Betænkning. Forslag til lov om etablering af Institut for Flerpartisamarbejde. Til lovforslag nr. L 160 Folketinget

Transkript

1 Til lovforslag nr. L 160 Folketinget Betænkning afgivet af Udenrigsudvalget den 22. april 2010 Betænkning over Forslag til lov om etablering af Institut for Flerpartisamarbejde 1. Ændringsforslag Et flertal i udvalget (udvalget med undtagelse af EL) har stillet 1 ændringsforslag til lovforslaget. 2. Udvalgsarbejdet Lovforslaget blev fremsat den 17. marts 2010 og var til 1. behandling den 26. marts Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Udenrigsudvalget. Møder Udvalget har behandlet lovforslaget i 1 møde. Høring Et udkast til lovforslaget har inden fremsættelsen været sendt i høring, og udviklingsministeren sendte den 2. februar 2010 dette udkast til udvalget, jf. URU alm. del bilag 112. Den 17. marts 2010 sendte udviklingsministeren de indkomne høringssvar og et notat herom til udvalget. Spørgsmål Udvalget har stillet 7 spørgsmål til udviklingsministeren til skriftlig besvarelse, som denne har besvaret. 4 af udvalgets spørgsmål og ministeren for udviklingsbistands svar herpå er optrykt som bilag 2 til betænkningen. [af ministeren for udviklingsbistand (Søren Pind)] 3. Indstillinger og politiske bemærkninger Et flertal i udvalget (udvalget med undtagelse af EL) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag. Flertallet noterer sig de kritiske bemærkninger, som flere af de høringsberettigede organisationer har indsendt, herunder NGO-forum. En række af kritikpunkterne er også fremført i flere af de spørgsmål, som er stillet til udviklingsministeren og besvaret som en del af udvalgsbehandlingen af lovforslaget. Bl.a. udtrykkes der en bekymring for, om lovforslaget er i modstrid med ånden i den nye strategi for demokrati og menneskerettigheder, og om instituttets arbejde vil ske på bekostning af det øvrige demokrati- og menneskerettighedsarbejde, som Danmark udfører og støtter økonomisk. Flertallet understreger, at etableringen af et Institut for Flerpartisamarbejde er et supplement til den eksisterende danske og udenlandske demokratistøtte i de fattigste udviklingslande ikke en erstatning for eller et alternativ til den hidtidige indsats. Der vil og skal fortsat over udviklingsbistanden ydes støtte til opbygning af politiske og administrative institutioner og til udvikling af et stærkt civilsamfund i udviklingslandene. Instituttet vil fokusere på en særlig niche i det samlede spektrum af demokratiske institutioner og aktører nemlig de politiske partier og deres rammevilkår og funktionsmåde. Her noterer flertallet sig, at i arbejdet inden for denne niche vurderes danske parlamentarikere og danske politiske partier at have en komparativ fordel i form af direkte kendskab til politiske processer og i form af en vis armslængde til den statslige udviklingsbistand. Der udtrykkes også i høringssvarene en bekymring for, om der er taget hensyn til de negative erfaringer fra søsterpartisamarbejde i Norge og Sverige. Her noterer flertallet sig besvarelse af spørgsmål 1, hvoraf det fremgår, at følgende konklusioner af evalueringer foretaget af de svenske og norske projekter kan drages: 1) at det er relevant at støtte demokratiske flerpartisystemer i udviklingslandene, 2) at politiske partier i udviklede lande har en komparativ fordel i forhold til at fremme flerpartisamarbejde i udviklingslandene, og 3) at hverken svenske eller norske partisamarbejdsprojekter har inddraget tilstrækkeligt input fra forskere på området, men 4) at der dog fortsat bør ydes støttet til opbygningen af demokratiske flerpartisystemer i udviklingslandene med inddragelse af norske og svenske partier. Flertallet vil sikre, at bestyrelsen for instituttet drager lære af de internationale erfaringer, og at bestyrelsen såvel som de ansatte på instituttet inddrager forsknings- og evalueringsresultater og udveksler erfaringer med andre lande, der arbejder på området, så gode erfaringer ikke går tabt og dårlige erfaringer ikke gentages. (Partierne gør også opmærksom på, at lovforslaget udspringer af en længere proces, hvor Folketin- AX012167

