RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION Bruxelles, den 15. december 2011 (21.12) (OR. en) Interinstitutionel sag: 2011/0436 (APP) 18719/11 ADD 2 FØLGESKRIVELSE fra: CULT 119 FREMP 117 JAI 959 EDUC 296 SOC 1119 CADREFIN 212 Jordi AYET PUIGARNAU, direktør, på vegne af generalsekretæren for Europa-Kommissionen modtaget den: 14. december 2011 til: Uwe CORSEPIUS, generalsekretær for Rådet for Den Europæiske Union Komm. dok. nr.: SEK(2011) 1563 endelig Vedr.: Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene - Resumé af konsekvensanalysen - Ledsagedokument til: forslag til Rådets forordning om oprettelse af programmet "Europa for Borgerne" for perioden 2014 2020 med henblik på at fremme europæisk medborgerskab Hermed følger til delegationerne Kommissionens dokument - SEK(2011) 1563 endelig. Bilag: SEK(2011) 1563 endelig 18719/11 ADD 2 gm DGI - 2B DA
EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 14.12.2011 SEK(2011) 1563 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til RÅDETS FORORDNING om oprettelse af programmet "Europa for Borgerne" for perioden 2014-2020 med henblik på at fremme europæisk medborgerskab {KOM(2011) 884 endelig} {SEK(2011) 1562 endelig}
1. SAMMENFATNING 1.1. Problemstilling Det er af stor betydning og meget vigtigt, at borgerne tilskyndes til og oplever, at det er lettere at blive bredere involveret i EU og det, EU står for. Dette spænder fra behovet for at øge deres involvering i aktuelle begivenheder og til behovet for at sikre en bredere forståelse af EU's historie og dens oprindelse i kølvandet af to forfærdelige verdenskrige. Tidligere har programmer for borgere med stor succes taget disse udfordringer op, og der er et klart behov for at fortsætte dette arbejde på EU-plan for at håndtere disse spørgsmål. Det problem, som programmet beskæftiger sig med, er, at civilsamfundsorganisationerne generelle interesseorganisationer, forskellige typer ngo'er, interessentorganisationer, forskellige formidlergrupper savner kapacitet til at lancere og/eller øve indflydelse på den reelle debat om EU-anliggender på lokalt, regionalt og nationalt plan, som kan omsættes til et paneuropæisk perspektiv. Så længe dette forhold gør sig gældende, bliver borgerne ikke tilskyndet til at føre deres engagement og involvering i demokratiske principper videre til og op på det europæiske plan. En øget forståelse om EU, kendskab til det historiske grundlag og de værdier, som Unionen er bygget på, samt viden om virkningen af EU's politikker på folks hverdag, sætter borgerne i stand til fuldt ud at kunne høste fordelene af at være borgere i EU og relatere sig til EU's målsætninger. Udfordringen består i, gennem formidlere, at nå ud til store grupper af borgere, som normalt ikke søger at øve indflydelse på eller involvere sig i EU-anliggender og bane vejen for de første skridt mod involvering i EU-relaterede emner, der går på tværs af nationale grænser, eller som har en europæisk dimension. Der er behov for en horisontal tilgang, som ikke er rettet mod at erstatte specifikke dialoger eller høringsprocesser på EU-plan, men derimod at mobilisere borgerne på lokalt plan, så de kan debattere konkrete spørgsmål af europæisk interesse. Det nuværende program "Europa for Borgerne" 2007-2013 er et vigtigt instrument, som danner rammen om borgernes involvering i EU-anliggender. Det skal imidlertid baseres på yderligere tiltag, der skal anspore til større borgerdeltagelse i EU's anliggender, og være en reel katalysator for, at europæiske civilsamfundsorganisationer bliver mere involveret i sådanne spørgsmål. Den ambitiøse udfordring, som det nye program "Europa for Borgerne" sigtet på at tage op, er tredelt: 1) udvikle civilsamfundets evne til at involvere sig i EU's politiske beslutningsproces 2) udvikle støttestrukturer, som skal formidle resultatet af en sådan debat ud til politikere på det relevante niveau, og 3) give borgerne mulighed for at deltage i debatter og diskussioner om EU-anliggender bl.a. i et historisk perspektiv. Programmet har til formål at imødekomme behovet for mere reelle debatter om EUanliggender på lokalt, regionalt og nationalt plan, som kan overføres til et bredere europæisk perspektiv. Det søger at nå ud til en lang række borgere nemlig dem, som ikke normalt DA 2 DA
