Justitsministeriet Slotsholmsgade 10 1216 København K Danmark Att. Lovkvalitetskontoret W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø BENHAVN K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 M O B I L 9 1 3 2 5 7 7 5 L G H @ H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 7 / 0 1 5 3 9-2 H Ø R I N G O M U D K A S T T I L V E J L E D N I N G O M L O V K V A L I T E T 1 8. A U G U S T 2 0 1 7 Institut for Menneskerettigheder er blevet opmærksom på, at Justitsministeriet den 5. juli 2017 sendte et udkast til en ny vejledning om lovkvalitet i høring. Instituttet var ikke blandt modtagerne af høringen og skal anmode om at blive optaget på høringslisten ved fremtidige lignende høringer. Instituttet vil gerne takke Justitsministeriet for en grundig, ny vejledningstekst, som på en række områder er en stor forbedring af den gældende vejledning om lovkvalitet af 3. juni 2005. SAMMENFATNING Instituttet har bemærkninger til udkastets tekst i relation til internationale menneskerettighedskonventioner, herunder til spørgsmål om privatlivsbeskyttelse og diskriminationsforbud, og om ligestillingsmæssige konsekvensvurderinger af lovforslag. Endvidere finder instituttet, at der mangler afsnit om betydningen af EU s generelle databeskyttelsesforordning henholdsvis om EU s Charter om Grundlæggende Menneskerettigheder. Endelig finder instituttet, at det er vigtigt at se på, hvordan efterlevelsen af vejledningen sikres i praksis, herunder særligt at der foretages menneskeretlige eller ligestillingsmæssig analyser, når det er relevant. Det kan i den sammenhæng være relevant at overveje at henvise til Finansministeriets udgivelse fra 2015 Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen Kodex VII, hvorefter embedsmænd blandt andet skal sikre sig, at lovforslag ikke strider mod Danmarks internationale retlige forpligtelser, herunder EU-retten og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Herunder følger instituttets bemærkninger:
INTERNATIONALE MENNESKERETTIGHEDSKONVENT IONER Instituttet finder det meget positivt, at udkastet til vejledning i sit afsnit 3.1.3. om internationale menneskerettighedskonventioner har revideret den tekst, som udgør afsnit 4.2.4. i den gældende 2005- vejledning. Det er således et fremskridt, at der som noget nyt er tilføjet et afsnit om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 om retten til respekt for privat- og familieliv m.v. Artikel 8 er en central bestemmelse i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der har relevans inden for en række retsområder. Gennemgangen af artikel 8, herunder artikel 8, stk. 2, er naturligt nok forholdsvis kortfattet for denne generelle sammenhæng. Instituttet finder dog, at afsnittet med fordel kunne indeholde en kort henvisning til, at artikel 8 også er relevant i sammenhænge, hvor der opstår spørgsmål om databeskyttelse. Behandlingen af data, herunder spørgsmål om videregivelse af oplysninger, indgår i en bred vifte af forskellige typer lovgivning. Det er derfor relevant for alle ministerier og styrelser at være opmærksomme på, at de i spørgsmål om behandling af data skal overveje retten til respekt for privatliv. Instituttet anbefaler, at vejledningens afsnit 3.1.3.3. præciseres med henblik på at synliggøre, at retten til privatliv m.v. også er relevant i forhold til spørgsmål om behandling af data. Ligeledes finder instituttet, at afsnittet med fordel kunne indeholde en kort præcisering af, hvad legalitetskravet i artikel 8, stk. 2, nærmere indebærer. Det kunne for eksempel tilføjes, at kravet til hjemmelsgrundlaget ikke er entydigt, men afhænger af indgrebets karakter. Et større eller mere intensivt indgreb i en rettighed, stiller således større krav til hjemmelsgrundlaget. Dette er efter instituttets erfaring en tilbagevendende problemstilling ved udkast til ny lovgivning. Instituttet anbefaler, at beskrivelsen af legalitetskravet i vejledningens afsnit 3.1.3.3 uddybes med henvisning til, at kravet til hjemmelsgrundlaget afhænger af karakteren af det indgreb, der foretages i en rettighed. Det er ligeledes et fremskridt, at Justitsministeriet i sin gennemgang af betydningen af forbuddet mod diskrimination har tilføjet en gennemgang af artikel 26 i FN s Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder, således at beskrivelsen af det accessoriske diskriminationsforbud i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 ikke står alene i vejledningen. 2/6
