Analyse af budgetmodeller og ikkestyrbare udgifter i Aarhus Kommune

Transkript

1 Analyse af budgetmodeller og ikkestyrbare udgifter i Aarhus Kommune Borgmesterens Afdeling, 2011

2 Indholdsfortegnelse 0. Resume Indledning Rapportens opbygning De aktuelle økonomiske rammebetingelser Prognose frem til Det økonomiske råderum Drift Anlæg Opsummering Analyse af budgetmodeller Overvejelser om principper og incitamenter Analysemetode m.v Gennemgang af budgetmodeller - resume Sammenligning af brugen af budgetmodeller i 6-byerne Vurdering af behovet for indførelse af model på socialområdet Anbefalinger - budgetmodeller Generelle anbefalinger på baggrund af de aktuelle økonomiske betingelser Konkrete anbefalinger Analyse af ikke-styrbare områder Overvejelser om principper og incitamenter Analysemetode m.v Analysens opbygning Overblik over Aarhus Kommunes ikke-styrbare udgifter Overblik over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder Om beskrivelserne af de enkelte områder Sammenligning med økonomistyring og bevillingspraksis i 6-byerne...43 Side 1 af 68

3 5.4.1 Økonomistyring Bevillings- og budgetteringspraksis Opsamling Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A) Et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering (scenarium D) Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen (scenarium C) Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen med enkelte undtagelser (scenarium B) Opsummering vedr. mulige scenarier Anbefalinger Sammenfattende anbefaling og konklusion...64 Bilag: 1. Beskrivelser af de ikke-styrbare udgiftsområder i Aarhus Kommune 2. Anbefalinger til fremtidig håndtering af de enkelte ikke-styrbare serviceudgiftsområder ved valg af scenarium A 3. Håndtering af de ikke-styrbare serviceudgifter ved valg af scenarium B, C og D 4. Beskrivelser af budgetmodellerne i Aarhus Kommune 5. Forudsætninger i 2030-prognosen 6. Notat fra Sociale Forhold og Beskæftigelse vedr. budgetmodel på socialområdet Side 2 af 68

4 0. Resume I forlængelse af budgetforliget for 2011 har Borgmesterens Afdeling i samarbejde med de relevante magistratsafdelinger gennemført en analyse af kommunens ikke-styrbare udgiftsområder og budgetmodeller. Begge delanalyser og de heraf afledte anbefalinger er samlet og afrapporteret i nærværende rapport. En analyse af kommunens styringsprincipper og instrumenter skal ses i lyset af de aktuelle økonomiske rammebetingelser for kommunerne. For det første står kommunerne på nuværende tidspunkt overfor krav om 0-vækst i serviceudgifterne frem til 2013 i forhold til 2010, og der er generelt meget stramme økonomiske rammer omkring kommunernes budgetlægning. For det andet er der vedtaget en sanktionslovgivning, der betyder, at kommunerne straffes økonomisk, hvis serviceudgifterne overskrides i budgetter eller regnskaber. De markant ændrede kommunaløkonomiske rammevilkår udfordrer således i høj grad den hidtidige økonomistyring i Aarhus Kommune herunder automatikken i de budgetreguleringer, der er resultatet af budgetmodellerne og princippet om ikke-styrbare udgifter. Udfordringen kan dog mindskes betydeligt, såfremt styringsprincipperne justeres og tilpasses de nye rammebetingelser og/eller hvis byrådet i forbindelse med de årlige budgetforhandlinger beslutter at reservere serviceramme af en vis størrelse til imødekommelse af uforudsete merudgifter i løbet af regnskabsåret. Vælger byrådet herudover at ibrugtage andre redskaber til at sikre råderum i budgetlægningen og overholdelse af servicerammen - eksempelvis et generelt effektiviseringskrav på tværs af alle styrbare udgiftsområder så vil behovet for tilpasning af de nugældende styringsprincipper alt andet lige være tilsvarende mindre. Prognose for den økonomiske udvikling frem mod 2030 For at sætte udgiftsudviklingen på de områder, der er behandlet i rapporten i perspektiv, er der udarbejdet en prognose for den økonomiske udvikling i Aarhus Kommune frem til Prognosen er lavet med udgangspunkt i budgettet for , hvor der efter de forudsatte besparelser var balance i økonomien. I prognosens fremskrivning er det derfor implicit forudsat, at der træffes de nødvendige beslutninger, således at balancen i økonomien opretholdes i den periode, prognosen dækker. På anlægsområdet er der således også taget udgangspunkt i en videreførelse af niveauet efter reduktionen på 175 mio. kr. årligt, som blev besluttet i B Med de valgte forudsætninger i prognosen vil der på sigt opstå et finansieringsproblem i Aarhus Kommune. Prognosen viser, at finansieringsproblemet ikke opstår på grund af Side 3 af 68

5 befolkningsudviklingen, hvor den afledte vækst i indtægterne overstiger væksten i udgifterne på de områder, der er dækket af budgetmodeller. Prognosen viser omvendt et behov for at foretage en opbremsning i væksten i de ikke-styrbare udgifter. Overholdelsen af servicevækstrammen udgør et særskilt problem. Prognosen viser, at serviceudgifterne udviser en væsentlig højere vækst end det, der forventes at blive aftalt omkring servicevækstrammen. Det medfører et behov for, at Aarhus (og andre vækstkommuner) kan få en større andel af væksten på landsplan end hidtil. Men derudover vurderes der behov for at begrænse væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter, hvis servicevækstrammen skal overholdes fremover. Endelig er det anvendte anlægsniveau i prognosen meget lavt, hvilket næppe er realistisk i så lang en årrække i en periode med stor befolkningsvækst. Denne problemstilling er behandlet i et særskilt bilag til Magistratens budgetforslag for Gennemgang og analyse Delanalyserne af budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter indledes med nogle grundlæggende overvejelser om principper og incitamenter, der bør tages i betragtning i forhold til anvendelsen af styringsredskaberne samt et metodeafsnit. Herefter er delanalyserne bygget sådan op, at der først er en beskrivelse af de eksisterende budgetmodeller/ikke-styrbare udgiftsområder, herefter en sammenligning med praksis i 6-bykommunerne og endelig et afsnit med anbefalinger til ændringer i den gældende praksis. Budgetmodeller På baggrund af gennemgangen af budgetmodellerne og de principper og incitamenter som overvejes i analysen - anbefales der ingen grundlæggende ændringer af budgetmodellernes anvendelse i Aarhus Kommune. Anbefalingen skyldes, at fordelingen mellem faste og variable udgifter ved flere lejligheder er blevet vurderet, og der bl.a. senest i forbindelse med B2011 er sket en ændring af budgetmodellen på dagpasningsområdet, hvor knap 10 % er trukket ud af enhedsbeløbene. Der skønnes endvidere ikke generelt at være uhensigtsmæssige incitamenter i de eksisterende modeller, idet der med den allerede besluttede ændring af modellen for udgifter til handicappede børn og unge i Børn og Unge ikke længere findes visitationsbaserede modeller i Aarhus Kommune. Hertil kommer, at generelle effektiviseringskrav på de styrbare serviceområder også vil omfatte områder med budgetmodel. Hvis der indføres et generelt effektiviseringskrav, vil det i forlængelse heraf være naturligt at nedsætte enhedsbeløbene i budgetmodellerne tilsvarende og i samme takt. På den baggrund anbefales det i analysen, at ikke indarbejde yderligere stordriftsfordele i modellerne. Det ændrer dog ikke ved, at der som følge af økonomiske hensyn kan væl- Side 4 af 68

