Udlændinge- og Integrationsministeriet Slotsholmsgade København K Danmark. Att. Lea Harild, og

Transkript

1 Udlændinge- og Integrationsministeriet Slotsholmsgade København K Danmark Att. Lea Harild, lha@uim.dk og uim@uim.dk W I L D E R S P L A D S 8 K K Ø BENHAVN K T E L E F O N D I R E K T E C BA@HUMANR I G H T S. D K C BA@HUMANR I G H T S. D K M A A H U M A N R I G H T S. D K H S H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 7 / H Ø R I N G O M U D K A S T T I L L O V O M Æ N D R I N G A F U D L Æ N D I N G E L O V E N ( Ø G E T B R U G A F B I O M E T R I M. V. ) 1 0. M A R T S Udlændinge- og Integrationsministeriet har ved af 10. februar 2017 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (øget brug af biometri m.v.). Instituttet har en række bemærkninger til udkastet. SAMMENFATNING Udkastet har blandt andet til formål at etablere et centralt register over biometriske data i form af fingeraftryk og personfotografi til brug for identifikation og identitetskontrol af udlændinge, der indrejser eller søger om opholdstilladelse i Danmark efter udlændingelovens regler om asyl, familiesammenføring og på erhvervs-, studie- og visumområdet. Oplysningerne i registret skal opbevares i 30 år og skal være tilgængelige for udlændingemyndighederne, Udenrigsministeriet, politiet, SKAT og kommunerne. Efter instituttets vurdering har ministeriet ikke godtgjort, at forslaget om øget brug af biometri på udlændingeområdet i sin nuværende udformning opfylder kravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, stk. 2. Instituttet anbefaler på dette grundlag: At ministeriet foretager en udførlig analyse af de menneskeretlige konsekvenser ved gennemførelsen af udkastet. Instituttet anbefaler, at ministeriet tager stilling til, om udkastet er i overensstemmelse med EU-Chartret og databeskyttelsesforordningen samt retshåndhævelsesdirektivet. At ministeriet redegør for, hvordan udkastet opfylder kravet om fornøden lovhjemmel.

2 At ministeriet redegør for, at indsamlingen, behandlingen, videregivelsen og opbevaringen af biometriske oplysninger er nødvendig og proportional. Instituttet anbefaler, at der nærmere redegøres for den registreredes retssikkerhedsgarantier, og procedurer myndighedernes databehandling. Udkastet indeholder desuden en adgang for myndigheder til uden en asylansøgers samtykke at beslutte, at to eller flere sager skal behandles sammen for at styrke sagsoplysningen samt en udvidet adgang til at tage en udlændings dokumenter og genstande, herunder elektroniske medier i bevaring. For så vidt angår sambehandling af asylsager anbefaler instituttet: At adgangen til at sambehandle begrænses, således at sambehandling kun kan ske hvis væsentlige hensyn til sagens oplysning taler herfor og At beslutning om sambehandling af asylsager anses som en forvaltningsretlig afgørelse. For så vidt angår den udvidede mulighed for at tage genstande i bevaring, anbefaler instituttet: At ministeriet vurderer lovforslaget i lyset af EMRK art. 8, herunder særligt kravet om klar og præcis lovhjemmel og menneskerettens krav om, at privatlivsindgreb skal være nødvendige og proportionale. UDKASTETS FORMÅL OG INDHOLD INDHOLD Med udkastet ønsker ministeriet at ændre de gældende regler om indsamling og opbevaring af biometriske data i form af fingeraftryk og personfotografi af udlændinge, der indrejser eller søger om opholdstilladelse i Danmark efter udlændingelovens regler om asyl eller familiesammenføring eller om ret til ophold efter EU-reglerne. Ifølge udkastet skal de biometriske data oplagres i et centralt register (foreløbigt i Den Centrale Adresseregisterløsning for udlændinge Carls2, men på sigt i et nyoprettet centralt register, der føres af Udlændingestyrelsen og Styrelsen for International Rekruttering og Integration). Oplysningerne i registret skal kunne behandles af udlændingemyndighederne, Udenrigsministeriet, politiet, SKAT og kommunerne til brug for identifikation og identitetskontrol. 2/9