Justitsministeriet har i forbindelse med gennemgangen af artikel 26 i FN s Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder tilføjet, at konventionen ikke er inkorporeret i dansk ret. I lyset af at bestemmelsen er folkeretligt forpligtende for Danmark og således skal iagttages af staten, også i lovgivningen, finder instituttet den afsluttende sætning om manglende inkorporering overflødig i denne sammenhæng, hvor der vejledes om artikel 26 s betydning for god lovkvalitet. Instituttet anbefaler, at sætningen sidst i afsnit 3.1.3.4. i udkastet udgår ( Endvidere er FN s Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder ikke som det er tilfældet med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention gjort til en del af dansk ret (inkorporering) ). Endelig bemærker instituttet, at EU s Charter om Grundlæggende Rettigheder ikke ses at være nævnt i udkastet, heller ikke i afsnittet om forholdet til EU-retten. Instituttet anbefaler, at udkastet tilføjes et afsnit om i hvilke tilfælde ministerierne skal være opmærksom på betydningen af EU s Charter om Grundlæggende Rettigheder. DATABESKYTTELSE Instituttet finder det meget positivt, at Justitsministeriet i udkastets afsnit 2.7.6 har valgt at redegøre for betydningen af regler om behandlingen af personoplysninger, herunder også for videregivelse og samkøring af personoplysninger. Instituttet finder det dog uhensigtsmæssigt, at det overvejende fokus i udkastet er på de gældende regler, som forventes ophævet i maj 2018, når EU s generelle databeskyttelsesforordning træder i kraft for Danmark. Dette er naturligvis uden betydning, hvis en ny lovkvalitetsvejledning forventes udstedt i 2018, men har betydning, hvis det forventes, at lovkvalitetsvejledningen skal gælde i en årrække. Instituttet er bevidst om, at principperne i den gældende persondatalov videreføres med EU s generelle databeskyttelsesforordning og den følgelovgivning, der forventes vedtaget i form af en ny databeskyttelseslov. De skærpede krav og nyskabelser, som forordningen også rummer, er imidlertid ikke afspejlet i teksten. Instituttet anbefaler, at det tydeligt afspejles i vejledningens afsnit 2.7.6, at behandlingen af personoplysninger, herunder videregivelse og samkøring af oplysninger, fra maj 2018 sker efter et andet regelsæt end det nugældende Instituttet anbefaler endvidere, at de elementer i databeskyttelsesforordningen, som udgør nyskabelser eller 3/6
skærpelser, og som har betydning for ny lovgivning, afspejles i vejledningsteksten. LIGESTILLINGSMÆSSIGE KONSEKVENSER Instituttet finder det positivt, at Justitsministeriet i afsnit 2.8.12.1 har behandlet spørgsmålet om, i hvilke tilfælde, der bør redegøres for de ligestillingsmæssige konsekvenser af et lovforslag, og hvordan en ligestillingsvurdering skal foretages. Vejledningen beskriver tre trin, som vurderingen kan opdeles i. Trin 1 har til formål at afdække, om et forslag kan have ligestillingsmæssige konsekvenser. Hvis svaret er ja, gennemføres trin 2 for at identificere og kvalificere disse konsekvenser nærmere, og trin 3 har til formål at afgøre, om disse er væsentlige og i givet fald bør have konsekvenser for lovforslagets udformning. Som det fremgår af vejledningen, så bør alene de væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser fremgå af lovforslaget. Efter instituttets opfattelse kan der således foreligge ligestillingsvurderinger, som ikke omtales i lovforslaget, fordi det er vurderet, at de ligestillingsmæssige konsekvenser ikke er anset for væsentlige. I den seneste Status for ligestillingsvurderinger af