søger indflydelse på eller involvering i EU's anliggender gennem et bredt spektrum af organisationer, og tager således det første skridt mod involvering, uanset (EU-relateret) emne eller format, når blot det er tværnationalt eller har en europæisk dimension. Med denne horisontale tilgang er målet ikke at erstatte andre initiativer eller kopiere høringer på EU-plan, men derimod at mobilisere borgere på "græsrodsniveau" til at debattere spørgsmål af europæisk interesse og udvikle en mere indgående involvering i EU's anliggender. Programmet tager afsæt i en analyse af styrker og svagheder i det nuværende program "Europa for Borgerne" (2007-2013) med henblik på programmets fremtidige udformning, orientering, opsøgende funktion og synlighed, både samfundsmæssigt og geografisk, og i en konsekvensanalyse og nyttiggørelses-/formidlingsmekanismer. 1.1.1. Finansiel ramme Den foreslåede finansielle ramme blev fastlagt den 29. juni 2011, da Kommissionen fremlagde sin flerårige finansielle ramme for perioden 2014-2020. Det vejledende budget, som blev vedtaget for det fremtidige program "Europa for Borgerne", var på 203 mio. EUR med en anslået fordeling på 29 mio. EUR om året. 1.2. Nærhedsprincippet I artikel 11 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) fastlægges det, at EU's institutioner skal give borgere og repræsentative sammenslutninger mulighed for at give udtryk for deres opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder og for at diskutere dem offentligt. Samme artikel henviser til institutionernes pligt til at føre en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med de repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet og til Kommissionens pligt til at foretage brede høringer af de berørte parter, ligesom borgerinitiativet indføres ved denne artikel. Endvidere beskrives i artikel 20 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) de rettigheder, som udspringer af et unionsborgerskab. En bedre forståelse af EU er en vigtig forudsætning for, at borgerne kan drage fuld nytte af disse rettigheder. Der er behov for passende midler til at sikre, at disse bestemmelser i traktaten opfyldes. Programmet "Europa for Borgerne" er et af disse midler. Et andet er Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 211/2011 om borgerinitiativer. I henhold til traktaterne skal Unionen give "borgere og repræsentative sammenslutninger mulighed for at give udtryk for deres opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder" og føre "en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med de repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet." Hvor en lang række programmer og EU-praksis sikrer en dialog inden for sektorpolitiske områder, giver programmet Europa for Borgerne denne mulighed på horisontalt plan. Programmet overholder således nærhedsprincippet. Disse opgaver kan kun løses af EU, ikke af medlemsstaterne. Programmet overholder også proportionalitetsprincippet. Et program er (i modsætning til en henstilling) et fleksibelt instrument, er åbent for alle aktører på lige vilkår, indfrier løfterne i forhold til kapacitetsopbygning og imødegår en politisk situation i forandring. 1.3. Initiativets mål Det generelle mål med et kommende program vil være at styrke historiebevidstheden og fremme kapacitet til aktivt medborgerskab på EU-plan. Det vil imødekomme behovet for en reel debat om EU-relaterede spørgsmål på lokalt, regionalt og nationalt plan, som kan sættes DA 3 DA