3 De biometriske data i registret skal opbevares i 30 år. Ministeriet anfører, at myndighederne derved i et længerevarende tidsrum hurtigt og sikkert vil kunne foretage den fornødne identifikation og identitetskontrol af udlændinge, der indrejser og opholder sig i Danmark med henblik pa at sikre, at myndighederne kender de pågældende udlændinges rette identitet, og det konkluderes, at den 30-årige periode er nødvendig for myndighedernes arbejde. FORMÅL Udkastet udmønter den del af finanslovsaftalen for 2017, der udvider myndighedernes mulighed for at optage, opbevare og behandle biometriske data om udlændinge til brug for identifikation og identitetskontrol. Formålet er blandt andet at give myndighederne bedre mulighed for at kontrollere, om udlændinge tidligere har søgt ophold i Danmark under en anden identitet, om den korrekte person rejser ind i landet, foretage kontrol ved pågribelse på grund af ulovligt ophold samt undgå dobbeltregistreringer i de elektroniske sagsbehandlingssystemer. Det fremgår af udkastet, at en entydig, effektiv og pålidelig fastlæggelse af identiteten af en udlændinge også er relevant, da en falsk identitet kan udgøre en sikkerhedsrisiko og kriminalitetsudfordring. Herudover har udkastet ifølge finanslovsaftalen til formål at bidrage til bekæmpelse af f.eks. identitetstyveri og socialt bedrageri. Udkastet tjener således flere forskellige formål. MENNESKERETTEN DEN EUROPÆISKE MENNESKERETTIGHEDSKONVENT ION Retten til respekt for privatlivet er blandt andet beskyttet i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 8. Det følger heraf, at myndigheders indsamling, behandling, udveksling, viderebehandling mv. af personoplysninger er omfattet af den enkelte borgers ret til respekt for sit privatliv. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har blandt andet udtalt, at opbevaring af fingeraftryk, celleprøver og dna-profiler udgør et indgreb i retten til respekt for privatliv. 1 Optagelse og opbevaring af personfoto er ligeledes et indgreb. 2 Uanset om fingeraftryk og fotografi registreres og opbevares som et digitalt aftryk eller omsættes til en digital værdi (hashværdi), og dermed 1 Se S. og Marper mod Storbritannien, dom af 4. december Se Murray mod Storbritannien, dom af 28. oktober /9

4 bliver til egentlige biometriske oplysninger, er oplysningerne omfattet af artikel 8. Et indgreb i retten for privatliv kan retfærdiggøres efter artikel 8, stk. 2 såfremt indgrebet sker ifølge lov, har et legitimt formål, og er nødvendigt i et demokratisk samfund. For at kunne retfærdiggøre opbevaringen af fingeraftryk og personfotografier efter EMRK artikel 8, er det efter EMD s opfattelse nødvendigt, at national ret beskytter imod misbrug og vilkårlig anvendelse af de opbevarede oplysninger. Det er derfor et krav, at der nationalt er vedtaget klare og præcise regler, som regulerer registrering, opbevaring og anvendelse af oplysningerne, videregivelse til tredjepart samt procedurer for sletning af oplysninger mv. Herudover er det et krav, at begrundelsen for at registrere personoplysninger er relevant og tilstrækkelig. EU-RETTEN Databeskyttelsesdirektivet af 24. oktober 1995 (95/46/EF) er gennemført i dansk ret ved persondataloven. Lovens 5, stk. 1 bestemmer, at oplysninger skal behandles i overensstemmelse med god databehandlingsskik. Af stk. 2 og 3 fremgår, at indsamling af oplysninger skal ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og at senere behandling ikke må være uforenelig med disse formål. De oplysninger, som behandles, skal være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelsen af de formål, hvortil oplysningerne indsamles, og til de formål, hvortil oplysningerne senere behandles. Efter gældende ret er biometriske oplysninger ikke såkaldte følsomme oplysninger i persondatalovens forstand, modsat oplysninger, som fremgår af persondatalovens 7, som vedrører f.eks. racemæssig eller etnisk baggrund, politisk eller religiøs overbevisning. Digitale aftryk af fingeraftryk eller fotografier kan efter omstændighederne være følsomme oplysninger (omfattet af 7) eller semi-følsomme oplysninger (omfattet af 8). Det følger imidlertid af databeskyttelsesforordningen (2016/679/EU), der skal anvendes fra den 25. maj 2018 samt af retshåndhævelsesdirektivet (2016/680/EU), der skal gennemføres i dansk ret inden 1. maj 2017, at biometriske oplysninger skal anses for følsomme oplysninger. For biometriske oplysninger vil det således fremover gælde, at behandlingen skal være nødvendig (ifølge databeskyttelsesforordningen) eller strengt nødvendig (efter retshåndhævelsesdirektivet), ligesom den registrerede skal sikres en række retsgarantier. 4/9

