrbare udgiftsområder gøres styrbare, vil det som udgangspunkt give større budgetsikkerhed for kommunens samlede økonomi, både i forhold til finansieringen og overholdelse af servicerammen. Magistratsafdelingerne vil således have et direkte incitament til at begrænse udgiftsudviklingen på alle udgiftsområder mest muligt og et entydigt ansvar for at overholde servicerammen. Herved undgås behovet for tværgående opbremsningstiltag i kommunen ligesom behovet for tværgående effektiviseringskrav og tilvejebringelse af råderum alt andet lige mindskes. Ulempen ved indførelsen af et rummelighedsprincip er dog ikke mindst, at det kan påvirke oplevelsen af styringsprincippernes legitimitet på det decentrale niveau. Hvis de bud- Side 52 af 68

54 getansvarlige får ansvar for udgiftsområder, der i praksis opleves som ustyrbare, og som medfører stor usikkerhed i den decentrale økonomistyring, er der risiko for, at princippet opleves som så uretfærdigt og vanskeligt at overholde, at økonomistyringen reelt bliver opgivet. Denne ulempe skal dog afvejes overfor, at sanktionslovgivningen under alle omstændigheder har indflydelse på de styrbare områder. Pt. kan afdelingerne i løbet af et budgetår blive pålagt pludselige og vanskeligt realiserbare reduktioner på de styrbare områder for at finansiere et samlet opbremsningsbehov i kommunen som følge af merudgifter på ikke-styrbare udgiftsområder. Den allerede eksisterende mekanisme medvirker således i sig selv til at give økonomistyringsprincipperne mindre legitimitet. Usikkerheden om et pludseligt opbremsningsbehov vil alt andet lige blive undgået ved indførelsen af et rummelighedsprincip, da magistratsafdelingerne alene vil skulle forholde sig til at undgå merudgifter på egne udgiftsområder og ikke til udefrakommende fælleskommunale merudgifter. Der kan derfor argumenteres for, at indførelse af et rummelighedsprincip vil give mere forudsigelighed i afdelingernes økonomi, idet magistratsafdelingerne kan regne med det budget, de har, og ikke risikerer yderligere reduktioner i løbet af budgetåret. I forhold til den nuværende situation, kan dette medvirke til at øge styringsprincippernes legitimitet også på det decentrale niveau. På den anden side kan indførelsen af et rummelighedsprincip dog medføre risiko for øget sektorisering - og dermed et skridt i den forkerte retning i forhold til en helhedsorienteret forvaltningstankegang. Hvis der i løbet af budgetåret viser sig merudgifter på afdelingernes egne udgiftsområder, vil magistratsafdelingerne med indførelsen af et rummelighedsprincip - have mulighed for at reagere hurtigere, end hvis udgifterne som i dag først skal opsamles samlet, før der kan ske en reaktion. Tidligere reaktion vil alt andet lige give større mulighed for at gennemføre en kontrolleret opbremsning. Med de nugældende styringsprincipper har magistratsafdelingerne en række beføjelser som kan tages i anvendelse i den forbindelse. Det vedrører bl.a. en bemyndigelse til at oprette centrale buffere til finansiering af eventuelle merudgifter på serviceområdet og en bemyndigelse til at revurdere afdelingens serviceniveau i det igangværende budgetår efter forelæggelse for Magistraten. Ved eventuel indførelse af et rummelighedsprincip som beskrevet i nærværende scenarium eller som led i indførelsen af en mellemform (scenarierne B og C) anbefales det dog, at gøre bemyndigelsen mere fleksibel svarende til den metode som blev besluttet i forbindelse med byrådets vedtagelse af opbremsningsindstillingen vedr Det blev i denne indstilling beskrevet, at opbremsningsbehov på de styrbare områder kan betyde midlertidige servicereduktioner i året, ligesom tilpasningen kan få betydning for målopfyldelsen i forhold til budgetmål, politikker mv. På den baggrund blev magistratsafdelingerne bemyndiget til at foretage den konkrete udmøntning af budgettilpasningen i 2011, idet magistratsafdelingerne overfor byrådet efterfølgende skal redegøre for even- Side 53 af 68