ind i en paneuropæisk sammenhæng og behovet i forbindelse hermed for støttestrukturer, der kan formidle resultatet af denne debat videre til politikerne på de relevante niveauer. Med henblik herpå vil programmet kunne bidrage ved at udvikle kapaciteten hos civilsamfundets organisationer til at inddrage deres medlemmer og offentligheden generelt i EU's demokratiske liv. De specifikke mål omfatter: 1) tilskynde til debat, refleksion og samarbejde om historiebevidsthed, EUintegration og historie 2) udvikle borgernes forståelse af og evne til at deltage i EU's politiske beslutningsproces og udvikle muligheder for solidaritet, samfundsengagement og frivilligt arbejde på EU-plan. 1.3.1. Operationelle mål Efter de indsnævrede specifikke mål, som er foreslået for det nye program, defineres et nyt sæt operationelle mål, som vil øge Kommissionens muligheder for at fastlægge fastere indikatorer og efterfølgende at kunne konstatere fremskridt og påvirkninger mere objektivt og mere detaljeret. 1) støtte organisationer for at fremme debat om og aktiviteter vedrørende historiebevidsthed, europæiske værdier og historie 2) støtte organisationer af generel europæisk interesse, tværnationale partnerskaber og netværk, der fremmer samspillet mellem borgerne om EUforhold 3) den horisontale dimension: analyse, formidling og nyttiggørelse af projektresultater gennem interne og eksterne aktiviteter. 1.4. Politiske løsningsmodeller 4) Efter det første interessentmøde den 22. juni 2010 og i perioden frem til konsekvensanalyserapporten er der analyseret en række forskellige reaktioner på problemet i afsnit 1. Der er bibeholdt tre grundlæggende løsningsmodeller med deres respektive delmodeller, hvilket har givet anledning til yderligere overvejelser: 1) Fortsættelse af programmet "Europa for Borgerne" i dets nuværende form. 2) Fortsættelse af programmet "Europa for Borgerne" i en ny og bedre udgave. Under denne løsningsmodel er der blevet drøftet fire delvarianter: blandet tilgang kun støtte til store tilskud større geografisk dækning høringsredskab DA 4 DA
3) Decentralisering af programmet "Europa for Borgerne", hvor der ikke vil følge noget program for hele EU, efter at det aktuelle program udløber den 31. december 2013. Der er drøftet fire alternative decentrale strategier. medlemsstatsbaseret tilgang kun kommunikationstilgang sektortilgang sammenlægning med andre programmer 1.5. Sammenligning af løsningsmodellerne Der er gennemført en komparativ analyse af de tre løsningsmodeller, herunder deres respektive delmodeller. Der er gjort rede for resultaterne nedenfor. 1.5.1. Model 1: Fortsættelse af programmet i dets nuværende form Denne løsningsmodel forventes at blive anset for utilstrækkelig i relation til Kommissionens løfte om at sætte borgerne i centrum for den europæiske proces, de nye demokratiske principper, som er indført med Lissabondagsordenen, og i lyset af den aktuelle kritik om de alt for begrænsede midler i det nuværende program. En fortsættelse af programmet uden strukturelle ændringer i programmet, som medfører øget effektivitet og bæredygtighed ville ikke bidrage til at løse situationen med uopfyldte behov og urealiserede synergier. 1.5.2. Model 2: Vedtagelse af et moderniseret program Model 2 omfatter et ændret program. Det gennemføres med en mere effektiv programarkitektur og en bedre udnyttelse af resultaterne. Denne nye arkitektur skal bestå af to "aktionsområder" "Historiebevidsthed og europæisk medborgerskab" og "Demokratisk engagement og aktivt medborgerskab" som giver en bedre udnyttelse af synergier blandt størstedelen af de deltagende organisationer, mere fleksibilitet for ansøgerne med hensyn til at udvikle deres forslag til et projekt eller et initiativ (idet fremgangsmåden i det nuværende program med fire aktioner udfases). En ny tværgående funktion, "Nyttiggørelse", vil imødekomme behovet for en optimering af resultaterne. Under denne løsningsmodel er