EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 7.12.2010 SEC(2010) 1545 final Vejledning i anvendelse af Den Europæiske Unions regler om statsstøtte, offentlige indkøb og det indre marked på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og navnlig socialydelser af almen interesse DA DA
I forbindelse med høringsprocessen, som blev indledt med Kommissionens meddelelse om socialydelser af almen interesse fra april 2006 1, har Kommissionen modtaget en række spørgsmål om, hvordan Den Europæiske Unions regler om statsstøtte, offentlige indkøb og det indre marked anvendes på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og navnlig på socialydelser af almen interesse. Med denne vejledning søger Kommissionen at besvare spørgsmålene om anvendelsen af statsstøttereglerne på socialydelser af almen interesse og tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Ligeledes besvares spørgsmålene om anvendelsen af reglerne om offentlige indkøb på socialydelser af almen interesse for at klarlægge de forpligtelser, som påhviler de offentlige myndigheder, når de køber socialydelser på markedet. Endelig vil Kommissionen gerne give svar på spørgsmål om, hvordan reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsfrihed (i det følgende omtalt som "reglerne om det indre marked") anvendes på socialydelser af almen interesse, og hvordan servicedirektivets regler 2 anvendes på disse ydelser. I svarene henviser vi så vidt muligt til retspraksis eller de specifikke bestemmelser i de gældende tekster for at vejlede den interesserede læser, som ønsker yderligere oplysninger. Vejledningen udgør den første ajourføring af de arbejdsdokumenter, der blev offentliggjort i 2007, og formålet er at gøre rede for de nye spørgsmål, der er indkommet til Kommissionen via den interaktive informationstjeneste, der blev oprettet i januar 2008, og i forbindelse med møder mellem Kommissionens tjenestegrene, de offentlige myndigheder og de øvrige aktører. Denne ajourføring dækker også udviklingen inden for retspraksis, eventuelle ændringer i gældende lovgivning samt det arbejde, som Udvalget for Social Beskyttelse har udført på dette område 3. Denne vejledning er et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. Det skal give svar af teknisk art, især på baggrund af koncise og til tider forenklede sammendrag af lovgivningen og retspraksis inden for statsstøtte, offentlige indkøb og det indre marked samt Kommissionens beslutninger om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og navnlig socialydelser af almen interesse, for så vidt angår statsstøtte. Vejledningen er ikke ansvarspådragende for Europa-Kommissionen som institution. 1 2 3 Meddelelse fra Kommissionen - Iværksættelse af Fællesskabets Lissabon-program - Socialydelser af almen interesse i Den Europæiske Union, KOM(2006)177 endelig, SEK(2006)516. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT L 376 af 27.12.2006, s. 36). Se Udvalget for Social Beskyttelses rapport om EU-rettens anvendelse på socialydelser af almen interesse fra november 2008 på: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catid=758&langid=da. DA 2 DA
1. INDLEDNING... 14 2. BEGREBET TJENESTEYDELSER AF ALMEN ØKONOMISK INTERESSE... 17 2.1. Hvad er en tjenesteydelse af almen interesse?... 17 2.2. Hvad er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse? Er det obligatorisk for de offentlige myndigheder at indføre dette begreb i deres interne regelsæt?... 17 2.3. Hvad er en socialydelse af almen interesse?... 17 2.4. Har medlemsstaterne et vist råderum med hensyn til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 18 2.5. Kan Kommissionen fremlægge en liste over de kriterier, som de offentlige myndigheder vil kunne bruge til at definere, hvad der kendetegner en tjenesteydelse af almen interesse?... 19 2.6. Sætter EU-lovgivningen grænser for medlemsstaternes råderum til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 19 2.7. Er der eksempler på grænser for et åbenbart urigtigt skøn i medlemsstaternes definition af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 20 2.8. Er det muligt at anse visse finansielle tjenesteydelser for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 20 2.9. Kan det at skabe og opretholde arbejdspladser i en virksomhed for at udvide dens forsknings- og udviklingsaktiviteter (inden for biofarma f.eks.) anses for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 21 3. Spørgsmål om anvendelsen af statsstøttereglerne på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og navnlig socialydelser af almen interesse... 22 3.1. Anvendelse af statsstøtteregler på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse... 22 3.1.1. Hvornår finder reglerne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde om statsstøtte anvendelse på tilrettelæggelsen og finansieringen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 22 3.1.2. Hvornår betegnes en aktivitet som "økonomisk" ifølge konkurrencereglerne?... 22 3.1.3. Kan udøvere af et liberalt erhverv udgøre "virksomheder" ifølge konkurrencereglerne?... 23 3.1.4. Hvornår betegnes en aktivitet som "ikkeøkonomisk" ifølge konkurrencereglerne?.. 24 3.1.5. Når en offentlig myndighed yder information og rådgivning til borgerne inden for sit kompetenceområde, udøver den da en økonomisk aktivitet ifølge konkurrencereglerne?... 25 3.1.6. Kan statsstøttereglerne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde anvendes på tjenesteydere, der driver virksomhed uden gevinst for øje?... 25 3.1.7. Er socialcentre, som forvalter socialydelser af almen interesse (f.eks. ældreomsorg og handicaphjælp), underlagt statsstøttereglerne?... 26 DA 3 DA
3.1.8. Er det statsstøtte, at en kommune uddeler værdikuponer til visse brugerkategorier til køb af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 26 3.1.9. Er der tale om statsstøtte, når der ydes socialhjælp til bestemte modtagere såsom husholdninger med lav indkomst (f.eks. ud fra deres faktiske udgifter til opnåelse af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og/eller andre objektive kriterier forbundet med deres personlige situation), og den udbetales ved, at en betalingsformidler betaler tjenesteyderen direkte?... 26 3.1.10. Visse tjenesteydelser af almen økonomisk interesse leveres ofte i en lokal sammenhæng. Påvirker de virkelig samhandelen mellem medlemsstaterne?... 27 3.1.11. Påvirkes samhandelen virkelig, når der kun er en enkelt erhvervsdrivende, der leverer en bestemt tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i et givet område?... 28 3.1.12. Er der eksempler på lokale tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som ikke rigtig synes at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne?... 28 3.1.13. Hvad sker der, når en aktivitet er økonomisk og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne?... 29 3.1.14. Betyder anvendelsen af konkurrencereglerne, at medlemsstaterne skal ændre tilrettelæggelsen og driften af deres tjenesteydelser af almen økonomisk interesse? 