6 ges kun at kompensere delvist for befolkningsudviklingen, ligesom det kan overvejes, hvornår i budgetprocessen effekten af demografi indarbejdes i budgettet. Mulighederne beskrives nærmere i analysen og det anbefales i forlængelse heraf, at der indarbejdes en ændret præsentation af budgetmodellerne i forbindelse med udarbejdelsen af Magistratens budgetforslag. Konkret er dette sket allerede med budgetforslaget for , der indstilles parallelt med denne analyse. Udover ovennævnte generelle anbefalinger peges der i analysen mere konkret på, at bestræbelserne på at fastholde den nuværende dagplejeandel i Børn og Unge bør fortsættes, og at Børn og Unge i samarbejde med Borgmesterens Afdeling skal undersøge området nærmere. I forhold til spørgsmålet om efterregulering af budgetmodeller anbefales det i analysen - med det formål at sikre overholdelse af servicerammen - at efterreguleringen ændres, så den kun påvirker opsparingen og ikke forbrugsmuligheden i budgetåret. Endelig anbefales det, at hjælpemiddelområdet i Sundhed og Omsorg fremover reguleres på samme vis som de øvrige budgetmodeller i kommunen. Socialområdet Som led i analysen gennemføres der endvidere en vurdering af behovet for at indføre en budgetmodel på socialområdet. Der peges i forlængelse heraf på, at det kan overvejes, om der er blevet en skævhed mellem vilkårene for at opretholde serviceniveauet på socialområdet i forhold til vilkårene på de områder, der er reguleret af en budgetmodel. Såfremt det besluttes at indføre en budgetmodel på socialområdet, anbefales det i analysen at indføre en ren demografiafhængig budgetmodel på området. Ikke-styrbare udgifter I analysen er der foretaget en gennemgang med beskrivelse af alle kommunens ikkestyrbare udgiftsområder. Det videre analysearbejde er herefter afgrænset til at kun omfattet de ikke-styrbare serviceområder. Afgrænsningen skyldes primært indførelsen af 0-vækst og sanktionslovgivningen på de kommunale serviceudgifter, hvorfor håndteringen af ikke-styrbare serviceudgifter udgør en særlig udfordring og problemstilling. Hertil kommer, at en væsentlig del af de betydende ikke-styrbare overførselsområder (indkomstoverførslerne) netop har været underlagt en betydelig omlægning som følge af finansieringsreformen på beskæftigelsesområdet, der blev vedtaget i Folketinget i forbindelse med finansloven for I forlængelse heraf har Beskæftigelsesforvaltningen og Borgmesterens Afdeling således gennemgået de områder, der var omfattet af reformen, herunder bl.a. A-dagpenge, kontanthjælp, sygedagpenge, ledighedsydelse samt følgeudgifter på området. Der er på den baggrund endnu ikke grundlag for at foreslå en anderledes håndtering af denne del af de Side 5 af 68

7 ikke-styrbare overførsler, og det foreslås derfor i analysen, at der først efter budgetvedtagelsen for 2012 udarbejdes en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter. Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter Der opstilles i analysen en række scenarier for den fremtidige styring af de ikke styrbare serviceudgifter. De angivne scenarier ligger på et kontinuum, hvor man i det ene yderpunkt kan gennemføre en opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed. Det vil i praksis betyde, at der fortsat eksisterer en række ikke-styrbare serviceudgifter i kommunens økonomi. Som den anden yderlighed kan alle serviceudgifter fremover defineres som styrbare. Herved vil fremtidige udsving i udgifterne skulle rummes indenfor de rammer som magistratsafdelingerne er tildelt (i analysen benævnt rummelighedsprincippet ). Imellem de to rene scenarier er der en række forskellige mellemformer, som udgøres af kombinationer af de to scenarier. I analysen er der sat fokus på to kombinationsmuligheder, således at der her arbejdes med i alt fire scenarier: A. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed B. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret 1 i forhold til servicerammen - med enkelte undtagelser C. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen D. Indførelse af et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering I tilknytning til scenarium A foreslås det i analysen at supplere de hidtidige kriterier for, om et område kan defineres som et ikke-styrbart område, med to yderligere kriterier. Sammenfattende skal følgende kriterier herefter være opfyldt, før et område kan defineres som ikke-styrbart: 1) Udgifterne må ikke kunne styres af kommunen. 2) Området skal kunne adskilles klart fra andre områder. 3) Området skal have en vis tyngde. 4) Udgiftsmæssigt stabile områder defineres som styrbare Denne opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed - kombineret med reservation af serviceramme centralt til uforudsete udgifter - vurderes at nå langt i forhold til at løse de problemstillinger, der aktuelt er i forhold til primært spørgsmålet om overholdelse af servicerammen i budgetåret. Samtidig vil udgiftspresset fra de ikkestyrbare områder blive mindsket ved at nogle af de hidtidige ikke-styrbare udgifter gøres styrbare. Derudover vurderes det, at der både centralt og decentralt fortsat vil kunne bevares tillid til eller legitimitet om styringsprincipperne. 1 Termen i budgetåret er i analysen brugt også i forhold til det indeværende år svarende til det der i andre sammenhænge benævnes regnskabsåret. Side 6 af 68