2 2 gets Udenrigsudvalg har haft eksperthøringer med deltagelse af bl.a. svenske og norske eksperter.) Bl.a. på den baggrund er det besluttet, at det danske institut ikke skal have hovedvægten på søsterpartisamarbejde, men at det højst skal udgøre 50 pct. af aktiviteterne såfremt der er kvalificerede projektforslag til 50 pct. De resterende aktiviteter er demokratiarbejde, bl.a. flerpartisamarbejder, som også skal være på et højt fagligt niveau. Flertallet gør opmærksom på, at lovforslaget pålægger bestyrelsen for instituttet et stort ansvar og en svær opgave. Partierne er fuldt ud bevidste om, at det ikke er let at måle effekten af demokratiarbejde, og at arbejdet med politiske partier i udviklingslandene kræver stor risikovillighed. Der er ingen garantier for succes, men det er ikke eller bør ikke være en undskyldning for at undlade at lave demokratiarbejde med politiske partier i udviklingslandene. Flertallet ser lovforslaget og arbejdet med at udvikle og understøtte demokratiske politiske partier, flerpartisystemer og flerpartisamarbejde i udviklingslandene som helt centralt i den danske demokratiindsats. Det at få opbygget et demokratisk flerpartisystem i udviklingslandene, som fungerer, er centralt for, at vores øvrige udviklingsbistand får en stor effekt og værdi. Danmark kan yde milliarder af kroner i støtte til et udviklingsland til brønde, broer eller skoler, og vi kan opbygge domstole og forskellige parlamentariske systemer, men hvis politikerne de aktører, der udfylder systemerne ikke agerer på ordentlig vis og ikke agerer demokratisk, er indsatsen på såvel lang som kort sigt begrænset. Flertallet støtter lovforslaget, da Danmark har en forpligtigelse til at fremme frihed, respekt for menneskerettigheder og demokrati i udviklingslande, og i det arbejde bør og kan danske politiske partier bidrage positivt. Et mindretal i udvalget (EL) indstiller lovforslaget til forkastelse. Mindretallet vil stemme hverken for eller imod det stillede ændringsforslag ved 2. behandling. Enhedslisten ønsker at styrke den danske demokratibistand til udviklingslande, men mener ikke, at det foreslåede Institut for Flerpartisamarbejde er det bedst egnede redskab. Erfaringer fra andre lande, bl.a. Sverige, har ikke været entydigt positive. Der har vist sig at være store administrationsudgifter forbundet med systemet. Der kan desuden iagttages en tendens til, at systemet især gavner større, veletablerede partier både i donor- og modtagerlande. Såfremt lovforslaget vedtages, bør det sikres, at administrationsudgifterne for mindre partier ikke bliver uhensigtsmæssigt høje i forhold til donorbeløbet. Enhedslisten noterer, at der er risiko for, at spirende partier og demokratibevægelser let vil blive overset i et system, der bygger på etablerede søsterpartier. Demokratiopbygning bør foregå i samarbejde med parlamenter, institutioner og organisationer snarere end enkelte partier. Støtte til politiske partier er ikke en automatisk garanti for fremme af demokrati. Flere af høringssvarene fremhæver risikoen for uigennemsigtige parallelstrukturer for bistand som følge af at vedtage lovforslaget. Det er en fast retningslinje fra bl.a. Paris-erklæringen, at udviklingsbistand skal være gennemskuelig og let at administrere, og at man skal undgå parallelle strukturer. Enhedslisten mener, at denne centrale kritik burde være taget til efterretning. I mange lande er det forbudt for politiske partier at modtage økonomisk støtte udefra. Der er også risiko for, at økonomisk