I de forenede sager 27-29/86, DOM AF 9. 7. 1987 DE FORENEDE SAGER 27-29/86 DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling) 9. juli 1987* angående en anmodning, som Kongeriget Belgiens Conseil d'etat, afdelingen for forvaltningssager, tredje afdeling, i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende sager, sag 27/86, SA Constructions et entreprises industrielles (CEIj mod Andelsselskabet»Association intercommunale pour les autoroutes des Ardennes«, hvis rettigheder er overført til: Fonds des routes, ved Ministeriet for Offentlige Arbejder, sag 28/86, Ing. A. Bellini & Co., italiensk aktieselskab, mod Régie des bâtiments, ved Ministeriet for Offentlige Arbejder, og Association sans but lucratif Confédération nationale de la construction som intervenient, og sag 29/86, Ing. A. Bellini & Co., italiensk aktieselskab, mod Den belgiske stat, ved Forsvarsministeriet, * Processprog : Fransk. 3368
CEI / ASSOCIATION INTERCOMMUNALE POUR LES AUTOROUTES DES ARDENNES at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 71/305/EØF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), har DOMSTOLEN (Sjette Afdeling), sammensat af afdelingsformanden C. Kakouris, dommerne T. F. O'Higgins, T. Koopmans, K. Bahlmann og G. C. Rodríguez Iglesias, generaladvokat: J. Mischo justitssekretær: fuldmægtig B. Pastor under henvisning til de indlæg, der er indgivet af: sagsøgeren i hovedsagen i sag 27/86, aktieselskabet Constructions et entreprises industrielles»cei«, ved advokaterne R. Libiez, J. Putzeys og X. Leurquin, sagsøgeren i hovedsagen i sagerne 28 og 29/86, SA Ing. A. Bellini & Co., ved advokaterne J. Putzeys og X. Leurquin, sagsøgte i hovedsagen i sag 27/86, Association intercommunale pour les autoroutes des Ardennes, nu Fonds des routes, ved advokat P. Lamben, sagsøgte i hovedsagen i sag 28/86, Régie des bâtiments, ved advokat P. Lambert, sagsøgte i hovedsagen i sag 29/86, den belgiske stat, ved forsvarsministeren, denne repræsenteret af advokat J. P. Pierard som befuldmægtiget, intervenienten i hovedsagen i sag 28/86, Confédération nationale de la Construction, ved advokaterne L. Goffin og J.-L. Lodomez, Kongeriget Spanien ved chefen for Generalsekretariatet for EF-spørgsmål, L. J. Casanova Fernández, 3369
DOM AF 9. 7. 1987 DE FORENEDE SAGER 27-29/86 Den Italienske Republik ved avvocato dello stato Ivo Braguglia, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent Guerrin, på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 13. maj 1987, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 11. juni 1987, afsagt følgende Dom i Ved tre domme af 15. januar 1986, indgået til Domstolen den 3. februar 1986, har Kongeriget Belgiens Conseil d'etat i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 forelagt en række præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 71/305/EØF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter (EFT 1971 II, s. 613). 2 Spørgsmålene er blevet rejst i forbindelse med retstvister, hvorunder der påstås annullation af afgørelser om tildeling af kontrakter vedrørende offentlige byggeog anlægsarbejder. 3 Sagsøgeren i hovedsagen i sag 27/86 blev udelukket til fordel for en virksomhed med et højere bud med den begrundelse, at det samlede kontraktsbeløb for de offentlige eller private bygge- og anlægsarbejder, som sagsøgeren havde under udførelse på kontraheringstidspunktet, oversteg et maksimum som fastsat ved de belgiske bestemmelser, der fandt anvendelse. Sagsøgeren i hovedsagen i sagerne 28 og 29/86 blev også udelukket som bydende, idet kontrakterne tildeltes virksomheder, hvis bud var højre, med den begrundelse at sagsøgeren ikke opfyldte de betingelser, der i henhold til de belgiske bestemmelser gælder for at opnå anerkendelse i den klasse, der krævedes efter licitationsbe- 3370