8 Der vil dog fortsat udestå problemer i forhold til såvel finansiering som servicerammen. Afhængigt af størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres centralt, vil situationer med behov for tværkommunale opbremsningsinitiativer i løbet af året formentlig ikke kunne undgås fremover, hvis servicerammen skal overholdes. Og presset på kommunens samlede økonomi fjernes ikke, med mindre der også tages andre initiativer i anvendelse til at skabe et finansieringsmæssigt råderum. På den baggrund anbefales det i analysen, at der som minimum foretages en opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A), og at dette evt. suppleres med enten scenarium B, C eller D (nævnt ovenfor). Det anbefales endvidere, at ændringerne i styringsprincipperne som udgangspunkt træder i kraft fra budget Hvis byrådet vælger scenarium C eller D vil det dog først kunne træde i kraft fra og med budget 2013 og det kan i givet fald kombineres med at indføre model B som en overgangsordning i Sammenfattende anbefaling og konklusion Behovet for ændringer i de økonomiske styringsprincipper i forhold til budgetmodeller og ikke-styrbare serviceområder samt de procedurer, der er knyttet til disse i såvel budgetlægningen som den efterfølgende budgetopfølgning, knytter sig dels til problemstillingen om overholdelse af servicerammen i året, dels til finansieringssiden. For så vidt angår servicerammen, hænger behovet for ændringer sammen med størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres som udgangspunkt i budgettet. Og vedrørende finansiering hænger behovet for ændringer sammen med de øvrige muligheder for at skaffe et finansieringsmæssigt råderum som måtte blive besluttet herunder bl.a. muligheden for at indføre et generelt effektiviseringskrav på tværs af de styrbare serviceområder. Det foreslås på den baggrund, at analysens anbefalinger indgår i de politiske drøftelser vedr. budgettet for , idet gennemførelsen af eventuelle ændringer i kommunens styringsprincipper mv. bør ses i sammenhæng med de tiltag som i øvrigt måtte blive besluttet i forbindelse hermed. Økonomiske konsekvenser I forhold til Magistratens budgetforslag har de angivne anbefalinger vedr. budgetmodellerne som udgangspunkt ingen økonomiske konsekvenser, idet der i den forbindelse bortses fra konsekvenserne af en eventuel indførelse af en budgetmodel på socialområdet. De økonomiske konsekvenser ved de foreslåede overførsler af ikke-styrbare serviceområder til de styrbare områder svarer til nettomerudgifter på 4,1 mio. kr. årligt (scenarium A). Disse er indarbejdet i Magistratens budgetforslag for Side 7 af 68

9 1. Indledning Byrådet besluttede med budgetforliget for 2011, at Borgmesterens Afdeling i samarbejde med de relevante magistratsafdelinger skal gennemgå kommunens ikke-styrbare udgiftsområder i foråret Styrbare og ikke-styrbare udgifter De ikke-styrbare udgiftsområder udgør en betydelig del af de kommunale driftsudgifter. Enkelte dele af de ikke-styrbare udgifter er endvidere rubriceret som serviceudgifter, og dermed underlagt den statslige styring af de kommunale driftsudgifter og underlagt sanktionslovgivningen. Det er endvidere erfaringen, at en vis grad af styrbarhed giver et større incitament til at forsøge at styre udgiftsudviklingen også på områder, der i langt overvejende grad betragtes som ikke-styrbare. Omvendt er det formentlig afgørende for den økonomiske ansvarlighed, at man kun bliver gjort ansvarlig for det, man rent faktisk har mulighed for at styre enten direkte eller indirekte. På den baggrund anmoder forligspartierne Borgmesterens Afdeling om frem til foråret 2011 at udarbejde en gennemgang af samtlige ikke-styrbare udgiftsområder i et samarbejde med de relevante magistratsafdelinger. Gennemgangen har til formål at beskrive i hvilket omfang de respektive ikke-styrbare udgiftsområder indeholder element af styrbarhed/påvirkelighed. Borgmesterens Afdeling anmodes om at fremlægge anbefalinger til eventuelle justeringer i afgrænsningen af de ikke-styrbare udgiftsområder, herunder alternative muligheder såsom: Alternative modeller, hvor områder defineres som delvist styrbare, sådan som det aktuelt er tilfældet indenfor medfinansieringen af sundhedsudgifterne. Anvisning af centrale styrbare elementer, der har stor betydning for størrelsen af de ikke-styrbare udgifter som fx graden af en aktiv beskæftigelsesindsats. Centrale nøgletal, der i særlig grad er velegnede til at vise, om bevillingspraksis i forhold til de ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune er i tråd med eksempelvis praksis i de øvrige 6-byer. Byrådet besluttede endvidere, at der skal foretages en gennemgang af kommunens budgetmodeller: Budgetmodeller Byrådet har gennem årene vedtaget en række budgetmodeller, der har til formål at sikre et uændret serviceniveau, når udviklingen i behovene - bl.a. som følge af demografien - ændrer sig. Som følge af udviklingen lægger budgetmodellerne beslag på en stor del af det økonomiske råderum. På den baggrund anmoder forligspartierne Borgmesterens Afdeling om en grundig gennemgang af samtlige budgetmodeller. Gennemgangen skal sikre, at modellerne får et serviceeftersyn bl.a. med hensyn til fordeling mellem faste og variable udgifter samt deres incitamentsstruktur, objektivitet og gyldighedsområde. Gennemgangen skal endvidere indeholde forslag til at indregne stordriftsfordele eller effektiviseringsgevinster ved Side 8 af 68

