DOMSTOLENS DOM 17. marts 1993 *

Transkript

1 DOMSTOLENS DOM 17. marts 1993 * I de forenede sager C-72/91 og C-73/91, angående en anmodning, som Arbeitsgericht Bremen (Forbundsrepublikken Tyskland) i medfør af EØF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sager, Sloman Neptun Schiffahrts AG mod Seebetriebsrat Bodo Ziesemer der Sloman Neptun Schiffahrts AG, at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikel 92 og 117, har DOMSTOLEN sammensat af præsidenten, O. Due, afdelingsformændene C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg og J.L. Murray samt dommerne G.F. Mancini, R. Joliét, RA. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse og M. Diez de Velasco, generaladvokat: M. Darmon justitssekretær: J.-G. Giraud, efter at der er indgivet skriftlige indlæg af: sagsøgeren i hovedsagen, Sloman Neptun Schiffahrts AG ved advokat Hans- Georg Friedrichs, Bremen den tyske regering ved Ministerialrat Ernst Roder og Regierungsdirektor Joachim Karl, begge Forbundsøkonomiministeriet, som befuldmægtigede * Processprog: tysk. I-927

2 DOM AF FORENEDE SAGER C-72/91 OG C-73/91 den danske regering ved juridisk rådgiver Jørgen Molde, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget den belgiske regering ved directeur général Louis van de Vel, Ministeriet for Trafik og Infrastruktur, som befuldmægtiget Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Ingolf Pernice, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, på grundlag af retsmøderapporten, efter at der i retsmødet den 7. januar 1992 er afgivet mundtlige indlæg af sagsøgeren i hovedsagen, sagsøgte i hovedsagen ved advokat Jürgen Maly, Bremen, og ved Prof. Dr. Wolfgang Däubler, Dußlingen, af den danske regering, den tyske regering, den græske regering ved juridisk konsulent Panagiotis Kamarinéas, Statens Advokatkontor, som befuldmægtiget, og af Kommissionen, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 17. marts 1992, afsagt følgende Dom 1 Ved to kendelser af 9. oktober 1990, indgået til Domstolen den 22. februar 1991, har Arbeitsgericht Bremen i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikel 92 og 117. I-928

3 2 Spørgsmålet er blevet rejst under to tvister mellem Sloman Neptun Schiffahrts AG (herefter benævnt»sloman Neptun«), der driver et rederi i Bremen, og firmaets bedriftsråd (Seebetriebsrat). 3 Det fremgår af sagen, at Sloman Neptun i henhold til 99 i Betriebsverfassungsgesetz (lov om medbestemmelse i virksomheder) havde anmodet om bedriftsrådets godkendelse med hensyn til ansættelse af en filippinsk radioofficer (sag C-72/91) og fem andre filippinske sømænd (sag C-73/91) på et af de skibe, som firmaet er reder for, og som det havde ladet registrere i Internationales Seeschiffahrtsregister (det tyske internationale skibsregister; herefter benævnt»isr«). ISR blev oprettet ved Gesetz zur Einführung eines zusätzlichen Schiffregisters für Seeschiffe unter der Bundesflagge im internationalen Verkehr (lov om indførelse af et supplerende skibsregister for skibe, der sejler i international fart under det tyske forbundsflag (herefter benævnt»isr-loven«) af 23. marts 1989 (BGBl. I, s. 550). 4 I overensstemmelse med 21, stk. 4, i Flaggenrechtsgesetz (flagloven), som blev indsat i denne lov ved artikel 1, nr. 2, i ISR-loven, blev det aftalt, at de pågældende sømænds arbejdsaftaler ikke skulle være underkastet tysk ret. 5 Flaglovens 21, stk. 4, indeholder følgende bestemmelse:»arbejdsforhold for besætningsmedlemmer, som er beskæftiget på et handelsskib, der er indført i det internationale skibsregister, og som ikke har bopæl eller varigt ophold i indlandet, er, med forbehold af bestemmelser vedtaget af De Europæiske Fællesskaber, ikke undergivet tysk ret med henblik på anvendelsen af artikel 30 i ikrafttrædelsesloven til Bürgerliches Gesetzbuch, blot fordi skibet fører det tyske forbundsflag. Når udenlandske fagforeninger indgår kollektive overenskomster for de i første punktum nævnte arbejdsforhold, har sådanne overenskomster kun de i Tarifvertragsgesetz nævnte retsvirkninger, såfremt det er aftalt dels, at den kollektive overenskomst, der gælder inden for grundlovens gyldighedsområde, skal I-929