støtte fra udlandet opfattes som korruption eller som et udtryk for, at et parti er købt af udenlandske interesser. Enhedslisten mener ikke, at lovforslaget tager tilstrækkeligt hensyn til, hvordan disse udfordringer skal håndteres. Det er ligeledes uklart, hvordan tilstrækkelig åbenhed omkring donorprocessen kan sikres under disse omstændigheder. Endelig opfatter Enhedslisten det som en central forudsætning for demokratiopbygning, at det er befolkningen i de enkelte lande, der skal støttes i deres ønske om demokrati. Reelt demokrati kan ikke opnås ved at eksportere den danske demokratimodel. Det er stadig uklart, hvordan lovforslaget vil bidrage til demokratiudvikling med udgangspunkt i donorlandets og befolkningens præmisser. Liberal Alliance, Inuit Ataqatigiit, Siumut, Tjóðveldisflokkurin og Sambandsflokkurin var på tidspunktet for betænkningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen. En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen. 4. Ændringsforslag med bemærkninger Æ n d r i n g s f o r s l a g Til 5 Af et flertal (udvalget med undtagelse af EL): 1) I stk. 2 ændres»9 medlemmer udpeges af de politiske partier, der på tidspunktet for udpegningen er repræsenteret i Folketinget«til:»9 medlemmer udpeges af Folketinget«. [Præcisering af reglerne om udpegning af bestyrelsen] B e m æ r k n i n g e r Til nr. 1 Der er tale om en præcisering af reglerne om udpegning af bestyrelsen for Institut for Flerpartisamarbejde. Ved at ændre til»folketinget«bliver princippet for fordelingen efter forholdstal tydeliggjort. Udpegningen vil ske efter 36 i forretningsordenen for Folketinget, dvs. på samme måde som ved de stående udvalg. Michael Aastrup Jensen (V) Ellen Trane Nørby (V) Peter Juel Jensen (V) Karsten Lauritzen (V) Malou Aamund (V) nfmd. Søren Espersen (DF) Tina Petersen (DF) Helle Sjelle (KF) Marion Pedersen (V) fmd. Jeppe Kofod (S) Mogens Lykketoft (S) Mette Gjerskov (S) Kirsten Brosbøl (S) Steen Gade (SF) Anne Baastrup (SF) Jørgen Poulsen (RV) Frank Aaen (EL)

3 3 Liberal Alliance, Inuit Ataqatigiit, Siumut, Tjóðveldisflokkurin og Sambandsflokkurin havde ikke medlemmer i udvalget. Folketingets sammensætning Venstre, Danmarks Liberale Parti (V) 47 Liberal Alliance (LA) 3 Socialdemokratiet (S) 45 Inuit Ataqatigiit (IA) 1 Dansk Folkeparti (DF) 24 Siumut (SIU) 1 Socialistisk Folkeparti (SF) 23 Tjóðveldisflokkurin (TF) 1 Det Konservative Folkeparti (KF) 18 Sambandsflokkurin (SP) 1 Det Radikale Venstre (RV) 9 Uden for folketingsgrupperne 2 Enhedslisten (EL) 4 (UFG)

4 4 Oversigt over bilag vedrørende L 160 Bilagsnr. Titel 1 Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for udviklingsbistand 2 Godkendt tidsplan for udvalgets behandling af forslaget Bilag 1 Oversigt over spørgsmål og svar vedrørende L 160 Spm.nr. Titel 1 Spm., om ministeren vil redegøre for erfaringerne i Norge og Sverige med søsterpartistøtte, til udviklingsministeren, og ministerens svar herpå 2 Spm. om kommentar til kronik i Berlingske Tidende den 26. marts 2010 af Jørgen Elklit, til udviklingsministeren, og ministerens svar herpå 3 Spm. om udenlandske interessegruppers finansiering af politiske partier, til udviklingsministeren, og ministerens svar herpå 4 Spm. om høringssvarenes kritik af, at de centrale begreber»søsterpartier«og»demokrati«giver en snæver ramme og er for uklart defineret, til udviklingsministeren, og ministerens svar herpå 5 Spm. om sikring af åbenhed og kontrol omkring uddeling af midlerne, til udviklingsministeren, og ministerens svar herpå 6 Spm. om støtte til partier som f.eks. det liberale parti i Honduras, der har ledet et kup og afsat den demokratisk valgte præsident, til udviklingsministeren, og ministerens svar herpå 7 Spm. om støtte til spirende demokratibevægelser, der endnu ikke er etablerede partier, til udviklingsministeren, og ministerens svar herpå