der drøftet fire delmodeller: Delmodel 1: "Blandet tilgang", som generelt prioriterer resultater ved at: 1) reducere antallet af rene engangsprojekter om venskabsbysamarbejde til et minimum og omdanne venskabsbyprojekter til projekter med flere partnere, som har en klar tematisk orientering, en vis politisk påvirkning samt langsigtet gyldighed 2) integrere innovative borgerprojekter og støtteforanstaltninger i programmets generelle del om projekter med flere partnere 3) finde en passende balance for de driftstilskud, som ydes til tænketanke og EU's civilsamfundsorganisationer med hensyn antallet og omfanget af ydede tilskud DA 5 DA
4) øge civilsamfundsprojekters strategiske fokus ved at vælge større og mere langsigtede projekter, som indeholder et konkret bidrag og sikrer, at konkrete idéer inkorporeres i beslutningsprocessen 5) øge de tilgængelige ressourcer til projekter om erindring (og udvidelse af omfanget af de aktioner, som gennemføres på dette område) og give mulighed for projekter om EU-værdier og historien om EU's integration 6) udvikle synligheds-/nyttiggørelsesaktioner som en tværgående programfunktion. Delmodel 2: "Kun støtte til større tilskud" (300 000-500 000 EUR/projekt) ville give stordriftsfordele og mulighed for mere strukturerede arbejdsprogrammer, men modellen har en stor ulempe: Der findes kun et begrænset antal organisationer, som har den nødvendige tekniske og organisatoriske kapacitet til at køre store projekter. Delmodel 3: "Større geografisk dækning" ville åbne op for en bredere diskussion af "universelle værdier/menneskerettigheder" og ville også byde nabolandene indenfor. Denne delmodel har to ulemper: Den ville først og fremme kræve et betydeligt større budget, og endvidere kan "universelle værdier/menneskerettigheder" føre til så stort et anvendelsesområde, at det ikke længere er muligt at definere specifikke mål. Delmodel 4: "Høringsredskab" ville anvende programmet som en platform for afprøvning af vigtige EU-politikker og/eller udfordringer, f.eks. oprettelse og finansiering af borgerpaneler, som ville skulle kommentere visse problemområder. EU's institutioner ville via en sådan strategi få en bedre forståelse af de forhold, der står på spil og af, hvordan intentionerne kommunikeres mere effektivt ud til borgerne. Den ville også skabe en konkret sammenhæng mellem programmet og den politiske beslutningsproces. Ulempe: Det ville kræve et betydeligt større budget eller ville tage ressourcer fra andre deltagelseskanaler. 1.5.3. Model 3: Decentralisering af programmet Sammenlignet med model 1 og 2 vil model 3 ("Decentralisering af programmet") have den svageste effekt på de behov, som er identificeret under afsnit 1. Flere delmodeller er blevet analyseret, men kasseret. Delmodel 1: "Medlemsstatsbaseret tilgang" ville lade det være op til medlemsstaterne at skabe rammerne for politisk involvering og aktivt medborgerskab i relation til fælles EUværdier. Det ville også betyde en fuldstændig decentralisering og forenkling med hensyn til EU's administration. Det ville ligeledes være en mulighed for at rette debatten i EU ind efter nationale ønsker og perspektiver. Men det ville også medføre en alvorlig risiko for at begrænse anvendelsesområdet til problemfelter, som udelukkende er af national interesse. Der ville ikke være noget politisk input til EU's institutioner fra paraplyorganisationer i EU og tænketanke på EU-plan. Der ville heller ikke være mulighed for at fremme debatten i EU generelt. Delmodel 2: "Kun kommunikationstilgang" ville betyde, at det generelle mål skulle begrænses til udelukkende kommunikation således at der tilvejebringes information om EU's målsætninger og politikker, og at dimensionen med involvering overlades til det lokale plan. Denne tilgang ville få begrænsede konsekvenser for EU's budget. Samtidig ville der være en risiko for, at det kunne føre til "nationalisering" af de politiske problemstillinger og DA 6 DA
