Conseil UE Rådet for Den Europæiske Union Bruxelles, den 22. december 2015 (OR. en) PUBLIC 15517/15 LIMITE FISC 198 ECOFIN 1002 NOTE fra: til: Vedr.: Det kommende nederlandske formandskab De Faste Repræsentanters Komité/Rådet Bekæmpelse af momssvig i EU: anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt - Udveksling af synspunkter 1. På mødet i De Faste Repræsentanters Komité den 18. december 2015 anmodede Den Tjekkiske Republiks delegation om, at dette punkt sættes på dagsordenen for Økofinrådets samling den 15. januar 2016. 2. Med henblik på denne drøftelse forelagde Den Tjekkiske Republiks delegation noten "Combatting VAT fraud in the EU: use of the Reverse Charge Mechanism" (bekæmpelse af momssvig i EU: anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt), jf. dok. 15196/15 FISC 189 ECOFIN 971 LIMITE. 3. Det kommende nederlandske formandskab har derfor udarbejdet denne note som grundlag for udvekslingen af synspunkter om dette punkt på dagsordenen for Økofinrådets samling den 15. januar. 15517/15 ht/top/hm 1
BILAG I. INDLEDNING 1. Bekæmpelse af momssvig er er et vigtigt spørgsmål for EU som helhed. På mødet den 26.- 27. juni 2014 vedtog Det Europæiske Råd "Strategisk dagsorden for Unionen i en tid med forandringer", hvor det er en af Unionens prioriteter for de næste fem år at "sikre retfærdighed: ved at bekæmpe skatteunddragelse og skattesvig, således at alle bidrager i rimelig grad" 1. 2. Økofinrådets konklusioner af 15. maj 2012 om momssystemets fremtid generelt indeholder en række retningsgivende prioriteter for det videre arbejde på momsområdet og opfordrer til et enklere, mere effektivt og mere solidt momssystem, der ikke kan svindles med, og som er afpasset efter det indre marked 2. 3. Selv om der allerede er gennemført en række foranstaltninger på både nationalt og internationalt plan, kan der nok gøres mere på dette område. Et eksempel herpå er, at momsgabene 3 i EU stadig er store og for en stor dels vedkommende kan henføres til svigagtige aktiviteter. Ifølge den seneste rapport fra Europa-Kommissionen er det samlede momsgab i EU i absolutte tal steget til 168 mia. EUR. I procent blev det samlede momsgab vurderet til 15,2 %, og medianmomsgabet steg med 1,6 procentpoint til 13,9 % 4. 1 2 3 4 Jf. dok. EUCO 79/14 CO EUR 4 CONCL 2, s. 14, punkt 2. Jf. dok. 9586/12 FISC 63 OC 213 + COR 1. Momsgabet defineres som forskellen mellem det momsbeløb, der rent faktisk opkræves, og den samlede skyldige moms opgjort i absolutte tal eller i procent. Jf. "Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States. 2015 Report", TAXUD/2013/DE/321, FWC No. TAXUD/2010/CC/104, s. 7; http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/vat _gap2013.pdf. 15517/15 ht/top/hm 2
4. En af de lovgivningsmæssige foranstaltninger til bekæmpelse af momssvig, nærmere betegnet svig i forbindelse med forsvundne forhandlere inden for Fællesskabet (MTIC-svig eller karruselsvig), er udformet som en ordning for omvendt betalingspligt (OOB). Som hovedregel fastsætter momsdirektivet 5, at momsen påhviler den afgiftspligtige person, som foretager transaktioner, der omfatter afgiftspligtig levering af varer eller tjenesteydelser. For grænseoverskridende transaktioner og for bestemte indenlandske højrisikosektorer fastsætter momsdirektivet (artikel 194-199b) imidlertid en ordning for omvendt betalingspligt, hvorved momspligten overføres til den person, der modtager leverancen. II. STATUS 5. I konklusionerne 6 fra Økofinrådets samling den 5. juni 2007 behandles spørgsmålet om indførelse af en generel OOB som en af de videregående foranstaltninger til bekæmpelse af momssvig. I sin erklæring til optagelse i protokollen for samlingen gav Kommissionen tilsagn om at undersøge muligheden for at fremsætte et forslag, der skal sætte en interesseret medlemsstat i stand til at gennemføre et tidsbegrænset pilotprojekt 7. 