29 3.1.15. Hvad sker der, når en offentlig myndighed yder kompensation for en tjenesteydelse af almen interesse, som anses for at være økonomisk?... 30 3.1.16. Hvordan kan en offentlig myndighed finansiere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse?... 30 3.1.17. Pålægges de offentlige myndigheder i kraft af statsstøttereglerne at tilrettelægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse på en bestemt måde?... 30 3.1.18. Kan de finansielle bevillinger, der afsættes i forbindelse med overdragelse af kompetencer mellem offentlige myndigheder i forbindelse med privatisering, sidestilles med statsstøtte?... 30 3.1.19. Medfører finansieringen af et in house-selskab ifølge reglerne om offentlige indkøb, som leverer tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, at statsstøttereglerne ikke finder anvendelse?... 31 3.2. Altmark-dommen og lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. 31 3.2.1. Hvad præciserer Domstolen i Altmark-dommen?... 31 3.2.2. Kan en medlemsstat med henblik på anvendelsen af kriteriet om en veldrevet gennemsnitsvirksomheds udgifter på forhånd fastsætte en referenceudgift?... 33 3.2.3. Hvilke konsekvenser har det at anvende Altmark-kriterierne eller ikke at anvende dem?... 34 3.2.4. Hvad er konsekvenserne, hvis en kompensation for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse faktisk udgør statsstøtte?... 34 3.2.5. Hvad er målsætningerne for henholdsvis beslutningen og rammebestemmelserne? Er der forskel på de to tekster?... 35 DA 4 DA
3.2.6. I hvilke tilfælde finder beslutningen anvendelse?... 35 3.2.7. Der findes tilfælde, hvor virksomheden, der modtager kompensation for offentlig tjeneste, indgår i en koncern eller består af et ad hoc-selskab, der er oprettet til levering af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Refererer tærsklen på 100 mio. EUR for årlig omsætning i disse tilfælde til en enkelt juridisk enhed eller hele koncernen?... 36 3.2.8. Er tærsklerne på 30 mio. EUR for årlig kompensation og 100 mio. EUR for støttemodtagerens omsætning i beslutningens artikel 2, litra a), kumulativ? Hvad betyder det?... 36 3.2.9. Hvilke betingelser for forenelighed er der fastlagt i henholdsvis beslutningen og rammebestemmelserne?... 36 3.2.10. Falder lufthavne med over 1 mio. passagerer ind under beslutningen, hvis kompensationen for offentlig tjeneste er under 30 mio. EUR, og virksomheden, der driver lufthavnen har en årlig omsætning på under 100 mio. EUR?... 37 3.2.11. Hvilken forbindelse er der mellem beslutningen og forordning 1370?... 37 3.2.12. Hvad er forskellen mellem rammebestemmelserne og de særlige regler for forenelighed i transportsektoren?... 38 3.2.13. Hvad er forskellen på betingelserne i Altmark-dommen og de betingelser, der er fastlagt i beslutningen og rammebestemmelserne?... 38 3.2.14. Hvor længe har beslutningen og rammebestemmelserne været gældende? Har de tilbagevirkende kraft?... 39 3.2.15. Opstår der af lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse en ret for virksomhederne til at modtage støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste? 39 3.3. Anmeldelse af støtte, der overskrider beslutningens tærskler... 40 3.3.1. Er det nødvendigt at anmelde en støtte, der overskrider de tærskler, der er defineret i beslutningens artikel 2, litra a), til Kommissionen?... 40 3.3.2. Hvis en støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste kan være fritaget for anmeldelse på grundlag af beslutningen, er der så pligt til at sende et informationsark til Kommissionen?... 40 3.3.3. I tilfælde af at staten over for regionen eller andre lokalforvaltninger afviser at anmelde en støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste, er det da muligt for den pågældende offentlige forvaltning selv at reagere? Kan Kommissionen træffe foranstaltninger over for den pågældende medlemsstat?... 40 3.4. Begrebet "mandat" ifølge beslutningen og rammebestemmelserne... 41 3.4.1. Hvad er formålet med begrebet "mandat" ifølge beslutningen og rammebestemmelserne?... 41 3.4.2. Hvilke typer mandat anses for at leve op til beslutningens betydning?... 41 3.4.3. Er mandatet også nødvendigt, når det drejer sig om en socialydelse af almen interesse?... 42 DA 5 DA
3.4.4. Svarer begrebet "mandat" ifølge artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse til begrebet "tjenesteyder med opdrag" ifølge servicedirektivet (artikel 2, stk. 2, litra j))?... 43 3.4.5. Udgør en regional offentlig myndigheds officielle beslutning om at definere en socialydelse af almen interesse inden for erhvervsuddannelse og overdrage driften heraf til en eller flere uddannelsesinstitutioner et mandat i beslutningens og servicedirektivets forstand?... 44 3.4.6. Hvis en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse samfinansieres af flere offentlige myndigheder, skal disse offentlige myndigheder da oprette hver sin akt til mandatgivningen, eller kan den enkelte myndighed, når den yder kompensation, henvise til den akt, som er udstedt med henblik på mandatgivning af den "ordførende" myndighed eller den myndighed, der forvalter den omhandlede tjenesteydelse af almen økonomisk interesse?... 44 3.4.7. Hvis en offentlig myndighed ønsker at overdrage flere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse til en eller flere tjenesteydere, er det da nødvendigt, at myndigheden udsteder flere akter svarende til hver tjenesteydelse af almen økonomisk interesse?... 45 3.4.8. Bør mandatet indeholde en definition af en "opgave" eller "specifikke aktiviteter", der skal opfyldes?... 45 3.4.9. Hvordan skal man formulere et mandat om tjenesteydelser såsom socialydelser af almen interesse, som dels skal ses i et overordnet perspektiv, dels svare nøjagtigt til de forskellige brugeres specifikke behov? Skal mandatet rumme en beskrivelse af hver tjenesteydelse, der skal leveres?... 45 3.4.10. Hvis andre erhvervsdrivende på markedet udøver aktiviteter, der ligner de tjenesteydelser, som er genstand for en forpligtelse til offentlig tjeneste, kan de offentlige myndigheder da definere disse forpligtelser ved at differentiere dem fra dem, der leveres på markedet?... 47 3.4.11. Hvordan skal man formulere et mandat om tjenesteydelser, som skal tilpasses løbende efter de skiftende omstændigheder med hensyn til behovsintensitet og brugernes profiler og antal?... 47 3.4.12. Begrænser kravet om et mandat disse tjenesteyderes selvbestemmelse og frie initiativ, som anerkendes og respekteres i de forskellige medlemslande i henhold til det enkelte lands forfatning eller lovgivning?... 48 3.4.13. Begrænser kravet om et mandat den selvbestemmelse til prioritering, som de lokale afdelinger af en leverandør af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse har, når denne leverandør har fået et korrekt udstedt mandat på nationalt plan?... 48 3.5. Kompensation... 49 3.5.1. Ifølge beslutningen kræves det, at parametrene for omkostningerne er defineret i mandatet. Hvordan kan man det, inden der bydes på tjenesten?... 49 3.5.2. Selv for erfarne enheder, der leverer tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, kan der være tale om en højere grad af uforudsigelighed vedrørende omkostningerne og en risiko for et efterfølgende underskud som f.eks. uforudsigelige udsving i DA 6 DA