5 Databeskyttelsesforordningen vil gælde for samtlige myndigheder og erstatter databeskyttelsesdirektivet af Retshåndhævelsesdirektivet vil gælde for politiets arbejde med straffesager og en del af formålene med udkastet (hindring af identitetstyveri og anden kriminalitetsbekæmpelse) falder netop inden for politiets arbejde inden for retshåndhævelsesdirektivets anvendelsesområde. Inden for databeskyttelsesforordningens og retshåndhævelsesdirektivets anvendelsesområder skal nationale myndigheder overholde bestemmelserne i Den Europæiske Unions charter om Grundlæggende Rettigheder (EU-chartret) jf. artikel 51. I EU-chartrets artikel 7 beskyttes privatlivets fred og i 8 beskyttes personoplysninger særskilt. Artikel 8 fastsætter blandt andet, at personoplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag, samt at enhver har ret til adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til berigtigelse heraf. INSTITUTTETS BEMÆRKNINGER ØGET BRUG AF BIOMETR I: TREDJELANDSSTATSBORG ERE Manglende vurdering af menneskeretlige forhold I udkastet er der et kort afsnit om forholdet til EU-retten og EMRK. Afsnittet vedrører imidlertid kun beskyttelse af udlændinge, som indgiver ansøgning om ret til ophold efter EU-reglerne. Tredjelandsstatsborgeres ret til privatlivsbeskyttelse efter bl.a. EMRK artikel 8 behandles ikke i udkastet. Instituttet vurderer, at udkastet har betydelige menneskeretlige implikationer for tredjelandsstatsborgere, idet der er tale om et indgreb i privatlivsbeskyttelsen efter EMRK artikel 8, som ministeriet bør tage udtrykkelig stilling til i bemærkningerne. Ministeriet har desuden ikke taget stilling til, om den tiltænkte ordning er forenelig med de skærpede regler, som vil gælde for biometriske oplysninger, når databeskyttelsesforordningen og retshåndhævelsesdirektivet træder i kraft. Instituttet anbefaler, at ministeriet foretager en udførlig analyse af de menneskeretlige konsekvenser ved gennemførelsen af udkastet. Instituttet anbefaler endvidere, at ministeriet tager stilling til, om udkastet er i overensstemmelse med EU-Chartret og databeskyttelsesforordningen samt retshåndhævelsesdirektivet. 5/9