55 tuelle konsekvenser for byrådsfastsatte mål og serviceniveau senest i forbindelse med afdelingernes tillægsbevillingsansøgning. Indførelse af det rene rummelighedsprincip der som førnævnt vil betyde at alle nuværende ikke-styrbare udgiftsområder gøres styrbare - er dog forbundet med en række praktiske vanskeligheder: For det første er det for afdelingerne vanskeligt at inkludere store ikke-styrbare udgiftsområder i en styrbar økonomi, der i forvejen er presset. For at få enderne til at nå sammen, kan det således medføre behov for en endnu større prioritering i afdelingens udgifter end hidtil, med dertil hørende behov for tilpasning af serviceniveauet på en række af kommunens øvrige serviceområder (merudgifter vil dog som hidtil kunne henvises til budgetdrøftelserne). For det andet er der en række tværgående udgiftsområder, som er placeret på det ikke-styrbare område. Da disse udgifter ikke kan indgå i én enkelt magistratsafdelings styrbare budget, vil styrbarhed af disse udgifter samtidig forudsætte, at budgetterne fordeles og lægges ud til hver enkelt magistratsafdeling med deraf følgende forøget risiko for at skulle foretage indgreb i den enkelte afdeling For det tredje vil der skulle fastlægges et budget, som skal overføres fra de nuværende ikke-styrbare områder til magistratsafdelingernes styrbare områder. Afhængigt af områdets udgiftsprofil vil dette eksempelvis kunne ske som et gennemsnit af udgifterne i de seneste tre regnskabsår eller som det senest kendte regnskabsresultat. For nogle udgiftsområder vil dette dog være uhensigtsmæssigt, og her vil budgettet skulle overføres efter en konkret vurdering, aftales nærmere efter udarbejdelse af en analyse eller ved at lave en indfasning af styrbarheden over en årrække, således at afdelingerne gradvist får mere og mere ansvar for økonomien. Indførelsen af en rummelighedsmodel vil endelig være udfordret af, at magistratsafdelingerne vil stå i en meget forskellig situation afhængig af, hvor stort det hidtil definerede ikke-styrbare område er i forhold til det hidtil definerede styrbare områder, og hvor stor en risiko, der er forbundet ved at et område gøres styrbart. Det vil som udgangspunkt være nemmest at håndtere situationen for en afdeling, der får et lille og stabilt ikke-styrbart område sammenlagt med et stort styrbart område. En omlægning vil således indeholde et element af vilkårlighed mellem afdelingerne. På denne baggrund vurderes det, at en eventuel overgang til fuld rummelighed ikke kan gennemføres med virkning allerede fra Dette skyldes, at de praktiske forhold omkring en så vidtgående ændring af økonomistyringen - i forlængelse af ovennævnte - kun meget vanskeligt vil kunne gennemføres i perioden mellem byrådets forhandlinger vedrørende Budget 2012 og den endelige vedtagelse af budgettet. Side 54 af 68

56 5.5.3 Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen (scenarium C) En mellemform - som alternativ til ovenstående - kan være en kombination af de to scenarier. Her vil alle de ikke-styrbare områder i første omgang blive vurderet konkret ud fra en opstramning af de nuværende principper for styrbarhed (jf. scenarium A). For alle de områder, der herefter fortsat er ikke-styrbare, vil der gælde et rummelighedsprincip i budgetåret i forhold til overholdelse af servicerammen, således at afdelingerne får ansvaret for at overholde servicerammen på de af afdelingens udgiftsområder, som fortsat er defineret som ikke-styrbare. I forhold til den fremadrettede budgettering vil det dog som hidtil være fællesskabet, som skal tildele den forventede serviceramme til området (og finde finansiering hertil) i forbindelse med budgetlægningen. Rummelighed i budgetåret (altså efter budgetvedtagelsen svarende til det løbende regnskabsår) vil alt andet lige generere opsparing på det styrbare område i løbet af året, hvis der sker udgiftsstigninger på de områder, der er omfattet af rummelighedsprincippet. Det skyldes, at de sidstnævnte merudgifter skal modsvares af kompenserende besparelser på det styrbare område. Såfremt der blev valgt en løsning, hvor magistratsafdelingerne skal være ansvarlige for både serviceramme og finansiering i løbet af budgetåret, ville det derfor kræve en neutralisering af det opsparede beløb i de afdelinger, der har været nødsaget til at foretage opbremsninger i budgetåret. Der er på den baggrund ikke arbejdet yderligere med en sådan model, hvor magistratsafdelingerne er ansvarlige for både serviceramme og finansiering i budgetåret. Scenariet, hvor magistratsafdelingerne skal holde servicerammen i budgetåret, friholder magistratsafdelingerne for de økonomiske konsekvenser over tid ved afvigelser på de ikke-styrbare udgiftsområder og tydeliggør, at de ikke-styrbare udgiftsområder de facto er vanskeligt styrbare/reelt ustyrbare. Scenariet kræver derfor, at der er eller skabes et finansieringsmæssigt råderum til fortsat at dække merudgifterne på de ikke-styrbare områder. Udfordringen i forhold til servicerammen løses, men der er ikke fundet en løsning på finansiering af udgiftspresset på de ikke-styrbare udgiftsområder og dermed opretholdelsen af balancen i kommunens samlede økonomi over tid. Fordelen ved dette scenarium i forhold til det rene rummelighedsprincip er først og fremmest, at risikoen for afdelingerne ved at skulle rumme afvigelser på de ikke-styrbare udgiftsområder er markant mindre, hvilket også vurderes at gøre opgaven mere overskuelig og rimelig for de budgetansvarlige. I budgetåret vil afdelingerne dog fortsat skulle prioritere i udgifterne og eventuelt foretage midlertidige tilpasninger af serviceniveauet, hvis udgifterne på de ikke-styrbare serviceområder er stigende, da det alt andet lige vil medføre overskridelse af servicerammen, såfremt der ikke gennemføres en sådan prioritering. Det vil dog ikke påvirke afdelingens samlede finansieringsmæssige muligheder, da de ikke skal dække finansieringen af merudgifterne. Side 55 af 68

