EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 8.11.2011 KOM(2011) 733 endelig KOMMISSIONENS SVAR PÅ DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS SÆRBERETNING "FOREBYGGES OG PÅVISES MOMSUNDDRAGELSE VED KONTROLLEN AF TOLDPROCEDURE 42?"
KOMMISSIONENS SVAR PÅ DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS SÆRBERETNING "FOREBYGGES OG PÅVISES MOMSUNDDRAGELSE VED KONTROLLEN AF TOLDPROCEDURE 42?" RESUMÉ I. På momsområdet er retsgrundlaget for vedtagelse af ny lovgivning omfattet af artikel 113 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, hvorved ny lovgivning, som foreslås af Kommissionen, skal vedtages enstemmigt af Rådet. Endvidere giver nærhedsprincippet ikke Kommissionen mulighed for at regulere den måde, hvorpå medlemsstaterne kontrollerer og opkræver momsbetalingen. Eksemplerne i bemærkningerne i denne beretning hører hovedsagelig, hvis ikke udelukkende, under medlemsstaternes kompetence. På den anden side er Kommissionen altid, såfremt en medlemsstat har problemer med hensyn til momsopkrævningen, rede til at indlede drøftelser med den pågældende medlemsstat for at forsøge at finde EU-løsninger på disse problemer i de forskellige tilgængelige fora (f.eks. Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde (SCAC), Fiscalisarbejdsgrupper, strategigruppen vedrørende bekæmpelse af skattesvig (ATFS), arbejdsgrupper på toldområdet, osv.). Med hensyn til den særlige momsfritagelse ved import (såkaldt "toldprocedure 42") har Kommissionen haft kendskab til dette problem siden 2006. Den oprettede en Fiscalisprojektgruppe, som skulle undersøge problemet og fremkomme med anbefalinger til løsninger. Dette resulterede i ændringen af artikel 143, stk. 2, i momsdirektivet, hvor betingelserne for at anvende fritagelsen blev præciseret mere detaljeret. Denne reviderede artikel 143, stk. 2, finder anvendelse fra den 1. januar 2011. For at støtte gennemførelsen af momsdirektivet blev toldmyndighederne som led i en administrativ ordning enige om en harmoniseret fremgangsmåde med hensyn til udfyldelse af toldangivelser med momsnumre. På baggrund af behovet for at ændre de nationale elektroniske toldangivelsessystemer vil ordningen finde anvendelse i alle medlemsstater senest den 1. januar 2013. IV. Siden 2011 er der truffet en række initiativer for at forbedre situationen med henblik på at muliggøre mere målrettede oplysninger om transaktioner i forbindelse med toldprocedure 42 mellem de pågældende medlemsstater. Kommissionen vil vurdere effektiviteten af disse foranstaltninger sammen med medlemsstaterne og er rede til at træffe de fornødne foranstaltninger (herunder forslag om at ændre lovgivningen). V. a) Tabellerne i bilag III og IV viser, at toldmyndighederne sikrede, at nogle centrale data var fuldstændige og gyldige. V. b) Se svar på punkt IV ovenfor. VI. Rettens revisioner i medlemsstaterne omfatter perioden, inden den nye lovgivning trådte i kraft, og inden den administrative ordning er blevet gennemført af alle medlemsstater. Kommissionen forventer en forbedring af situationen. VII. a) Siden 2011 er der truffet en række initiativer for at forbedre situationen. Kommissionen vil vurdere effektiviteten af disse foranstaltninger sammen med medlemsstaterne og er rede til om nødvendigt at træffe de fornødne foranstaltninger (herunder forslag om at ændre lovgivningen). - 2 -