plejeintensiteten og brugernes profiler og antal og i indtægtsniveauet (ubetalte bidrag fra brugerne, udsving i antallet af brugere, afvisning af bidrag fra andre offentlige myndigheder). Hvordan kan de offentlige myndigheder imødegå denne situation?. 49 3.5.3. Hvordan bestemmes parametrene for kompensation af omkostninger (artikel 4, litra d), i beslutningen), hvis en given tjenesteydelse af almen økonomisk interesse finansieres af to eller flere offentlige myndigheder?... 50 3.5.4. Hvis en offentlig myndighed udelukkende ønsker at finansiere en del af den årlige omkostning, som en tjenesteyder har ved leveringen af en overdraget tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, hvordan skal kompensationen da beregnes?... 50 3.5.5. Er det nødvendigt, at der ydes et bestemt kompensationsbeløb til bestemte omkostninger?... 51 3.5.6. Såfremt en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse er delvist finansieret af en offentlig myndighed og delvist af brugerne, er det da muligt for den offentlige myndighed at dække alle omkostningerne, hvis den pågældende tjenesteydelse af almen økonomisk interesse giver underskud?... 51 3.5.7. Er det muligt ved beregningen af kompensationen på samme tid at tage hensyn til tilskuddene fra den offentlige myndighed og de ydelser, som en offentlig myndighed leverer til gavn for en enhed med henblik på opfyldelsen af dennes forpligtelser til offentlig tjeneste?... 51 3.5.8. Hvordan beregner man beløbet for kompensation for offentlig tjeneste, når leverandørerne af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse har særlige eller eksklusive rettigheder forbundet med udførelsen af flere offentlige tjenesteydelsesopgaver?... 51 3.5.9. Kan en offentlig myndighed i sit mandat bestemme, at den vil dække driftstabene i hver nærmere fastsat periode uden at definere andre parametre for beregning af kompensationen?... 52 3.5.10. Når flere offentlige enheder, bl.a. en lokalforvaltning, og private enheder går sammen i en juridisk enhed for i fællesskab at levere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvordan skal der da ved beregningen af kompensationen tages hensyn til, at der indgår enheder i konsortiet, som ikke er offentlige myndigheder? 52 3.5.11. Er det nødvendigt at føre et separat regnskab for en virksomhed, der leverer en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og samtidig udøver andre kommercielle aktiviteter?... 53 3.5.12. Er det nødvendigt at føre et separat regnskab for en enhed, der har fået overdraget at levere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og som ligeledes udøver ikkeøkonomiske aktiviteter?... 53 3.5.13. Hvilke omkostninger kan kompenseres, når en virksomhed bruger samme infrastruktur til at levere både tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og økonomiske aktiviteter, som ikke anses for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 54 3.5.14. Skal de skattemæssige fordele ved enhedens retlige status medregnes blandt indtægterne ifølge artikel 5, stk. 3, i beslutningen?... 54 DA 7 DA
3.5.15. Skal de betalinger, der effektueres ifølge en aftale om resultatkompensation, der er indgået med et konsortium med offentlig deltagelse, medregnes blandt indtægterne ifølge artikel 5, stk. 3, i beslutningen?... 54 3.5.16. Hvad betyder udtrykket "rimelig fortjeneste" i beregningen af den forenelige kompensation?... 54 3.5.17. Med henblik på beregningen af den rimelige fortjeneste henvises der i beslutningen og rammebestemmelserne til niveauet for forrentning af egenkapitalen. Er det muligt at anvende andre metoder til beregning af en rimelig fortjeneste?... 55 3.5.18. Skal der, når parametrene for kompensationen er defineret for en given enhed, foreligge sammenligninger med andre enheder? Skal effektiviteten vurderes? Hvordan kan værdien af sjælesorg, moralsk støtte og frivilligt overarbejde sammenlignes?... 56 3.5.19. Stilles der i beslutningen og rammebestemmelserne krav om, at det er den billigste virksomhed, der udvælges til levering af de givne tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 56 3.5.20. Beslutningen og rammebestemmelserne tillader tildeling af kompensation for offentlig tjeneste, men forbyder overkompensation. Hvad betyder udtrykket "overkompensation"?... 56 3.6. Kontrol med overkompensation... 56 3.6.1. Hvilken indflydelse vil det få for den offentlige myndigheds pligt til at foretage kontrol med overkompensation, hvis man indfører en mekanisme til at imødegå enhver overkompensation?... 56 3.6.2. Hvis en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse samfinansieres af to eller flere offentlige myndigheder (f.eks. staten og/eller en region og/eller et amt og/eller en lokalforvaltning), hvordan foregår da kontrollen med overkompensation?... 57 3.6.3. Hvis der foreligger overkompensation for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, der samfinansieres af offentlige myndigheder på flere forskellige niveauer, hvordan skal tilbagebetalingen af overkompensationen da foregå mellem de forskellige involverede niveauer?... 57 3.7. Underkompensation... 58 3.7.1. Forbyder reglerne om statsstøtte, at man underkompenserer en leverandør af socialydelser af almen interesse/tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, dvs. at beløbet for kompensationen er mindre end de omkostninger, der er forbundet med leveringen af tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse? Giver en underkompensation til en tjenesteyder ikke en økonomisk fordel til den pågældendes konkurrent, som ikke skal påtage sig den økonomiske byrde ved denne underkompensation?... 58 3.7.2. Hvis en virksomhed, der har fået overdraget en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, bliver underkompenseret herfor, kan den da ifølge rammebestemmelserne overføre en eventuel overkompensation, som den måtte have fået i samme periode for en anden tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, som den forvalter?... 58 DA 8 DA
