DZODZI DOMSTOLENS DOM 18. oktober 1990* I de forenede sager C-297/88 og C-197/89, angående anmodninger, som dels tribunal de première instance de Bruxelles, dels cour d'appel de Bruxelles, i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for nævnte retter verserende sager, Massam Dzodzi mod den belgiske stat, at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen: i sag C-297/88 af en række fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende opholdsret og ret til at blive boende for ægtefæller til statsborgere i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, nærmere bestemt Kommissionens forordning (EØF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348), i sag C-197/89 af artilderne 8 og 9 i Rådets direktiv 64/221 /EØF af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109), * Processprog: fransk. I-3783
DOM AF 18.10. 1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 har DOMSTOLEN, sammensat af præsidenten O. Due, afdelingsformændene G. F. Mancini, T. F O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida og G. C. Rodríguez Iglesias samt dommerne F. A. Schockweiler og F. Grévisse, generaladvokat: M. Darmon justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman efter at der er indgivet skriftlige indlæg af: Massam Dzodzi ved advokaterne Luc Misson og Jean-Paul Brilmaker, Liège, den belgiske regering, i sag C-297/88 ved vicepremierministeren med porteføljerne justitsanliggender og anliggender vedrørende næringsdrivende, og i sag C-197/89 ved premierministeren med porteføljerne justitsanliggender og anliggender vedrørende næringsdrivende, bistået af advokat Martine Scarcez, Bruxelles, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent Etienne Lasnet som befuldmægtiget, på grundlag af retsmøderapporten, efter at der under retsmødet den 22. maj 1990 er afgivet mundtlige indlæg af Massam Dzodzi ved advokaterne Luc Misson, Marc-Albert Lucas og Jean-Louis Dupond, Liège, og af Kommissionen, og efter generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 3. juli 1990, afsagt følgende I - 3784
DZODZI Dom i Ved kendelse af 5. oktober 1988, indgået til Domstolen den 12. oktober 1988, har tribunal de premiere instance de Bruxelles i en sag om foreløbige forholdsregler i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 forelagt tre præjudicielle spørgsmål, dels vedrørende opholdsret i en medlemsstat for en ægtefælle til en statsborger i denne, dels vedrørende ægtefællens ret til at blive boende på de vilkår, der er fastsat i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348), og endelig vedrørende opholdsret og ret til at blive boende i en medlemsstat for en ægtefælle til en statsborger i en anden medlemsstat. 2 Ved kendelse af 16. maj 1989, indgået til Domstolen den 22. maj 1989, har cour d'appel de Bruxelles efter kære af ovennævnte kendelse fra tribunal de premiere instance de Bruxelles i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 forelagt to supplerende præjudicielle spørgsmål vedrørende artilderne 8 og 9 i Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109). Nærmere bestemt drejer disse spørgsmål sig om de vilkår, hvorunder personer omfattet af direktivet for en national retsinstans kan anfægte en beslutning om afslag på opholdstilladelse eller om udvisning fra en medlemsstat. 3 Spørgsmålene er blevet rejst under en sag, som Massam Dzodzi, der er togolesisk statsborger og enke efter den belgiske statsborger Julien Herman, har anlagt mod den belgiske stat i anledning af, at denne har afslået af indrømme hende ret til ophold eller til at blive boende i Belgien. 4 Artikel 40 i den belgiske lov af 15. december 1980 om udlændinges adgang til, ophold i, etablering i og udvisning fra Belgien (Moniteur belge af 31.12.1980, s. 14584) indeholder følgende bestemmelse:»medmindre andet bestemmes i denne lov, sidestilles med EF-udlændinge følgende personer, uanset nationalitet: 1 ægtefæller til EF-udlændinge;... Ligeledes sidestilles ægtefæller til belgiske statsborgere med EF-udlændinge...«I - 3785
DOM AF 18.10.1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 5 Dzodzi indrejste i Belgien i begyndelsen af 1987 og indgik den 14. februar s.a. ægteskab med Julien Herman. I sin egenskab af ægtefælle til en belgisk statsborger ansøgte hun derefter myndighederne om at få anerkendt en ret til at tage permanent ophold i Belgien, idet hun angav, at hun i henhold til de fællesskabsretlige direktiver og forordninger havde en sådan ret. Ansøgningen blev ikke besvaret. Ægteparret rejste til Togo og opholdt sig dér fra april til juli 1987 uden at give de belgiske myndigheder meddelelse herom. Herman afgik ved døden den 28. juli 1987, kort tid efter at han var vendt tilbage til Belgien. Dzodzis senere ansøgninger om varig opholdstilladelse i Belgien blev afslået. 