57 En anden fordel ved dette scenarium er, at ansvaret for overholdelsen af kommunens samlede serviceramme bliver decentraliseret til de enkelte magistratsafdelinger. Dermed vil tværkommunale opbremsningstiltag i løbet af budgetåret kunne undgås, idet eventuelle merudgifter på de ikke-styrbare udgiftsområder vil skulle imødegås af decentrale tiltag i de enkelte magistratsafdelinger (som nævnt i afsnittet vedr. budgetmodeller vil eventuel fortsat anvendelse af efterregulering af disse dog fortsat kunne medføre behov for tværgående opbremsning). Ulempen ved scenariet er for det første, at der vil være et meget kraftigt fokus på budgetlægningen af de udgiftsområder, der fortsat vil være ikke-styrbare. Der vil være et pres for at få budgetterne forøget for derved at undgå, at der i budgetåret bliver problemer med at overholde servicerammen. Dette pres vil særligt være gældende i forhold til de ikke-styrbare udgiftsområder, der er store, og som er meget ustabile mellem årene. En umiddelbar forudsætning for denne model er således, at der kan defineres en fast praksis for, hvordan budgettet på de ikke-styrbare udgifter dannes. Et princip kunne være, at budgetteringen af de ikke-styrbare serviceudgifter tager udgangspunkt i det seneste kendte regnskab og at der evt. tillægges en trend fx som den gennemsnitlige udgiftsudvikling i de seneste tre regnskabsår. For det andet vil det - som ved indførelsen af det generelle rummelighedsprincip - være vanskeligt for afdelingerne at styre udgiftsudviklingen på de store ikke-styrbare udgiftsområder, som afdelingen overtager ansvaret for. Dette gælder også, selvom afdelingerne ikke holdes ansvarlig for finansieringen af merudgifterne. For at få enderne til at nå sammen, kan der blive behov for endnu større prioriteringer i afdelingernes udgifter end hidtil, hvilket bl.a. kan indebære et behov for tilpasning af serviceniveauet på en række større serviceområder. På samme baggrund som ved scenarium D (indførelse af rummelighedsprincippet i sin rene form) vurderes det således, at en overgang til rummelighed i budgetåret, der inkluderer alle tilbageværende ikke-styrbare udgiftsområder, ikke kan gennemføres med virkning allerede fra Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen med enkelte undtagelser (scenarium B) En anden variant af mellemformen kunne være, at de fleste af de udgiftsområder, der fortsat er defineret som ikke-styrbare, bliver omfattet af et rummelighedsprincip i budgetåret, mens enkelte holdes helt udenfor. Dette vil differentiere de områder, der fortsat defineres som ikke-styrbare udgiftsområder, således at de, der er vanskeligst at styre, fortsat vil skulle håndteres af fællesskabet og indenfor kommunens samlede serviceramme. Fordelen ved dette scenarium vil være, at én magistratsafdeling ikke rammes ekstra hårdt i budgetåret blot fordi, der hidtil har været et stort og meget ustyrbart område (fx vintertjeneste) i tilknytning til magistratsafdelingens styrbare område. Sådanne særlige Side 56 af 68

58 områder vil kunne undtages fra rummelighedsprincippet i dette scenarium, hvilket alt andet lige må forventes at betyde en højere grad af legitimitet ved styringsprincipperne hos de budgetansvarlige. Scenariet ligner i øvrigt scenarium C, men i forhold til servicerammeoverholdelse indebærer den, at der kan forekomme opbremsningstiltag i løbet af budgetåret med mindre, der i budgetlægningen reserveres ledig serviceramme af en vis størrelse, som kan dække eventuelle afvigelser i løbet af budgetåret. Det vurderes, at scenariet vil kunne implementeres med virkning fra Opsummering vedr. mulige scenarier Nedenstående oversigt viser, hvordan de fire scenarier løser de to udfordringer vedrørende henholdsvis servicerammeoverholdelse og de ikke-styrbare udgiftsområders udgiftspres på den samlede kommunale økonomi, idet det er skitseret, hvor stort behovet er for at reservere ledig serviceramme i budgetlægningen og at skabe et finansielt råderum (buffer, tværgående effektiviseringer m.v.), såfremt scenariet vælges. Alle scenarier bidrager positivt til at håndtere udfordringerne for den samlede kommunale økonomi, men kun et scenarium (D) løser fuldt ud udfordringerne i forhold til både serviceramme og finansiering for den samlede økonomi. Dette scenarium skaber til gengæld betydelige vanskeligheder i den decentrale økonomistyring, hvilket i høj grad bør tages med i overvejelserne, når den fremtidige håndtering af de ikke-styrbare serviceudgifter skal fastlægges. De fire scenariers bidrag til servicerammeoverholdelse og mindre udgiftsvækst Scenarium Behov for reservation af centralt placeret ledig serviceramme Behov for tilvejebringelse af centralt finansielt råderum* A. Opstramning Større behov Større behov B. Opstramning med rummelighed i året med enkelte undtagelser C. Opstramning med rummelighed i året Mindre behov Ikke behov Større behov Større behov D. Fuld rummelighed Ikke behov Ikke behov *Eksempelvis ved tværgående udgiftsreduktioner/effektiviseringer på tværs af alle de styrbare områder I det omfang ansvaret for overholdelse af servicerammen - og eventuelt også finansieringsansvaret for de hidtidige ikke-styrbare områder - flyttes fra det centrale niveau til de enkelte magistratsafdelinger, vil dette medføre justeringer af den decentrale økonomistyring i magistratsafdelingerne. Magistratsafdelingerne må således forventes at skulle opbygge egne decentrale råderum og/eller være nødsaget til at lave egne opbremsningsinitiativer i løbet af budgetåret. Side 57 af 68