CEI / ASSOCIATION INTERCOMMUNALE POUR LES AUTOROUTES DES ARDENNES tingeiserne; dette krav fastholdtes, uanset at sagsøgeren havde fremlagt kopi af certifikat for, at selskabet i Italien er i en klasse, der indebærer, at selskabet dér kan tildeles kontrakter på samme beløb som de kontrakter, der var udbudt i Belgien. 5 Sagsøgerne i de tre hovedsager har til støtte for deres påstand om annullation af afgørelserne om tilslag blandt andet hævdet, at afgørelserne blev truffet i strid med bestemmelserne i det førnævnte direktiv 71/305/EØF. 6 Idet Conseil d'etat fandt det nødvendigt at fastlægge fortolkningen af en række bestemmelser i det nævnte direktiv, har retten udsat sagen og anmodet Domstolen om en præjudiciel besvarelse af følgende spørgsmål: A I sag 27/86:»1) Er de oplysninger, der muliggør en bedømmelse af en entreprenørs finansielle og økonomiske kvalifikationer, udtømmende opregnet i artikel 25 i direktiv 71/305/EØF? 2) I benægtende fald, kan kontraktsbeløbene på de bygge- og anlægsarbejder, der samtidig kan udføres, betragtes som et forhold, der muliggør en bedømmelse af en entreprenørs finansielle og økonomiske kvalifikationer som omhandlet i direktivets artikel 25?«B I sagerne 28 og 29/86:»Er direktiv 71/305/EØF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter, navnlig dettes artikler 25 og 26, litra d), til hinder for, at en italiensk entreprenørs bud udelukkes af en belgisk ordregivende myndighed, fordi entreprenøren ikke godtgør, at han råder over det efter belgisk lovgivning krævede mindstebeløb i egenkapital, og fordi han ikke gennemsnitligt har beskæftiget det mindsteantal arbejdere og ledere, nævnte lovgivning kræver, når den pågældende entreprenør er anerkendt i Italien i en klasse svarende til den, der efter størrelsen af det udbudte arbejde kræves i Belgien?«3371
DOM AF 9. 7. 1987 DE FORENEDE SAGER 27-29/86 7 Vedrørende hovedsagernes forhistorie, de relevante fællesskabsbestemmelser og nationale forskrifter, de skriftlige indlæg, der er indgivet for Domstolen, samt retsforhandlingernes forløb henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation. Spørgsmålet, om bevismidlerne i direktivets artikel 25 er angivet udtømmende s Det bestemmes i direktivets artikel 25, stk. 1, at beviset for entreprenørernes finansielle og økonomiske evne normalt kan føres på en eller flere af de måder, der angives i direktivet. I henhold til artikel 25, stk. 2, skal de ordregivende myndigheder i bekendtgørelsen eller i opfordringen til at give bud anføre, hvilke former for bevis de har valgt blandt dem, der nævnes i det foranstående stykke,»samt hvilken anden form for bevis, der er påkrævet ud over den under litra a), b) og c) anførte«. 9 Det fremgår af selve den nævnte artikels ordlyd, og navnlig af dens andet stykke, at de i bestemmelsen nævnte former for bevis ikke er angivet udtømmende. io Den nationale domstols spørgsmål skal følgelig besvares med, at de oplysninger, der muliggør en bedømmelse af en entreprenørs finansielle og økonomiske kvalifikationer ikke er udtømmende opregnet i artikel 25 i direktiv 71/305/EØF. Spørgsmålet om et kontraktsbeløb som grænse for, hvilke bygge- og anlægsarbejder der kan udføres samtidigt n For så vidt angår det andet spørgsmål, som den nationale domstol har stillet i sag 27/86, bemærkes, at oplysning om det samlede kontraktsbeløb for de bygge- og anlægsarbejder, der er tildelt en virksomhed, kan være relevant med henblik på en konkret bedømmelse af den pågældende virksomheds økonomiske og finansielle kvalifikationer set i forhold til dens forpligtelser. Eftersom direktivets artikel 25 ikke indeholder nogen udtømmende angivelse af bevismidlerne, er der således intet til hinder for, at de bydende afæskes oplysning herom som bevis i den nævnte artikels forstand. 3372
CEI / ASSOCIATION INTERCOMMUNALE POUR LES AUTOROUTES DES ARDENNES i2 Det fremgår imidlertid af forelæggelsesdommens præmisser, af indholdet af den dér citerede belgiske lovgivning samt af forhandlingerne for Domstolen, at den nationale domstols spørgsmål skal forstås således, at det tillige ønskes fastslået, hvorvidt det er i strid med direktivet, at der ved en national bestemmelse fastsættes et maksimumsbeløb som grænse for, hvilke bygge- og anlægsarbejder der kan udføres samtidig. 