6 Efter at der var blevet truffet bestemmelse om hendes udvisning fra Belgien, indgav Dzodzi til tribunal de premiere instance de Bruxelles en begæring om foreløbige forholdsregler med påstand om, at retten skulle træffe bestemmelse om udsættelse med gennemførelsen af denne beslutning og pålægge den belgiske stat tvangsbøder, indtil myndighederne meddelte hende en opholdstilladelse gældende for fem år. 7 Tribunal de premiere instance de Bruxelles besluttede efter omstændighederne at udsætte sagen, indtil Domstolen har afgjort følgende præjudicielle spørgsmål.»a Sagsøgerens opholdsret En statsborger i et tredjeland har indgået ægteskab med en belgisk statsborger, der afgik ved døden ca. seks måneder efter ægteskabets indgåelse. Skal spørgsmålet om betingelserne for at indrømme opholdsret til en sådan statsborger i et tredjeland, der har indgået ægteskab med en belgisk statsborger, vurderes på grundlag af forholdene på tidspunktet for indrejsen i Belgien, på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om opholdstilladelse, eller på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen, hvorved det forudsættes, at afgørelsen træffes inden for en rimelig frist? Vil det fjerne grundlaget for en sådan ret til ophold, at ægtefællerne har været bortrejst fra landet i mere end tre måneder, men mindre end seks måneder, før udstedelsen af opholdstilladelsen uden forinden at have givet vedkommende myndighed meddelelse om en eventuel hensigt om senere at tage ophold i Belgien på ny? I benægtende fald ønskes det oplyst, hvorvidt grundlaget for opholdsretten vil kunne være bortfaldet som følge af, at ægtefællen er afgået ved døden, efter at ægteparret atter har taget ophold i Belgien? I - 3786
DZODZI B Sagsøgerens ret til at blive boende i Belgien Har enken under de ovenfor nævnte omstændigheder i henhold til forordning nr. 1251/70 ret til at blive boende i Belgien? C Subsidært: I henhold artikel 40 i den belgiske lov af 15. december 1980 sidestilles en ægtefælle til en belgisk statsborger med EF-statsborgere. For så vidt de to ovennævnte spørgsmål bør besvares benægtende alene som følge af den afdøde ægtefælles belgiske statsborgerskab, ønskes det oplyst, 'hvorvidt den pågældende ville have ret til ophold eller til at blive boende, såfremt den afdøde ægtefælle havde været statsborger i en anden af Fællesskabets medlemsstater?«8 Dzodzi kærede den pågældende kendelse, idet hun gjorde gældende, at tribunal de premiere instance de Bruxelles som ret, der skulle træffe afgørelse om nogle foreløbige forholdsregler, ikke forinden havde truffet afgørelse om sagens formalitet og havde undladt at træffe bestemmelse om sådanne foreløbige forholdsregler, der kunne sikre sagsøgerens rettigheder. 9 Ved kendelse af 16. maj 1989 tilpligtede cour d'appel de Bruxelles den belgiske stat at meddele Dzodzi en foreløbig opholdstilladelse indtil afslutningen af sagen om foreløbige forholdsregler, idet retten endvidere forelagde Domstolen følgende to supplerende spørgsmål :»1)1 henhold til Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 har EF-statsborgere samme adgang til at påklage beslutninger, hvorved de nægtes indrejse, meddeles afslag på udstedelse, henholdsvis forlængelse af opholdstilladelse, eller udvises, 'som indlændinge har med hensyn til administrative afgørelser' (artikel 8). Efter belgisk ret kan indlændinge, hvis retsstilling umiddelbart ses at kunne blive forringet som følge af en forvaltningsakt, hvis lovlighed er omtvistelig, i henhold til retsplejelovens artikel 584 indgive begæring til præsidenten for I-3787
DOM AF 18.10.1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 vedkommende tribunal de première instance om, at det som en foreløbig forholdsregel pålægges forvaltningen at træffe foranstaltninger til sikring af de pågældendes rettigheder, samt begære, at gennemførelsen af den anfægtede afgørelse indtil videre udsættes. Kan det, når henses til den ovennævnte bestemmelse i direktiv 64/221, lovligt bestemmes, at personer, der er omfattet af nævnte direktiv, ikke kan begære foreløbige forholdsregler anordnet? 2) Skal direktivets artikel 9 fortolkes således, at de af direktivet omfattede personer skal kunne begære, at en national retsinstans anordner retsskridt med øjeblikkelig virkning, inden den anfægtede afgørelse gennemføres, idet formålet dermed er at opnå beskyttelse mod risikoen for retstab?«io Vedrørende de faktiske omstændigheder i hovedsagen, de relevante bestemmelser samt de skriftlige indlæg for Domstolen henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation. Spørgsmålenes genstand n Med de af tribunal de premiere instance de Bruxelles forelagte spørgsmål ønskes det i det væsentlige oplyst, hvorvidt og på hvilke vilkår en statsborger i et tredjeland alene på det grundlag, at vedkommende er ægtefælle til en EF-statsborger, i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser har en ret til ophold eller til at blive boende i en medlemsstat. Da den nationale retsinstans udtrykkeligt har henvist til forordning nr. 1251/70 af 29. juni 1970, der finder anvendelse på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, må det i mangel af andre oplysninger i sagen antages, at den nationale retsinstans sigter til retsstillingen for en ægtefælle til en EF-statsborger, som har eller har haft status som arbejdstager. 12 De to første spørgsmål omhandler det tilfælde, hvor en EF-statsborger, således som det er tilfældet i hovedsagen, før sin død var statsborger i den medlemsstat, hvor ægtefællen forlanger at få anerkendt en ret til ophold eller til at blive boende. I-3788