10 modeller, hvor der sker betydelige stigninger i befolkningen. Gennemgangen skal også indeholde en beskrivelse af konsekvens af ændringer i modellen i forhold til budgetmål m.v. Endelig skal gennemgangen indeholde forslag til forskellige måder at præsentere konsekvensen af budgetmodellerne, samt afklare den politiske stillingtagen i forbindelse med budgetfremlæggelsen. Konkret skal gennemgangen således vise, hvordan en fuld eller delvis imødekommelse af modellernes ressourcetilpasninger påvirker de økonomiske nøgletal såfremt modellernes forudsætninger indarbejdes i budgetforslaget i forskelligt omfang. Forligspartierne anmoder Borgmesterens Afdeling om at foretage den konkrete gennemgang af modellerne i samarbejde med magistratsafdelingerne samt om at fremlægge en samlet fremstilling af gennemgangen og de ovenfor omtalte forslag efter drøftelser med Direktørgruppen. Det samlede materiale - der skal tage højde for eventuelle tilpasninger, der besluttes som led i finansieringen af de 362 mio. kr. - skal fremlægges for forligskredsen i foråret Forligspartierne anmoder om, at der allerede ved budgetlægningen for 2012 indarbejdes forskellige præsentationer af de økonomiske konsekvenser af de gældende modeller i Magistratens budgetforslag for De justeringer, der i øvrigt må følge af gennemgangen indarbejdes først efter ændringerne har været forelagt for byrådet. I byrådets vedtagelse af besparelserne i B2011 den 26. januar 2011 indgår det desuden at: Budgetmodeller De konkrete forslag vedrørende Sundhed og Omsorg og Børn og Unge har i nogle tilfælde konsekvenser for enhedspriserne i budgetmodellerne på de pågældende områder. Derudover er der forslag, der ændrer principperne i budgetmodellerne på Børn og Unges område. Det blev vedtaget i B , at der i foråret 2011 skal foretages en grundig gennemgang af alle budgetmodeller, herunder fordelingen mellem faste og variable udgifter samt incitamentsstruktur, objektivitet og gyldighedsområde. De konkrete forslag, der nu er lagt frem, bidrager til de intentioner, der lå bag beslutningen. Der vil blive foretaget en samlet gennemgang af budgetmodellerne, og denne gennemgang kan medføre forslag til yderligere ændringer af budgetmodellerne. samt: Justering af budgetmodellen til børn og unge med handicap Forligspartierne ønsker, at Børn og Unge i samarbejde med Borgmesterens afdeling udarbejder et konkret forslag til en ændret budgetmodel i henhold til de i forslaget angivne hovedlinjer. Hermed bliver der - som efterlyst af mange i høringsfasen - tid til kvalificering af et konkret forslag. Side 9 af 68

11 Det forudsættes, at forslaget er færdigt og forelægges forligskredsen forud for drøftelserne i forbindelse med vedtagelse af budget I indstillingen Tiltag til sikring af Aarhus Kommunes overholdelse af servicerammen 2011 (vedtaget i byrådet den 25. maj 2011) indgår en omlægning af budgetmodellen vedrørende handicappede børn og unge, herunder at ressourcerne til børn i de nuværende kategorier 0, 3 og 5 fremover tildeles efter objektive kriterier. Udover en beskrivelse behandler analysen derfor ikke dette område yderligere. 1.1 Rapportens opbygning Analyserne af henholdsvis budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter er hver for sig behandlet i det følgende. Indledningsvist er der i afsnit 2 en beskrivelse af de økonomiske vilkår, der udgør rammebetingelserne for begge styringsredskaber, mens der i afsnit 3 er udarbejdet en prognose frem mod I afsnit 4 og 5 gennemføres analyserne af henholdsvis budgetmodellerne og de ikkestyrbare udgifter. Begge delanalyser indledes med nogle grundlæggende overvejelser om principper og incitamenter, der bør tages i betragtning i forhold til anvendelsen af styringsredskaberne samt et metodeafsnit. Herefter er delanalyserne bygget sådan op, at der først er en beskrivelse af de eksisterende budgetmodeller/ikke-styrbare udgiftsområder, herefter en sammenligning med praksis i 6-by-kommunerne og endelig et afsnit med anbefalinger til ændringer i den gældende praksis. I afsnit 6 foretages endelig en sammenfattende anbefaling og konklusion på hele rapporten. 2. De aktuelle økonomiske rammebetingelser Den økonomiske krise med store underskud på de offentlige finanser har medført nye rammevilkår for kommunerne. For det første står kommunerne på nuværende tidspunkt overfor krav om 0-vækst i serviceudgifterne frem til 2013 i forhold til 2010, og der er generelt meget stramme økonomiske rammer omkring kommunernes budgetlægning. Efter 2014 forventer regeringen pt., at det samlede offentlige forbrug vil kunne vokse med ca. 0,8 pct. om året frem mod Det svarer til et årligt løft i det offentlige forbrug på ca. 4 mia. kr. For det andet er der vedtaget en sanktionslovgivning, der betyder, at kommunerne straffes økonomisk, hvis serviceudgifterne overskrides i budgetter eller regnskaber. Sidstnævnte har dels resulteret i en række ændringer i kommunens økonomiske styringsprincipper og dels i en række opbremsningsinitiativer, jf. indstillingen Tiltag til sikring af Aarhus Kommunes overholdelse af servicerammen i Side 10 af 68

12 I den politiske aftale To streger under facit af 16. maj 2011 fremgår det, at regeringen, Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne er enige om at styrke sanktionslovgivningen overfor kommunerne. Regeringen vil herefter fremsætte lovforslag, der viderefører den nuværende regnskabssanktion med delvist individuel og delvist kollektiv modregning. En eventuel modregning i bloktilskuddet ved budgetvedtagelsen vil jf. aftaleteksten som udgangspunkt være kollektiv. I forlængelse heraf har regeringen endvidere tilkendegivet, at den vil fremsætte et forslag til lov om udgiftslofter i efteråret Loven vil regulere et nyt udgiftsstyringssystem, som omsætter den strukturelle balance i 2020 til konkrete 4-årige udgiftslofter for de offentlige udgifter i stat, kommuner og regioner. Udgiftslofterne vil blive foreslået fastsat af Folketinget. Såfremt lovforslaget fremsættes som varslet, og udgiftslofterne vedtages, kan det afhængigt af den konkrete udformning af indholdet - betyde, at der ikke længere vil være adgang til midtvejsreguleringer fra staten som følge af stigende udgifter til fx overførselsindkomster eller til at bevilge kassefinansierede tillægsbevillinger internt i kommunen. Ovennævnte er dog forbundet med betydelig usikkerhed, idet realisering af de indgåede aftaler m.v. må forventes at afhænge af resultatet af det kommende folketingsvalg. Uagtet det sidstnævnte usikkerhedsmoment, kan der dog konstateres en tendens til stadig strammere statslig styring af kommunernes økonomi, hvorfor analyserne af de ikkestyrbare udgifter og budgetmodellerne vurderes at være blevet endnu mere aktuelle siden budgetvedtagelsen for De markant ændrede kommunaløkonomiske rammevilkår udfordrer således i høj grad den hidtidige økonomistyring i Aarhus Kommune: Det er vanskeligt at finansiere og finde serviceramme til den vækst i serviceudgifterne, der alt andet lige følger af at være en kommune med befolkningsvækst. Det udfordrer automatikken i de budgetreguleringer, der er resultatet af budgetmodellerne og princippet om ikke-styrbare udgifter. Kommunerne er i praksis pålagt bindende årlige servicerammer, hvilket strider mod princippet om at betragte kommunens økonomi i et flerårigt perspektiv - forstået som brug af decentralisering og overførselsadgang mellem årene. Servicerammerne vanskeliggør som udgangspunkt et decentralt forbrug af overskud i budgetlægningen. Et sådant forbrug vil i stedet skulle indgå i den tværgående politiske prioritering af eventuel ledig serviceramme og/eller ske som anlæg. Fremover har de enkelte magistratsafdelinger ansvaret for, at overholde egen andel af kommunens samlede serviceramme. Herudover kan afdelingerne blive pålagt opbremsninger på de styrbare områder, såfremt der i løbet af året konstate- Side 11 af 68