VII. b) Kommissionen kan tilslutte sig, at Rådet tilskyndes til at genoptage drøftelserne snarest muligt. VII. c) Kommissionen kan tilslutte sig, at medlemsstaterne tilskyndes til at give toldmyndigheder automatisk adgang til momsinformationsudvekslingssystemet VIES for at sikre en effektiv kontrol af toldprocedure 42. VII. d) Kommissionen vil aktivt støtte ethvert initiativ (i medlemsstaterne), som kan føre til, at der opstilles en EU-risikoprofil, men indtil nu er medlemsstaterne blevet enige om at arbejde inden for Eurofisc-netværket til bekæmpelse af svig, hvor risikoanalysen foregår på nationalt plan. VII. e) Kommissionen har undersøgt denne mulighed hos medlemsstaterne, der foretrækker en målrettet udveksling af oplysninger via Eurofisc. Der kan derfor ikke forventes en ændring af momsdirektivet, og der er heller ikke den enighed mellem medlemsstaterne om en sådan ændring, som er nødvendig til lovgivningsforslag på beskatningsområdet. VII. f) Kommissionen mener, at en sådan automatisk kommunikation mellem toldmyndigheder i indførselsmedlemsstaten og skattemyndigheder i bestemmelsesmedlemsstaten vil være særdeles kompleks som følge af to forskellige retsgrundlag i traktaten. En mere pragmatisk løsning vil derfor være, at informationsstrømmen finder sted i indførselsmedlemsstaten mellem de nationale told- og skattemyndigheder. Skattemyndighederne i indførselsmedlemsstaten vil efterfølgende underrette skattemyndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten på grundlag af de gældende regler for det administrative samarbejde. Oplysninger om indførsler på grundlag af toldprocedure 42 bør overvåges nøje via et særskilt arbejdsområde inden for Eurofisc, hvor de allerede er målrettede og fremsendes hurtigere end via momsoversigten. En ændring af momsdirektivet eller af forordningen om administrativt samarbejde og bekæmpelse af svig vedrørende merværdiafgift i synes derfor ikke nødvendig og støttes heller ikke af medlemsstaterne. INDLEDNING 3. a) Mens artikel 143, stk. 2, i momsdirektivet fastsætter rammerne for fritagelsen, er det op til medlemsstaterne af gennemføre den. 3. b) I henhold til momsdirektivet skal oplysningerne gives til medlemsstatens kompetente myndigheder. I praksis gives oplysningerne sædvanligvis til toldmyndighederne. 3. f) Sammenholdelsen af erhververens momsangivelse med oplysningerne i VIES er en del af de normale indenlandske kontrolprocedurer. 5. (tekstboks) I det fiktive eksempel, som Retten har valgt, kan momsen kræves betalt i henhold til principperne i momsdirektivet enten i medlemsstat 1, dvs. indførselsmedlemsstaten, da fritagelsen blev givet uretmæssigt, eller i medlemsstat 2, da den er angivet som bestemmelsesmedlemsstat. REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN i Rådets forordning (EU) nr. 904/2010 af 7. oktober 2010 om administrativt samarbejde og bekæmpelse af svig vedrørende merværdiafgift (omarbejdning) (EUT L 368 af 12.10.2010, s. 1). - 3 -
BEMÆRKNINGER 12. Rettens revisioner i medlemsstaterne omfattede perioden, inden den nye artikel 143, stk. 2, i momsdirektivet, som præciserer betingelserne for at anvende momsfritagelsen mere detaljeret end tidligere, trådte i kraft. Endvidere forventes den administrative ordning mellem toldmyndighederne, som vil blive gennemført af alle medlemsstater senest den 1. januar 2013, at forbedre situationen betydeligt. Kommissionen vil nøje overvåge gennemførelsen. 15. For at afspejle momsdirektivets nye krav på toldområdet blev der enstemmigt vedtaget en administrativ ordning for det administrative enhedsdokument, som vil blive gennemført af alle medlemsstater senest den 1. januar 2013. Dette gør det muligt at give harmoniserede oplysninger i en toldangivelse, når toldprocedure 42 anvendes. Kommissionen vil vurdere effektiviteten af disse foranstaltninger sammen med medlemsstaterne og er rede til at træffe de fornødne foranstaltninger (herunder om nødvendigt forslag om at ændre lovgivningen). 