DZODZI 13 Det tredje spørgsmål er forelagt subsidiært, for det tilfælde, at Domstolen skulle lægge til grund, at de fællesskabsretlige bestemmelser ikke finder anvendelse i et tilfælde som det omhandlede, fordi den pågældende EF-statsborger var statsborger i den medlemsstat, hvor hans enke ønsker at tage ophold og blive boende. Det tredje spørgsmål omhandler det tilfælde, hvor den pågældende EF-statsborger før sin død var statsborger i en anden medlemsstat. Som begrundelse for at forelægge dette spørgsmål og for, at det er relevant for afgørelsen i hovedsagen, har den nationale retsinstans henvist til artikel 40 i den ovennævnte belgiske lov af 15. december 1980. Det fremgår af ordlyden af spørgsmålet, at den nationale retsinstans har baseret sig på en fortolkning af artikel 40, hvorefter den belgiske lovgivningsmagt ved denne bestemmelse i national belgisk ret hvis formål ifølge lovens forarbejder har været at forhindre en»omvendt diskrimination«af udenlandske ægtefæller til belgiske statsborgere har villet udstrække anvendelsesområdet for de fællesskabsretlige regler, som ægtefæller til statsborgere i andre medlemsstater med bopæl i Belgien er omfattet af, til også at omfatte udenlandske ægtefæller til belgiske statsborgere. i4 Med de af cour d'appel de Bruxelles forelagte spørgsmål anmodes Domstolen om at oplyse, hvilken fortolkning der skal anlægges af bestemmelserne i artiklerne 8 og 9 i direktiv 64/221 af 25. februar 1964, der omhandler adgangen til at påklage beslutninger truffet af myndighederne i en medlemsstat, hvorved disse afslår at meddele opholdstilladelse eller træffer bestemmelse om udvisning af landet. Også i denne forelæggelseskendelses grunde henvises der imidlertid til artikel 40 i den belgiske lov af 15. december 1980. Det må herefter antages, at cour d'appel de Bruxelles i virkeligheden har tænkt på to eventualiteter, nemlig for det første at fællesskabsretten må antages at finde umiddelbart anvendelse på et forhold som det i hovedsagen omhandlede, og for det andet at de fællesskabsretlige bestemmelser, som der anmodes om en fortolkning af, kun kan antages at finde anvendelse indirekte i kraft af artikel 40 i den belgiske lov. is Spørgsmålene fra de nationale retsinstanser må herefter gøres til genstand for en sondring, alt efter om der med dem alene sigtes til fællesskabsretten, eller om grundlaget for den med spørgsmålene ønskede fortolkning af fællesskabsretten er artikel 40 i den belgiske lov. Spørgsmålene vil blive gennemgået særskilt under de nævnte to synsvinkler på grundlag af de fællesskabsretlige bestemmelser, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, således at der navnlig ikke vil ske nogen inddragelse af de senere bestemmelser i Rådets direktiv 90/364 af 28. juni 1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26) og i Rådets direktiv 90/365 af 28. juni 1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28). I-3789
DOM AF 18.10.1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 Spørgsmålene vedrørende fortolkningen af de fællesskabsretlige bestemmelser, der anses for umiddelbart anvendelige (første og andet spørgsmål fra tribunal de premiere instance de Bruxelles og spørgsmålene fra cour d'appel de Bruxelles) Domstolens kompetence i6 Kommissionen og den belgiske stat har gjort gældende, at der ved de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, er tale om et rent nationalt anliggende, idet den EF-statsborger, hvis ægtefælle angiver at have en ret til ophold eller til at blive boende, aldrig udøvede beskæftigelse eller havde bopæl i en anden medlemsstat end den, hvori han var statsborger. Kommissionen har på denne baggrund anført, at Domstolen bør statuere, at de fællesskabsretlige bestemmelser ikke finder anvendelse i et sådant tilfælde. Den belgiske stat har på samme grundlag gjort gældende, at Domstolen savner kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål. 17 Dette er ikke blevet bestridt af Dzodzi, hvis indlæg udelukkende drejer sig om de spørgsmål, der er forelagt under henvisning til artikel 40 i den belgiske lov af 15. december 1980. is Det bemærkes, at de omstændigheder, som Kommissionen og den belgiske stat har henvist til som begrundelse for, at der er tale om et rent nationalt anliggende, har sammenhæng med indholdet af de af de nationale retsinstanser forelagte spørgsmål. Selv om disse omstændigheder derfor kan tages i betragtning ved besvarelsen af spørgsmålene, er de uden betydning for vurderingen af, om Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om de præjudicielle anmodninger (dom af 28. juni 1984, Hans Moser, præmis 10, 180/83, Sml. s. 2539). i9 Der kan herefter ikke gives den belgiske regering medhold i, at Domstolen savner kompetence. Realiteten 20 Spørgsmålet om den frie bevægelighed inden for Fællesskabet for ægtefæller til EF-arbejdstagere er reguleret i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467). I - 3790