3.7.3. Kan en virksomhed, der leverer en underkompenseret tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, modtage en forudbetalt kompensation inden afslutningen af regnskabsåret, hvis den får den nødvendige kompensation for udførelsen af opgaven efter årets udløb?... 59 3.7.4. Kan en kompensation, der gives til at dække omkostningerne ved vedligeholdelse af udstyr, som er nødvendigt for udførelsen af tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse, dække de driftsomkostninger, som er forbundet med den samme tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, når disse omkostninger er underkompenseret?... 59 3.7.5. Hvis alle erhvervsdrivende på markedet fik pålagt at udføre samme tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, burde de i så fald modtage samme kompensationsbeløb for leveringen af denne tjenesteydelse af almen økonomisk interesse ifølge reglerne om statsstøtte?... 59 3.8. Forordningen om de minimis-støtte og generel gruppefritagelse... 60 3.8.1. En tjenesteyder vil gerne oprette en støttetjeneste til unge arbejdsløse, hvilket kræver en finansiel støtte på 150 000 EUR. Gælder statsstøttereglerne for et sådant tilskud, der tildeles af en offentlig myndighed?... 60 3.8.2. Kan en offentlig myndighed finansiere et pilotprojekt for at definere indholdet af forskellige tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 60 3.8.3. Henviser maksimumbeløbet på 200 000 EUR i forbindelse med finansiering af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse ifølge de minimis-forordningen til den pågældende tjenesteydelse af almen økonomisk interesse eller til den virksomhed, der har fået den overdraget, idet der tages hensyn til andre aktiviteter, som virksomheden får statslige midler til?... 60 3.8.4. Hvis den enhed, der er pålagt at levere flere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, fører separat regnskab over hver enkelt af disse tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, er det da muligt at anvende de minimis-reglen på hver tjenesteydelse af almen økonomisk interesse for sig?... 61 3.8.5. Hvis en enhed, der er pålagt at levere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, også udfører ikkeøkonomiske aktiviteter, er det da i henhold til de minimis-reglerne nødvendigt at fratrække beløbet for den kompensation, der tildeles for de ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 61 3.8.6. Det investeringsbudget, der er forbundet med en socialydelse af almen interesse, kan være afsat for en bestemt periode, som kan strække sig over et år eller flere. Er det i så fald muligt at anvende de minimis-forordningen?... 61 3.8.7. Falder tjenesteydelser af almen økonomisk interesse vedrørende social og faglig integration af arbejdsløse og erhvervsuddannelse ind under beslutningen eller forordningen om generel gruppefritagelse nr. 800/2008?... 61 3.9. Lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og regler om ESF og EFRU... 62 3.9.1. Er finansieringen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse gennem ESF og EFRU statsstøtte? Henhører en sådan transaktion under medlemsstaternes eller Kommissionens kompetence?... 62 DA 9 DA
3.9.2. Skal finansiering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ved hjælp af midler fra ESF og EFRU ydes i overensstemmelse med lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse? Henhører en sådan transaktion under medlemsstaternes eller Kommissionens kompetence?... 62 3.9.3. Er kontrollen med statsstøtte og med EU's ESF-kreditter forenelige?... 63 3.9.4. Ifølge reglerne om forvaltning af ESF-støtten er det kun de rene udgifter og indtægter i forbindelse med det samfinansierede projekt, som er støtteberettigede, hvilket ikke omfatter den rimelige fortjeneste. Er det muligt, når en socialydelse af almen interesse finansieres ved hjælp af ESF-midler, at indregne en rimelig fortjeneste, som det beskrives i beslutningen?... 63 3.9.5. Hvordan er forholdet mellem kontrolmekanismen for projekter med samfinansiering fra ESF og kontrollen med overkompensation, som ligger i lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 63 3.10. Lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og reglerne om elektronisk kommunikation... 64 3.10.1. Hvis en medlemsstat giver en fordel til en virksomhed, der har fået overdraget forpligtelser til offentlig tjeneste inden for elektronisk kommunikation, som rækker ud over anvendelsesområdet for direktiv 2002/22/EF, er det da altid muligt at vurdere den pågældende kompensation ud fra statsstøttereglerne?... 64 4. Spørgsmål om anvendelsen af reglerne om offentlige indkøb på socialydelser af almen interesse... 64 4.1. Socialydelsen af almen interesse leveres af den offentlige myndighed selv... 64 4.1.1. I hvilket omfang kan en offentlig myndighed beslutte selv at levere en socialydelse af almen interesse? Hvad er med andre ord det råderum, som en offentlig myndighed har til at beslutte, om en tjenesteydelse skal leveres direkte af den selv eller overdrages til tredjemand? Er denne beslutning udelukkende myndighedens egen? 64 4.1.2. EU-reglerne om udvælgelse af tjenesteyderen gælder normalt ikke, når offentlige myndigheder leverer en tjeneste selv eller via et in house-selskab. Hvad er rækkevidden af og grænserne for in house-undtagelsen?... 64 4.2. Leveringen af socialydelser af almen interesse er overdraget til tredjemand mod vederlag... 66 4.2.1. Hvilken juridisk ramme ville være relevant, når en offentlig myndighed beslutter at udlicitere forvaltningen af en socialydelse af almen interesse mod vederlag?... 66 4.2.2. Hvad forstås ved begrebet grænseoverskridende interesse?... 67 4.2.3. Hvilke forpligtelser opstår af principperne om åbenhed og ikkediskrimination?... 69 4.2.4. Hvordan skal man udforme specifikationerne, så de passer til indgåelsen af en tjenesteydelseskontrakt, så de (i) på en altomfattende måde dækker brugernes forskellige behov og (ii) gør det muligt at tilpasse tjenesteydelsen efter en situation med varierende intensitet, brugerantal osv.?... 70 4.2.5. Hvilke andre kvalitetskrav kan være integreret i tildelingen af en offentlig kontrakt eller koncession på socialydelser af almen interesse?... 70 DA 10 DA
4.2.6. Er det muligt at foretage tilpasninger af kontrakten undervejs i gennemførelsen?... 72 4.2.7. Hvordan skal man undgå at lægge for stor en byrde på de små tjenesteydere, som ofte vil være dem, der er bedst i stand til at forstå de særlige krav til en socialydelse af almen interesse, der skal leveres i en sammenhæng med markant lokal karakter? 72 4.2.8. Hvordan skal man forene procedurerne for offentlige kontrakter, som begrænser antallet af udvalgte tjenesteydere, med opretholdelsen af en tilstrækkelig valgfrihed for brugerne af en socialydelse af almen interesse?... 72 4.2.9. Er det muligt som tildelingskriterium at indføre, at en tjenesteyder har lokalkendskab, idet dette aspekt ofte er væsentligt for en vellykket levering af den pågældende socialydelse af almen interesse?... 72 4.2.10. Er det muligt at nøjes med at sende en tjenesteydelse i udbud blandt tjenesteydere, der ikke driver virksomhed med gevinst for øje?... 74 4.2.11. Har de offentlige myndigheder stadig mulighed for at forhandle med tjenesteyderne i udvælgelsesfasen? Det er især vigtigt i forbindelse med socialydelser af almen interesse, når de offentlige myndigheder i begyndelsen af proceduren ikke altid er i stand til at definere præcist, hvad de har behov for. En drøftelse med de potentielle tjenesteydere er sommetider nødvendig for de offentlige myndigheder... 