13 Det bemærkes i så henseende, at fastsættelsen af en sådan grænse hverken er udtrykkeligt hjemlet eller forbudt i direktivets artikel 25; bestemmelsens formål er nemlig ikke at begrænse medlemsstaternes kompetence til at fastsætte niveauet for de økonomiske og finansielle kvalifikationer, der forlanges ved kontrahering af de forskellige offentlige bygge- og anlægsarbejder, men derimod at fastsætte de bevisligheder eller bevismidler, hvorved entreprenøren skal kunne godtgøre sine finansielle og økonomiske kvalifikationer. H Med henblik på bedømmelsen af spørgsmålet, om en sådan grænse er forenelig med direktivet som helhed, skal der erindres om dettes øjemed og formål. Formålet med direktiv 71/305/EØF er at sikre, at etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser i forbindelse med offentlige bygge- og anlægskontrakter gennemføres effektivt inden for Fællesskabet, hvilket samtidig med ophævelsen af begrænsningerne indebærer en samordning af de nationale fremgangsmåder ved indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter. Denne samordning»skal i videst muligt omfang respektere de fremgangsmåder og den praksis, som er gældende i hver af medlemsstaterne«(direktivets anden betragtning). Det fastslås udtrykkeligt i artikel 2, at de ordregivende myndigheder skal følge de nationale fremgangsmåder, som er tilpasset bestemmelserne i dette direktiv. is Direktivet indeholder således ikke en harmoniseret og udtømmende fællesskabsregulering. Inden for rammerne af de fælles bestemmelser, som det opstiller, har medlemsstaterne bevaret retten til at opretholde eller udstede materielle bestemmelser og forskrifter om fremgangsmåden i forbindelse med afslutning offentlige bygge- og anlægskontrakter, forudsat at de herved iagttager alle de relevante fællesskabsretlige bestemmelser og navnlig de begrænsninger, der følger af de i Traktaten knæsatte principper om etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser. i6 Det strider ikke mod de nævnte principper, at en medlemsstat fastsætter et maksimumsbeløb som grænse for, hvilke bygge- og anlægsarbejder der kan udføres sam- 3373
DOM AF 9. 7. 1987 DE FORENEDE SAGER 27-29/86 tidig, og der er intet grundlag for at antage, at en sådan bestemmelse i forhold til entreprenørerne i Fællesskabet skulle begrænse adgangen til den offentlige byggeog anlægssektor. i7 Det må herefter fastslås, at der på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin intet er til hinder for, at medlemsstaterne som led i deres beføjelser inden for den offentlige bygge- og anlægssektor fastsætter et maksimumsbeløb som grænse for, hvilke bygge- og anlægsarbejder der kan udføres samtidig. is Den nationale domstols spørgsmål skal herefter besvares med, at de bydende kan afkræves oplysning om det samlede kontraktsbeløb for de bygge- og anlægsarbejder, der er tildelt en virksomhed, som bevis for de i artikel 25 i direktiv 71/305 omhandlede forhold, og at der hverken efter denne artikel eller nogen anden bestemmelse i direktivet er noget til hinder for, at en medlemsstat fastsætter et givet kontraktsbeløb som grænse for, hvilke bygge- og anlægsarbejder der kan udføres samtidig. Spørgsmålet om betydningen af, at en virksomhed er optaget på den officielle liste over anerkendte entreprenører i en medlemsstat, for så vidt angår forholdet til de ordregivende myndigheder i de andre medlemsstater i9 Med henblik på besvarelsen af den nationale domstols spørgsmål er det af betydning at fastslå, hvilken funktion der efter direktivets system tilkommer optagelsen på en officiel liste over anerkendte entrerprenører i en medlemsstat. 20 I henhold til artikel 28, stk. 1, skal de medlemsstater, som har officielle lister over anerkendte entreprenører, tilpasse disse lister efter bestemmelserne i artikel 23, litra a)-d) og g) og artiklerne 24-26. 2i De førnævnte bestemmelser i artikel 23 angiver diverse insolvenssituationer samt former for uredeligt forhold, der kan begrunde, at en entreprenør udelukkes fra deltagelse i en licitation. Bestemmelserne i artiklerne 25 og 26 vedrører de oplysninger, hvormed entreprenørerne kan bevise deres økonomiske og finansielle evne, henholdsvis deres tekniske kapacitet. 22 Den ved artikel 28, stk. 1, foreskrevne harmonisering af de officielle lister over anerkendte entreprenører har således en begrænset rækkevidde. Den omfatter 3374