59 Set fra det decentrale niveau/de enkelte afdelinger vender behovet for at foretage reservationer i egen afdeling/institution således modsat af behovet for det centrale niveau. Scenarium D giver således de respektive afdelinger et behov for at reserve såvel serviceramme som finansielt råderum til løsning af udforinger i egen afdeling/institution, mens der til gengæld ikke er behov for at reservere råderum til løsning af udfordringer i andre afdelinger. 5.6 Anbefalinger Med baggrund i ovenstående beskrivelser af de fire scenarier for fremtidig håndtering af de ikke-styrbare udgiftsområder vil der i dette afsnit blive givet en række konkrete anbefalinger. Implementeringsperiode: Tidspunktet for ikrafttrædelse af ændringer i styringsprincipperne kan altid diskuteres. De forhold, der taler for en lang tidshorisont, er bl.a., at de forskellige ikke-styrbare områder skal belyses bedst muligt, og at der internt i kommunen skal informeres bredt om de forestående ændringer i styringsprincipperne. Hertil kommer en række praktiske forhold som bl.a. budgetteringen af områderne og den tekniske håndtering af de ændrede styringsprincipper. De forhold, der taler for en kort tidshorisont er på den anden side, at det i forhold til kommunens økonomiske situation vurderes hensigtsmæssigt at handle relativt hurtigt, og at de foreslåede ændringer i styringsprincipperne medvirker til både at håndtere servicerammeproblemstillingen og nedbringe udgiftspresset fra de ikke-styrbare udgiftsområder på kommunens økonomi. Det vurderes væsentligt at tage disse forhold med i overvejelserne, når der sættes dato på ændringernes ikrafttræden, og der må derfor nødvendigvis foretages en afvejning af de forskellige hensyn. På den baggrund anbefales det, at ændringerne træder i kraft fra og med budget 2012, såfremt byrådet vælger scenarium A eller B, men at eventuelle udbygninger hertil (scenarium C og D) først træder i kraft fra og med budget Differentieringen i ikrafttrædelsestidspunktet skyldes som ovenfor anført, at de to sidstnævnte scenarier vil betyde meget vidtgående ændringer i kommunens styringsprincipper, ligesom det herudover rent teknisk og administrativt vil være forbundet med store vanskeligheder at kunne nå implementering allerede fra Såfremt byrådet vælger model C eller D fra og med 2013 kan dette kombineres med at indføre model B som en overgangsordning i Anbefaling: Det anbefales, at ændringerne i styringsprincipperne som udgangspunkt træder i kraft fra budget Hvis byrådet vælger scenarium C eller D vil det først kunne træde i kraft fra og med budget 2013 og det kan i givet fald kombineres med at indføre model B som en overgangsordning i Fremtidig håndtering af de ikke-styrbare serviceområder: Side 58 af 68

60 En opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed - kombineret med reservation af serviceramme centralt til uforudsete udgifter - vurderes at nå langt i forhold til at løse de problemstillinger, der aktuelt er i forhold til primært spørgsmålet om overholdelse af servicerammen i budgetåret. Samtidig vil udgiftspresset fra de ikke-styrbare områder blive mindsket ved at nogle af de hidtidige ikke-styrbare udgifter gøres styrbare. Derudover vurderes det, at der både centralt og decentralt fortsat vil kunne bevares stor legitimitet om styringsprincipperne. Der vil dog fortsat udestå problemer i forhold til såvel finansiering som servicerammen. Afhængigt af størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres centralt, vil situationer med behov for tværkommunale opbremsningsinitiativer i løbet af året formentlig ikke kunne undgås fremover, hvis servicerammen skal overholdes. Og presset på kommunens samlede økonomi fjernes ikke, med mindre der også tages andre initiativer i anvendelse til at skabe et finansieringsmæssigt råderum. På den baggrund anbefales det, at der som minimum foretages en opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed, bl.a. ved brug af nye kriterier i vurderingen af ikke-styrbarhed. Dette anbefales eventuelt suppleret med yderligere tiltag i form af enten scenarium B, C eller D, der i givet fald bør suppleres med en fleksibel bemyndigelse til magistratsafdelingerne vedr. mulighederne for at gennemføre tilpasninger i løbet af året (som beskrevet i afsnit 5.5.2). Afhængigt af, hvilken løsning der vælges, vil dette skulle suppleres med reservation af ledig serviceramme og af tiltag, der i øvrigt kan tilvejebringe et finansieringsmæssigt råderum. Anbefaling: Det anbefales, at der som minimum foretages en opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A), og at dette evt. suppleres med enten scenarium B, C eller D. Nedenfor oplistes Borgmesterens Afdelings forslag til fremtidige kriterier for skelnen mellem styrbare og ikke-styrbare udgifter samt den generelle metode, der vil blive anvendt, for at fastlægge det budget, der vil skulle flyttes, hvis et område flyttes fra ikke-styrbar status til styrbar status. Konkrete anbefalinger til den fremtidige håndtering af de enkelte udgiftsområder fremgår af bilag 2 til denne analyse. Opstramning af de hidtidige principper for styrbare og ikke-styrbare udgifter: Som beskrevet i afsnit foreslås det at supplere de hidtidige kriterier for, om et område kan defineres som et ikke-styrbart område, med to yderligere kriterier. Herefter skal følgende kriterier være opfyldt, før et område kan defineres som ikkestyrbart: 1. Udgifterne må ikke kunne styres af kommunen. Side 59 af 68