6. I februar 2008 forelagde Kommissionen en meddelelse om sin analyse af foranstaltninger til ændring af momsordningen for at bekæmpe svindel 8, der bl.a. omfatter muligheden for at indføre en generel OOB. I meddelelsen oplyste Kommissionen, at den "mener [...], at en generel reverse charge-ordning enten bør indføres som en obligatorisk ordning i hele EU eller opgives som koncept". 7. I ovennævnte meddelelse fra februar 2008 tilkendegav Kommissionen imidlertid også, at den på visse betingelser var villig til at gennemføre et pilotprojekt for at få fastslået, om omvendt betalingspligt vil være et passende middel til at bekæmpe momssvig eller ej. 5 6 7 8 Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT L 347 af 11.12.2006, s. 1, som ændret). Jf. dok. 9803/1/07 FISC 81 LIMITE. Jf. dok. 9803/1/07 FISC 81 ADD 1 LIMITE. KOM(2008) 109 endelig af 22.2.2008 og SEC(2008) 249 af 22.2.2008. 15517/15 ht/top/hm 3
8. Økofinrådet havde en udveksling af synspunkter om bekæmpelse af momssvig på samlingerne den 4. marts og 14. maj 2008, men der blev ikke vedtaget rådskonklusioner i den anledning. I december 2008 forelagde Kommissionen en meddelelse om en samordnet strategi til forbedring af bekæmpelsen af momssvig i Den Europæiske Union, hvor den anførte følgende: "I mangel af en politisk aftale om de mere vidtrækkende foranstaltninger har Kommissionen besluttet udelukkende at koncentrere sin indsats om de såkaldte konventionelle foranstaltninger til forstærkning af de traditionelle metoder til bekæmpelse af skattesvig" 9. 9. I 2009 forelagde Kommissionen et forslag 10 til ændring af momsdirektivet hvad angår en fakultativ anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt ved levering af bestemte varer og tjenesteydelser, som kan være udsat for svig. Rådet ændrede momsdirektivet i 2010 11 (ændringen var begrænset til handel med kvoter for drivhusgasemissioner) og i 2013 12. Selv om mange medlemsstater på det tidspunkt var enige om, at en bredere anvendelse af OOB kunne være en brugbar og effektiv foranstaltning til bekæmpelse af svig, kom det flere gange til udtryk, at en udvidelse af OOB'ens anvendelsesområde kunne få negativ indvirkning på det eksisterende momssystems integritet i EU 13. 10. Siden da har arbejdet og den politiske debat fortsat, men Kommissionen har ikke fremsat nogen nye lovgivningsforslag vedrørende yderligere (frivillig eller obligatorisk) udvidelse af anvendelsen af OOB. 9 10 11 12 13 Jf. dok. 16776/08 FISC 180 og KOM(2008) 807 endelig. Jf. dok. 13868/09 FISC 121. Rådets direktiv 2010/23/EU af 16. marts 2010 (EUT L 72 af 20.3.2010, s. 1). Rådets direktiv 2013/43/EU af 22. juli 2013 (EUT L 201 af 26.7.2013, s. 4). Jf. dok. 11507/13 FISC 138 ECOFIN 636 CO EUR-PREP 31, punkt 9-13. 15517/15 ht/top/hm 4
11. For forholdsvis nylig, den 29. oktober 2015, modsatte Kommissionen sig anmodningen fra Republikken Østrig, Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik og Den Slovakiske Republik i medfør af momsdirektivets artikel 395 om tilladelse til at fravige momsdirektivets artikel 193 for så vidt angår den person, som er betalingspligtig for momsen til skattemyndighederne, og til at anvende OOB 14. I meddelelsen påpegede Kommissionen bl.a., at en sådan foranstaltning, da der er tale om en anmodning om fravigelse med omfattende konsekvenser, rækker ud over anvendelsesområdet for fravigelser i henhold til momsdirektivets artikel 395. Kommissionen gav også udtryk for den holdning, at væsentlige ændringer i momssystemets principper bør besluttes på EU-plan i forbindelse med reformen af momssystemet og ikke foretages gennem enkeltstående, nationale løsninger. 12. Senest blev spørgsmålet om eventuel mere udbredt anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt i EU som en mulig foranstaltning over for momskarruselsvig drøftet på mødet i Gruppen på Højt Plan (beskatning) den 19. november 2015 på Den Tjekkiske Republiks initiativ. I lyset af drøftelsen, som omfattede spørgsmålene om generel anvendelse af OOB, noterede delegationerne sig, at Kommissionen i begyndelsen af næste år har til hensigt at behandle dette spørgsmål i gruppen vedrørende momssystemets fremtid inden for rammerne af handlingsplanen for en endelig momsordning. I Økofinrådets halvårlige rapport til Det Europæiske Råd blev det også påpeget, at "retningslinjer fra finansministrene om, hvordan momssvig kan mindskes, kan være nyttige" 15. 