16. Kommissionens forordning 312/2009 fastsætter standarder for de rubrikker i SAD, der anvendes til at angive personen, og de registreringsnumre, der skal anvendes i en toldangivelse. Efter at have konstateret, at de nationale ordninger for gennemførelsen af kode 42 var forskellige, blev reglerne for angivelse af de krævede momsnumre i rubrik 44 i toldangivelsen yderligere harmoniseret på grundlag af den administrative ordning, der blev aftalt med medlemsstaterne. Fordelen ved at have denne forpligtelse i en administrativ ordning som alle medlemsstater har godkendt er, at der sikres harmonisering og samtidig gives mulighed for, at den hurtigt kan ændres. Denne ordning vil blive gennemført senest den 1. januar 2013. Med hensyn til angivelsen af bestemmelsesmedlemsstatens kode har Kommissionen og medlemsstaterne allerede drøftet idéen om at gøre den obligatorisk inden for rammerne af gennemførelsen af den moderniserede toldkodeks. Se også svaret under 31. 17. Kommissionen er af den opfattelse, at et særligt krav om at oplyse momsnumre på indførselstidspunktet ikke vil bidrage til at lette samhandelen, som de forenklede procedurer tilsigter. Momsnumre er imidlertid til rådighed og oplyses på det tidspunkt, hvor den supplerende angivelse indgives. Desuden kan forenklede procedurer kun anvendes af pålidelige erhvervsdrivende, dvs. økonomiske aktører, der opfylder nogle af kriterierne for den autoriserede økonomiske operatør (artikel 253c i gennemførelsesbestemmelserne til toldkodeksen) og har været omfattet af en revision (artikel 253b, stk. 4, i gennemførelsesbestemmelserne til toldkodeksen). Der er også fastsat bestemmelser for den fornyede vurdering af hver bevilling til forenklede procedurer (artikel 253, stk. 8, i gennemførelsesbestemmelserne til toldkodeksen). 19. I løbet af 2009 og 2010 rejste og drøftede Kommissionen problemet med hensyn til Danmark i strategigruppen vedrørende bekæmpelse af skattesvig og Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde. Pr. 1. juli 2011 er situationen med hensyn til Danmark blevet afhjulpet, og Danmark anvender nu også den gældende EU-ret på dette område. 21. Eurofisc har til formål at omfatte dette. Kommissionen mener, at en kommunikation mellem toldmyndigheder (i indførselsmedlemsstaten) og skattemyndigheder (i bestemmelsesmedlemsstaten), som Retten har foreslået, vil være særdeles kompleks som følge af to forskellige retsgrundlag. Kommissionen er af den opfattelse, at en mere - 4 -
pragmatisk løsning derfor vil være, at informationsstrømmen finder sted i indførselsmedlemsstaten mellem told- og skattemyndighederne. Skattemyndighederne i indførselsmedlemsstaten vil efterfølgende underrette skattemyndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten på grundlag af de gældende regler for det administrative samarbejde om moms. 22. Kommissionen mener, at der ikke længere var behov for at besvare anmodningen fra Rådet efter indførelsen af arbejdsområdet vedrørende toldprocedure 4200 under Eurofisc, der er et system til hurtig varsling for disse transaktioner. 23. Kommissionen vil foreslå en ændring af Vejledningen om toldrevision. Med henblik herpå oprettes en projektgruppe vedrørende Told 2013 med deltagelse af revisorer fra medlemsstaterne, som også vil se nærmere på anbefalingerne til en revision af toldprocedurekode 42. 24. Foruden den formaliserede automatiske udveksling af oplysninger kan medlemsstaterne også spontant udveksle oplysninger med deres kolleger fra andre medlemsstater. 27. Kommissionen har tilskyndet medlemsstaterne til at give deres toldmyndigheder automatisk adgang til VIES og vil fortsat gøre dette. 