DZODZI 21 Hvad angår ægtefællers ret til ophold og til at blive boende i en medlemsstat, er spørgsmålet om retten til ophold reguleret ved Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477), mens spørgsmålet om retten til at blive boende er reguleret i den tidligere nævnte forordning nr. 1251/70 af 29. juni 1970. 22 Formålet med de nævnte forordninger og det nævnte direktiv er at fremme virkeliggørelsen af målsætningerne med bestemmelsen i Traktatens artikel 48 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet. 23 Som Domstolen imidlertid har fastslået, finder de fællesskabsretlige bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed ikke anvendelse i situationer, som ikke har nogen som helst tilknytning til de forhold, fællesskabsretten gælder for (dom af 27. oktober 1982, Morson og Jhanjan, præmis 16, 35/82 og 36/82, Sml. s. 3723). 24 Dette gælder et tilfælde som det, den nationale retsinstans sigter til, og hvor der er tale om en statsborger i et tredjeland, der er ægtefælle til en statsborger i en medlemsstat, når den ret til ophold eller til at blive boende, som den pågældende alene på grundlag af sin status som ægtefælle mener at have i denne medlemsstat, på ingen måde kan støttes på, at vedkommende EF-statsborger har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed inden for Fællesskabet. 25 Der må gives en tilsvarende besvarelse af spørgsmålene fra cour d'appel de Bruxelles, for så vidt disse udelukkende sigter til fællesskabsretten. 26 Direktiv 64/221 af 25. februar 1964, hvis artikler 8 og 9 cour d'appel de Bruxelles ønsker en fortolkning af, finder på de i direktivets artikel 1 fastlagte vilkår anvendelse på ægtefæller til EF-statsborgere, når disse har ophold i eller rejser til en anden EF-medlemsstat for at udøve en lønnet beskæftigelse eller en selvstændig erhvervsvirksomhed eller for at modtage tjenesteydelser. I-3791
DOM AF 18. 10.1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 27 Det tilfælde, som cour d'appel de Bruxelles sigter til, er uden sammenhæng med de forhold, der er omhandlet i direktivets artikel 1. 28 Der må herefter gives det svar, at forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968, direktiv 68/360 af 15. oktober 1968, forordning nr. 1251/70 af 29. juni 1970 og direktiv 64/221 af 25. februar 1964 ikke finder anvendelse på rent interne situationer i en medlemsstat, som f. eks. det tilfælde, hvor en statsborger i et tredjeland alene på grundlag af sin status som ægtefælle til en statsborger i en medlemsstat stiller krav om ret til ophold eller til at blive boende i denne medlemsstat. Spørgsmålene vedrørende fortolkningen af de fællesskabsretlige bestemmelser, der i henhold til artikel 40 i den belgiske lov af 15. december 1980 finder anvendelse (det tredje spørgsmål fra tribunal de premiere instance de Bruxelles og spørgsmålene fra cour d'appel de Bruxelles) Domstolens kompetence 29 Den belgiske stat og Kommissionen har gjort gældende, at der i hovedsagen kun er spørgsmål om en anvendelse af national belgisk ret, idet Kommissionen navnlig har anført, at en bestemmelse som den i artikel 40 i den belgiske lov indeholdte er uden betydning for fastlæggelsen af anvendelsesområdet for fællesskabsretlige bestemmelser. Den belgiske stat har gjort gældende, at Domstolen bør statuere, at den savner kompetence til at besvare de nævnte spørgsmål. 30 Dzodzi har heroverfor gjort gældende, at de fællesskabsretlige bestemmelser som følge af artikel 40 i den belgiske lov er relevante for tvisten i hovedsagen. Det må påhvile Domstolen at træffe afgørelse om fortolkningsspørgsmål, der forelægges i anledning af tvister som den omhandlede, idet der ellers vil udvikle sig en forskellig praksis vedrørende fortolkningen af fællesskabsretlige bestemmelser fra henholdsvis Domstolens og de nationale retsinstansers side. 3i I henhold til Traktatens artikel 177 har Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Traktaten og af retsakter fra Fællesskabets institutioner. I - 3792
DZODZI 32 Artikel 177, stk. 2 og 3, indeholder bestemmelse om, at såfremt der ved en ret i en af medlemsstaterne rejses spørgsmål om fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse, kan denne ret anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet, hvis den skønner, at en sådan afgørelse er nødvendig, før den afsiger dom, idet denne hjemmel er udtryk for en forpligtelse, når der er tale om en ret, som træffer afgørelse i sidste instans. 33 Proceduren efter Traktatens artikel 177 er dermed grundlaget for et samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, hvorved Domstolen kan forsyne de nationale retsinstanser med de fællesskabsretlige fortolkningselementer, der er nødvendige for, at disse retsintanser kan træffe afgørelse i de sager, der indbringes for dem. 34 Det tilkommer således udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem de konkrete tvister er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, ligesom relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen, er et anliggende, der på det nævnte grundlag udelukkende henhører under de nationale retsinstansers vurdering. 35 Det følger heraf, at for så vidt spørgsmål forelagt af nationale retsinstanser angår fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse, er Domstolen principielt forpligtet til at træffe afgørelse. 36 Det fremgår hverken af ordlyden af artikel 177 eller af formålet med den ved denne bestemmelse indførte procedure, at forfatterne til Traktaten fra Domstolens kompetence har villet undtage forelæggelse af præjudicielle spørgsmål vedrørende en fællesskabsretlig bestemmelse i den særlige situation, hvor der i en medlemsstats nationale lovgivning henvises til indholdet af den pågældende bestemmelse for at fastlægge de regler, der finder anvendelse på rent nationale forhold i medlemsstaten. 37 Tværtimod består der for Fællesskabets retsorden en åbenbar interesse i, at enhver fællesskabsretlig bestemmelse fortolkes ensartet, uanset de vilkår, hvorunder bestemmelsen skal anvendes, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås. I - 3793