13 res merforbrug på de ikke-styrbare udgiftsområder eller på områder med budgetmodeller, der har efterregulering. Dette er allerede sket i 2011 med førnævnte indstilling. Alt andet lige betyder de ændrede økonomiske rammevilkår således, at principperne for styrbare og ikke-styrbare udgifter samt budgetmodeller er kommet - og kommer - under betydeligt pres. Presset kan dog mindskes betydeligt, såfremt styringsprincipperne justeres og tilpasses de nye rammebetingelser og/eller hvis byrådet i forbindelse med de årlige budgetforhandlinger beslutter at reservere serviceramme af en vis størrelse til imødekommelse af uforudsete merudgifter på serviceområderne i løbet af regnskabsåret. Vælger byrådet at reservere serviceramme til uforudsete udgifter - og eventuelt ibrugtage nogle af de andre redskaber, der er foreslået i indstillingen Procedure og tidsplan for budget til at sikre råderum i budgetlægningen og overholdelse af servicerammen (eksempelvis et generelt effektiviseringskrav på tværs af alle styrbare udgiftsområder) - vil behovet for tilpasning af de nugældende styringsprincipper alt andet lige være tilsvarende mindre. 3. Prognose frem til 2030 For at sætte udgiftsudviklingen på de områder, der er behandlet i denne rapport i perspektiv, beskriver dette afsnit en prognose for den økonomiske udvikling i Aarhus Kommune frem til Prognosen tager udgangspunkt i budgettet for I perioden er der foretaget en fremskrivning af indtægter og udgifter baseret på Prognosen viser derimod ikke det bedste bud på det ajourførte budget for 2011 eller det forventede budgetforslag for Det har heller ikke været hensigten. Hensigten er at vise en prognose over den økonomiske betydning af den forventede befolkningsudvikling i Aarhus Kommune. Hensigten er også at vurdere, om der er et økonomisk råderum frem til 2030, når der er taget højde for en fremskrivning af udgifterne på områder med budgetmodeller samt ikke-styrbare områder. Der er således først og fremmest tale om en fremskrivning af udgifter og indtægter i 2014 med den forventede udvikling i befolkningen fordelt på aldersgrupper. Alt andet er således som udgangspunkt holdt uændret. En undtagelse er balancetilskuddet 2 fra staten, der forudsættes fastlagt ud fra den aftalte vækst i kommunernes serviceudgifter. Det er beskrevet nærmere nedenfor. Desuden er de ikke-styrbare serviceudgifter fremskrevet i samme takt som i tidligere år, og der er forudsat et årligt tab i overførselsudgifterne på 20 mio. kr. i lighed med den forudsætning, der anvendes i budgetlægningen. 2 Balancetilskuddet er et tilskud fra staten, der sikrer balance mellem de aftalte udgifter og indtægter i forbindelse med de årlige aftaler mellem KL og regeringen. Balancetilskuddet giver finansiering til aftalte serviceudvidelser for kommunerne under ét. Desuden modvirker balancetilskuddet utilsigtet formueopbygning i kommunerne. Balancetilskuddet er en del af de generelle tilskud. Side 12 af 68

14 Prognosen er baseret på nuværende skatteregler og satser samt det aktuelle udligningssystem. Der er taget udgangspunkt i budgettet for , hvor der efter de forudsatte besparelser var balance i økonomien. I fremskrivningen er det derfor implicit forudsat, at der træffes de nødvendige beslutninger, således at balancen i økonomien opretholdes i denne budgetperiode. Der er ikke taget stilling til spørgsmålet om en eventuel budgetmodel på socialområdet, og der er således ikke i udgangspunktet indlagt stigende udgifter på området som følge af befolkningsudviklingen. På anlægsområdet er der taget udgangspunkt i en videreførelse af niveauet efter reduktionen på 175 mio. kr. årligt, som blev besluttet i B Selvom der allerede nu kan konstateres merudgifter på f.eks. de ikke-styrbare områder, så er de ikke indarbejdet i perioden De indgår derfor heller ikke i udgangspunktet for prognosen i de efterfølgende år. Hvis økonomien ikke holdes i balance frem til 2014 som er udgangspunktet for prognosen - vil det økonomiske råderum blive mindre end i prognosen. Det betyder, som allerede nævnt ovenfor, at det implicit er forudsat, at de aktuelle merudgifter på de ikkestyrbare områder findes via budgetjusteringer i økonomien. Forudsætningerne i prognosen er beskrevet i bilag Det økonomiske råderum Den tendens, der tegner sig for det samlede økonomiske resultat i prognosen, kan ses i nedenstående figur. Figuren viser den akkumulerede vækst i resultatet (overskuddet) på det samlede skattefinansierede område det vil sige inklusiv drift og anlæg på udgiftssiden, og skatter og generelle tilskud på indtægtssiden. Figur 3.1: Prognosens forventning til udviklingen i resultatet på de skattefinansierede områder i (akkumuleret vækst) Side 13 af 68