28. Kommissionen har i april 2011 fået bekræftet hos Spanien, Frankrig og Østrig, at de nu har gennemført kravet om at oplyse momsnumre i toldangivelser. Belgien og Danmark ville snart træffe foranstaltninger til bedre at gennemføre kravet om at indsamle den endelige varemodtagers momsnummer. Fælles svar på 31 og 32. Kommissionen vil overveje muligheden for at anføre beviset for, at varerne er bestemt til at blive transporteret, i SAD. Med hensyn til angivelsen af bestemmelsesmedlemsstatens kode har Kommissionen og medlemsstaterne allerede drøftet idéen om at gøre den obligatorisk inden for rammerne af gennemførelsen af den moderniserede toldkodeks. 37. Ifølge de nuværende regler er der én toldangivelse for hver varepost (dvs. varer, der henhører under samme underposition i toldtariffen). 41. I det af Retten nævnte tilfælde bør indførselsmedlemsstaten, hvis der ikke er udpeget en fiskal repræsentant, afslå momsfritagelsen. Ifølge Kommissionens oplysninger er situationen i Spanien efterfølgende blevet afhjulpet. 42. I henhold til bestemmelserne i den nyligt vedtagne lovgivning i forbindelse med artikel 143 bør en medlemsstat afslå fritagelsen. Hvis der i dag konstateres uregelmæssigheder, kan andre berørte medlemsstater bedst underrettes herom ved hjælp af Eurofisc. 43. Denne kontrol (sammenligning mellem indførslernes momspligtige værdi som registreret af toldmyndighederne og den værdi af leveringer eller overførsler inden for Fællesskabet, som er angivet i oversigten) vil kun være fuldt ud effektiv, hvis anbefaling 6 gennemføres. 45.Kommissionen er enig med Retten. 46. Som nævnt i indledningen har medlemsstaterne ansvaret for at kontrollere og opkræve momsen. VIES er et værktøj, som gør det muligt for medlemsstaterne bedre at udveksle oplysninger på momsområdet i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner og bistå dem med de nævnte opgaver. - 5 -
Fælles svar på 47 og 48. Kommissionen bemærker, at Rettens stikprøvetest vedrørte 2009, mens den ændrede lovgivning først trådte i kraft i 2011 med henblik på at forbedre opkrævningssystemet. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER 50. EU's regelsæt er Kommissionens, Rådets og medlemsstaternes ansvar. Siden 2006 har Kommissionen fremsat en række forslag med henblik på at forbedre regelsættet ii. 51. Efter at den ændrede artikel 143 trådte i kraft den 1. januar 2011, er lovgivningen blevet væsentligt forbedret. Told- og skattemyndighederne er helt klar over problemet med hensyn til behovet for at samarbejde for at sikre en korrekt anvendelse af momsfritagelsen og har derfor forbedret samarbejdet. Medlemsstaterne oprettede således i november 2010 et særligt arbejdsområde under Eurofisc med henblik på at overvåge transaktioner under toldprocedure 42 nøje. Anbefaling 1 Siden 2011 er der truffet en række initiativer for at forbedre situationen (se ovenfor). Kommissionen vil vurdere effektiviteten af disse foranstaltninger sammen med medlemsstaterne og er rede til om nødvendigt at træffe de fornødne foranstaltninger (herunder forslag om at ændre lovgivningen). Anbefaling 2 Kommissionen kan tilslutte sig at tilskynde Rådet til at genoptage drøftelserne snarest muligt. 54. De to kommunikationskanaler er resultatet af forskellige artikler i EU-traktaten, som er indført til forskellige formål og afspejler forskellige EU-beføjelser på told- og beskatningsområdet. Anbefaling 3 Kommissionen yder vejledning i forskellige fora (f.eks. i Fiscalisprojektgrupper, Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde, osv.) Kommissionen vil også foreslå en ændring af Vejledningen om toldrevision. ii Rådets direktiv 2008/117/EF af 16. december 2008 om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem med henblik på at forebygge momsunddragelse i forbindelse med transaktioner inden for Fællesskabet. Dette nedsatte tidsfristerne for at indgive oversigter; Rådets direktiv 2009/69/EF af 25. juni 2009 om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår afgiftssvig i forbindelse med indførsel. Dette forslag er også stadig