DOM AF 18.10.1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 38 Da Domstolens kompetence i henhold til artikel 177 har til formål at sikre en ensartet fortolkning af fællesskabsrettens bestemmelser i samtlige medlemsstater, er Domstolens opgave alene af ordlyden af de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser og de reale hensyn, der ligger til grund for dem, at udlede, hvilke retsvirkninger bestemmelserne har. Det tilkommer herefter alene de nationale retsinstanser på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder i de sager, der er indbragt for dem, at bringe de således fortolkede fællesskabsretlige bestemmelser i anvendelse. 39 Det følger således af den kompetencefordeling i henhold til artikel 177, der gælder med hensyn til henholdsvis Domstolen og de nationale retter, at Domstolen træffer præjudiciel afgørelse uden principielt at skulle gøre sig overvejelser med hensyn til de omstændigheder, der har givet de nationale retsinstanser anledning til at forelægge Domstolen de pågældende spørgsmål, og hvorunder de vil anvende den fællesskabsretlige bestemmelse, som de har anmodet Domstolen om at fortolke. 40 Forholdet er et andet, såfremt det fremgår, at der foreligger et misbrug af proceduren efter artikel 177, når henses til dennes formål, og at proceduren i realiteten er blevet iværksat med henblik på på grundlag af en kunstig tvist at formå Domstolen til at træffe afgørelse, eller såfremt det er åbenbart, at den fællesskabsretlige bestemmelse, som Domstolen anmodes om at fortolke, ikke kan finde anvendelse. 4i I tilfælde, hvor fællesskabsretten er blevet gjort anvendelig ved bestemmelser i national ret, tilkommer det alene den nationale retsinstans at vurdere spørgsmålet om de nøjagtige retsvirkninger af denne henvisning til fællesskabsretten. Finder den nationale retsinstans, at indholdet af en fællesskabsretlig bestemmelse i kraft af en sådan henvisning finder anvendelse på de rent nationale forhold, der ligger til grund for tvisten for den nationale retsinstans, har denne hjemmel til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål på de vilkår, der er fastlagt i bestemmelserne i Traktatens artikel 177 som helhed, således som disse er blevet fortolket i Domstolens praksis. 42 Domstolens kompetence er dog begrænset til en undersøgelse af de fællesskabsretlige bestemmelser alene. Domstolen kan ikke ved sit svar til den nationale retsinstans inddrage de generelle hensyn, der ligger til grund for de nationale bestemmelser, hvis indhold samtidig med at henvise til fællesskabsretten er afgørende for omfanget af de retsvirkninger, som følger heraf. Spørgsmålet om de begrænsninger, som den nationale lovgivningsmagt måtte have opstillet med hensyn til anven- I - 3794
DZODZI delsen af fællesskabsretten på rent nationale forhold som fællesskabsretten kun finder anvendelse på i kraft af den nationale lovgivning henhører under national ret og dermed under medlemsstatens retsinstansers eksklusive kompetence. 43 Om den konkrete sag bemærkes, at de omhandlede spørgsmål ikke angår bestemmelser i national belgisk ret, men udelukkende bestemmelser i de førnævnte forordninger og direktiver vedrørende retten til ophold og retten til at blive boende i en medlemsstat for ægtefæller til EF-arbejdstagere og bestemmelser i direktiv 64/221 af 25. februar 1964. Af de anførte grunde og inden for de angivne grænser har Domstolen herefter kompetence til at træffe afgørelse om de præjudicielle spørgsmål. Ret til ophold og ret til at blive boende for en ægtefælle til en EF-statsborger (det tredje spørgsmål fra tribunal de premiere instance de Bruxelles) 44 Artikel 10 i forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet omhandler retsstillingen for ægtefællen til en arbejdstager med statsborgerskab i en medlemsstat, der udøver beskæftigelse i en anden medlemsstat. I henhold til denne bestemmelse har ægtefællen uanset nationalitet ret til at tage bopæl hos arbejdstageren i beskæftigelseslandet, jfr. dog bestemmelserne i artikel 10, stk. 3, om den bolig, arbejdstageren skal råde over. 45 I henhold til artikel 1 og artikel 3, stk. 1, i direktiv 68/360 af 15. oktober 1968 skal en medlemsstat tillade, at en ægtefælle, der er omfattet af forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968, indrejser på dens område, idet denne ret alene er betinget af, at den pågældende foreviser et gyldigt identitetskort eller pas. Artikel 3, stk. 2, fastlægger de vilkår, hvorunder medlemsstaterne herudover af ægtefæller, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, kan kræve, at disse foreviser et indrejsevisum eller bevis for, at en tilsvarende tilladelse er opnået. 46 I henhold til direktivets artikler 1 og 4 skal en medlemsstat indrømme en sådan ægtefælle, der foreviser de i artikel 4, stk. 3, opregnede dokumenter, opholdsret i medlemsstaten, idet denne opholdsret konstateres ved udstedelsen af en opholdstilladelse. I - 3795