4 DOM AF FORENEDE SAGER C-72/91 OG C-73/91 anvendes, dels, at de tyske domstole skal have kompetence til at pådømme tvister. Kollektive overenskomster, der er indgået efter ikrafttrædelsen af dette stykke, omfatter i tilfælde af tvivl alene de i første punktum omhandlede arbejdsforhold, såfremt de udtrykkeligt foreskriver dette. Bestemmelserne i tysk socialforsikringsret berøres ikke heraf.«6 Da firmaets bedriftsråd imidlertid nægtede at godkende ansættelsen af de pågældende personer, anlagde firmaet sag ved Arbeitsgericht Bremen med påstand om, at der blev givet en sådan godkendelse ved rettens foranstaltning. Under sagen for den nationale retsinstans gjorde bedriftsrådet gældende, at den ved ISR-loven indførte bestemmelse ikke blot var forfatningsstridig, men tillige stred mod EØFtraktatens artikel 92 og 117, da den indeholdt hjemmel til at ansætte statsborgere fra tredjelande til ringere løn- og arbejdsvilkår end dem, der gælder for sømænd, som ansættes i henhold til tysk ret. 7 Arbeitsgericht Bremen var af den opfattelse, at en fortolkning af disse bestemmelser var nødvendig for dens afgørelse af sagen. Den udsatte derfor sagen og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:»er det foreneligt med EØF-traktatens artikel 92 og 117, at artikel 1, nr. 2, i lov af 23. marts 1989 om indførelse af et supplerende skibsregister for skibe, der sejler i international fart under det tyske forbundsflag (det internationale skibsregister ISR, BGBl. I, s. 550) giver mulighed for, at udenlandske sømænd uden fast bopæl eller ophold i Forbundsrepublikken Tyskland ikke omfattes af tyske kollektive overenskomster, men beskæftiges til den lavere hyre, som gælder i hjemlandet ('Heimatlandheuer'), og på ringere arbejdsvilkår end de tilsvarende tyske sømænd?«s Ifølge den tyske regering er flaglovens 21, stk. 4, indført for på søfartsområdet at præcisere de i artikel 30, stk. 2, i Bürgerliches Gesetzbuch fastsatte regler om, hvil- I - 930

5 ken lov der finder anvendelse på arbejdsaftaler. Bestemmelsen skal sikre tysk skibsfarts internationale konkurrenceevne ved at nedbringe personaleomkostningerne. 9 Den tyske regering har i denne forbindelse henvist til, at tonnagen for de handelsskibe, der fører tysk flag, fra udgangen af 1977 til udgangen af 1987 er faldet fra 9,3 til 3,8 mio. bruttoregistertons. Alene i 1987 blev handelsflåden under tysk flag reduceret med 11%. I begyndelsen af 1988 var der kun sømænd om bord på skibe under tysk flag, mens tallet i begyndelsen af 1971 endnu lå på Hvad nærmere angår de faktiske omstændigheder og de relevante retsregler i hovedsagerne, retsforhandlingernes forløb samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg, henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende i det omfang, det er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation. 11 Det bemærkes indledningsvis, at traktaten, der ved artikel 93 ifølge fast praksis (navnlig dom af , sag 78/76, Steinike og Weinlig, Sml. s. 595, præmis 9) overlader den løbende undersøgelse og kontrollen med støtteordninger til Kommissionen, forudsætter, at konstateringen af, om en støtteordning er uforenelig med fællesmarkedet, skal ske under Domstolens kontrol og i henhold til en særlig procedure, hvis gennemførelse påhviler Kommissionen. 12 Domstolen har dog i samme dom (præmis 14) udtalt, at de nationale retter kan få forelagt tvister, som nødsager dem til at fortolke og anvende det i artikel 92 omhandlede støttebegreb for at fastslå, om en statslig foranstaltning, som er indført uden iagttagelse af den forudgående kontrolprocedure efter artikel 93, stk. 3, skulle have været underkastet denne procedure. I-931

