KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 06.02.2002 KOM(2002) 59 endelig 2002/0039 (CNS) Forslag til RÅDETS FORORDNING om udvidelse af bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71 til at omfatte tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er dækket af disse bestemmelser udelukkende på grund af deres nationalitet (forelagt af Kommissionen)
BEGRUNDELSE 1. GENERELLE BEMÆRKNINGER 1.1. Baggrund Dette forslag tilsigter at udvide rækkeviden af bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71 til at omfatte tredjelandsstatsborgere. Det erstatter Kommissionens forslag af 12. november 1997 1, som er blevet trukket tilbage. Forordning (EØF) nr. 1408/71 2 fastsætter Fællesskabets koordinering af medlemsstaternes sociale sikringsordninger. Den er i øjeblikket gældende for EU-statsborgere og visse kategorier af tredjelandsstatsborgere. Kommissionens forslag af 12. november 1997 tilsigtede at opfylde kravet om ligebehandling af EU-statsborgere og tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på Unionens område. Desuden havde det til formål at forenkle reglerne ved at nedbringe antallet af nationale og internationale instrumenter til forvaltning af koordineringen af de sociale sikringsordninger for denne kategori af personer, hvilket bør kunne nedbringe administrationsomkostningerne betydeligt. Denne begrundelse er stadig gældende. I øvrigt er målet om at opnå ligebehandling blevet bekræftet af fællesskabsinstitutionerne, siden Kommissionen stillede ovennævnte forslag. På sit ekstraordinære møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 fremhævede Det Europæiske Råd indtil flere gange nødvendigheden af at sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt på medlemsstaternes område. Det erklærede, at en mere effektiv integrationspolitik bør sigte mod at tilbyde dem samme rettigheder og pligter, som dem der gælder for Den Europæiske Unions borgere. Denne politik skulle ligeledes fremme ikke-diskrimination økonomisk, socialt og kulturelt og skabe mulighed for at indføre foranstaltninger til bekæmpelse af racisme og fremmedhad. Det Europæiske Råd anerkendte ligeledes, at tredjelandsstatsborgeres retlige status burde tilnærmes den, der er gældende for EU-statsborgere 3. Den europæiske social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden, der er vedlagt konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Nice som bilag, indeholder også et tilsagn om en mere effektiv integrationspolitik over for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på Unionens område. Europa-Parlamentet insisterede i sin beslutning af 27. oktober 1999 på en hurtig konkretisering af løfterne om en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold i medlemsstaterne, og på en fastlæggelse af deres retlige status, så de indrømmes ensartede rettigheder, som ligger så tæt som muligt på dem, der er gældende for Den Europæiske Unions borgere 4. 1 2 3 4 EFT C 6 af 10.01.1998, s. 15. Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, EFT L 149 af 5.7.1971, s. 2. Forordning ajourført ved forordning (EF) nr. 118/97 (EFT L 28 af 30.1.1997, s. 1) og senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1386/2001 af 5. juni 2001 (EFT L 187 af 10.7.2001, s. 1). Formandskabets konklusioner, punkt 18 og 21. EFT C 154 af 5. juni 2000, s. 63. 2
Efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse og i tråd med konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors har Kommissionen forelagt et forslag til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlændinge 5, hvis andet afsnit indeholder bestemmelser om, hvordan fastboende udlændinge kan bosætte sig i en anden medlemsstat for at arbejde eller studere eller i andet øjemed. Dette forslag indbefatter udvidelse af anvendelsesområdet for forordning 1408/71 som led i Kommissionens bestræbelser på at sikre integrering af tredjelandsstatsborgere, der varigt har slået sig ned på medlemsstaternes område, hvorved man kan tilbyde fastboende udlændinge ligebehandling på det sociale sikringsområde. Endvidere skal udvidelsen af forordning (EØF) nr. 1408/71 ses i sammenhæng med støtten til arbejdstagernes mobilitet. Kommissionen mindede i sin meddelelse af 28. juni 2000 6 om den social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden om nødvendigheden af at udvide forordning (EØF) nr. 1408/71 til at omfatte tredjelandsstatsborgere, bl.a. for at støtte arbejdstagernes mobilitet. Med det formål, og nærmere bestemt for at fremme en ny strategi for åbning af og adgang til de nye europæiske arbejdsmarkeder for alle, opfordrer Kommissionens meddelelse