15 Prognosen indebærer, at der er et stigende overskud på skattefinansieret drift og anlæg frem til omkring 2020, hvorefter overskuddet gradvist vil blive reduceret i de efterfølgende år. I 2027 vil overskuddet være nede på niveau med 2014, hvorefter overskuddet vil blive stadigt lavere end i Vendepunktet i 2020 skyldes først og fremmest, at indtægterne fra statstilskuddet er forudsat at stige i takt med den aftalte realvækst i kommunernes serviceudgifter og denne vækst forventes reduceret fra 0,6 % pr. år frem til 2020 til 0,3 % pr. år frem til Den forudsatte realvækst er baseret på følgende: I Regeringens 2020-plan Reformpakken 2020 kontant sikring af Danmarks velfærd er der i forudsat en realvækst i de offentlige udgifter på det halve af realvæksten i den foregående periode, hvilket svarer til 0,8 % årligt. Når der kun er forudsat en vækst på 0,6 % årligt i prognosen, skyldes det en antagelse om, at sundhedsområdet i lighed med tidligere år vil få en forholdsmæssigt større del af væksten. Fra 2020 og frem er der forudsat en realvækst på 0,3 % årligt, idet det antages at realvæksten vil være lavere i sidste del af perioden. Det stigende overskud frem til 2020 fremkommer dels ved det øgede statstilskud som følge af ovennævnte forudsætning, og dels som følge af befolkningsudviklingen i Aarhus Kommune, der alt andet lige giver et positivt finansieringsbidrag fra både indkomstskat, udligning og statstilskud. Det positive finansieringsbidrag som følge af befolkningsudviklingen mere end dækker merudgifterne på områder, der er dækket af budgetmodeller. Når tendensen er, at der på sigt bliver et faldende overskud, skyldes det, at den realvækst i kommunernes økonomi, der er forudsat i prognosen efter 2020, ikke er nok til at dække stigningerne i de ikke-styrbare serviceudgifter samt nettoudgiften til overførsler. Prognosen er baseret på en udvikling i de ikke-styrbare serviceudgifter svarende til tidligere år. Denne udvikling kan således påvirkes, hvis det via anbefalingerne i denne rapport lykkes at gennemføre en reduktion eller egentlig opbremsning i udgiftsvæksten på de ikke-styrbare serviceområder. 3.2 Drift Driftsudgifterne vokser i prognosen med ca. 1 % årligt i gennemsnit. Størstedelen af væksten hidrører fra serviceudgifterne, der i perioden vokser med ca. 1,1 % i årligt gennemsnit i prognosen. Omkring halvdelen af denne vækst skyldes udviklingen i de befolkningsafhængige udgifter, som er omfattet af budgetmodeller. Hvis serviceudgifterne alene voksede som følge af budgetmodellerne, ville den årlige vækst være på i gennemsnit ca. 0,6 %. Side 14 af 68

16 Den øvrige del af væksten i serviceudgifterne skyldes den forudsatte vækst i de ikkestyrbare serviceudgifter. Væksten i ikke-styrbare udgifter udgør ca. 4,6 % årligt i gennemsnit, og overstiger dermed langt væksten i udgifterne på områder, der er dækket af budgetmodeller (dog af et beløb, der er 3 gange mindre). Som nævnt ovenfor kan denne vækst påvirkes af de anbefalinger, der følger senere i rapporten. Servicevækstrammen Serviceudgifterne i prognosen er fremskrevet med den forventede befolkningsudvikling og en realvækst i de ikke-styrbare serviceudgifter uden at skele til, om det kan forventes, at kommunerne får lov til at kunne afholde serviceudgifter af en sådan størrelsesorden. Figur 3.2. viser, at der i løbet af en årrække vil blive problemer med at overholde den realvækst, der i prognosen er forudsat at blive aftalt for kommunerne under ét. Figur 3.2: Udviklingen i hhv. serviceudgifterne i prognosen og den forventede vækstramme i perioden Det skal igen understreges, at udgangspunktet for prognosen er budgettet for , og således ikke et ajourført budget. Problemet med at overholde servicevækstrammen kan således meget vel opstå før det tidspunkt, der er indikeret i figuren. Det kan således bemærkes, at afstanden mellem kurverne indsnævres allerede fra og med Andre vækstkommuner vil som Aarhus opleve et stigende problem med at overholde servicevækstrammen. En mulig løsning kan være, at kommunerne indbyrdes bliver enige om at skævdele vækstrammen mellem kommunerne. For at skævdele på et objektivt Side 15 af 68

17 grundlag kan der tages udgangspunkt i den demografiske udvikling i den enkelte kommune. Det er imidlertid værd at bemærke, at en sådan skævdeling ikke vil give tilstrækkelig med vækstmulighed for Aarhus til, at gabet mellem de to kurver i figur 3.2 vil forsvinde. Selvom vækstrammen bliver øget i takt med befolkningsudviklingen, vil det stadig være vanskeligt at holde serviceudgifterne indenfor vækstrammen. Det illustrerer igen behovet for en opbremsning i væksten på de ikke-styrbare serviceområder. 3.3 Anlæg Anlægsudgifterne er i prognosen forudsat at blive fastholdt på samme niveau i hele perioden. Som det fremgår af notatet om det fremtidige anlægsniveau (se bilag til budgetindstillingen), kan der ikke forventes at være et råderum til nye anlægsprojekter, hvis det nuværende niveau bibeholdes. Anlægsbudgettet vil formentlig være tilstrækkeligt til at dække vedligeholdelse af kommunens bygninger og sikre pladsgarantien på pasningsområdet. Men der vil ikke være mulighed for nye byggerier eller andre anlægsprojekter, og der vil kun i begrænset omfang være mulighed for moderniseringer eller funktionsforbedringer i de eksisterende kommunale bygninger. Det må derfor antages, at der med de nuværende mål for væksten i Aarhus Kommune vil være behov for at reservere en ikke uvæsentlig del af det økonomiske råderum frem til 2030 til anlægsinvesteringer. Det skal i den forbindelse nævnes, at opsparingen til letbanen er fortsat i hele perioden, idet det forudsættes i prognosen, at der findes anvendelse for beløbet i hele perioden det vil sige enten til nedsættelse af dækningsafgiften og/eller øgede anlægsudgifter. 3.4 Opsummering Prognosen viser, at der på sigt vil være et finansieringsproblem i Aarhus Kommune. Set i lyset af det meget lave anlægsniveau samt den manglende fremskrivning af udgifterne på socialområdet i prognosen, er det problematisk, at der ikke er et større økonomisk råderum og at der på sigt vil være stigende finansieringsproblemer. Hertil kommer, at der også på øvrige serviceområder kan være et behov eller pres for at øge serviceniveauet eller foretage en udbygning af tilbud. Prognosen har vist, at finansieringsproblemet ikke opstår på grund af befolkningsudviklingen. Den afledte vækst i indtægterne overstiger væksten i udgifterne på de områder, der er dækket af budgetmodeller. Prognosen viser omvendt et behov for at foretage en opbremsning i væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter. Hertil kommer væksten i overførslerne, som ikke er behandlet i denne analyse. Overholdelsen af servicevækstrammen udgør et særskilt problem. Prognosen viser, at serviceudgifterne udviser en væsentlig højere vækst end det, der forventes at blive aftalt Side 16 af 68