til behandling i Rådet med hensyn til den del, der vedrører solidarisk hæftelse; Rådets direktiv 2010/24/EU af 16. marts 2010 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med skatter, afgifter og andre foranstaltninger. Direktivet har til formål at forbedre medlemsstaternes muligheder for at inddrive skatter på tværs af grænserne; Rådets forordning (EU) nr. 904/2010 af 7. oktober 2010 om administrativt samarbejde og bekæmpelse af svig vedrørende merværdiafgift og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1798/2003. Forordningen har til formål at styrke det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne. Nogle af de nye foranstaltninger, der indgår i denne forordning, er: et retsgrundlag for oprettelsen af Eurofisc, fælles minimumsstandarder for registrering og afregistrering af afgiftspligtige personer, en forbedring af VIES-systemet og automatiseret adgang til data. - 6 -
Anbefaling 4 og 5 4. Kommissionen har for nylig fået oplyst af medlemsstater, at de arbejder på at give toldmyndighederne adgang til VIES-systemet, såfremt dette endnu ikke er tilfældet. 5. Kommissionen vil aktivt støtte ethvert initiativ, der kan medføre, at der opstilles en EUrisikoprofil. Medlemsstaterne er imidlertid indtil nu enige i at arbejde inden for Eurofisc, mens risikoanalysen fortsat foregår på nationalt plan. Resultaterne deles med alle andre medlemsstater. 56. Samarbejdet mellem told- og skattemyndighederne på dette område er blevet forbedret efter Kommissionens indsats på dette område, f.eks. Fiscalisprojektgruppe nr. 29, Toldkodeksudvalget, Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde, strategigruppen vedrørende bekæmpelse af skattesvig, fælles told- og skatteseminarer. 57. Denne kontrol (sammenligning mellem indførslernes momspligtige værdi som registreret af toldmyndighederne og den værdi af leveringer eller overførsler inden for Fællesskabet, som er angivet i oversigten) vil kun være fuldt ud effektiv, hvis anbefaling 6 gennemføres. Anbefaling 6 Kommissionen har undersøgt denne mulighed hos medlemsstaterne, der foretrækker en målrettet udveksling af oplysninger via Eurofisc. Der kan derfor ikke forventes en ændring af momsdirektivet, og der er heller ikke den enighed mellem medlemsstaterne om en sådan ændring, som er nødvendig til lovgivningsforslag på beskatningsområdet. 58. Kommissionen vil gerne henvise til sine svar under punkt 41 og 42. Anbefaling 7 Kommissionen er for øjeblikket ved at revidere de transaktioner, hvor medlemsstaterne har pligt til automatisk at fremsende oplysninger. Medlemsstaterne er imidlertid tilbageholdende med at medtage transaktioner under toldprocedure 42, da disse transaktioner kan behandles mere effektivt via Eurofisc. Anbefaling 8 Kommissionen mener, at en sådan automatisk kommunikation mellem toldmyndigheder i indførselsmedlemsstaten og skattemyndigheder i bestemmelsesmedlemsstaten vil være særdeles kompleks som følge af to forskellige retsgrundlag i traktaten. En mere pragmatisk løsning vil derfor være, at informationsstrømmen finder sted i indførselsmedlemsstaten mellem de nationale told- og skattemyndigheder. Skattemyndighederne i indførselsmedlemsstaten vil efterfølgende underrette skattemyndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten på grundlag af de gældende regler for det administrative samarbejde. Oplysninger om indførsler på grundlag af toldprocedure 42 bør overvåges nøje via et særskilt arbejdsområde inden for Eurofisc, hvor de allerede er målrettede og fremsendes hurtigere end via momsoversigten. En ændring af momsdirektivet eller af forordningen om administrativt samarbejde og bekæmpelse af svig vedrørende merværdiafgift synes derfor ikke nødvendig og støttes heller ikke af medlemsstaterne. - 7 -