1 NOTAT APRIL 2011 HORESTA Notat Københavns Kommunes handlingsplan mod diskrimination i nattelivet HORESTA er generelt positivt indstillet overfor intentionerne i den fremlagte handlingsplan, som er at bekæmpe diskrimination i det københavnske natteliv, og vi anerkender at der sættes fokus på problemet. 1. Generelt om handlingsplanen I handlingsplanen fokuseres der primært på den diskrimination, der kan ligge i at personer med anden etnisk oprindelse end dansk afvises ved indgangen til natklubber, diskoteker mv. I HORESTA vil og kan vi ikke afvise, at der reelt sker afvisninger af personer alene på baggrund af deres etniske oprindelse, men generelt er det HORESTAs opfattelse at vore nattelivs-medlemmer er opmærksomme på problemstillingen og at problemets omfang er relativt begrænset. Det er i den sammenhæng væsentligt at sondre imellem en afvisning, der reelt skyldes en persons etniske oprindelse og en afvisning af en person med anden etnisk oprindelse, hvor baggrunden for afvisningen f.eks. er den pågældendes opførsel eller påklædning, men hvor afvisningen af den pågældende opleves som racistisk. Med andre det der opfattes af den enkelte som racisme er IKKE nødvendigvis udtryk for racisme, og det er derfor misvisende at basere opfattelsen af problemets omfang på, hvad man kan kalde oplevet diskrimination. I handlingsplanen (side 2) er man - om end i en bisætning også opmærksom på, at afvisninger kan have andre årsager end den rene diskrimination, men af den pågældende person kan opleves som diskrimination. Generelt set baserer handlingsplanen sig på konklusionerne i rapporten Nydanskere i nattelivet fra 2007, og denne rapport baserer i meget høj grad sine konklusioner på de interview, som er foretaget med en række nydanskere, og deres oplevelser af diskrimination i nattelivet. Denne rapport er således en kvalitativt baseret (interview)undersøgelse af oplevet diskrimination i nattelivet og konklusionerne heri om problemets omfang kan derfor ikke uden videre tages til indtægt for problemets reelle omfang. Heller ikke f.eks. antallet af anmeldelser til politiet kan uden videre lægges til grund, da der også her er tale om oplevet diskrimination og anmeldelsen fører i de fleste tilfælde ikke til dom. Reelt set kan alene antallet af domme afsagt efter bestemmelserne i lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. (racediskriminationsloven) tages til indtægt for belysning af problemets reelle omfang.
2 NOTAT APRIL 2011 HORESTA Selvom vi i HORESTA anerkender indsatsen mod problematikken og gerne støtter op herom, så skal vi dog opfordre til, at man ikke kører større kanoner i stilling end problemets reelle omfang kan berettige, og her er det vigtigt at sondre mellem oplevet diskrimination og reel diskrimination. 2. Særlige forhold vedrørende forslaget om fratagelse af alkoholbevillingen ved dom for racisme Der er således særlig et element i handlingsplanen, som efter HORESTAS opfattelse går langt ud over, hvad problemets reelle omfang kan bære, og i øvrigt langt ud over, hvad der er hjemmel til lovgivningen og indenfor dansk retspraksis og juridik. Det drejer sig om forslaget om, at det skal være muligt at fratage en virksomhed (diskotek, natklub mv.) stedets alkoholbevilling, hvis ejeren/stedet dømmes efter reglerne i racediskriminationsloven. Det fremgår i øvrigt ikke klart, om det alene er intentionen at fratage bevillingen, hvis det er stedets indehaver eller, den juridiske person som dømmes, eller om den foreslåede fratagelse også skal omfatte den situation hvor f.eks. en ansat dørmand eller en anden ansat dømmes efter reglerne? Særlig det sidste forekommer særdeles vidtgående, da en ansats eventuelle selvstændigt initierede afvisning af en person, og evt. senere dom for racisme som følge heraf, kan få vidtrækkende og fatale konsekvenser for arbejdsgiveren, på trods af at denne har gjort alt for at indskærpe, at der ikke må diskrimineres. 2.1 Manglende hjemmel i restaurationsloven Det er væsentlig at have for øje, at det helt primære sigte med restaurationslovens regler om alkoholbevilling er, at sikre, at der sker en ansvarlig udskænkning af alkohol. Formålet er således IKKE at anvende bevillingen som redskab til at regulere personer eller juridiske personers generelle adfærd i andre sammenhænge. Reglerne om fratagelse af alkoholbevilling findes i restaurationslovens 19 og 19 a. Grundlæggende kan en bevilling fratages bevillingshaveren af 3 grunde: Hvis bevillingshaveren har gjort sig skyldig i grov eller gentagen overtrædelse af vilkår for alkoholbevillingen eller af bestemmelser i loven, eller Hvis der er særlig grund til at antage, at bevillingshaveren ikke vil eller kan drive restaurationsvirksomheden på forsvarlig måde, eller Hvis indehaveren har forfalden gæld til det offentlige på mindst 100.000 kr. Ingen af disse begrundelser kan således i sig føre til, at en alkoholbevilling kan fratages en bevillingshaver, hvis denne dømmes efter racismelovgivningen. For så vidt angår grund nr. 1 skal der være sket grov og gentagen overtrædelse af eventuelle fastsatte vilkår for alkoholbevillingen eller af lovgivningen, vel og mærket restaurationslovgivningen og ikke anden lovgivning herunder de særlige regler i racediskriminationsloven.