18 omkring servicevækstrammen. Det medfører et behov for, at Aarhus (og andre vækstkommuner) kan få en større andel af væksten på landsplan end hidtil. Men derudover vil der være behov for at begrænse væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter, hvis servicevækstrammen skal overholdes fremover. Endelig er der som nævnt et meget lavt anlægsniveau i prognosen, som næppe er realistisk i så lang en årrække i en periode med stor befolkningsvækst. Denne problemstilling er behandlet i et særskilt bilag til budgetindstillingen. 4. Analyse af budgetmodeller 4.1 Overvejelser om principper og incitamenter Formålet med budgetmodeller er, at områder, der påvirkes af en demografisk udvikling, får reguleret deres variable budgetter i takt med denne. Det umiddelbare formål med en budgetmodel er på den ene side at sikre, at serviceniveauet fastholdes, når folketallet stiger og modsat, at der ikke sker en udgiftsglidning i form af stigende enhedspriser, når folketallet falder. Modellerne er relevante på områder, hvor der er en relativt tæt sammenhæng mellem antal borgere og behovet for kommunale serviceydelser. Det gælder f.eks. dagpasning, skoleområdet og ældreplejen. Modsat er områder som kultur, det tekniske og det administrative område ikke omfattet af budgetmodeller i Aarhus Kommune. I Aarhus Kommune findes tre hovedtyper af budgetmodeller. Disse er: 1. Rene demografiske modeller: Her reguleres budgetterne op eller ned i takt med udsving i antallet af borgere i en objektivt defineret målgruppe som hovedregel antallet i en bestemt aldersgruppe. 2. Efterspørgselsstyrede modeller: Her reguleres budgettet op eller ned alt efter hvor mange borgere, der efterspørger en bestemt ydelse. Ydelsen skal være klart og entydigt afgrænset som fx en vuggestueplads, og der må ikke være tale om en type visitation, hvor kommunen kan påvirke antallet af borgere, der modtager ydelsen. Hovedsageligt anvendes denne type model på områder, hvor alle borgere, der henvender sig, skal have en på forhånd fastlagt ydelse. Det gælder fx på folkeskole- eller dagpasningsområdet. 3. Visitationsbaserede modeller: Her ligger prisen pr. ydelsesmodtager fast, men en visitation afgør, hvilke borgere, der skal modtage ydelsen. Dermed har kommunen mulighed for i praksis at påvirke antallet af ydelsesmodtagere. Med omlægningen af budgetmodellen vedrørende handicappede børn og unge findes denne type budgetmodel ikke længere i Aarhus Kommune. Side 17 af 68

19 I det følgende gennemgås først en række fordele ved budgetmodeller og herefter en række ulemper. Endelig vurderes det, hvilke kriterier der ud fra en generel betragtning kan opsættes for budgetmodeller, hvis de skal kunne fungere hensigtsmæssigt i den økonomiske situation, som Aarhus Kommune nu befinder sig i. Fordele ved budgetmodeller Budgetmodeller skal sikre, at serviceniveauet fastholdes på områder, hvor udgiftsniveauet ændrer sig i takt med befolkningen. Herved kan det fx undgås, at byrådet træffer beslutning om anvendelse af et råderum til serviceudvidelser på ét område, mens serviceniveauet på et andet område udhules, uden at dette var byrådets hensigt. Udsving i befolkningen giver flere eller færre indtægter. Når fx en børnefamilie flytter til Aarhus stiger kommunens skatteindtægter fra forældrene, kommunen modtager mere i udligning vedrørende børnene, og det generelle bloktilskud stiger. Modellerne bidrager til, at en del af disse indtægter tilføres dagpasningsområdet. Budgetmodeller er en administrativ og politisk enkel procedure. Der er med modellerne fastlagt faste beregningsprincipper for, hvorledes ændringer i befolkningen skal håndteres. Herved undgås, at der hvert år skal gennemføres en forhandling om, hvorledes en konkret ændring i befolkningen skal give sig udtryk i ændrede budgetter. Modellerne kan hermed også være med til at imødegå en skævvridning i prioriteringen fx på baggrund af pres fra interessegrupper fordi modellerne sikrer en vis objektivitet i vurderingen af udgiftsbehovsudviklingen på de enkelte områder. Budgetmodeller vil i nogle situationer kunne bidrage til en mere afdæmpet udgiftsudvikling, end hvis serviceniveauet hvert år skulle være genstand for en konkret politisk behandling. Hvis en budgetmodel fx sikrer, at gevinsten ved stordriftsfordele bliver indhøstet, kan det vise sig billigere end årlige tillægsbevillinger, hvis disse tager udgangspunkt i eksisterende pladspriser. Herved kan modellerne bidrage til at øge det økonomiske råderum. Modellerne sikrer en længere planlægningshorisont på de demografiafhængige områder, når udgiftsudviklingen kendes i hele budgetperioden og ikke kun i ét år ad gangen. Ulemper ved budgetmodeller Ulemperne ved budgetmodellerne er typisk modsætninger til de ovenfor anførte fordele. De kan både vedrøre modellerne som sådan eller hænge sammen med den konkrete måde, modellerne indrettes på. Side 18 af 68

20 Budgetmodeller vil i en vækstkommune som Aarhus betyde, at serviceudgifterne kommer under pres. Dette forhold er særligt presserende i en situation, hvor de statslige rammer for kommunernes serviceudgifter er snævre, sådan som tilfældet er i disse år. En budgetmodel udløser midler på en automatiseret måde og mindsker dermed byrådets mulighed for konkret at vurdere, om man ønsker at løfte budgettet, som modellerne tilsiger. Budgetmodellerne kan bevirke, at det bliver utydeligt for både politikere og offentlighed, om modellerne lægger beslag på en betydelig del af det økonomiske råderum eller bidrager til at øge råderummet. Dette er afhængigt af, om befolkningstallet er stigende eller faldende Der vil ofte være en tendens til at arbejde med uændrede reguleringspriser i en årrække. Herved kan modellerne medvirke til, at mulige effektiviseringer gennem brug af ny teknologi, forbedret arbejdstilrettelæggelse eller lignende ikke indarbejdes fuldt ud i det omfang, som udviklingen på området kunne muliggøre. Omvendt kan uændrede priser også modvirke udgiftsglidninger. Visitationsbaserede budgetmodeller vil kunne føre til servicevækst, idet der er indbygget et økonomisk incitament til at øge antallet af personer i den målgruppe, der udløser en budgetregulering, eller til at øge vurderingen af behovet hos den enkelte person i målgruppen, således at der sker en udvikling i retning af dyrere tilbud. Denne effekt kendes fra sundhedsvæsenet og fra handicapområdet og betegnes ofte som skred i indikationen eller skred i visitationen. Dette kan i praksis betyde en reduktion af kommunens økonomiske råderum. Det er ikke muligt at definere fuldstændig objektivt, hvilke udgifter der er demografiafhængige. Derfor kan der heller ikke påkaldes en højere retfærdighed i afgrænsningen af udgifter eller reguleringsprincipper. Det kan medføre en skævhed i styringsvilkårene mellem områder med og uden budgetmodel. Modellerne kan derfor bidrage til ujævnt serviceniveau på tværs af serviceområderne. Det kan virke udgiftsdrivende for områder uden budgetmodel, hvis borgerne møder op med høje forventninger, eller det kan opleves som usammenhængende for borgerne, at serviceniveauet er forskelligt fra område til område. Ovenstående gennemgang viser, at der både er fordele og ulemper ved budgetmodeller. Gennemgangen kan samtidig danne baggrund for overvejelser om, hvor stor en del af udgifterne, der skal være omfattet, og om hvordan der mest hensigtsmæssigt etableres en reguleringsmekanisme. Hensigtsmæssige principper for budgetmodeller Side 19 af 68