6 DOM AF FORENEDE SAGER C-72/91 OG C-73/91 13 På grundlag af det ovenfor anførte må det antages, at det præjudicielle spørgsmål skal forstås således, at det ønskes oplyst, om en ordning i en medlemsstat som den, der gælder for ISR hvorefter der i arbejdsaftaler med sømænd, der er statsborgere i tredjelande, og som hverken har bopæl eller fast opholdssted i den pågældende medlemsstat, kan fastsættes arbejds- og lønvilkår, der ikke er undergivet den pågældende medlemsstats ret, og som er klart ringere end de vilkår, der gælder for sømænd med statsborgerskab i den pågældende medlemsstat, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, og om traktatens artikel 117 er til hinder for at anvende en sådan ordning. Fortolkningen af EØF-traktatens artikel Den forelæggende ret har indtaget det standpunkt, at den omtvistede ordning udgør statsstøtte efter EØF-traktatens artikel 92, stk. 1, da den gør det muligt til dels at undlade at anvende de tyske arbejds- og socialretlige bestemmelser. 15 Den forelæggende ret påberåber sig i denne forbindelse Domstolens praksis, hvorefter den delvise nedsættelse af de sociale bidrag, som påhviler virksomhederne inden for en særlig industrisektor, udgør en støtte i artikel 92's forstand, hvis denne foranstaltning delvis skal fritage virksomhederne fra de finansielle byrder, som følger af en normal anvendelse af det almindelige system med obligatoriske bidrag, som er pålagt ved lov (dom af , sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709). Den pågældende ordning fritager de rederier, der lader skibe registrere i ISR, for visse finansielle byrder, bl.a. fra de højere socialsikringsbidrag, der skal betales ved ansættelse af tyske sømænd. 16 Den forelæggende ret har endvidere anført, at indførelsen af ISR blev ledsaget af vedtagelsen af Gesetz zur Änderung von Vorschriften der See-Unfallversicherung in der Rentenversicherungsordnung (lov om ændring af de søulykkesforsikringsbestemmelser, der er indeholdt i pensionsforsikringsloven) af 10. juli 1989 (BGBl. I, s. 1383). Ifølge disse bestemmelser bliver den hyre, der udbetales til sømænd, hvis arbejdsaftaler ikke er underkastet tysk ret, ikke medregnet ved fastsættelsen af den gennemsnitshyre, på grundlag af hvilken socialsikringsbidragene fastsættes. Disse bidrag beregnes for de nævnte sømænd på grundlag af den faktisk udbetalte I-932

7 løn. Dette fører for de pågældende rederier til en mærkbar lettelse af byrderne, da rederierne ikke skal betale forskellen mellem de bidrag, der svarer til denne løn, og de bidrag, der svarer til den tyske gennemsnitsløn. 17 Kommissionen er af den opfattelse, at enhver foranstaltning, uanset dens art, som for en bestemt sektor indebærer en lettelse, der ikke er del af et samlet system, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, også selv om foranstaltningen ikke finansieres med offentlige midler. Dette fremgår dels af fortolkningen af den nævnte bestemmelses ordlyd, der sondrer mellem statsstøtte og støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler, dels af formålet med bestemmelsen, som med hensyn til statsstøtte afspejler det princip, der er nævnt i traktatens artikel 3, litra f). Ifølge Kommissionen har ISR-loven, som er vedtaget for at gøre tysk skibsfart mere konkurrencedygtig ved at indrømme den særlige fordele, alle en statsstøttes kendetegn. Under alle omstændigheder er den omtvistede foranstaltning gennemført ved hjælp af statsmidler. Niveauet for de lønninger, der fastsættes i forbindelse med aftaler, der ikke er underkastet tysk ret, medfører nemlig en formindskelse af skatteprovenuet. Dette synspunkt deles af bedriftsrådet. 18 Det bemærkes herved, at ifølge traktatens artikel 92 er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. 19 Som Domstolen har fastslået i dom af 24. januar 1978 (sag 82/77, Van Tiggele, Sml. s. 25, præmis 24 og 25), skal kun de fordele, som direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, betragtes som støtte efter EØF-traktatens artikel 92, stk. 1. Allerede ordlyden af denne bestemmelse samt de i traktatens artikel 93 indeholdte procedureregler viser nemlig, at fordele, der indrømmes ved hjælp af andre I - 933

8 DOM AF FORENEDE SAGER C-72/91 OG C-73/91 midler end statsmidler, ikke er omfattet af de pågældende bestemmelsers anvendelsesområde. Sondringen mellem støtte ydet af staten og støtte ydet ved hjælp af statsmidler har til formål at sikre, at støttebegrebet ikke alene omfatter støtte ydet direkte af staten, men ligeledes støtte ydet af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten. 20 Det skal derfor undersøges, om fordele af den art, som ydes i medfør af en ordning som ISR, må anses for støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler. 21 Den pågældende ordning tilsigter ikke ved sit formål eller sin opbygning at skabe en fordel, der udgør en supplerende byrde for staten eller for organer af ovennævnte art, men indebærer udelukkende en ændring til fordel for rederierne af de rammer, som gælder for de kontraktlige forhold mellem virksomhederne og deres ansatte. Konsekvenserne heraf, såvel hvad angår forskellen i beregningen af de sociale sikringsbidrag som den nationale ret har fremhævet som hvad angår tabet i skatteindtægter på grund af de lave lønninger som Kommissionen har fremhævet er forhold, som er uadskilleligt forbundet med ordningen, og som ikke udgør noget middel til at yde de pågældende virksomheder en bestemt fordel. 22 Følgelig udgør en ordning som den, der gælder for ISR, ikke nogen statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1. Fortolkningen af EØF-traktatens artikel Den forelæggende ret er af den opfattelse, at EØF-traktatens artikel 117 ikke udelukkende er en programerklæring, men at den også forpligter medlemsstaterne til at gennemføre Fællesskabets sociale og konkurrenceretlige mål. Derfor finder den, at medlemsstaterne i medfør af denne bestemmelse dels skal overvåge tilstrømnin- I - 934