61 2. Området skal kunne adskilles klart fra andre områder, så ydelser, der er ikkestyrbare, ikke kan gå i stedet for udgifter, der er defineret som styrbare. Er dette adskillelighedskriterium ikke opfyldt, kan et område kun defineres som ikkestyrbart, hvis det er meget stort i forhold til de omliggende styrbare områder. 3. Området skal have en vis tyngde, før det kan defineres som ikke-styrbart. Når dette kriterium opstilles, skyldes det, at udgangspunktet i Aarhus Kommune er, at udgifter er styrbare. Små områder vil derfor skulle kunne rummes indenfor de store decentrale rammer, der findes i magistratsafdelingerne. 4. Udgiftsmæssigt stabile områder defineres som styrbare ligeledes fordi udgangspunktet er styrbarhed i Aarhus Kommune, og områder uden store udsving derfor skal kunne håndteres indenfor de decentrale rammer. Udover ovenstående inddrages også et hensyn til kommunens udgiftssituation, når de enkelte udgiftsområder bliver vurderet. Det betyder, at områder, hvor der er en kendt afvikling af en ordning, ikke bliver foreslået flyttet fra det ikke-styrbare til det styrbare område. Det drejer sig typisk om ældre ordninger, hvor et kommunalt støttetilsagn gradvist løber ud, og hvor der ikke kommer nye udgifter til. Visse områder, der er af tværgående karakter, vil ikke blive foreslået flyttet til det styrbare område. Det indebærer, at fx udgifterne til tjenestemandspensioner fortsat bliver foreslået defineret som ikke-styrbare. Flytning af områderne vil endvidere blive beskrevet i forhold til, om den ændrede status skal bestå i 100 pct. styrbarhed, delvis styrbarhed eller styrbarhed med grundbidrag, eller om der er behov for yderligere analyse som følge af et særligt komplekst eller udgiftsmæssigt tungt område. Endeligt angives en anbefaling til, hvorledes det budget, der skal flyttes over til det styrbare område, foreslås defineret. Budgettildelingen vil afhænge af det enkelte udgiftsområdes udgiftsprofil, idet udgangspunktet enten vil være de gennemsnitlige udgifter i de seneste tre regnskabsår eller udgifterne i det senest kendte regnskab. Økonomiske konsekvenser i forhold til Afdelingernes budgetforslag ved at vælge scenarium A (1.000 kr., 2012-p/l) Område Fremtidig håndtering Budgettildeling Budget Forskel til AB2012 Støtte til opførelse af boliger Styrbart Gnsn Aktivitetsbestemt medfinansiering - psykiatri * Ikke-styrbart Plejetakst for færdigbehandlede patienter Styrbart Gnsn ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud Analyse Side 60 af 68

62 Sikrede døgninstitutioner for børn og unge Delvis styrbar Konkret Borgerstyret personlig assistance Analyse Hjælp til anskaffelse af anden bolig Styrbart Gnsn Afrusning vedrørende abstinensgrad 1 Styrbart Konkret Dagbehandlingstilbud til stofmisbrugere Styrbart R Kontaktperson- og ledsageordning for døvblinde Analyse Lægeerklæringer - Socialforvaltningen Styrbart R Kommunale bidrag til produktionsskoler Ikke-styrbart Kommunale løntilskudsjob for forsikrede ledige Ikke-styrbart Lægeerklæringer - Beskæftigelsesforvaltningen Styrbart R Udgifter til støtte til byfornyelse og boligforbedringer Ikke-styrbart Udgifter til støttede boliger Ikke-styrbart Vintertjeneste Analyse Tinglysningsafgifter ved lån til tilbagebetaling af ejendomsskatter Ikke-styrbart Miljøvagt Ikke-styrbart Vederlagsfri fysioterapi Ikke-styrbart Kommunal ydelsesstøtte til ældreboliger Ikke-styrbart Servicearealtilskud til plejeboliger Ikke-styrbart Hjælpemidler Analyse Begravelseshjælp Styrbart R Støtte til politiske partier Styrbart Aftalt før Tjenestemandspensioner - den lukkede gruppe Ikke-styrbart Mellemkommunale betalinger Ikke-styrbart Knallertkørekort Styrbart Gnsn Overhead-betalinger fra andre kommuner Styrbart Gnsn Fripladser og søskenderabat Ikke-styrbart Befordring af elever Styrbart R Objektiv finansiering af specialpædagogiske tilbud for småbørn Ikke-styrbart Bidrag til privat- og efterskoler Ikke-styrbart Specialtandplejen Ikke-styrbart Scandinavian Congress Center Ikke-styrbart Vederlag m.v. til byråd og magistrat Styrbart R Beskyttede stillinger Ikke-styrbart Arbejdsskader Ikke-styrbart Revision og konsulentbistand Ikke-styrbart Kontingent for medlemskab af KL Ikke-styrbart Lån til Kunstmuseet Aros Ikke-styrbart Diverse udgifter og indtægter Ikke-styrbart Tjenestemandspensioner Ikke-styrbart I alt *De kr., der forudsættes at blive taget ud af budgettet, går til delvis finansiering af udgiftsområdet Afrusning vedrørende abstinensgrad 1, der fra 1. august 2011 overgår til kommunen, og som herefter forudsættes at blive et styrbart udgiftsområde. Side 61 af 68

