EUROPA-PARLAMENTET. Budgetkontroludvalget ARBEJDSDOKUMENT. Elementer af den økonomiske forvaltning i EU

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET 2004 ««««««««««««Budgetkontroludvalget ARBEJDSDOKUMENT Elementer af den økonomiske forvaltning i EU Del II Delt forvaltning, delegationsrisiko og de nationale revisionsorganers rolle Budgetkontroludvalget Ordfører: Terence Wynn DT\ doc PE v03-00

2 Indledning 1. Kommissionen har gennemgået en dybtgående administrativ reform (ny finansforordning, tildeling af ansvar til generaldirektørerne som linjechefer, etablering af den interne revisionstjeneste osv.), som kan have haft en positiv indvirkning på kvaliteten af Kommissionens forvaltning. 2. Det står imidlertid klart, at de foranstaltninger, der træffes i forbindelse med reformen af Kommissionens administration, ikke kan få nogen indvirkning på den del af budgettet, der administreres og kontrolleres direkte af de nationale myndigheder. 3. Et af de grundlæggende kendetegn ved EU er, at transaktioner finansieret via EU's budget er underlagt forskellige forvaltningssystemer. 4. I finansforordningens artikel 53 skelnes der mellem fire forskellige modeller: central forvaltning (bruges til administrative udgifter og interne politikker) delt forvaltning (EUGFL, Garantisektionen og strukturfondene) decentral forvaltning (førtiltrædelsesstøtte) og fælles forvaltning (samarbejde med internationale organisationer). Delt forvaltning 5. Den model, der anvendes til de fleste midler, er "delt forvaltning". Det betyder, at gennemførelsesopgaverne uddelegeres til medlemsstaterne. Forvaltning og kontrol af foranstaltninger under den fælles landbrugspolitik og strukturfondene omfatter ikke blot et betydeligt antal af Kommissionens tjenestegrene, men også hundredvis af nationale, regionale og lokale kontorer og afdelinger i medlemsstaterne. Omkring 80 % af budgettet gennemføres på denne måde. 6. Mens medlemsstaterne har ansvaret for gennemførelsen af størsteparten af EU's budget, er det Kommissionen, der har det endelige ansvar for gennemførelsen og for kontrolforanstaltninger i medlemsstaterne (traktatens artikel 274). 7. Det følger heraf, at en kraftig og effektiv fællesskabskontrol med, hvordan EU's midler bruges, bliver den logiske konsekvens af et system, hvor projekter og programmer hovedsagelig forvaltes af nationale eller regionale myndigheder. Hvis EU ikke kan opnå tilstrækkelig indsigt i den nationale forvaltning af EUprogrammer og -projekter, mister disse deres fællesskabskarakter. 8. Den Europæiske Revisionsret har i adskillige år klart anført, at de nationale myndigheder i medlemsstaterne ikke udfører deres del af arbejdet godt nok. 9. Ifølge Revisionsretten skal de største problemer i henseende til de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed først og fremmest findes i medlemsstaterne og i mindre grad hos Kommissionen. PE v /6 DT\ doc

3 Delegationsrisiko 10. Sondringen mellem finansieringen af en fællesskabspolitik og dens gennemførelse indebærer en såkaldt "delegationsrisiko". Kommissionens uddelegering af gennemførelsesbeføjelser til medlemsstaterne er ikke uden risiko for Kommissionen, der har det endelige ansvar. 11. Kommissionen står bl.a. over for følgende risici: risikoen for, at medlemsstaterne og modtagerne ikke altid er lige opmærksomme på anvendelsen af henholdsvis EU-midler og nationale midler, en risiko, der skyldes, at medlemsstaternes kontrolstandarder er af vidt forskellig kvalitet, en risiko, der skyldes inddrivelsesmekanismernes ex post-karakter, hvilket fjerner opmærksomheden fra nødvendigheden af, at der gribes ind hurtigst muligt, og hvilket i mange tilfælde betyder, at fejl gentages over en for lang periode, en risiko, der skyldes den lange kæde af begivenheder fra forpligtelsen af bevillingerne på budgettet til deres udbetaling til de endelige modtagere. 12. Europa-Parlamentet gav i sin beslutning om decharge i 2003 klart udtryk for, at der - efter 10 år med negative revisionserklæringer om betalingsbevillingerne og Revisionsrettens entydige angivelse af oprindelsen til de fleste fejl i henseende til de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed - var brug for nye instrumenter med henblik på at forbedre Kommissionens indsigt i medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer og dermed mindske delegationsrisikoen. 13. Europa-Parlamentet fandt, at tiden var inde til at basere forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes administrative myndigheder på principper for god forvaltningspraksis såsom gennemsigtighed og ansvarlighed. Det havde vist sig, at de juridiske definitioner af kontrolmekanismerne ikke var tilstrækkelige til, at Kommissionen kunne opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 274. Nye instrumenter 14. For at mindske kløften mellem traktatens krav til Kommissionen og Kommissionens mulighed for at opfylde dem i den virkelige verden fremlagde Europa-Parlamentet principperne for to nye instrumenter, hvoraf det ene skal bruges, før der foretages betalinger, mens det andet skal bruges, efter at betalingerne er foretaget. Ex ante-instrumentet blev kaldt en oplysningserklæring og ex post-instrumentet en revisionserklæring. Begge erklæringer skal underskrives af medlemsstaternes højeste politiske og forvaltende myndigheder. DT\ doc 3/6 PE v03-00