DOM AF 18. 10. 1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 47 Endelig gælder det i henhold til direktivets artikel 10, at medlemsstaterne kun kan fravige direktivets bestemmelser, herunder de ovenfor nævnte, såfremt dette er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. 48 Forordning nr. 1251/70 af 29. juni 1970, der regulerer spørgsmålet om retten til at blive boende, finder, jf. artiklerne 1 og 3, anvendelse på ægtefæller til EF-arbejdstagere som omhandlet i artikel 10 i forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968. 49 I henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, har en ægtefælle til en arbejdstager, som bor sammen med denne i en medlemsstat, ret til fortsat at blive boende dér, hvis arbejdstageren efter forordningens artikel 2 har erhvervet ret til at blive boende i medlemsstaten, og ægtefællens ret består fortsat, også selv om arbejdstageren er afgået ved døden. so I henhold til forordningens artikel 2 er arbejdstagerens ret til at blive boende betinget af, at han har haft beskæftigelse og bopæl i medlemsstaten i nogle minimumsperioder, jf. dog undtagelsesreglerne i bestemmelsens stk. 1, litra b), andet afsnit, og stk. 2. si Forordningens artikel 3, stk. 2, omhandler det tilfælde, hvor arbejdstageren er afgået ved døden under sin erhvervsmæssige beskæftigelse og før opnåelse af ret til at blive boende i medlemsstaten. I sådanne tilfælde består der en ret for ægtefællen til at blive boende, blandt andet såfremt arbejdstageren på tidspunktet for sin død har haft bopæl uafbrudt i medlemsstaten i mindst to år, eller såfremt dødsfaldet er sket som følge af en arbejdsulykke eller en erhvervssygdom. 52 Forordningens artikel 5 fastlægger de vilkår, der gælder med hensyn til udøvelsen af retten til at blive boende. Efter artikel 5, stk. 1, har vedkommende en frist på to år fra det tidspunkt, hvor retten er opnået i henhold til forordningens bestemmelser, til at gøre brug af sin ret. Han eller hun kan inden for denne periode forlade medlemsstaten, uden at retten fortabes. Artikel 5, stk. 2, indeholder bestemmelse om, at der ingen formaliteter kræves opfyldt af den, der vil gøre brug af retten. I - 3796
DZODZI 53 Endelig bemærkes, at retten til at blive boende fastslås i form af, at der på de i forordningens artikel 6 fastlagte vilkår udstedes et opholdsbevis eller en opholdstilladelse. 54 Såfremt anvendelsen af de nævnte fællesskabsretlige bestemmelser måtte skabe vanskeligheder som følge af, at der i hovedsagen er tale om en anvendelse på rent nationale forhold, tilkommer det den nationale retsinstans at træffe afgørelse om, hvorledes disse vanskeligheder bør løses. Det bemærkes herved, at det henhører under den nationale retsinstans at vurdere de retsvirkninger, som den nationale lovgivningsmagt har villet knytte til sin henvisning til fællesskabsretten, og for eksempel såfremt den skønner det nødvendigt at træffe afgørelse om de vilkår, hvorunder bestemmelserne i artikel 10 i forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om den bolig for familien, som arbejdstageren skal råde over, eller bestemmelserne i forordning nr. 1251/70 af 29. juni 1970, hvorefter retten til at blive boende forudsætter minimumsbopælsperioder i en medlemsstat, kan bringes i anvendelse, for så vidt angår en arbejdstager med statsborgerskab i medlemsstaten. 55 Der må herefter gives det svar, at ægtefællen til en arbejstager med statsborgerskab i en medlemsstat, der er eller har været beskæftiget i en anden medlemsstat, har krav på opholdsret eller ret til at blive boende i sidstnævnte medlemsstat på de vilkår, der er fastsat i direktiv 68/360 af 15. oktober 1968, forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 og forordning nr. 1251/70 af 29. juni 1970. Den nationale retsinstans er bundet af de fællesskabsretlige angivelser og fortolkninger, som Domstolen har forsynet den med, men det tilkommer den nationale retsinstans på grundlag af retsvirkningerne af henvisningen i national lovgivning til de nævnte fællesskabsretlige bestemmelser at vurdere de vilkår, hvorunder disse bestemmelser kan anvendes på de rent nationale forhold, der ligger til grund for den verserende tvist. Klageadgang efter direktiv 64/221 af 25. februar 1964 (spørgsmålene fra cour d'appel de Bruxelles) 56 Det bemærkes, at artikel 1 i direktiv 64/221 af 25. februar 1964 som nævnt fastlægger anvendelsesområdet for direktivet, der blandt andet omfatter statsborgere i en medlemsstat, som opholder sig eller indrejser i en anden medlemsstat for at udøve en lønnet beskæftigelse, og på de deri fastlagte vilkår sådanne personers ægtefæller. I - 3797