9 gen af arbejdskraft fra tredjelande for at undgå»løndumping«og andre forstyrrelser på arbejdsmarkedet, dels skal vedtage foranstaltninger, der gør det muligt for denne arbejdskraft at få del i det sociale fremskridt, når den er beskæftiget i Fællesskabet. Denne fortolkning af artikel 117 bekræftes af de mål, der forfølges med EØF-traktatens artikel 118 og 48. Disse forpligtelser er imidlertid ikke opfyldt inden for rammerne af de bestemmelser, der er tale om i hovedsagerne. 24 Den forelæggende ret og bedriftsrådet er endvidere af den opfattelse, at traktatens artikel 5 forpligter medlemsstaterne til ikke at sætte den bestående sociale beskyttelse på spil. Forbedringen af leve- og arbejdsvilkårene er et af de mål i traktaten, hvis gennemførelse ikke må bringes i fare ved foranstaltninger truffet af medlemsstaterne. 25 Det bemærkes, at EØF-traktatens artikel 117 ifølge Domstolens praksis (dom af , sag 149/77, Defrenne, Sml. s. 1365, præmis 19, og af , sag 126/86, Giménez Zaera, Sml. s. 3697, præmis 13) i det væsentlige er en programerklæring. Den omhandler kun sociale mål, som skal nås gennem Fællesskabets virke, et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne samt fællesmarkedets funktion. 26 Dog indebærer den omstændighed, at de sociale mål i artikel 117 har karakter af en programerklæring, ikke, at de er uden enhver retsvirkning. De udgør nemlig et væsentligt grundlag, navnlig for fortolkningen af traktatens øvrige bestemmelser og den afledte fællesskabsret på det sociale område. Gennemførelsen af de omhandlede sociale mål skal dog ske som led i en socialpolitik, som det tilkommer de kompetente myndigheder at fastlægge (ovennævnte dom i sagen Giménez Zaera, præmis 14). I - 935

10 DOM AF FORENEDE SAGER C-72/91 OG C-73/91 27 Følgelig kan hverken de almindelige retningslinjer for den sociale politik, som er fastsat af de enkelte medlemsstater, eller sådanne særlige foranstaltninger, som er anført i forelæggelseskendelserne, gøres til genstand for en domstolskontrol med hensyn til deres forenelighed med de sociale mål i traktatens artikel Endelig udgør forbedringen af leve- og arbejdsvilkårene, som det fremgår af præamblen samt artikel 2 og 117 i traktaten, ganske vist et af traktatens væsentlige mål, men medlemsstaterne har beslutningsfrihed på dette område, som udelukker, at forpligtelsen i traktatens artikel 5 kan afføde rettigheder for borgerne, som de nationale domstole er forpligtet til at beskytte. 29 I betragtning af det ovenfor anførte må det i besvarelse af den forelæggende rets spørgsmål fastslås, at en ordning i en medlemsstat som den, der gælder for ISR hvorefter der i arbejdsaftaler med sømænd, der er statsborgere i tredjelande, og som hverken har bopæl eller fast opholdssted i den pågældende medlemsstat, kan fastsættes arbejds- og lønvilkår, der ikke er undergivet den pågældende medlemsstats ret, og som er klart ringere end de vilkår, der gælder for sømænd med statsborgerskab i den pågældende medlemsstat, ikke udgør statsstøtte ifølge traktatens artikel 92, stk. 1, og at traktatens artikel 117 ikke er til hinder for anvendelsen af en sådan ordning. Sagens omkostninger 30 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den belgiske, den danske og den græske regering og af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. I-936

11 På grundlag af disse præmisser kender DOMSTOLEN vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Arbeitsgericht Bremen ved kendelse af 9. oktober 1990, for ret: En ordning i en medlemsstat som den, der gælder for ISR hvorefter der i arbejdsaftaler med sømænd, der er statsborgere i tredjelande, og som hverken har bopæl eller fast opholdssted i den pågældende medlemsstat, kan fastsættes arbejds- og lønvilkår, der ikke er undergivet den pågældende medlemsstats ret, og som er klart ringere end de vilkår, der gælder for sømænd med statsborgerskab i den pågældende medlemsstat, udgør ikke statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1. Endvidere er traktatens artikel 117 ikke til hinder for anvendelsen af en sådan ordning. Due Kakouris Rodríguez Iglesias Zuleeg Murray Mancini Joliét Schockweiler Moitinho de Almeida Grévisse Diez de Velasco Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. marts J.-G. Giraud Justitssekretær O. Due Præsident I - 937