5 5 Fire af udvalgets spørgsmål til ministeren for udviklingsbistand og dennes svar herpå Spørgsmålene og svarene er optrykt efter ønske fra V, S, DF, SF, KF og RV. Spørgsmål 1: Bilag 2 Vil ministeren redegøre for erfaringerne i Norge og Sverige med tilsvarende tiltag til søsterpartistøtte? Der er for nylig gennemført evalueringer af det Norske Center for Demokratistøtte (NDS) og af det svenske demokratistøtteprogram gennemført af organisationer tilknyttet de svenske partier (Party Affiliated Organizations PAOs). Evalueringsrapporterne konkluderer, at det er relevant at støtte udviklingen af demokratiske systemer og pluralistiske partisystemer i udviklingslandene som led i indsatsen mod fattigdomsbekæmpelse, men at det er vanskeligt at påvise, at de norske og svenske programmer har haft en langsigtet effekt i forhold til de overordnede mål. Projekterne har bidraget til at igangsætte udviklingsprocesser i de enkelte samarbejdsorganisationer og styrket indsigt og kompetencer hos enkeltpersoner i udviklingslandene, men det er vanskeligt at vurdere, hvorvidt disse forandringer på sigt vil føre til en styrkelse af pluralistiske partisystemer på et mere systemisk niveau. Det påpeges, at de svenske og norske partier har visse komparative fordele i forhold til andre bistandsaktører inden for demokratistøtte p.g.a. deres personlige og praktiske kendskab til partiarbejde i demokratiske samfund, deres internationale netværk, deres forståelse for det»politiske håndværk«og deres evne til at opnå adgang til og opbygge tillidsfulde relationer til deres ligemænd i udviklingslandene. Til gengæld har de svenske og norske partier været tilbøjelige til at fokusere på behovene hos hver deres samarbejdspartnere og ikke i tilstrækkelig grad haft øje for nødvendigheden af også at se på det samlede partisystem og den overordnede politiske kontekst i partnerlandene. Ifølge den norske rapport har de norske politiske partier ikke haft en overordnet partnerskabsstrategi og ikke reflekteret tilstrækkeligt systematisk over, hvilke særlige demokratiske erfaringer og kompetencer det kunne være relevant at overføre til deres partnere i udviklingslandene, og hvilke metodiske tilgange der var bedst egnet til formålet. Rapporten kritiserer den manglende gensidige informationsudveksling og fælles læring inden for rammerne af det norske center og de norske politikeres manglende lydhørhed over for input fra bestyrelsesmedlemmer fra forskningsverdenen og fra centrets sekretariat. En lignende kritik af manglende læring på tværs af de svenske politiske partiers erfaringer er indeholdt i den svenske rapport. Begge rapporter påpeger, at mangelfuld projektforberedelse og kvalitetskontrol, utilfredsstillende projektstyring, monitorering og evaluering samt en projektportefølje bestående af mange små ukoordinerede projekter samlet set har ført til en mindre effektiv ressourceudnyttelse. Både den norske og svenske rapport konkluderer, at der fortsat bør ydes støtte til udvikling af pluralistiske partisystemer med inddragelse af de norske og svenske politiske partier, men at der er behov for ændringer af de hidtidige fremgangsmåder. De norske og svenske evalueringsrapporter kan med fordel danne grundlag for den kommende bestyrelses drøftelser af tilrettelæggelsen af det kommende danske instituts virksomhed, så de beskrevne faldgruber kan undgås. I lovforslaget om etablering af et dansk institut for flerpartisamarbejde er det søgt at tage højde for en række af erfaringerne fra Sverige og Norge, f.eks. ved at understrege behovet for samspil med den øvrige danske udviklingsbistand og andre internationale partneres indsatser og ved at lægge op til, at instituttet skal have retningsliner for forberedelse af projektforslag af hensyn til kvalitetssikringen.