63 På baggrund af den gennemførte konkrete vurdering af de enkelte ikke-styrbare serviceområder foreslås der flyttet i alt 91,6 mio. kr. fra det ikke-styrbare til det styrbare område i magistratsafdelingerne fra og med Samtidig foreslås flyttet -2,5 mio. kr. fra det styrbare til det ikke-styrbare udgiftsområde i Sociale Forhold og Beskæftigelse som følge af anbefalingen om at gøre dette område 100 pct. ikke-styrbart. Netto flyttes således 89,1 mio. kr. fra det ikke-styrbare til det styrbare område. I forhold til de ovenfor beskrevne principper vil dette medføre behov for at løfte budgettet med 4,1 mio. kr. årligt i forhold til niveauet indeholdt i Afdelingernes budgetforslag svarende til i alt 16,2 mio. kr. i budgetperioden. Disse merudgifter er på den baggrund indarbejdet i Magistratens budgetforslag for Beløbet er ens i alle år, idet områderne er budgetteret konstant i budgetforslaget og forudsættes budgetteret på tilsvarende vis i det budget, der overføres til det styrbare område. Det er forventningen, at såfremt områderne ikke flyttes, vil der blive behov for tillægsbevillinger af mindst samme størrelsesorden i løbet af budgetåret. Af de 43 udgiftsområder ovenfor 5 foreslås i alt 13 områder gjort styrbare, 1 område gjort delvist styrbart, mens 5 områder henvises til nærmere analyse med henblik på en vurdering af den fremtidige håndtering af områderne. Der vil herefter restere 24 ikke-styrbare udgiftsområder, hvoraf 9 er områder under udfasning, 3 er tværgående udgiftsområder og 12 er udgiftsområder, der fortsat vurderes at være ikke-styrbare i henhold til kriterierne herfor. Supplement med scenarium B, C eller D: Såfremt scenarium C eller D vælges som supplement til scenarium A, anbefales disse som nævnt ovenfor tidligst indført fra og med budget Indtil da kan det anbefales at indføre scenarium A eller B, der er mindre vidtgående, og som derfor kan indføres hurtigere. I scenarium B foreslås det, at enkelte udgiftsområder holdes uden for rummelighedsprincippet i budgetåret. Disse områder er dels de områder, der kræver en nærmere analyse, og som typisk udgør store udgiftsområder i forhold til det styrbare budget, dels de områder, som vurderes som særligt vanskelige at styre, og dels de områder, der har tværgående karakter. Det betyder, at der fortsat vil skulle være en reservation af ledig serviceramme af en vis størrelsesorden til at håndtere eventuelle udsving på disse områder, såfremt scenarium B vælges. De områder, der i scenarium B konkret foreslås at blive holdt udenfor et rummelighedsprincip i budgetåret, er følgende 11 områder: 5 Af bilag 2 fremgår der 42 områder. Forskellen skyldes, at lægeerklæringerne i Socialforvaltningen og Beskæftigelsesforvaltningen er behandlet samlet i bilag 2, mens der i ovenstående oversigt er lavet en opdeling på forvaltningsniveau for at få budgettet fordelt rigtigt i forhold til de to forvaltninger. Side 62 af 68

64 ½ behandlingsmæssig fripladstilskud (MSB - analyse) Borgerstyret personlig assistance (MSB - analyse) Kontaktperson- og ledsageordning for døvblinde (MSB - analyse) Kommunale løntilskudsjob for forsikrede ledige (MSB - tværgående) Vintertjeneste (MTM - analyse) Miljøvagt (MTM) Hjælpemidler (MTM - analyse) Mellemkommunale betalinger (MBU) Arbejdsskader (BA - tværgående) Diverse udgifter og indtægter (BA) Tjenestemandspensioner (BA - tværgående) Såfremt byrådet beslutter at supplere scenarium A med scenarium B i 2012, vil der skulle laves nogle generelle budgetteringsprincipper, således at det i størst muligt omfang undgås, at serviceudgifterne budgetteres højere end det, der er hensigtsmæssigt, og således at magistratsafdelingerne ikke får en større risiko i deres økonomistyring, end det er nødvendigt. På den baggrund foreslås det for 2012, at de resterende ikke-styrbare serviceudgifter, som i givet fald bliver omfattet af rummelighedsprincippet i budgetåret i scenarium B, som udgangspunkt i Magistratens budgetforslag for 2012 budgetteres svarende til niveauet indeholdt i Afdelingernes budgetforslag, ligesom det i øvrigt ikke anbefales at ændre i Magistratens budgetforslag for de områder, som friholdes fra rummelighedsprincippet. Som følge af gennemgangen af de ikke-styrbare serviceudgifter, er der dog undtagelser hertil, idet enkelte områder på baggrund af regnskabsresultatet for 2010 ikke vurderes at have et helt retvisende budget i I Magistratens budgetforslag er der således på den baggrund udover de ovenfor nævnte 4,1 mio. kr. - indarbejdet nettomerudgifter vedr. ikke-styrbare serviceudgifter på 10,5 mio. kr. årligt i 2012 og frem. Disse fordeler sig som følger: Arbejdsskader (tværgående) merudgifter på 6,8 mio. kr. Mellemkommunale betalinger (MBU) merudgifter på 6,75 mio. kr. Byfornyelse (MTM) mindreudgifter på 1,0 mio. kr. Støttede boliger (MTM) mindreudgifter på 2,0 mio. kr. Herudover er der i forhold til udgiftsniveauet for borgerstyret personlig assistance (BPA) 6 og aktivitetsbestemt medfinansiering vedr. psykiatri en vis usikkerhed vedr. niveauet i forhold til regnskabsresultatet for Netto vurderes denne usikkerhed dog ikke at give anledning til behov for justering af budgettet. For 2013 og frem foreslås det, at de øvrige ikke-styrbare budgetter, der i givet fald omfattes af et rummelighedsprincip (enten scenarium B, C eller D), budgetteres i forbindelse 6 Heri er ikke indregnet usikkerheden vedr. udfaldet af ankesager. Der er således i tilknytning til disse optaget en merudgiftsreserve i Magistratens budgetforslag for Side 63 af 68