74 4.2.12. I hvilket omfang gælder reglerne om offentlige indkøb det tværkommunale samarbejde? Dette samarbejde kan antage forskellige former, f.eks. en kommune, der køber en tjenesteydelse af en anden, eller to kommuner, der i fællesskab sender en kontrakt i udbud eller opretter en enhed med henblik på levering af en socialydelse af almen interesse osv.... 75 4.2.13. I hvilket omfang gælder reglerne om offentlige indkøb for offentligt-private partnerskaber?... 76 4.2.14. I hvilket omfang er det muligt i forbindelse med indgåelsen af en offentlig kontrakt eller koncession med henblik på tildeling af en socialydelse af almen interesse at indføre en pligt til at overholde visse regler for ledelsen af virksomheden (som f.eks. at repræsentanter for arbejdsgiver og arbejdstagere udøver ligelig kontrol med virksomheden med blandet kapital, eller at der indsættes brugerrepræsentanter i virksomhedens bestyrelse)?... 77 4.2.15. Hvordan kan man forene reglerne om offentlige indkøb med de offentlige myndigheders behov for at stimulere nyskabende løsninger, der opfylder de komplekse behov hos brugerne af socialydelser af almen interesse?... 78 4.2.16. Hvilke forpligtelser til offentliggørelse er der for koncessioner på socialydelser af almen interesse? Er det muligt at offentliggøre dem i EU-Tidende?... 79 4.2.17. Findes der andre måder at udlicitere socialydelser af almen interesse på end gennem offentlige kontrakter og koncessioner, som kunne være forenelige med principperne om åbenhed og ikkediskrimination og sikre et bredt udvalg af tjenesteydere?... 79 5. NÅR STATSSTØTTEREGLERNE OG REGLERNE OM OFFENTLIGE INDKØB OG KONCESSIONER PÅ TJENESTEYDELSER ANVENDES SAMTIDIG PÅ TJENESTEYDELSER AF ALMEN ØKONOMISK INTERESSE... 80 DA 11 DA
5.1. Indeholder EU-retten krav om anvendelse af en bestemt forvaltningsmodel på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 80 5.2. Når en offentlig myndighed i overensstemmelse med reglerne om statsstøtte finansierer en tjenesteyders leverancer af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, skal den da ligeledes anvende EU's regler om indgåelse af offentlige tjenesteydelseskontrakter eller koncessioner på tjenesteydelser?... 81 5.3. Er det muligt for en indehaver af en koncession på en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse at modtage statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til dækning af de faktiske omkostninger ved den offentlige tjenesteydelsesopgave, som vedkommende har fået overdraget?... 82 5.4. Medfører in house-undtagelsen, som udelukker anvendelsen af reglerne om offentlige indkøb, at statsstøttereglerne heller ikke skal anvendes?... 82 5.5. Hvad er de objektive kriterier for at fastslå, at et vist kompensationsniveau fører til en neutralisering af risikoen ved udnyttelsen?... 82 6. Generelle spørgsmål om anvendelsen af traktatens regler om det indre marked (etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser) på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og især socialydelser af almen interesse... 83 6.1. Hvornår gælder traktatens regler om det indre marked (artikel 49 og 56 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) for socialydelser af almen interesse?. 83 6.2. Hvornår betegnes en aktivitet som økonomisk ifølge reglerne i traktaten om det indre marked (artikel 49 og 56 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) og servicedirektivet?... 84 6.3. Hvornår betegnes en aktivitet som ikkeøkonomisk ifølge reglerne i traktaten om det indre marked (artikel 49 og 56 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) og servicedirektivet?... 85 6.4. Er socialydelser, der er udelukket fra servicedirektivet, ikke desto mindre stadig underlagt traktatens regler om det indre marked?... 85 6.5. Kan eventuelle socialpolitiske mål berettige anvendelsen af foranstaltninger til at regulere socialydelsessektoren?... 86 6.6. Kan medlemsstaterne beslutte at reservere leveringen af visse socialydelser til tjenesteydere, der driver virksomhed uden gevinst for øje?... 86 7. Spørgsmål om anvendelsen af servicedirektivet på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og især socialydelser af almen interesse... 87 7.1. Hvilke tjenesteydelser af almen økonomisk interesse falder ind under servicedirektivet?... 87 7.2. Hvilke socialydelser er ikke omfattet af servicedirektivet, og hvornår finder bestemmelserne i dette direktiv anvendelse på disse socialydelser?... 88 7.3. Kan medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af servicedirektivet opretholde tilladelsesordninger på socialydelsesområdet?... 88 DA 12 DA
7.4. Når samme tilladelsesordning samtidig anvendes til tjenesteydelser, som ikke er omfattet af direktivet, og til tjenesteydelser, som er omfattet, hører en sådan ordning da ind under direktivets bestemmelser? Hvis ja, skal medlemsstaten da oprette separate tilladelsesordninger til henholdsvis de udelukkede og omfattede tjenesteydelser?... 89 7.5. Gælder artikel 2, stk. 2, litra j), i servicedirektivet socialydelser af typen vuggestuer og fleksible pasningsordninger leveret af tjenesteydere med opdrag fra staten eller områdespecifikke forvaltninger eller af enhver anden enhed, der har fået opgaven i opdrag?... 89 7.6. Hvad dækker begrebet stat ifølge artikel 2, stk. 2, litra j), i servicedirektivet, hvori det bl.a. hedder, at socialydelser skal leveres af staten eller af en tjenesteyder med opdrag fra staten?... 89 7.7. Hvad dækker begrebet tjenesteyder med opdrag fra staten ifølge artikel 2, stk. 2, litra j), i servicedirektivet?... 90 7.8. Er begrebet "tjenesteyder med opdrag" ifølge servicedirektivet (artikel 2, stk. 2, litra j) det samme som begrebet "mandat" i betydningen i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og i lovpakken om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse?... 90 7.9. Udgør en regional offentlig myndigheds officielle beslutning om at definere en socialydelse af almen interesse inden for erhvervsuddannelse og overdrage driften heraf til en eller flere uddannelsesinstitutioner gennem en koncessionskontrakt om tjenesteydelser med tildeling af kompensation for offentlig tjeneste en mandatgivning i servicedirektivets forstand?... 90 7.10. Hvad dækker begrebet "statsanerkendt velgørende organisation" ifølge artikel 2, stk. 2, litra j), i servicedirektivet?... 91 DA 13 DA