lovforslag fremsat i folketingssamlingen 2016/17 1 anvendes terminologien relevanstest og ligestillingsvurdering, og det oplyses, at i alt 114 lovforslag er relevanstestet, mens der er gennemført 19 ligestillingsvurderinger, hvilket må forstås sådan, at det i 19 tilfælde er vurderet, at de ligestillingsmæssige konsekvenser er så væsentlige, at lovforslaget skal indeholde bemærkninger om disse. I realiteten må der således foreligge et større antal ligestillingsvurderinger, nemlig i alle de tilfælde, hvor en relevanstest har resulteret i, at det har været relevant at foretage en ligestillingsvurdering, og hvor denne vurdering efterfølgende har ført til, at ligestillingsmæssige konsekvenser ikke anses for væsentlige. Instituttet bemærker, at der i lyset af de forholdsmæssigt få lovforslag, som indeholder bemærkninger om ligestillingsmæssige konsekvenser er behov for, at både politikere og offentligheden får bedre indblik i de ligestillingsmæssige overvejelser, som foretages i lovprocessen, herunder hvilke forhold der lægges vægt på, når en given ligestillingsmæssig konsekvens anses for at være uvæsentlig. Det kunne ske, ved at ministerierne lægger baggrunden for deres ligestillingsvurderinger frem, såfremt der anmodes om det i et 1 Status for ligestillingsvurdering af lovforslag fremsat i folketingsamlingen 2016/17 af 11. juli 2017 http://um.dk/da/ligestilling/ligestilling-i-detoffentlige/ligestillingsvurdering-af-lovforslag/ 4/6
høringssvar. Det kan også ske i form af information om alle foreliggende ligestillingsvurderinger. Det kunne for eksempel gøres ved at oplyse i kort form i lovforslaget, at der foreligger en ligestillingsvurdering, og at de ligestillingsmæssige konsekvenser ikke vurderes som væsentlige. En sådan informationspraksis vil være i tråd med 22 i cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v. Instituttet anbefaler, at vejledningens afsnit 2.8.12.1., næstsidste tekstafsnit, ændres, således at det skal nævnes i et lovforslag, hvis der er foretaget en ligestillingsvurdering, dvs. også i de tilfælde, hvor vurderingen konkluderer, at de ligestillingsmæssige konsekvenser ikke anses for væsentlige. EFTERLEVELSEN AF VEJLEDNINGEN OM LOVKVALITET Instituttet finder det positivt, at der i udkastets afsnit 2.8.12 er anført, at der i lovforslaget skal redegøres for overvejelserne, hvis et lovforslag har givet anledning til omfattende overvejelser i forhold til Grundloven, EU-retten (i særdeleshed EU s Charter om Grundlæggende Rettigheder), Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller almindelige retsprincipper. Instituttet har ved tidligere lejligheder, senest ved brev af 30. maj 2017 til Lovkvalitetskontoret, givet udtryk for, at ministerierne dog ganske jævnligt i udkast til lovforslag forsømmer at foretage en menneskeretlig eller ligestillingsmæssig analyse, hvor disse er relevante. Som anført i brevet kunne et simpelt initiativ af både praktisk og principiel betydning bestå i at indføre et krav om, at alle lovforslag indeholder et standardafsnit om 'forholdet til Danmarks internationale forpligtelser' i tilknytning til eller i stedet for det nugældende afsnit om forholdet til EU-retten. Et sådant afsnit ville være relevant også uden for det menneskeretlige felt, da den internationale retsudvikling har betydning for lovgivningsmagten på en række områder. Instituttet anbefaler, at Justitsministeriet overvejer at tage kontakt til Statsministeriet med henblik på at revidere cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v. Instituttet anbefaler endvidere, at Justitsministeriet overvejer at medtage en henvisning i vejledningsteksten til Finansministeriets udgivelse fra 2015 Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen Kodex VII, hvorefter embedsmænd blandt andet skal sikre sig, at lovforslag ikke strider mod Danmarks 5/6
internationale retlige forpligtelser, herunder EU-retten og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Med venlig hilsen Lise Garkier Hendriksen C H E F K ONSULENT 6/6