65 med Afdelingernes budgetforslag, og at budgettet som udgangspunkt dannes som en pris- og lønfremskrivning af det senest kendte regnskab - evt. tillagt en udgiftstrend svarende til den gennemsnitlige udvikling i de seneste tre kendte regnskabsår. I forhold til de tværgående udgiftsområder (kommunale løntilskudsjob til de forsikrede ledige, arbejdsskader og tjenestemandspensioner) vil det skulle overvejes, om indførelsen af et eventuelt rummelighedsprincip indebærer, at budgetterne skal fordeles til de enkelte magistratsafdelinger. En detaljeret oversigt over den mulige håndtering af de enkelte ikke-styrbare udgiftsområder i scenarium B (fra 2012), C og D (fra 2013) kan ses i bilag 3. Scenarium C og D fremstår i bilaget ens, men hertil skal det bemærkes, at der, som det fremgår af beskrivelserne ovenfor, er stor forskel på betydningen af rummelighedsprincippet. I scenarium C indebærer rummelighed, at afdelingerne i budgetåret skal kunne håndtere eventuelle overskridelser af serviceudgifterne indenfor afdelingens samlede serviceramme, mens rummelighed i scenarium D indebærer, at afdelingerne får det samlede ansvar - såvel finansieringsmæssigt som i forhold til servicerammen. Ikke-styrbare overførselsudgifter: Denne analyse omfatter alene de ikke-styrbare serviceudgifter. På den baggrund anbefaler Borgmesterens Afdeling, at der laves en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter efter budgetvedtagelsen for Anbefaling: Det anbefales, at der efter budgetvedtagelsen for 2012 udarbejdes en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter. 6. Sammenfattende anbefaling og konklusion På baggrund af de tidligere gennemførte analyseafsnit og de anbefalinger som løbende er anført i materialet (inkl. bilag), er analysens samlede anbefalinger sammenfattet nedenfor. Generelt Behovet for ændringer i de økonomiske styringsprincipper i forhold til budgetmodeller og ikke-styrbare serviceområder samt de procedurer, der er knyttet til disse i såvel budgetlægningen som den efterfølgende budgetopfølgning, knytter sig dels til problemstillingen om overholdelse af servicerammen i året, dels til finansieringssiden. For så vidt angår servicerammen, hænger behovet for ændringer sammen med størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres som udgangspunkt i budgettet. Og vedrørende finansiering hænger behovet for ændringer sammen med de øvrige muligheder for at skaffe et finansieringsmæssigt råderum som måtte blive besluttet herunder bl.a. muligheden for at indføre et generelt effektiviseringskrav på tværs af de styrbare serviceområder. Side 64 af 68

66 I forhold til de forskellige scenarier mv., som er opstillet i analysen, kan de overordnede sammenhænge udtrykkes som anført i skemaet nedenfor: Håndtering af ikke-styrbare serviceområder Scenarium A. Opstramning - resterende ikkestyrbare udgifter håndteres som hidtil Scenraium B. Opstramning med rummelighed i året med enkelte undtagelser Scenarium C. Opstramning med rummelighed i året Scenarium D. Fuld rummelighed Budgetmodeller - efterregulering eller ej? Efterregulering som hidtil Efterregulering påvirker kun opsparing ikke forbrugsmulighed i året Efterregulering påvirker kun opsparing ikke forbrugsmulighed i året Afskaffelse af efterregulering Behov for reservation af ledig serviceramme centralt Større behov Mindre behov Ikke noget behov Ikke noget behov Behov for tilvejebringelse af centralt finansielt råderum* Større behov Større behov Større behov Ikke noget behov *Eksempelvis ved udgiftsreduktioner/effektiviseringer på tværs af alle de styrbare områder Det foreslås på den baggrund, at analysen og anbefalingerne sammenfattet nedenfor - indgår i de politiske drøftelser vedr. budgettet for , idet gennemførelsen af eventuelle ændringer i kommunens styringsprincipper mv. bør ses i sammenhæng med de tiltag som i øvrigt måtte blive besluttet i forbindelse hermed. Budgetmodeller Ud fra de principper og incitamenter som er overvejet i nærværende analyse, anbefales der ingen grundlæggende ændringer af budgetmodellernes anvendelse i Aarhus Kommune. En undtagelse er, at det anbefales at ændre efterreguleringen, så den kun påvirker en afdelings opsparing og ikke forbrugsmuligheden i budgetåret. Formålet med ændringen er at sikre overholdelse af servicevækstrammen. Derudover kan der overvejes forskellige måder at præsentere konsekvensen af budgetmodellerne på, som det er skitseret i analysen. Endvidere foreslås det, at der træffes konkret beslutning om, at hjælpemiddelområdet fremover reguleres på samme vis som de øvrige budgetmodeller i kommunen. Endelig anbefales det at overveje eventuel indførelse af en budgetmodel på socialområdet baseret på demografisk fremskrivning. Side 65 af 68