1. INDLEDNING Der blev stillet en række spørgsmål om anvendelsen af statsstøttereglerne på tjenesteydelser af almen interesse. Disse spørgsmål vedrører i første omgang, efter hvilke præcise kriterier kompensationen for forpligtelsen til offentlig tjeneste udgør statsstøtte. I anden omgang handler de om betingelserne for, at statsstøtte kan anses for at være forenelig med traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, om anvendelsen i praksis af disse betingelser samt om en række præciseringer af pligten til at indgive forhåndsanmeldelse af en sådan støtte til Kommissionen. I sin dom i sagen Altmark Trans GmbH og Regierungspräsidium Magdeburg mod Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark) 4 afgjorde EU-Domstolen (i det følgende omtalt som "Domstolen"), at kompensation for offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte efter artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, forudsat at fire kriterier alle er opfyldt 5. Når disse fire kriterier er opfyldt, anses kompensationer for offentlig tjeneste ikke for at udgøre statsstøtte, og bestemmelserne i artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde finder ikke anvendelse. Hvis medlemsstaterne ikke overholder disse kriterier, og de almindelige betingelser for anvendelse af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er opfyldt, udgør kompensation for offentlig tjeneste derimod statsstøtte. Ligeledes kan Kommissionen i kraft af artikel 106 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og for landtransportens vedkommende artikel 93 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde erklære kompensationen for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse forenelig med det indre marked. Kommissionens beslutning af 28. november 2005 om anvendelsen af EF-traktatens artikel 86, stk. 2, (ny artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste, som ydes til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse 6 (i det følgende omtalt som "beslutningen"), og for landtransportens vedkommende Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 7 (i det følgende omtalt som "forordning 1370") indeholder en specificering af de betingelser, som visse kompensationsordninger skal opfylde for at være forenelige med artikel 106, stk. 2, og artikel 93 og dermed ikke underlagt en forpligtelse til forhåndsanmeldelse efter artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Andre typer kompensation for offentlig tjeneste skal forhåndsanmeldes til Kommissionen, som vil vurdere deres forenelighed med Fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for 4 5 6 7 EU-Domstolen, dom af 24. juli 2003, sag C-280/00, Sml. 2003 I, s. 7747. Læs mere i svaret i afsnit 3.1. Kommissionens beslutning af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, EUT L 312 af 29.11.2005, s. 67. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT L 315 af 3.12.2007, s. 1). DA 14 DA
offentlig tjeneste 8 (i det følgende omtalt som "rammebestemmelserne") og for landtransportens vedkommende ligeledes forordning 1370. Altmark-dommen, beslutningen og rammebestemmelserne har bidraget afgørende til at klarlægge og forenkle de gældende regler. Ikke desto mindre har de offentlige myndigheder og de berørte parter stillet flere spørgsmål om den konkrete anvendelse af gældende ret i specifikke tilfælde. Spørgsmålene og svarene i det følgende omhandler primært socialydelser af almen interesse og transport, men de gælder også tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i det hele taget. Der er også blevet stillet spørgsmål om anvendelsen af EU-reglerne om offentlige indkøb på socialydelser af almen interesse. Disse spørgsmål drejer sig især om, på hvilke betingelser reglerne om offentlige indkøb finder anvendelse på socialydelser af almen interesse, disse reglers omfang og den måde, hvorpå reglerne gør det muligt at tage hensyn til de særlige træk ved socialydelser af almen interesse. Med hensyn til det første punkt skal det understreges, at EU-reglerne om offentlige indkøb ikke forpligter de offentlige myndigheder til at udlicitere en socialydelse af almen interesse. De kan frit beslutte at levere ydelsen selv, enten direkte eller gennem et in house-selskab. De kan også beslutte at levere ydelsen i samarbejde med andre offentlige myndigheder på de betingelser, der er præciseret gennem retspraksis. Reglerne om offentlige indkøb/koncessioner gælder ikke, hvis en offentlig myndighed beslutter at betro leveringen af en tjenesteydelse til tredjemand mod vederlag. Hvis den offentlige myndighed i den forbindelse beslutter at foretage et offentligt indkøb af tjenesteydelser, falder en sådan kontrakt kun ind under direktiv 2004/18/EF, såfremt den når eller overstiger de gældende tærskelværdier for anvendelsen af direktivet 9. Imidlertid er indkøb af social- og sundhedsydelser ikke underlagt samtlige bestemmelser i direktiv 2004/18/EF 10, men udelukkende et meget begrænset antal bestemmelser i dette direktiv 11 samt de grundlæggende principper i EU-retten såsom pligten til at behandle erhvervsdrivende på lige og ikkediskriminerende vilkår. 8 9 10 11 Fællesskabsrammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste, EUT C 297 af 29.11.2005, s. 4. Artikel 7 i direktiv 2004/18/EF. Social- og sundhedsydelser indgår i de tjenesteydelser, der er opført i bilag II B til direktiv 2004/18/EF. Kontrakterne om levering af disse tjenesteydelser er udelukkende underlagt et begrænset antal bestemmelser i direktivet (om sondringen mellem tjenesteydelserne i bilag II A og II B, jf. artikel 20 og 21 i direktiv 2004/18/EF). Bilag II B indeholder også en udtrykkelig henvisning til social- og sundhedsydelserne. De koder, der er angivet i bilagene, kan ses på webstedet for GD Det Indre Marked www.simas.europa.eu. De tekniske specifikationer skal være defineret, inden kontraktindgåelsesproceduren begynder, og procedurens resultat skal offentliggøres, sådan som det fremgår af artikel 23 i direktiv 2004/18/EF læst i sammenhæng med artikel 35, stk. 4, i direktiv 2004/18/EF. DA 15 DA
Tjenesteydelseskontrakter 12 under tærskelværdierne for anvendelse af direktiverne om offentlige indkøb, de såkaldte udbudsdirektiver, samt koncessioner på tjenesteydelser (uafhængigt af beløbet) ligger uden for anvendelsesområdet for udbudsdirektiverne og er udelukkende omfattet af de grundlæggende principper i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (ikke-diskrimination, åbenhed osv.), i det omfang disse kontrakter har en grænseoverskridende interesse. Hvis der ikke foreligger en grænseoverskridende interesse, falder disse kontrakter også uden for bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Formålet med nedenstående spørgsmål-svar er mere udførligt at klarlægge de betingelser og nærmere vilkår for anvendelsen af reglerne om offentlige indkøb på socialydelser af almen interesse, idet vi vil komme ind på alle de temaer, der er genstand for de hyppigst stillede spørgsmål såsom levering af tjenesteydelser via et in house-selskab, et offentligt-offentligt samarbejde, et offentligt-privat partnerskab eller koncessionskontrakter om tjenesteydelser samt rækkevidden af de grundlæggende principper i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. I nedenstående spørgsmål-svar gør vi også mere udførligt rede for de mange muligheder, som de offentlige myndigheder har, når de indgår offentlige kontrakter, for at tage hensyn til særlige træk ved socialydelser af almen interesse og især alle de kvalitative krav, som forekommer egnede til at opfylde brugernes komplekse behov. Vi håber, at denne klarlæggelse besvarer de spørgsmål, der er stillet til emnet af de forskellige berørte aktører, og