4 Generelt fandt Europa-Parlamentet, at denne rolle normalt vil kunne udfyldes af finansministeren. 15. Oplysningserklæringen skal indeholde følgende: en beskrivelse af kontrolsystemerne udarbejdet af medlemsstaternes forvaltende myndigheder, en evaluering af, hvorvidt kontrolsystemerne er indrettet effektivt, eventuelt en plan for afhjælpning af mangler udarbejdet af medlemsstaternes forvaltende myndigheder i samarbejde med Kommissionen, en bekræftelse af beskrivelsen fra et nationalt revisionsorgan eller anden ekstern revisor. 16. Europa-Parlamentet fandt, at Kommissionen burde have ret til at verificere oplysningserklæringen og klare beføjelser til at pålægge sanktioner i forbindelse med de pågældende medlemsstaters samlede støtte, såfremt der afgives utilstrækkelige oplysninger. 17. Oplysningserklæringen bør være en årlig erklæring fra den nationale forvaltningsansvarlige (i princippet også finansministeren), hvor den pågældende afgiver en erklæring svarende til den, der afgives af EU's forvaltningsansvarlige (den ansvarlige generaldirektør i Kommissionen) i de årlige aktivitetsrapporter, der blev indført som led i den administrative reform af Kommissionen. 18. Den erindrede om, at generaldirektøren for et af Kommissionens generaldirektorater i sin egenskab af anvisningsberettiget erklærer, at oplysningerne i GD'ets årlige aktivitetsrapport "giver et retvisende billede", og at vedkommende har "rimelig sikkerhed for, at de systemer, der anvendes til overvågning og kontrol af væsentlige budgetområder [af medlemsstaterne], fungerer effektivt, så man kan styre risiciene vedrørende de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed". 19. Generaldirektørernes årlige aktivitetsrapport og erklæringen er et vigtigt led i Revisionsrettens revisionsarbejde og har siden 2002 været et af de fire elementer, som den baserer sin revisionserklæring på. 20. Det overordnede formål med reformen af Kommissionens administration var at give de personer i Kommissionen, som bruger pengene, ansvaret for, hvordan de bruges. Samme princip bør gælde, når pengene bruges i medlemsstaterne. 21. Lige som den EU-forvaltningsansvarlige (Kommissionens generaldirektør) er blevet anmodet om at udarbejde en årlig aktivitetsrapport og en entydig erklæring, vil det være logisk at kræve det samme af den nationale forvaltningsansvarlige. Den nationale forvaltningsansvarliges årlige aktivitetsrapport og den dertil knyttede erklæring kan være en værdifuld supplerende informationskilde for Revisionsrettens S. PE v /6 DT\ doc

5 De nationale revisionsorganers rolle 22. De nationale revisionsorganers rolle med hensyn til at kontrollere, hvordan EUmidler bruges, har hidtil været næsten usynlig. Med indførelsen af Maastrichttraktatens krav om udarbejdelse af en revisionserklæring stod det allerede dengang klart, at denne opgave ikke kunne udføres uden et tæt samarbejde mellem Revisionsretten og de nationale revisionsorganer (undertiden benævnt overordnede revisionsorganer - OR) Ordføreren vil gerne citere den tidligere formand for Revisionsretten, Fabra Vallés, for at vise, at samarbejdsniveauet stadig ikke er tilfredsstillende: "For så vidt angår de overordnede revisionsorganer (OR) bør vi ikke være tilfredse med resultaterne af det nuværende samarbejde trods den tydelige interesse fra alle berørte parter og de ressourcer, de har stillet til rådighed." Det set ud til, at det med grundlag i de to nye instrumenter, som Europa- Parlamentet har stillet forslag om, vil være muligt at tilføre samarbejdet mellem Revisionsretten og OR nyt liv. OR kan revidere såvel den nationale oplysningserklæring som den nationale revisionserklæring. Først giver den nationale forvaltningsansvarlige sin egen beskrivelse af den økonomiske situation, og derefter foretager det nationale revisionsorgan en ekstern revision af erklæringerne fra den nationale forvaltningsmyndighed. Det nationale revisionsorgan underretter så Kommissionen og Revisionsretten om resultaterne af sin revision. 25. Det er stadig uvist, hvem der skal tage initiativ til at iværksætte processen. I erkendelse af, at både Revisionsretten og OR er uafhængige organer, forekommer det usandsynligt, at de vil kunne tage et sådant initiativ. I sin beslutning om decharge for 2003 opfordrede Europa-Parlamentet Rådet til at give etableringen af en omfattende kontrol- og revisionsramme den prioritering og politiske fremdrift, der er nødvendig, ved at nedsætte et ekspertpanel på højt plan, der skal have til opgave: i. at samle en række førende personer med erfaring fra EUinstitutioner, nationale revisionsorganer eller finansministerier samt eksperter fra internationale revisionsorganer, ii. iii. at udarbejde et forslag til handlingsplan med henblik på fastlæggelse af et sammenhængende miljø for intern kontrol og ekstern revision med særligt henblik på udfordringerne ved den delte forvaltning, at identificere eventuelle forfatningsmæssige, politiske og 1 "En outre une mise en commun des efforts de contrôle doit etre réalisée avec les douze institutions de contrôle nationales (ICN)." Daniel Strasser: "Les dispositions financières du Traité de Maastricht" i Revue française de finances publiques" nr. 45, 1994, s "Public Expenditure Control in Europe", redigeret af Milagros García Crespo, forordet, side xii. DT\ doc 5/6 PE v03-00

6 administrative hindringer, der skal overvindes, så de nationale revisionsorganer kan blive aktive aktører i processen for at beskytte skatteydermidler, der kanaliseres via Unionens budget, iv. at aflægge rapport til Rådet, Kommissionen og Europa- Parlamentet hurtigst muligt. PE v /6 DT\ doc