67 Ikke-styrbare serviceområder Det foreslås at anbefalingerne med gennemgang af de enkelte ikke-styrbare serviceområder i bilag 2 gennemføres (svarende til scenarium A). Det indebærer, at en række udgiftsområder fra og med 2012 defineres som styrbare, ligesom en række supplerende analysearbejder igangsættes. Herudover foreslås det, at der efter budgetvedtagelsen for 2012 udarbejdes en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter. Det anbefales samtidigt overvejet at supplere dette med indførelse af et rummelighedsprincip i en eller anden form (scenarium B, C eller D). Såfremt scenarium B vælges foreslås dette indført med virkning fra og med Hvis der træffes beslutning om de ret vidtgående ændringer anført i scenarium C eller D foreslås udbygning - i forhold til scenarium B - først at træde i kraft fra og med budget Den mellemliggende periode vil efterfølgende skulle anvendes til at håndtere de udestående problemstillinger vedr. tværgående udgifter, fastlæggelse af udgiftsniveau mv. som er anført i materialet. Det videre forløb Ovennævnte anbefalinger vedr. budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter anbefales som udgangspunkt kombineret med, at der i budgetlægningen og som foreslået i Magistratens budgetforslag reserveres serviceramme til imødegåelse af uforudsete udgifter i budgetåret. Denne reservation vil skulle anvendes til imødegåelse af eventuelt opståede merudgifter stammende fra bl.a. de resterende ikke-styrbare serviceområder, som ikke anbefales omfattet af rummelighedsprincippet (jf. bilag 2). Behovet for denne reservation vil dog i sidste ende afhænge af, hvilke konkrete beslutninger som træffes i forhold til de anførte anbefalinger. Som anført anbefales der for en række af de ikke-styrbare områder gennemført supplerende analyser. I den udstrækning analyserne ender ud med en anbefaling om fortsat definition af områder som ikke-styrbare, foreslås det, at der i forlængelse heraf tages stilling til, hvorvidt disse skal være omfattet af de principper som besluttes eksempelvis a) et eventuelt indført rummelighedsprincip i budgetåret, eller b) afvigelser i året fortsat skal opfanges af centralt reserveret serviceramme. Borgmesterens Afdeling vil fremlægge konkrete beslutningsoplæg i forhold til det sidstnævnte spørgsmål forud for budgetlægningen for 2013 medio Økonomiske konsekvenser I forlængelse af byrådets stillingtagen til anbefalingerne anført i analysen vil de økonomiske konsekvenser skulle indarbejdes i budgettet for I forhold til Magistratens budgetforslag har de angivne anbefalinger vedr. budgetmodellerne som udgangspunkt ingen økonomiske konsekvenser, idet der i den forbindelse ses bort fra konsekvenserne af en eventuel indførelse af en budgetmodel på socialområdet. Hvis der indføres en demografiafhængig model på området, vil det som Side 66 af 68

68 beskrevet i bilag 6 indebære merudgifter i budgetperioden på 10,0 mio. kr. i 2012, 19,0 mio. kr. i 2013, 28,2 mio. kr. i 2014 og 39,6 mio. kr. i De økonomiske konsekvenser ved de foreslåede ændringer på de ikke-styrbare serviceområder er anført i afsnit 5.5.2, og svarer til merudgifter på 4,1 mio. kr. årligt (scenarium A). Disse er indarbejdet i Magistratens budgetforslag for De økonomiske konsekvenser ved eventuel indførelse af andre scenarier (B, C eller D) vil ikke afvige i 2012, og vil for perioden herefter først kunne fastlægges i forbindelse med budgetlægningen for I forlængelse af analysens gennemgang af de ikke-styrbare områder herunder regnskabsresultatet for 2010 og den øgede fokus på den samlede størrelse af serviceudgifterne set i lyset af sanktionslovgivningen - har der for enkelte udgiftsområder endvidere vist sig behov for en tilpasning af budgettet af hensyn til at få et så retvisende budget som muligt. Udover ovennævnte er der på den baggrund indarbejdet nettomerudgifter vedr. de ikke-styrbare serviceudgifter på 10,5 mio. kr. i Magistratens budgetforslag Bilag: 1. Beskrivelser af de ikke-styrbare udgiftsområder i Aarhus Kommune 2. Anbefalinger til fremtidig håndtering af de enkelte ikke-styrbare serviceudgiftsområder ved valg af scenarium A 3. Håndtering af de ikke-styrbare serviceudgifter ved valg af scenarium B, C og D 4. Beskrivelser af budgetmodellerne i Aarhus Kommune 5. Forudsætninger i 2030-prognosen 6. Notat fra Sociale Forhold og Beskæftigelse vedr. budgetmodel på socialområdet Side 67 af 68