at den kan støtte og opmuntre de offentlige myndigheder yderligere i deres aktive indsats for at sikre borgerne socialydelser af høj kvalitet. Samme fremgangsmåde har vi brugt ved udarbejdelsen af svarene på de indkomne spørgsmål om anvendelsen af reglerne om det indre marked på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og især socialydelser af almen interesse. Herved forstås både reglerne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 og 56 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) og de tilsvarende regler i servicedirektivet. Socialydelser af almen interesse falder ind under reglerne om det indre marked i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, når de udgør en "økonomisk aktivitet" ifølge Domstolens retspraksis for fortolkning af disse artikler. En række af disse socialydelser af almen interesse kan ligeledes falde ind under servicedirektivet. Svarene i den henseende skal også klarlægge de muligheder, som medlemsstaterne har for at fastlægge eller opretholde rammer for disse tjenesteydelser med det formål at garantere deres tilgængelighed og kvalitet og dermed tage hensyn til de særlige træk ved tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og især socialydelser af almen interesse, når disse regler eventuelt finder anvendelse. Hvis der foreligger socialpolitiske mål, kan disse da også berettige anvendelsen af foranstaltninger til at fastlægge rammer for især socialydelsessektoren. Ligeledes præciseres det i dette dokument, at der i servicedirektivet er en hel samling bestemmelser, hvormed man anerkender og tager hensyn til de særlige træk ved de socialydelser, som måske alligevel ikke er udelukket fra direktivets anvendelsesområde. 12 Uafhængigt af tjenesteydelsens art. DA 16 DA
2. BEGREBET TJENESTEYDELSER AF ALMEN ØKONOMISK INTERESSE 2.1. Hvad er en tjenesteydelse af almen interesse? Protokol nr. 26 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde omhandler tjenesteydelser af almen interesse. Og dog bliver begrebet ikke defineret. I EU henviser begrebet tjenesteydelser af almen interesse i praksis til tjenesteydelser - uanset om de er "økonomiske" eller ikke - som medlemsstaterne opfatter som værende af almen interesse og derfor underlægger bestemte forpligtelser til offentlig tjeneste. Dette begreb dækker både tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som falder ind under traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse, som reglerne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ikke finder anvendelse på. 2.2. Hvad er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse? Er det obligatorisk for de offentlige myndigheder at indføre dette begreb i deres interne regelsæt? Begrebet tjenesteydelser af almen økonomisk interesse bruges i artikel 14 og 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde samt i den tilhørende protokol nr. 26, men det bliver ikke defineret i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde eller den deraf afledte ret. I EU dækker begrebet i praksis generelt de tjenesteydelser af økonomisk karakter, som medlemsstaternes offentlige myndigheder - på nationalt, regionalt eller lokalt plan alt efter kompetencefordelingen mellem instanserne ifølge national ret - underlægger bestemte forpligtelser til offentlig tjeneste gennem et mandat (se svarene på spørgsmål 3.4.1-3.4.13 med hensyn til begrebet mandat) og i medfør af et kriterium om almen interesse, med det formål at sikre, at disse tjenesteydelser bliver leveret på betingelser, som ikke nødvendigvis er de samme som dem, der gælder på markedet. Således har Domstolen fastlagt, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er tjenesteydelser, der har specifikke træk i sammenligning med andre aktiviteter i det økonomiske liv 13. Dette begreb kan dække forskellige realiteter og betegnelser alt efter medlemsstaten, og af EU-retten opstår der ingen forpligtelse til officielt at udforme en opgave eller en tjenesteydelse, så den falder ind under begrebet tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Hvis indholdet af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse - dvs. forpligtelsen til offentlig tjeneste - er klart identificeret, er det ikke nødvendigt, at den pågældende ydelse benævnes "tjenesteydelse af almen økonomisk interesse". Det samme gælder for begrebet socialydelser af almen interesse af økonomisk art. 2.3. Hvad er en socialydelse af almen interesse? Begrebet socialydelse af almen interesse defineres hverken i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde eller i den afledte EU-ret. I meddelelsen "Iværksættelse af Fællesskabets Lissabon-program - Socialydelser af almen interesse 13 EU-Domstolen, dom af 10. december 1991, sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. 1991 I, s. 5889, præmis 27, dom af 17. juli 1997, sag C-242/95, GT-Link A/S, præmis 53, og dom af 18. juni 1998, sag C-266/96, Corsica Ferries France SA, Sml. 1998 I, s. XXX, præmis 45. DA 17 DA
i Den Europæiske Union" 14 angives derudover de egentlige sundhedsydelser, som udgør to store grupper blandt de sociale tjenesteydelser af almen interesse: - de obligatoriske og supplerende sociale beskyttelsesordninger, som er organiseret på forskellig vis (gensidige eller erhvervsrelaterede ordninger), og som dækker de største risici (risici forbundet med sygdom, alderdom, arbejdsulykker, arbejdsløshed, pension og handicap) - de andre væsentlige tjenester, der ydes direkte til den enkelte modtager. Disse tjenester har en forebyggende rolle og skaber social samhørighed, og de sikrer en personlig form for støtte for at lette integrationen af den enkelte i samfundet og garantere opfyldelsen af vedkommendes grundlæggende rettigheder. De omfatter først og fremmest hjælp til personer, der har personlige problemer eller er i krise (f.eks. gæld, arbejdsløshed, narkotikamisbrug og opløsning af familien). Dernæst omfatter de aktiviteter, der har til formål at sikre, at de pågældende har de nødvendige kompetencer til at blive fuldstændig integreret i samfundet (rehabilitering, sprogundervisning for indvandrere osv.) og især på arbejdsmarkedet (uddannelse, revalidering osv.). Disse tjenesteydelser supplerer og understøtter familien i dens rolle som omsorgsgiver for især de yngste og ældste familiemedlemmer. For det tredje omfatter de aktiviteter, som har til formål at integrere personer, der har varige behov som følge af sundhedsproblemer eller handicap. For det fjerde omfatter de også sociale boliger, som sikrer ugunstigt stillede personer eller mindre gunstigt stillede socialgrupper en bolig. Visse tjenesteydelser kan naturligvis omfatte alle disse fire dimensioner. I øvrigt har meddelelsen om "Tjenesteydelser af almen interesse, herunder sociale ydelser af almen interesse: Europas nye udfordring" 15 understreget de målsætninger og organisatoriske principper, der kendetegner socialydelser af almen interesse. Som det er klarlagt i disse to meddelelser, kan socialydelser være af økonomisk eller ikke-økonomisk art afhængigt af den pågældende aktivitet. Faktisk er det ikke i sig selv tilstrækkeligt 16, at den pågældende aktivitet kaldes "social", for at den kan undgå at få betegnelsen "økonomisk aktivitet" ifølge Domstolens retspraksis. Socialydelser af almen interesse og af økonomisk art er det samme som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (se svaret på spørgsmål 2.2). 