6 Krav om lovhjemmel Det er et menneskeretligt og persondataretligt krav, at der er en klar og præcis hjemmel for registrering, opbevaring og anvendelse af oplysningerne, videregivelse til tredjepart samt procedurer for sletning af oplysninger mv. samt at formålet med indsamlingen fremgår af hjemlen. Af udkastets lovtekst følger, at udlændingemyndighederne, Udenrigsministeriet, politiet, SKAT og kommunerne har adgang til biometrisk data til brug for identifikation og identitetskontrol. Af den bagvedliggende finanslovsaftale og udkastets bemærkninger er imidlertid omregnet en bred vifte af formål (varierende fra sikkerhedsformål til bekæmpelse af socialt bedrageri), der næppe alle kan omfattes af den vage lovhjemmel i udkastet. Instituttet anbefaler, at ministeriet redegør for, hvordan udkastet opfylder kravet om fornøden lovhjemmel. Krav om proportionalitet Der er en række forhold i udkastet, der efter instituttets vurdering bør holdes op mod kravet om proportionalitet: 1) formålene med de tiltænkte regler, 2) den omfattede personkreds, 3) opbevaringens varighed, og 4) fornødne retsgarantier. Udkastet varetager som nævnt en række forskelligartede formål, der spænder vidt fra identitetskontrol til potentiel sikkerhedsrisiko og risiko for socialt bedrageri. Ingen af disse formål er beskrevet i nærmere detaljer i udkastet og fremstår derfor vage. Foruden spørgsmålet om fornøden lovhjemmel, fører de forskellige formål også til udfordringer i forhold til proportionalitetsvurdering. Instituttet anser det for nødvendigt, at ministeriet redegør for, om udkastets regler er proportionale i forhold til de tiltænkte formål. Det er i den forbindelse blandt andet relevant at se på, om der er kontrol med anvendelsen af de biometriske oplysninger, ligesom det er af betydning, i hvilken grad adgangen til at anvende de pågældende oplysninger er egnet til at nå de vidt forskelligartede formål. Den foreslåede ændring vil føre til registrering af et vid personkreds og derved behandling af store mængder persondata. Ordningen medfører, at et stort antal mennesker, uden mistanke, risikerer ubegrundet at blive udsat for indgreb i privatlivets fred. Ministeriet har ikke redegjort for, hvorfor samtlige tredjelandsborgere skal afgive biometriske data til brug for oplagring i det centrale register og ministeriet har ikke taget stilling til, hvorfor der ikke skal anvendes et mistankekrav ved myndighedernes indsamling og oplagring af oplysninger. 6/9

7 Instituttet bemærker, at argumentet om, at det er nødvendigt at opbevare oplysningerne i 30 år ikke er nærmere underbygget i udkastet. Instituttet vurderer, at den lange varighedsperiode medfører en betydelig risiko for, at indgrebet bliver uproportionalt. Til illustration af den uforholdsmæssigt lange varighed kan nævnes, at personoplysninger i Kriminalregistret slettes 10 år efter løsladelse samt at oplysninger i registerets persondel som udgangspunkt skal slettes, hvis sigtelsen er opgivet som grundløs, hvis der er forløbet 10 år fra frifindelse, afgørelse om påtaleopgivelse eller tiltalefrafald uden vilkår. Foruden en kortere frist bør der efter instituttets vurdering indarbejdes regler om, at det skal bero på en konkret vurdering, om der fortsat er behov for opbevaring af oplysningerne. Instituttet anser det desuden for problematisk, at der ikke i udkastet er taget stilling til klageregler, adgang til berigtigelse, sletning og øvrige retsgarantier ligesom fornødne foranstaltninger, der skal sikre mod myndighedernes uberettigede anvendelse eller videregivelse af oplysninger mv. ikke er behandlet. Henset til ovenstående er det instituttets vurdering, at udkastet som det foreligger ikke i tilstrækkelig grad godtgør, at indgrebet i privatlivsbeskyttelsen efter artikel 8 er proportionalt. Instituttet anbefaler, at ministeriet redegør for, at indsamlingen, behandlingen, videregivelsen og opbevaringen af biometriske oplysninger er nødvendig og proportional. Instituttet anbefaler, at der nærmere redegøres for den registreredes retssikkerhedsgarantier, og procedurer myndighedernes databehandling. SAMBEHANDLING AF ASYLSAGER Med udkastet ønsker ministeriet at gøre det muligt for Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet - efter en konkret vurdering i hver enkelt sag - at beslutte, at en række asylsager skal sambehandles, hvis hensynet til sagens oplysning taler herfor. Sambehandling indebærer, at flere asylsager kan behandles og afgøres sammen, og at akterne fra de enkelte sager kan benyttes ved behandlingen af de øvrige sager. Udkastet lægger op til, at sambehandlingen skal kunne omfatte uafsluttede sager, og sager, hvor en udlænding tidligere har fa et afslag pa eller fået meddelt opholdstilladelse, samt sager om genoptagelse, inddragelse eller bortfald af en opholdstilladelse. Der behøver ikke være en særlig familiemæssig eller anden tæt tilknytning mellem de udlændinge, hvis sager der kan sambehandles. 7/9