6 6 Spørgsmål 2: Vil ministeren kommentere kronik i Berlingske Tidende torsdag den 25. marts 2010 af Jørgen Elklit? Jørgen Elklit skriver i sin kronik, at»der er et helt åbenbart behov for at styrke de politiske partier«i udviklingslandene, og at udviklingen af velfungerende og bæredygtige politiske partier»er et af de rigtigt svage led i de fleste demokratiseringsprocesser«. Det glæder mig, at Elklit er enig i, at vi med lovforslaget om etablering af et Institut for Flerpartisamarbejde tager fat på et meget relevant problem. Jørgen Elklit er til gengæld ikke enig i den løsningsmodel, der lægges op til med lovforslaget, nemlig et institut, der inddrager Folketingets politiske partier i demokratisamarbejdet og kan yde støtte i form af både tværpolitisk, systemorienteret støtte og søsterpartistøtte. Elklit mener desuden, at erfaringer fra andre lande viser, at partistøtte er svært, og at det er vanskeligt at måle effekten af indsatserne. Danske parlamentarikere har personlige erfaringer med den til tider vanskelige balancegang mellem konkurrence og samarbejde, som præger demokratier med flerpartisystemer, og kan bidrage med disse erfaringer i partistøtteprojekter af begge slags. Det vil være op til instituttets bestyrelse at sikre, at instituttets projektportefølje i de enkelte partnerlande er sammensat, så projekterne ikke bliver kontraproduktive men derimod komplementære. Bestyrelsen vil også skulle sikre, at projekterne er lokalt forankret, og inddrager erfaringer fra andre internationale flerpartistøtteinstitutter eller andre internationale partnere. Jørgen Elklit har ret i, at det kan være vanskeligt at måle effekten af indsatser på»bløde«områder som demokratistøtte. I den nye strategi for dansk udviklingspolitik lægger jeg op til, at vi skal videreudvikle måling af resultater og styrke den interne læring samt øge samarbejdet med nationale og internationale aktører om dokumentation af resultater og udveksling af viden. Det vil være naturligt, at det kommende Institut for Flerpartisamarbejde engagerer sig i internationalt samarbejde om metodeudvikling inden for sit område. Spørgsmål 4: Vil ministeren forholde sig til høringssvarenes kritik af, at de centrale begreber»søsterpartier«og»demokrati«giver en snæver ramme og er for uklart defineret i lovforslaget, til at det giver et fornuftigt arbejdsgrundlag? Den forståelse af begrebet»søsterpartier«, som er lagt til grund for lovforslaget, tager udgangspunkt i, at man med begrebet»søsterpartier«almindeligvis forstår partier, som holdningsmæssigt eller ideologisk set ligger på linje med hinanden, og som f.eks. er med i samme internationale sammenslutning af partier. Det vil være en af institutbestyrelsens første opgaver at udarbejde en operationalisering af begrebet. Nogle af høringssvarene kritiserer, at instituttets fokus på kapacitetsopbygning af politiske partier er for snæver og ikke lægger op til en bredt defineret demokratistøtte. Det bemærkes hertil, at både de almindelige bemærkninger og bemærkningerne til de enkelte bestemmelser er revideret i det endeligt fremsatte lovforslag i forhold til den version af lovforslaget, der blev sendt i offentlig høring. Det fremgår nu af det fremsatte lovforslag, at instituttets virksomhed er tænkt som et supplement til den eksisterende danske demokratistøtte, og ikke en erstatning for eller et alternativ til den hidtidige indsats. Instituttet forudses at fokusere på en særlig niche i det samlede spektrum af demokratiske institutioner og aktører, nemlig støtten fra politiske partier til politiske partier, herunder deres samlede rammevilkår og funktionsmåde. Andre elementer i den danske demokratistøtte f.eks. støtte til udvikling af et stærkt civilsamfund, frie medier, ombudsmandsinstitutioner m.v. vil blive videreført. Der vil også fortsat kunne indgå indsatser til støtte for partisystemer i bilaterale sektorprogrammer.

7 7 Spørgsmål 5: Hvordan vil man sikre åbenhed og kontrol omkring uddeling af midlerne? Hvad angår åbenhed og kontrol omkring uddeling af midlerne til danske partnere, vil instituttet som en institution indenfor den offentlige forvaltning være omfattet af bl.a. forvaltningsloven og offentlighedsloven, og det foreslås i lovforslaget, at Rigsrevisor forestår revisionen af instituttets regnskaber. Udviklingsministeren forudses at fastlægge retningslinjer for instituttets budgetlægning, regnskabsaflæggelse og revision. Desuden vil de danske partnere have ansvar for at sikre regnskabsaflæggelse fra deres lokale partnere for midler anvendt til aktiviteter i partnerlandet i medfør af gældende retningslinjer for administration af dansk bistand til udviklingslandene. I tilfælde af lokale partneres manglende administrative kapacitet vil dansk støtte til opbygning af den nødvendige kapacitet kunne indgå som en del af den danske støtte til opbygning af organisatorisk kapacitet og styrkelse af internt medlemsdemokrati og åbenhed i partnerorganisationen.