af 28. februar 2001 7 til at støtte mobilitet også for tredjelandsstatsborgere. Endelig anerkender Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der blev højtideligt forkyndt i december 2000 i Nice af Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen, en række rettigheder både for EU-statsborgere og for tredjelandsstatsborgere, som opholder sig i EU. 1.2. Valg af retsgrundlag I Rådet har der fundet en drøftelse sted af, hvilket retsgrundlag der skal anvendes i forbindelse med udvidelsen af forordning (EØF) nr. 1408/71 til at omfatte tredjelandsstatsborgere. Kommissionens forslag af 12. november 1997 byggede på samme retsgrundlag som forordning (EØF) nr. 1408/71, nemlig artikel 51 og 235, de nuværende artikel 42 og 308 i EFtraktaten. Efter ikrafttrædelsen af Amsterdam-traktaten og af de nye bestemmelser i afsnit IV i traktaten og i lyset af Domstolens seneste retspraksis (jf. navnlig De Europæiske Fællesskabers Domstols dom af 11. oktober 2001 i sagen Khalil (C-95/99)) blev det oprindelige retsgrundlag taget op til fornyet vurdering. Det viste sig, at i det foreliggende tilfælde ville artikel 63, stk. 4, vedrørende betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold i Fællesskabet udgøre et passende retsgrundlag for at udvide anvendelsen af koordineringen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger til at omfatte alle de tredjelandsstatsborgere, der opfylder de materielle betingelser i forordning 1408/71, og som i øjeblikket er udelukket på grund af deres nationalitet. Rådet enedes i sine konklusioner af 3. december 2001 om muligheden for at anvende artikel 63, stk. 4, i EF-traktaten som retsgrundlag for en sådan udvidelse. Det var ligeledes af den opfattelse, at den koordinering, der skal finde sted i forbindelse med tredjelandsstatsborgere, bør give dem en række ensartede rettigheder, der ligger så tæt som muligt på dem, som gælder for Den Europæiske Unions borgere. 5 6 7 EFT C 240 E af 28. august 2001, s.79. KOM (2000)379 af 28. juni 2000. KOM(2001)116 af 28. februar 2001. 3
Det Europæiske Råd i Laeken den 14. og 15. december 2001 tog den politiske enighed om udvidelsen af koordineringen af de sociale sikringsordninger til at omfatte tredjelandsstatsborgere til efterretning og opfordrede Rådet til hurtigst muligt at vedtage de nødvendige bestemmelser 8. På den baggrund er Kommissionen af den opfattelse, at det er formålstjenligt at fremsætte et nyt forslag med art. 63, stk. 4, i EF-traktaten som retsgrundlag. Dette forslag skulle muliggøre en fortsættelse af arbejdet i Rådet og en ny høring af Europa-Parlamentet. Artikel 63, stk. 4, blev indført med Amsterdam-traktaten. Heraf fremgår det, at Rådet skal vedtage «foranstaltninger til definition af de rettigheder og betingelser, hvorefter tredjelandsstatsborgere, som har lovligt ophold i en medlemsstat, kan opholde sig i andre medlemsstater». Koordineringen af de sociale sikringsordninger er uomtvisteligt et element, der gør det muligt for tredjelandsstatsborgere at tage ophold i en anden medlemsstat og rejse inden for Fællesskabet. Forslaget til forordning skal vedtages efter proceduren i artikel 67 i traktaten: Rådet træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen eller på initiativ af en medlemsstat og efter høring af Europa-Parlamentet. Afsnit IV i EF-traktaten finder ikke anvendelse for Det Forenede Kongerige og Irland, medmindre disse stater skulle ændre beslutning i henhold til de bestemmelser, der er fastsat i protokollen om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling, som er knyttet til traktaterne som bilag. Afsnit IV finder heller ikke anvendelse for Danmark i henhold til protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til traktaterne som bilag. 1.3. Subsidiaritet og proportionalitet Det Europæiske Fællesskabs beføjelser skal udøves i overensstemmelse med artikel 5 i EFtraktaten, det vil sige, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor, på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger, bedre kan gennemføres på fællesskabsplan. Dette forslag til forordning opfylder disse kriterier. Et bindende normativt indgreb i form af en forordning svarer til det mål, der søges nået. Det er faktisk nødvendigt at sikre ligebehandling af EU-statsborgere og tredjelandsstatsborgere i forbindelse med koordinering af medlemsstaternes sociale sikringsordninger og at forenkle og uddybe de retlige regler, der gælder på området, for denne sidste kategori af personer, som ikke allerede er dækket af bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71. Forordningen er det instrument, der betragtes som det mest velegnede til formålet. 2. BEMÆRKNINGER TIL DE ENKELTE ARTIKLER Artikel 1 Denne artikel tilsigter at lade bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71 gælde for de tredjelandsstatsborgere, som i henhold til artikel 2 og 22a ikke allerede er dækket af denne forordning på grund af deres nationalitet. Visse kategorier af tredjelandsstatsborgere er faktisk allerede omfattet af dens anvendelsesområde. Det drejer sig om statsløse, flygtninge og EUstatsborgeres familiemedlemmer og efterladte som fastsat i forordningen. 8 Punkt 29 i formandskabets konklusioner. 4