2.4. Har medlemsstaterne et vist råderum med hensyn til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse? Medlemsstaternes offentlige myndigheder - på nationalt, regionalt eller lokalt plan alt efter kompetencefordelingen mellem instanserne ifølge national ret - har et stort råderum med hensyn til at definere det, som de mener, er tjenesteydelser af almen økonomisk interesse 17 (læs om begrebet tjenesteydelse af almen økonomisk interesse 14 15 16 17 KOM(2006) 177 af 26. april 2006. KOM(2007) 725 endelig af 20. november 2007. EU-Domstolen, Pavlov-dommene, dom af 22. januar 2002, sag C-218/00, INAIL, Sml. 2002 I, s. 691, præmis 37, og dom af 22. maj 2003, sag C-355/00, Freskot, Sml. 2000 I, s. 5263. Retten i Første Instans, dom af 15. juni 2005, sag T-17/02, Fred Olsen, Sml. 2005 II, s. 2031, præmis 216, dom af 12. februar 2008, sag T-289/03, BUPA m.fl. mod Kommissionen, Sml. 2008 II, s. 81, præmis 166-169, dom af 22. oktober 2008, sag T-309/04, TV2, Sml. 2008 II, s. 2935, præmis 113 ff. DA 18 DA
i svaret på spørgsmål 2.2). De eneste begrænsninger er dem, der ligger i EU-retten (se svaret på spørgsmål 2.6), og åbenbart urigtige skøn (se svaret på spørgsmål 2.7). 2.5. Kan Kommissionen fremlægge en liste over de kriterier, som de offentlige myndigheder vil kunne bruge til at definere, hvad der kendetegner en tjenesteydelse af almen interesse? Omfanget og tilrettelæggelsen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat alt efter den enkelte medlemsstats historie og traditioner for offentlige tiltag. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er således mangeartede, og der kan være forskelle mellem brugernes behov og deres præferencer, som kan være et resultat af forskellige geografiske, sociale eller kulturelle situationer. Dermed påhviler det hovedsagelig de offentlige myndigheder på nationalt, regionalt eller lokalt plan at afgøre arten og omfanget af en tjenesteydelse af almen interesse. I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet træffer EU foranstaltninger inden for de beføjelser, som tillægges institutionerne i henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og i det fornødne omfang. Foranstaltningerne træffes under hensyntagen til de forskellige forhold i medlemsstaterne og den rolle, som de nationale, regionale og lokale myndigheder spiller for at sikre deres borgeres velfærd og fremme social samhørighed, uden at det berører demokratiske beslutninger om bl.a. tjenesteydelsernes kvalitetsniveau. Dermed påhviler det ikke Kommissionen at fremlægge en liste over kriterier til brug for fastlæggelsen af en given tjenesteydelses karakter af almen interesse. Det er medlemsstaternes offentlige myndigheder, som skal definere en tjenesteydelses karakter af almen interesse. 2.6. Sætter EU-lovgivningen grænser for medlemsstaternes råderum til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse? I de sektorer, der er blevet harmoniseret på EU-plan 18, og hvor der er taget hensyn 19 til den almene interesse, kan medlemsstaterne ikke udnytte råderummet i strid med reglerne for denne harmonisering. Sektorer, der er harmoniseret på EU-plan Når EU's harmoniseringsregler udelukkende omhandler bestemte tjenesteydelser, har medlemsstaterne et stort råderum til at definere yderligere tjenesteydelser som 18 19 F.eks. telekommunikations-, post- og energisektoren er blevet harmoniseret på EU-plan, jf. Europa- Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (forsyningspligtdirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 51 (som ændret ved direktiv 2009/136/EF, EUT L 337 af 18.12.2009, s. 11), Europa- Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet, EFT L 15 af 21.1.1998, s. 14 (som ændret ved direktiv 2002/39/EF, EFT L 176 af 5.7.2002, s. 21, og direktiv 2008/06/EF, EUT L 52 af 27.2.2008, s. 3), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet, EUT L 211 af 14.8.2009, s. 55. EU-Domstolen, dom af 18. maj 2000, sag C-206/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. 2000 I, s. 3509, præmis 45. DA 19 DA
tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. F.eks. i den elektroniske kommunikationssektor har medlemsstaterne pligt til at indføre forsyningspligtydelser i henhold til direktivet, men de har råderum til at gå videre end bestemmelserne i det pågældende direktiv med hensyn til at definere elektroniske kommunikationstjenester som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. 2.7. Er der eksempler på grænser for et åbenbart urigtigt skøn i medlemsstaternes definition af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse? Eksempler Medlemsstaternes frihed til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er underlagt Kommissionens og EU's retsinstansers kontrol af åbenbart urigtige skøn 20. I denne forbindelse griber Kommissionen kun ind for at hindre fejl, der kunne være i strid med reglerne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Domstolens retspraksis og Kommissionens beslutningspraksis illustrerer nogle begrænsede eksempler på åbenbart urigtige skøn. Havnevirksomhed, dvs. lastning, losning, omladning, oplagring og vare- eller materialebevægelser i det hele taget i nationale havne, rummer ikke nødvendigvis en almen økonomisk interesse med specifikke træk i sammenligning med andre aktiviteter i det økonomiske liv 21. Aktiviteter i form af reklame, e-handel, anvendelse af overtakserede telefonnumre i præmiekonkurrencer, sponsorering eller merchandising. At lade disse aktiviteter være dækket af public service-begrebet på det audiovisuelle område vil være et åbenbart urigtigt skøn 22. 2.8. Er det muligt at anse visse finansielle tjenesteydelser for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse? Det er rigtigt, at visse finansielle tjenesteydelser såsom forsyningspligtbelagte bankydelser (Universal Banking Service) kan anses for at være tjenesteydelser af 20 21 22 Domstolen i Første instans, dom af 15. juni 2005, sag T-17/02, Fred Olsen, Sml. s. 2031 II, præmis 216, dom af 12. februar 2008, T-289/03, præmis 165 ff. I øvrigt kan medlemsstaterne ikke udnytte deres råderum i strid med gældende harmoniseringsregler jf. svaret på spørgsmål 2.6. EU-Domstolen, dom af 10. december 1991, sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. 1991 I, s. 5889, præmis 27, og dom af 17. juli 1997, sag C-242/95, GT-Link A/S, præmis 53, dom af 27. november 2003, sag C-34/01 til C-38/01, Enirisorse, Sml.2003 I, s. 14243, præmis 33-34. Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service radio- og tvvirksomhed (EUT C 257 af 27.10.2009, s. 1). DA 20 DA