8 Det fremgår af udkastet, at en sambehandling kan være relevant, hvor sagskomplekser eller grupper af asylsager giver anledning til sammenfaldende og indbyrdes forbundne troværdighedsspørgsmål. Sambehandling vil dermed kunne bidrage oplysningsmæssigt til, at myndighederne træffer den materielt rigtige afgørelse. Instituttet vurderer imidlertid, at adgangen til sambehandling vil kunne rejse nye spørgsmål i forhold til den enkelte asylansøgeres troværdighed i alle de asylsager, som sambehandles, herunder rejse bevistvivl i forhold til allerede afgjorte sager uden, at det nødvendigvis med sikkerhed kan afdækkes, hvad der er de konkrete fakta. Sambehandling vil dermed ikke nødvendigvis bidrage til større sikkerhed omkring sagsoplysningen, da flere personers oplevelse af samme situation kan variere ganske betydeligt. På den baggrund forekommer den foreslåede adgang til sambehandling ganske vid. Instituttet anbefaler, at adgangen til at sambehandle begrænses i forhold til lovudkastets tekst, således at sambehandling kan ske hvis væsentlige hensyn til sagens oplysning taler herfor En beslutning om at sambehandle sager vedrørende asylansøgere vil efter udkastets indhold kunne få direkte og indgribende indflydelse på sagsbehandlingen af de asylsager, som sambehandles. Det er derfor instituttets vurdering ud fra retssikkerhedsmæssige betragtninger, at beslutningen om sambehandling bør anses som en forvaltningsretlig afgørelse, som skal begrundes, kan påklages mv. Instituttet anbefaler, at beslutning om sambehandling af asylsager anses som en forvaltningsretlig afgørelse. BEVARING AF GENSTANDE, DER MÅ ANTAGES AT VÆRE AF BETYDNING FOR SAGENS OPLYSNING Genstande, som mobiltelefoner og tablets mv. kan i dag tages i bevaring, hvis de ma antages at være af betydning for at fastsla en asylansøgers identitet eller tilknytning til andre lande, hvis det skønnes fornødent. Giver den enkelte asylansøger ikke samtykke til, at genstanden kan tages i bevaring, skal indgrebet ske efter retsplejelovens regler om beslaglæggelse og ransagning. Det betyder medmindre øjemedet forspildes at der skal indhentes en retskendelse. Denne hjemmel ønskes med udkastet udvidet således, at alle dokumenter og genstande, der ma antages at være af betydning for sagens oplysning, kan tages i bevaring, hvis det skønnes fornødent. Det fremgår af udkastet, at der ikke behøver være en konkretiseret formodning om, at de pågældende dokumenter eller genstande vil have 8/9

9 en betydning for sagens oplysning. Det er tilstrækkeligt, at der foreligger en antagelse om, at dokumenterne og genstandene eventuelt kan have en betydning for sagens oplysning. Særligt inddragelse af mobiltelefoner mv. udgør et ganske indgribende indgreb for en asylansøger, da det ofte er er dennes eneste mulighed for kontakt til sit hjemland, herunder pårørende m.fl. Med lovforslaget lægges op til en ganske betydelig udvidelse af adgangen til at tage genstande i bevaring, reelt uden særlige begrænsninger i forhold til f.eks. særligt mobiltelefoner, der ofte indeholder en omfattende datamængde. Forslaget rejser derfor blandt andet spørgsmål i forhold til indgrebets proportionalitet, ligesom der savnes en menneskeretlig vurdering af indgrebet, herunder kravene om klar og præcis lovhjemmel, nødvendighed og proportionalitet. De nærmere procedurer i forbindelse med et sådant indgreb, herunder skønnet varighed af indgrebet, behandling og mulighed for sletning af oplysninger, myndighedernes kopiering af data, omtales endvidere ikke. Instituttet anbefaler, at ministeriet vurderer lovforslaget i lyset af EMRK art. 8, herunder særligt kravet om klar og præcis lovhjemmel og menneskerettens krav om privatlivsindgreb skal være nødvendige og proportionale. Der henvises til ministeriets sagsnummer Med venlig hilsen Christoffer Badse Monitoreringschef 9/9