CEI / ASSOCIATION INTERCOMMUNALE POUR LES AUTOROUTES DES ARDENNES nemlig alene beviserne for entreprenørernes økonomiske og finansielle kvalifikationer og for deres tekniske kapacitet. Kriterierne for klassificering af entreprenørerne er derimod ikke harmoniseret. 23 I henhold til artikel 28, stk. 2, kan entreprenører, der er optaget på sådanne lister, ved hver kontrakt forelægge de ordregivende myndigheder et certifikat om optagelse, udstedt af den kompetente myndighed; dette certifikat skal anføre, hvilke bevisligheder der har dannet grundlag for optagelse på listen, samt klassifikationen ifølge denne liste. 24 Ifølge artikel 28, stk. 3, har virksomheder, som er optaget på en officiel liste i en medlemsstat, inden for de i artiklen fastsatte rammer ret til i forhold til den ordregivende myndighed i en anden medlemsstat at anvende optagelsen på en sådan liste som et alternativt middel til at bevise, at de opfylder de kvalitative kriterier i direktivets artikler 23-26 (dom af 10. februar 1982, 76/81, Transporoute, Sml. s. 417). 25 Hvad særlig angår beviset for entreprenørernes økonomiske og finansielle kvalifikationer og deres tekniske kapacitet, kan optagelsen på en officiel liste over anerkendte entreprenører således træde i stedet for de bevismidler, der omhandles i artiklerne 25 og 26, i det omfang optagelsen hviler på oplysninger af samme bevisværdi. 26 De oplysninger, som kan udledes af optagelsen på en officiel liste, kan ikke drages i tvivl af de ordregivende myndigheder. Disse har imidlertid fortsat ret til at fastsætte det niveau, der i henseende til økonomiske og finansielle kvalifikationer og teknisk kapacitet kræves for at kunne deltage i en given licitation. 27 De ordregivende myndigheder skal følgelig kun anse entreprenørens økonomiske og finansielle kvalifikationer samt tekniske kapacitet for tilstrækkelig med henblik på arbejder, der svarer til hans klassificering, i det omfang denne klassificering bygger på lige strenge kriterier for det krævede kvalifikationsniveau. I modsat fald har myndighederne ret til at udelukke et bud fra en entreprenør, der ikke opfylder de stillede betingelser. 3375
DOM AF 9. 7. 1987 DE FORENEDE SAGER 27-29/86 28 Den nationale domstols spørgsmål må herefter besvares med, at artiklerne 25, 26, litra d), og 28 i direktiv 71/305 af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter skal fortolkes således, at de ikke afskærer en medlemsstats ordregivende myndighed fra at kræve, at en i en anden medlemsstat anerkendt entreprenør skal godtgøre, at han råder over det mindstebeløb i egenkapital samt beskæftiger det antal arbejdere og ledere, der forlanges efter den pågældende nationale lovgivning, selv om entreprenørfirmaet i den medlemsstat, hvor det har sit hjemsted, er anerkendt i en klasse svarende til den, der kræves i nævnte nationale lovgivning under hensyn til omfanget af det udbudte arbejde. Sagens omkostninger 29 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Kongeriget Spanien og Den Italienske Republik, der har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne af træffe afgørelse om sagsomkostningerne. På grundlag af disse præmisser kender DOMSTOLEN (Sjette Afdeling) vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Kongeriget Belgiens Conseil d'etat ved domme af 15. januar 1986, for ret: 1) De oplysninger, der muliggør en bedømmelse af en entreprenørs finansielle og økonomiske kvalifikationer, er ikke udtømmende opregnet i artikel 25 i Rådets direktiv 71/305/EØF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter. 2) De bydende kan afkræves oplysning om det samlede kontraktsbeløb for de bygge- og anlægsarbejder, der er tildelt en virksomhed, som bevis for de i artikel 25 i direktiv 71/305/EØF omhandlede forhold, og der er hverken efter denne artikel eller nogen anden bestemmelse i direktivet noget til hinder for, at en medlemsstat fastsætter et givet kontraktsbeløb som grænse for, hvilke bygge- og anlægsarbejder der kan udføres samtidig. 3376
CEI / ASSOCIATION INTERCOMMUNALE POUR LES AUTOROUTES DES ARDENNES 3) Artiklerne 25, 26, litra d), og 28 i direktiv 71/305/EØF skal fortolkes således, at de ikke afskærer en medlemsstats ordregivende myndighed fra at kræve, at en i en anden medlemsstat anerkendt entreprenør skal godtgøre, at han råder over det mindstebeløb i egenkapital samt beskæftiger det antal arbejdere og ledere, der forlanges efter den pågældende nationale lovgivning, selv om entreprenørfirmaet i den medlemsstat, hvor det har sit hjemsted, er anerkendt i en klasse svarende til den, der kræves i nævnte nationale lovgivning under hensyn til omfanget af det udbudte arbejde. Kakouris O'Higgins Koopmans Bahlmann Rodríguez Iglesias Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 9. juli 1987. P. Heim Justitssekretær C. Kakouris Formand for Sjette Afdeling 3377