De tredjelandsstatsborgere, der omhandles i denne tekst, skal have lovligt ophold på en medlemsstats område, og dermed have midlertidig eller permanent opholdsret. Dette krav svarer til det mål Kommissionen bestandig sætter sig, bl.a. i den nylige meddelelse om en fælles politik mod ulovlig indvandring 9, om at forebygge ulovlig indvandring. For at få gavn af forordningen i en anden medlemsstat skal tredjelandsstatsborgeren imidlertid ikke nødvendigvis opfylde bopælsbetingelsen, men kan blot være på rejse under overholdelse af den nationale lovgivning om indrejse og ophold i denne stat. Henvisningen til bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71 er dynamisk, således at dens bestemmelser er gældende for de omhandlede personer i den udgave, der er gældende på det relevante tidspunkt, hvilket således omfatter eventuelle senere ændringer. Artikel 2 Denne artikel indeholder overgangsbestemmelser, der har til formål at beskytte de personer, der er omfattet af denne forordning, at forhindre, at de mister deres rettigheder som følge af dens ikrafttræden og at skabe mulighed for fastsættelse, udredning på ny eller revision af ydelserne. 9 KOM(2001)672 af 15.11.2001. 5
2002/0039 (CNS) Forslag til RÅDETS FORORDNING om udvidelse af bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71 til at omfatte tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er dækket af disse bestemmelser udelukkende på grund af deres nationalitet RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR - under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 63, stk. 4, under henvisning til forslag fra Kommissionen 10, under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet 11,og ud fra følgende betragtninger: (1) På sit ekstraordinære møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 proklamerede Det Europæiske Råd, at Den Europæiske Union skal sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt på medlemsstaternes område, tilbyde dem rettigheder og pligter, der er sammenlignelige med dem, som gælder for Den Europæiske Unions borgere, fremme ikke-diskrimination økonomisk, socialt og kulturelt og tilnærme deres retlige status til den, der er gældende for EU-statsborgere. (2) Europa-Parlamentet insisterede i sin beslutning af 27. oktober 1999 på en hurtig konkretisering af løfterne om en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold i medlemsstaterne, og på en fastlæggelse af deres retlige status, så de indrømmes ensartede rettigheder, som ligger så tæt som muligt på dem, der er gældende for Den Europæiske Unions borgere 12. (3) Det Økonomiske og Sociale Udvalg har ligeledes fremsat en opfordring til at gennemføre ligebehandling af EU-statsborgere og tredjelandsstatsborgere på det sociale område, navnlig i udtalelsen af 26. september 1991 om stillingen for vandrende arbejdstagere fra tredjelande 13. (4) I artikel 6, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union er det fastsat, at Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og således som de følger 10 11 12 13 EFT C 154 af 5. juni 2000, s. 63. EFT C 339 af 31.12.1991, s. 82. 6
af medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten. (5) Denne forordning respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der bl.a. anerkendes af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. (6) Fællesskabet har som målsætning at fremme et højt socialt beskyttelsesniveau og at forbedre levestandarden og livskvaliteten i medlemsstaterne. (7) Hvad angår betingelserne for tredjelandsstatsborgeres socialsikring, herunder navnlig den sociale sikringsordning, der gælder for dem, var Rådet (beskæftigelse og socialog arbejdsmarkedspolitik) af den opfattelse i sine konklusioner af 3. december 2001, at den koordinering, der skal finde sted i forbindelse med tredjelandsstatsborgere, bør give dem en række ensartede rettigheder, der ligger så tæt som muligt på dem, som er gældende for Den Europæiske Unions borgere. (8) På nuværende tidspunkt gælder Rådets forordning (EØF) 