Direktivets artikel 8 DOM AF 18.10.1990 FORENEDE SAGER C-297/88 OG C-197/89 57 I henhold til artikel 8 skal enhver, der er omfattet af direktivet,»have samme adgang til at påklage den beslutning, hvorved indrejse, udstedelse eller forlængelse af opholdstilladelse nægtes, eller beslutningen om udvisning, som indlændinge har med hensyn til administrative afgørelser«. 58 Efter denne bestemmelse anses de afgørelser, som direktivet omhandler, som»administrative afgørelser«, og der pålægges medlemsstaterne en forpligtelse til at give enhver, som berøres af en sådan foranstaltning, adgang til at anvende samme retsmidler, som indlændinge har med hensyn til administrative afgørelser. En medlemsstat kan derfor ikke uden at tilsidesætte forpligtelsen ifølge artikel 8 for de af direktivet omfattede personer indføre særlige klageordninger, som indebærer en ringere retssikkerhed end den, som gælder for de retsmidler, indlændinge har mod administrative afgørelser (dom af 15. marts 1980, Josette Pecastaing, præmis 10, 98/79, Sml. s. 691). 59 Det følger heraf, at hvis forvaltningsdomstolene i en medlemsstat ikke har beføjelse til at udsætte gennemførelsen af en administrativ afgørelse eller til at træffe bestemmelse om retssikrende forholdsregler vedrørende gennemførelsen af sådanne afgørelser, mens de almindelige domstole har kompetence hertil, er denne medlemsstat forpligtet til at give de personer, der er omfattet af direktivet, adgang til at indbringe spørgsmålet for de almindelige domstole på samme betingelser som indlændinge. Det skal imidlertid understreges, at disse muligheder hovedsagelig afhænger af domstolenes organisation og af kompetencefordelingen mellem retterne indbyrdes i de forskellige medlemsstater, idet artikel 8 alene pålægger medlemsstaterne at indrømme personer, der er beskyttet af fællesskabsretten, en klageadgang, som ikke er mindre fordelagtig end den, som indlændinge kan udnytte mod administrative afgørelser (dom af 5. marts 1980, Josette Pecastaing, jf. ovenfor, præmis 11). 60 Der må herefter gives det svar, at artikel 8 i direktiv 64/221 af 25. februar 1964 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre de af direktivet omfattede personer en judiciel retsbeskyttelse, som ikke er mindre fordelagtig end den, de indrømmer deres egne statsborgere i forbindelse med klage over administrative afgørelser, navnlig hvad angår den myndighed, for hvilken en sag kan indbringes, òg denne myndigheds beføjelser. I - 3798
DZODZI Direktivets artikel 9 6i Med det forelagte spørgsmål ønskes det i det væsentlige oplyst, hvorvidt direktivets artikel 9 indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne til at give de personer, der er omfattet af direktivet, adgang til inden gennemførelsen af en beslutning, hvorved det afslås at udstede opholdstilladelse, eller hvorved der træffes bestemmelse om udvisning, at indbringe sagen for en retsinstans, der træffer afgørelse efter en hasteprocedure, og som har kompetence til at træffe bestemmelse om retssikrende forholdsregler, for så vidt angår opholdsret. 62 Formålet med artikel 9, stk. 1, i direktiv 64/221 af 25. februar 1964 er at sikre en proceduremæssig mindstegaranti for personer, der har fået afslag på forlængelse af en opholdstilladelse, eller som er indehavere af en opholdstilladelse, men rammes af en beslutning om udvisning. I henhold til denne bestemmelse, der finder anvendelse i tilfælde, hvor der ikke består nogen judiciel klageadgang, eller hvor denne klageadgang kun angår spørgsmålet om beslutningens lovlighed eller ikke er forbundet med nogen opsættende virkning, skal der indhentes en udtalelse fra en anden kompetent myndighed end den, der er beføjet til at træffe beslutningen. Medmindre der foreligger uopsættelighed, kan vedkommende forvaltningsmyndighed således først træffe sin beslutning, efter at der er indhentet en udtalelse fra denne rådgivende myndighed. Den pågældende skal have mulighed for over for denne myndighed at gøre sine synspunkter gældende og for at lade sig bistå eller repræsentere i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastsat i den nationale lovgivning. 63 I henhold til artikel 9, stk. 2, kan personer, der nægtes opholdstilladelse for første gang, eller over for hvem der træffes en beslutning om udvisning før udstedelsen af en sådan, indbringe spørgsmålet for den myndighed, hvis udtalelse skal indhentes ifølge stk. 1. Den pågældende har da krav på personligt at kunne gøre sine synspunkter gældende, medmindre hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor. 64 Den nævnte myndighed skal afgive en udtalelse, der, således som det fremgår af målsætningerne med den ved direktivet indførte ordning, behørigt skal meddeles ansøgeren (dom af 18. maj 1982, Adoui og Cornuaille, præmis 18, 115/81 og 116/81, Sml. s. 1665). 65 Direktivet indeholder ingen nærmere regler for, hvorledes den kompetente myndighed i artikel 9 udpeges. Direktivet stiller ikke lu-av om, at myndigheden skal være en retsinstans eller være sammensat af dommere, eller om, at medlemmerne skal udnævnes for en bestemt periode. Det afgørende er, dels at myndigheden med I - 3799