ikke ville opfylde behovet for en mere aktiv strategi, hvor input kommer fra de enkelte borgere, således at deres behov i større omfang kan tilgodeses. Delmodel 3: "Sektortilgang" ville betyde, at mål for information og høring fortsat ville blive nået udelukkende gennem en sektordialog: Individuelle GD'er hører deres respektive interessenter. Debatten ville blive fokuseret på sektorspørgsmål inden for de enkelte politikområder. I mangel af et horisontalt instrument ville denne løsning begrænse det politiske input fra paraplyorganisationer i hele EU og tænketanke på EU-plan. Der ville ligeledes kun være begrænset mulighed for at støtte kapacitetsopbygning med henblik på aktivt medborgerskab og ingen mulighed for at støtte debatten i EU om pejlemærker i EU's historie. Det skal bemærkes, at programmet Europa for Borgerne er et horisontalt instrument, som ikke søger at erstatte eksisterende former for dialog eller høring, men derimod at supplere dem. Delmodel 4: "Sammenlægning med andre programmer". En sammenlægning med det kommende program i GD JUST, som omfatter retfærdighed og medborgerskab, er blevet undersøgt, men blev kasseret, efter at de to GD'er havde undersøgt muligheden nøje, eftersom der ikke fandtes nogen klar dokumentation for eventuelle synergier som følge af deres forskellige mål og målgrupper. Selv om en decentralisering af programmet ikke er blevet kasseret automatisk, skal det understreges, at en sådan decentralisering ville have sin pris og ville være i strid med Kommissionens afgørelse om den flerårige finansielle ramme 2014-2020 idet den ikke blot ville møde stor modstand fra forskellige sektorer, men også efterlade et tomrum, hvad angår fremme af borgernes involvering og aktivt medborgerskab på EU-plan. Det ville betyde et tab af et vigtigt instrument med hensyn til at fremme borgernes involvering, idet der ikke er noget tilsvarende eksisterende horisontalt instrument, som kan opfylde disse behov. Flere andre instrumenter har til formål at skabe en dialog mellem EU's institutioner og borgere, men inden for grænserne af deres respektive sektorpolitikker. Det kan således konkluderes, at model 2: "Moderniseret program", delmodel 1: "Blandet tilgang" er den foretrukne løsning. 1.6. Analyse af virkningerne 1.6.1. Omkostninger i forbindelse med programmet Den 29. juni 2011 vedtog Europa-Kommissionen sit forslag til den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 1. Det vejledende budget, som er vedtaget for det fremtidige program Europa for Borgerne, udgør 203 mio. EUR med anslået 29 mio. EUR om året. Det svarer til en mindre reduktion i forhold til det nuværende program (215 mio. EUR). I disse beløb indgår ikke eventuel fremtidig korrektion via indeksregulering. 1 KOM(2011) 0500 I Et budget for Europa 2020 Del I Meddelelse fra Kommissionen til Europa- Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. KOM(2011) 0500 II Et budget for Europa Del II: Politikker Meddelelse fra Kommissionen til Europa- Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. DA 7 DA
1.6.2. Udgiftsrelaterede resultater Programmets resultater dækker projekttilskud (ca. 600 om året, idet omkostningerne anslås til 15 mio. EUR/år), driftstilskud (ca. 90 om året, idet omkostningerne anslås til 10 mio. EUR/år) og servicekontrakter (ca. 5 om året, idet omkostningerne anslås til 1 mio. EUR/år). Den vigtigste årsag til at foreslå en "ligelig" fordeling af resultaterne over programperioden (2014-2020) er, at programmet "Europa for Borgerne" er et veletableret program og at der ikke er nogen kendte eller forventede "toppunkter" at tage højde for. Behovet for at engagere og involvere borgerne yderligere i EU-anliggender er konstant. Det anslåede beløb på 29 mio. EUR/år vil også dække administrationsudgifter (ca. 3 mio. EUR/år) for et forvaltningsorgan, der forvalter programmet. 