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som udgør grundlaget for koordineringen af de forskellige medlemsstaters sociale sikringsordninger, kun for visse tredjelandsstatsborgere 14. Antallet og forskelligartetheden af de retlige instrumenter, som finder anvendelse for at forsøge at løse problemerne i forbindelse med koordineringen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger, som tredjelandsstatsborgere i samme situation som medlemsstaternes statsborgere kan komme ud for, fører til en kompleks retlig og administrativ situation. Den medfører store vanskeligheder både for de berørte personer, deres arbejdsgivere og de ansvarlige, nationale sociale sikringsorganer. (9) Derfor bør koordineringsreglerne i forordning (EØF) nr. 1408/71 gælde for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold i Fællesskabet, som ikke på nuværende tidspunkt er dækket af bestemmelserne i denne forordning på grund af deres nationalitet, og som opfylder forordningens øvrige betingelser. (10) Anvendelsen af forordning (EØF) nr. 1408/71 på disse personer tillægger ikke de berørte rettigheder til hverken indrejse, ophold, bopæl eller adgang til arbejdsmarkedet i en medlemsstat. (11) Det er nødvendigt at fastsætte overgangsbestemmelser, som har til formål at beskytte de personer, som er omfattet af nærværende forordning, og at forhindre, at de mister rettigheder som følge af forordningens ikrafttrædelse. (12) For at nå disse mål er det nødvendigt og hensigtsmæssigt, at udvidelsen af anvendelsesområdet for reglerne til koordinering af de nationale sociale sikringsordninger foretages ved et bindende, retligt fællesskabsinstrument, som umiddelbart gælder i hver medlemsstat, der har vedtaget nærværende forordning. 14 Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, EFT L 149 af 5.7.1971, s. 2. Forordning ajourført ved forordning (EF) nr. 118/97 (EFT L 28 af 30.1.1997, s. 1) og senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1386/2001 af 5. juni 2001 (EFT L 187 af 10.7.2001, s. 1). 7
(13) Målene for denne handling kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af handlingens omfang bedre gennemføres på fællesskabsplan; Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, jf. traktatens artikel 5. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne forordning ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål - UDSTEDT FØLGENDE FORORDNING: Artikel 1 Bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71 gælder for tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er dækket af dens bestemmelser udelukkende på grund af deres nationalitet, hvis de har lovligt ophold på en medlemsstats område og rejser lovligt inden for Fællesskabet. Artikel 2: overgangsbestemmelser 1. Denne forordning giver ikke ret til ydelser for noget tidsrum, der ligger forud for den. 2. Enhver forsikringsperiode eller i givet fald beskæftigelses- eller bopælsperiode eller periode med selvstændig erhvervsvirksomhed, der er tilbagelagt efter en medlemsstats lovgivning forud for den, skal medregnes ved afgørelsen af ret til ydelser efter bestemmelserne i denne forordning. 3. Med forbehold af bestemmelserne i stk. 1 kan rettigheder tilkendes i medfør af denne forordning, også selv om de vedrører en begivenhed, der er indtrådt før den. 4. Enhver ydelse, som på grund af den pågældendes nationalitet eller bopæl ikke har været fastsat eller har været suspenderet, skal på den pågældendes begæring fastsættes eller udredes på ny fra den, medmindre tidligere anerkendte rettigheder har givet anledning til udbetaling af en kapitalydelse. 5. Rettigheder, der tilkommer personer, som har fået tillagt pension eller rente før den, kan på begæring tages op til revision under hensyntagen til bestemmelserne i denne forordning. 6. Hvis den i stk. 4 eller 5 omhandlede begæring indgives inden for en frist på to år efter den, erhverves rettigheder i medfør af denne forordning med virkning fra nævnte dato, uden at nogen medlemsstats lovbestemmelser om bortfald eller forældelse af rettigheder kan gøres gældende over for de pågældende. 7. Hvis den i stk. 4 eller 5 omhandlede begæring indgives efter udløbet af den i stk. 6 omhandlede frist, erhverves de rettigheder, som ikke er bortfaldet eller forældet, fra datoen for begæringens indgivelse, med forbehold af mere gunstige bestemmelser i en medlemsstats lovgivning. Dato for ikrafttrædelse af den forordning, der udstedes på grundlag af dette forslag. 8
Artikel 3 Denne forordning træder i kraft den første dag i den måned, der følger efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Udfærdiget i Bruxelles, den På Rådets vegne Formand 9