13. Senere, på tidspunktet for den formelle vedtagelse af Rådets direktiv om ændring af direktiv 2011/16/EU for så vidt angår obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet, fremsatte Den Tjekkiske Republik en erklæring til optagelse i protokollen, hvori den opfordrede Kommissionen til, "mens der arbejdes hen imod en endelig momsordning", at analysere "forskellige muligheder, herunder en bredere anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt". Den Tjekkiske Republik tilbød også at "afprøve denne respektive mulighed gennem et pilotprojekt svarende til det, som Kommissionen forelagde i 2008", og den påpegede, at den "forventer, at Kommissionen fastsætter de parametre, der skal danne rammen om pilotprojektet". 14 15 Jf. dok. 13560/15 FISC 143. Jf. dok. 15187/15 FISC 187 ECOFIN 968 CO EUR-PREP 50, punkt 46. 15517/15 ht/top/hm 5
14. Europa-Kommissionen fremsatte også en erklæring til optagelse i protokollen for samlingen i Økofinrådet, hvori den oplyste, at "bekæmpelse af skattesvig, herunder momssvig, er en af dens vigtigste prioriteter", og at den til næste år (i 2016) vil forelægge "nye initiativer om et momssystem, der er sikret mod svig". Kommissionen nævnte også, at den "i øjeblikket er i færd med at undersøge forskellige muligheder, herunder en bredere anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt. Denne analyse bør gennemføres og drøftes med alle medlemsstaterne inden for disse rammer" 16. 15. Den Tjekkiske Republik har som følge heraf forelagt en note til drøftelse på Økofinniveau, jf. dok. 15196/15 FISC 189 ECOFIN 971 LIMITE. I noten redegøres der for de tekniske og politiske aspekter af Tjekkiets anmodning om at anvende OOB til et større antal transaktioner på nationalt plan. Noten indeholder også en række specifikke spørgsmål med henblik på en udveksling af synspunkter på Økofinniveau. 16. I denne sammenhæng bemærker den nederlandske delegation også, at det, ud over at undersøge de økonomiske spørgsmål med hensyn til virkningen af en eventuel OOBpilotordning, som Den Tjekkiske Republik beskriver i sin note (dok. 15196/15 FISC 189 ECOFIN 971 LIMITE), er vigtigt klart at fastslå, om en sådan foranstaltning vil være i overensstemmelse med EU-lovgivningens gældende rammer, herunder de specifikke krav i TEU og TEUF. 17. På denne baggrund mener den nederlandske delegation, at en udveksling af synspunkter om den bredere anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt vil være nyttig, navnlig i sammenhæng med den igangværende bredere debat om, hvordan der bedst kan sættes ind over for det stigende omfang af momssvig, som kan skade mange medlemsstaters økonomier. 16 Den fulde ordlyd af de to erklæringer findes i bilaget til dok. 14207/15 FISC 152 ECOFIN 858. 15517/15 ht/top/hm 6
III. VEJEN FREM 18. De Faste Repræsentanters Komité opfordres derfor til at henstille til Økofinrådet, at det på en kommende samling: a) udveksler synspunkter på grundlag af denne note samt noten udarbejdet af Den Tjekkiske Republik, jf. dok. 15196/15 FISC 189 ECOFIN 971 LIMITE b) drøfter, om en bredere anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt på indenlandske leverancer er en mulig løsning med henblik på bekæmpelse af momssvig c) udveksler synspunkter om, hvorvidt en tilladelse til, at de lande, der måtte ønske det, deltager i et pilotprojekt om anvendelse af en sådan ordning, som er udformet inden for de gældende retlige rammer, ville give anledning til nogen alvorlige bekymringer d) opfordrer Kommissionen til at fortsætte behandlingen af dette spørgsmål og forelægge resultaterne for Rådet i forbindelse med fremtidige initiativer. 15517/15 ht/top/hm 7