1.6.3. Personalemæssige konsekvenser Med udgangspunkt i erfaringerne fra det nuværende Europa for Borgerne-program anslås det, at det nye instrument vil stille krav om: 9 tjenestemænd eller midlertidigt ansatte 1 udstationeret national ekspert I alt 10 personer ville blive tilført til forvaltning af aktionerne. 1.6.4. Forenkling og reduktion af den administrative byrde Der er allerede i det nuværende program særlig fokus på forenkling, og dette aspekt vil få endnu større betydning i det nye program. Det giver allerede nu betydelige besparelser med hensyn til forvaltning og menneskelige ressourcer at anvende et forvaltningsorgan til driften af den fuldstændige programcyklus. Derudover reduceres den administrative byrde ved anvendelsen af faste beløb, enhedstakster og enhedsomkostninger, e-ansøgninger og effektiv kontrol på stedet ved at samle besøg til organisationer i den samme region, ligesom det slår igennem i budgettet i form af besparelser i faste priser. I ECORYS-midtvejsevalueringen anføres det (s. 39), at det ud fra samtaler med tilskudsmodtagere og interessenter tyder på, at forvaltningsorganet forvalter programmet effektivt og gør store proceduremæssige fremskridt inden for finansiering, kriterier for tilskudsberettigelse, harmonisering af processer og udvikling af e-formularer til ansøgninger. Ligeledes fremhæves synergieffekterne med andre programmer, som forvaltes af forvaltningsorganet. 1.7. Kontrol og evaluering Det generelle mål om at "styrke historiebevidsthedern og fremme kapacitet til aktivt medborgerskab på EU-plan" måles i forhold til antallet og kvaliteten af initiativer, som støttes af civilsamfundsorganisationer med det formål at: 1) påvirke EU's politiske beslutningsproces, 2) styrke sammenhængskraften i samfundet og 3) skabe en bedre forståelse af EU's rolle. Målet på lang sigt vil være at ruste civilsamfundet bedre til at påvirke det europæiske projekt. Milepæle ville være bidrag til de europæiske år i form af intellektuelt input eller aktiviteter, som kobler de europæiske år op på de lokale og regionale forhold, samt bidrag til politiske platforme frem til valgene i Europa mellem 2014 og 2019. Der skal fastlægges en referenceramme, da dette generelle mål er nyt i programmet. DA 8 DA
Der er to specifikke mål: 1) "tilskyndelse til debat, refleksion og samarbejde om historiebevidsthed, EU-integration og historie" og 2) "udvikling af borgernes forståelse af og evne til at deltage i EU's politiske beslutningsproces og udvikling af muligheder for solidaritet, samfundsengagement og frivillig deltagelse på EU-plan." Det første mål måles i forhold til antal projekter og kvaliteten af resultaterne samt procentdelen af førstegangsmodtagere. Det andet mål måles i forhold til antallet af direkte involverede deltagere, antallet af deltagende organisationer og antallet af tværnationale partnerskaber og netværk, aktiviteternes geografiske dækning og procentdelen af førstegangsmodtagere. I det nye program skal der fastlægges referenceværdier for flere af disse resultatindikatorer. Den første rapport udarbejdes tre år efter programmets start (senest den 31. december 2016). Målet med denne rapport vil være at give en indledende vurdering af resultaterne midtvejs igennem programmet, så eventuelle nødvendige ændringer eller tilpasninger kan foretages for anden halvdel af programmet (senest den 31. december 2017). Den efterfølgende rapport om den nuværende aktions effekt udarbejdes i slutningen af 7-årsprogrammet (1. juli 2023). Målet med denne rapport vil være at vurdere de komparative resultater af støttemekanismerne i lyset af programmets mål. Der vil blive gennemført evalueringsforanstaltninger ved hjælp af eksterne og interne undersøgelser samt undersøgelser, kontrolbesøg og møder. Omkostningerne i forbindelse med disse foranstaltninger er standardudgifter under et EU-program og dækkes af det kommende programs driftsbudget. DA 9 DA