3 NOTAT APRIL 2011 HORESTA Det vil heller ikke f.eks. kunne indfortolkes i grund nr. 2, at en overtrædelse af racismelovgivningen må anses for uforsvarlig drift af virksomheden, da den uforsvarlige drift af virksomheden alene kan knyttes op på de formål og hensyn, som restaurationsloven er sat i verden for at varetage, nemlig primært ansvarlig alkoholudskænkning. Hensyn efter andre former for lovgivning må således varetages gennem forvaltningen af disse love, dvs. at intentioner om bekæmpelse af forskelsbehandling, som er sigtet i racediskriminationsloven må varetages efter reglerne i denne lov og ikke gennem forvaltningen af reglerne i restaurationsloven, hvilket der som anført heller ikke er hjemmel til. En mulighed er her ved lov at skærpe bødestraffen overfor de der dømmes efter reglerne i racediskriminationsloven. I øvrigt kan beslutning om fratagelse af bevillingen efter grund nr. 1 ovenfor alene træffes af en domstol, og også de øvrige fratagelsesgrunde skal hvis bevillingshaver anmoder herom prøves af en domstol. Loven giver således ikke mulighed for rent administrativt, hvis det er det, som er Borgerrepræsentationens intention, at fratage en alkoholbevilling. Der er således samlet set IKKE efter reglerne i lovens 19 og 19 a hjemmel til at fratage en virksomhed dennes alkoholbevilling, hvis indehaver, virksomheden som juridisk person eller ansatte på virksomheden dømmes efter reglerne i racediskriminationsloven. 2.2 Anvendelse af restaurationslovens 12 som løftestang for frakendelse af alkoholbevillingen Det fremgår da også af handlingsplanen, at Kultur- og Fritidsforvaltningen i et notat fra 2010 når frem til denne konklusion uden det dog kan læses herudaf, hvilke overvejelser man har gjort sig. Borgerrepræsentationen ønsker imidlertid en revurdering af denne vurdering i lyset af bestemmelsen i restaurationslovens 12, hvorefter bevillingsmyndigheden ved afgørelsen af, om der kan tildeles en alkoholbevilling skal varetages bl.a. samfundsmæssige hensyn. Det anføres videre, at det er af samfundsnedbrydende karakter, hvis bestemte grupper strukturelt og systematisk udelukkes fra at deltage i det københavnske natteliv. Af restaurationslovens 12 fremgår det, at der ved afgørelsen af om der kan tildeles en virksomhed alkoholbevilling skal iagttages samfundsmæssige, ædruelighedsmæssige, ordensmæssige og dermed sammenhængende hensyn. Herudover er nævnt en række (7) konkrete elementer, som der kan lægges vægt på ved tildeling af alkoholbevilling. Det er imidlertid hensyn, som skal iagttages på tidspunktet for afgørelsen om tildeling af en alkoholbevilling. Det er således ikke muligt ud fra en retrospektiv vurdering af, at et eller flere samfundsmæssige hensyn ikke anses for iagttaget, at fratage en virksomhed eller dennes indehaver alkoholbevillingen. Den kontext, som de samfundsmæssige hensyn indgår i, er altså knyttet til tildelingen af en alkoholbevilling og ikke rent juridisk til fratagelsen heraf.