DOM AF 18. 10. 1990 FORENEDE SAGER C-297/8S OG C-197/89 sikkerhed kan udøve sin virksomhed i fuld uafhængighed, og at den ikke, direkte eller indirekte, ved udøvelsen af sin virksomhed er undergivet den myndighed, som træffer beslutning om de foranstaltninger, der er nævnt i direktivet (dom af 18. maj 1982, Adoui og Cornuaille, jfr ovenfor, præmis 16), dels at myndigheden udøver sin virksomhed efter en procedure, der gør det muligt for ansøgeren på de i direktivet fastlagte vilkår at gøre sine synspunkter gældende. 66 Der foreligger ingen bestemmelse om, at den nævnte myndighed skal kunne træffe bestemmelse om retssikrende forholdsregler, for så vidt angår opholdsret, men det må fremhæves, at det fremgår af direktivets artikel 9, således som Domstolen har fortolket denne bestemmelse (dom af 5. marts 1980, Pecastaing, jfr. ovenfor, præmis 18), at en beslutning om udvisning som omhandlet i bestemmelsen, når spørgsmålet er blevet indbragt for myndigheden, ikke medmindre der foreligger uopsættelighed må gennemføres, før denne rådgivende myndighed har afgivet udtalelse, og før den pågældende har fået meddelelse herom. Det bør endvidere fremhæves, at en sådan foranstaltning ikke må gennemføres under tilsidesættelse af den pågældendes ret til at opholde sig i medlemsstaten i det tidsrum, der er nødvendigt, for at vedkommende kan gøre brug af sin ret efter direktivets artikel 8 til at påklage beslutningen (dom af 5. marts 1980, Pecastaing, jfr. ovenfor, præmis 12). 67 Det må herefter lægges til grund, at artikel 9 ikke kan fortolkes således, at der består en forpligtelse til at give de af direktivet omfattede personer en judiciel klageadgang af den art, som cour d'appel de Bruxelles omtaler. 68 Det bemærkes, at i modsætning til, hvad Dzodzi har gjort gældende, strider denne fortolkning af direktivets artikel 9 ikke mod en almindelig fællesskabsretlig grundsætning, der ifølge hende blandt andet fremgår af artikel 6 i den europæiske konvention af 4. november 1950 til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og af artikel 14 i den internationale konvention af 19. december 1966 om borgerlige og politiske rettigheder (Danmarks Traktater, 1976, s. 154), idet det fremgår af selve ordlyden af de nævnte bestemmelser i disse internationale konventioner, at ingen af bestemmelserne kan fortolkes således, at der består noget krav om en judiciel klageadgang af den art, som cour d'appel de Bruxelles omtaler. 69 Der må herefter gives den besvarelse, at artikel 9 i direktiv 64/221 af 25. februar 1964 ikke pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at give de af direktivet om- I - 3800
DZODZI fattede personer adgang til før en beslutning om afslag på opholdstilladelse eller om udvisning gennemføres at indbringe deres sag for en retsinstans, der træffer afgørelse efter en hasteprocedure, og som har kompetence til at træffe retssikrende forholdsregler mht. opholdsret. Sagens omkostninger 70 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for de nationale retsinstanser, tilkommer det disse at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. På grundlag af disse præmisser kender DOMSTOLEN vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af tribunal de première instance de Bruxelles ved kendelse af 5. oktober 1988 og af cour d'appel de Bruxelles ved kendelse af 16. maj 1989, for ret: 1) Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer, Kommissionens forordning (EØF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér, og Rådets direktiv 64/22l/EØF af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, finder ikke anvendelse på rent interne situationer i en medlemsstat, som for eksempel det tilfælde, hvor en statsborger i et tredjeland alene på grundlag af sin status som ægtefælle til en statsborger i en medlemsstat stiller krav om ret til ophold eller til at blive boende i denne medlemsstat. I-3801
DOM AF 18.10.1990 FORENEDE SAGER C-297/8S OG C-197/89 2) Ægtefællen til en arbejdstager med statsborgerskab i en medlemsstat, der er eller har været beskæftiget i en anden medlemsstat, har krav på opholdsret eller ret til at blive boende i sidstnævnte medlemsstat på de vilkår, der er fastsat i direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968, forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 og forordning (EØF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970. Den nationale retsinstans er bundet af de fællesskabsretlige angivelser og fortolkninger, som Domstolen har forsynet den med, men det tilkommer den nationale retsinstans på grundlag af retsvirkningerne af henvisningen i national lovgivning til de nævnte fællesskabsretlige bestemmelser at vurdere de vilkår, hvorunder disse bestemmelser kan anvendes på de rent nationale forhold, der ligger til grund for den verserende tvist. 3) Artikel 8 i direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre de af direktivet omfattede personer en judiciel retsbeskyttelse, som ikke er mindre fordelagtig end den, de indrømmer deres egne statsborgere i forbindelse med klage over administrative afgørelser, navnlig hvad angår den myndighed, for hvilken en sag kan indbringes, og denne myndigheds beføjelser. 4) Artikel 9 i direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 pålægger ikke medlemsstaterne en forpligtelse til at give de af direktivet omfattede personer adgang til før en beslutning om afslag på opholdstilladelse eller om udvisning gennemføres at indbringe deres sag for en retsinstans, der træffer afgørelse efter en hasteprocedure, og som har kompetence til at træffe retssikrende forholdsregler mht. opholdsret. Due Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Schockweiler Grévisse Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. oktober 1990. J.-G. Giraud Justitssekretær O. Due Præsident I-3802