21 Som det fremgår ovenfor, har budgetmodeller den fordel, at der på en administrativ enkel og objektiv måde kan ske regulering af budgetterne på områder, der oplever et ændret udgiftspres på grund af den demografiske udvikling. Endvidere er det en mulighed via budgetmodeller at sikre en løbende indarbejdelse af stordriftsfordele. Modsat kan det i en periode med snævre grænser for serviceudgifterne opleves, som om modellerne på forhånd beslaglægger betydelige beløb til dækning af udgiftsvækst på enkelte områder. Hertil kan det anføres, at problemet med udgiftspres ved øget befolkning ikke forsvinder, selvom budgetmodellerne afskaffes. Der vil her skulle findes andre måder at forholde sig til det på. Dette ændrer dog ikke på behovet for en kritisk stillingtagen til, hvilke områder eller udgifter der skal være omfattet af en model, og hvilke, der skal holdes udenfor. Samtidigt kan det være et problem, at nogle områder, der oplever et udgiftspres, er omfattet af budgetmodeller, mens andre, der også oplever et pres, ikke er omfattet af en model. Dette kan som ovenfor nævnt give en mere eller mindre bevidst skævhed i vilkårene for de forskellige serviceområder. Hensynet til at fastholde serviceniveauet på de meget demografiafhængige områder kan tale for at have budgetmodeller. Andre hensyn taler for, at budgetmodellerne skal indrettes på en måde, så der indhøstes de mulige effektiviseringsgevinster og stordriftsfordele, der findes på de berørte områder. I det omfang der ønskes indarbejdet generelle effektiviseringsgevinster, taler meget dog for, at dette bør ske på alle styrbare områder ikke kun på de områder, hvor der findes budgetmodeller. Samlet set taler dette for at arbejde med budgetmodeller på udvalgte områder, når blot de anvendte reguleringsbeløb jævnligt vurderes, og de mulige effektiviseringsgevinster, ændringer i målgrupperne og stordriftsfordele indhøstes og tilføres det fælles råderum. Ligeledes bør der med jævne mellemrum foretages en kritisk gennemgang af modellerne i forhold til dækningsområde, reguleringsprincipper m.v. Den sidste analyse, der gennemgik kommunens budgetmodeller i én samlet analyse, blev gennemført i Det fremgår også af ovenstående, at visitationsbaserede budgetmodeller kan være problematiske. Man bør derfor kritisk overveje indførelse af modeller, der har nogle iboende økonomisk uhensigtsmæssige incitamenter. Det kan desuden med jævne mellemrum vurderes, om alle modeller fortsat skal opretholdes. Et område, der for 10 år siden fik en budgetmodel, kan have ændret karakter, så det ikke længere er begrundet eller hensigtsmæssigt med en sådan model. Det kan således konkluderes, at det ud fra et samlet økonomisk styringsmæssigt perspektiv er fornuftigt at arbejde med budgetmodeller, når: Side 20 af 68

22 Der er tale om områder, hvor udgifterne har en tæt objektiv sammenhæng med udviklingen i demografien Reguleringsbeløbene indhøster stordriftsfordele eller mulige effektiviseringer Der jævnligt tages højde for ændringer i behovene ved de berørte målgrupper Omfanget af udgifter, der omfattes af budgetmodeller, overvejes nøje Indførelse af visitationsbaserede modeller overvejes kritisk Modellerne jævnligt underkastes et serviceeftersyn I den aktuelle situation med servicerammer og sanktionslovgivning er der en særskilt udfordring forbundet med budgetmodeller, der indebærer en efterregulering af budgetterne på baggrund af den faktiske udvikling i fx børnetal eller efterspørgsel efter dagtilbud. Alle budgetmodeller regulerer budgetbeløbene. Efterreguleringen gennemføres derimod kun for nogle modeller, og den indebærer, at der i forbindelse med forventet regnskab i løbet af budgetåret samt endeligt ved regnskabsaflæggelsen korrigeres for den faktiske udvikling. På grund af sanktionslovgivningen vil sådanne efterreguleringer betyde en usikkerhedsfaktor i budgetåret, hvis forventningen om efterregulering og fx et højere børnetal end forventet betyder merudgifter i løbet af året. De forventede merudgifter til budgetmodellen for handicappede børn og unge var således en del af baggrunden for behovet for en opbremsning i udgifterne i 2011, jf. førnævnte indstilling vedtaget i byrådet den 25. maj I modsat retning er der dog i 2011 forventede mindreudgifter til dagpasning generelt. Ovenstående taler for at overveje, om efterreguleringsmekanismerne skal bibeholdes, eller om de kan tilrettelægges, så de i højere grad tager højde for den aktuelle sanktionslovgivning. 4.2 Analysemetode m.v. Med udgangspunkt i beskrivelsen af principper og incitamenter er de enkelte budgetmodeller i Aarhus Kommune beskrevet på følgende punkter: Typen af model: Demografisk, efterspørgselsstyret eller visitation samt graden af styrbarhed Fremskrivningsmetode Efterregulering og principper herfor Historisk udgiftsudvikling Prognosticeret udgiftsudvikling Beskrivelse af modellens reguleringer set i forhold til den samlede økonomi på det pågældende serviceområde Opsamling Endelig samles i et afsluttende afsnit op i forhold til forslag om ændringer eller forenklinger Side 21 af 68