4 NOTAT APRIL 2011 HORESTA En fratagelse kan alene ske med de begrundelser, som ligger i 19 og 19 a. Herudover er det væsentligt at være opmærksom på, at de samfundsmæssige hensyn, der tales om i 12 skal indgå i en samlet afvejning i forhold til de mange andre elementer, som nævnes i bestemmelsen. Det vil således efter HORESTAs opfattelse stride mod lovens intentioner, hvis der i forbindelse med nægtelse af alkoholbevilling lægges ensidig vægt på, at ansøger har en dom for racisme, eller for den sags skyld ensidig vægt på, at den pågældende er dømt for andre forhold. En straffedom kan meget vel indgå i den samlede vurdering det samlede skøn af, om det vil være forsvarligt at tildele den pågældende en alkoholbevilling. Der foretages således normalt en vurdering af ansøgers såkaldte vandel, og i den forbindelse kan der også lægges vægt, om ansøger er tidligere straffet, herunder hvilket form for overtrædelse, der er tale om, og hvornår overtrædelsen er begået. Men der kan ikke ensidigt lægges vægt herpå. Det er således væsentligt at være opmærksom, at restaurationsloven ikke udelukker, at en tidligere straffet person kan opnå en alkoholbevilling. En generel og konsekvent afvisning af at tildele en alkoholbevilling til personer, alene fordi disse er dømt efter racismeloven, vil således dels være i strid med intentionerne i restaurationsloven og derudover vil det være at sætte skøn under regel, hvilket er i strid med forvaltningsretten. 2.3 Fastsættelse af vilkår om, at man ikke må dømmes efter racismeloven I kraft af 10, stk. 2, kan der ved tildeling af en alkoholbevilling fastsættes betingede vilkår. De betingede vilkår tager udgangspunkt i en vurdering baseret på de hensyn, som er anført i lovens 12. En nærliggende tanke kunne være, som et generelt vilkår for alkoholbevillinger, at bevillingen bortfalder, hvis bevillingshaveren eller dennes virksomhed sømmes efter reglerne i racismeloven. Samme betragtninger som anført ovenfor gør sig imidlertid gældende i denne sammenhæng. De betingede vilkår, der måtte blive fastsat for en alkoholbevilling skal basere sig på et konkret individuelt skøn, og der skal være rimelighed i vilkåret. Meget vidtgående vilkår, som ikke har nogen relation til driften af virksomheden og udskænkning af alkohol, vil således ikke kunne fastsættes, idet der ikke er en proportional sammenhæng mellem det stillede vilkår og de vilkår der med rimelighed kan stilles i forbindelse med at være indehaver af en alkoholbevilling. Et generelt vilkår om, at indehavere af alkoholbevillinger mister deres bevilling, hvis de dømmes efter racismeloven vil således dels 1) ikke leve op til kravene om, at vilkår skal fastsættes efter et konkret individuelt skøn, dels 2) være at sætte køn under regel, jf. ovenfor og endelig vil der 3) efter HORESTAs opfattelse være tale om et ikke proportionalt vilkår, dvs. et vilkår som ikke direkte knytter an til de hensyn, som kan/skal varetages gennem reglerne i restaurationslovens, jf. særlig lovens 12.
5 NOTAT APRIL 2011 HORESTA Endelig skal det bemærkes, at udgangspunktet for tildeling af en alkoholbevilling er, at dette sker uden fastsættelse af vilkår. Enhver fastsættelse af vilkår er en forvaltningsmæssig afgørelse, som kan påklages. 2.4 Generelt brud med proportionalitetsgrundsætningen Forestiller man sig, at man faktisk gennemfører en praksis i Københavns Kommune, hvor man fratager virksomheder/virksomhedsejere deres alkoholbevilling, hvis de dømmes efter racismelovgivningen, vil man på denne måde reelt dobbeltstraffe disse mennesker. De dømmes efter racismelovgivningen, og får i den forbindelse en bøde, men samtidig får de frataget deres alkoholbevilling, som reelt er grundlaget for hele deres virksomhed, når vi taler diskoteker og natklubber mv. De får altså både en bøde og de facto også frataget deres levebrød. Efter HORESTAs opfattelse vil dette stride mod den i dansk ret og stort set alle andre vestlige restsystemer anerkendte proportionalitetsgrundsætning, hvor der - populært sagt - skal være et rimeligt forhold mellem den overtrædelse der er begået, og den straf/konsekvens der er knyttet til overtrædelsen. Med en fratagelse af alkoholbevillingen og med den fatale konsekvens det vil få for den videre drift af forretningen - går man langt ud over, hvad der er rimeligt i forhold til andre lignende strafferetlige overtrædelser, hvor straf(bøde)-niveuaet er det samme. Drager man eksempelvis en parallel til det såkaldte næringsbrev, som alle fødevarevirksomheder - og virksomheder med alkoholudskænkning skal have, er der opstillet ret strenge kriterier for, hvornår et næringsbrev, og dermed grundlaget for den pågældendes forretning kan inddrages. Kriterierne for fratagelse af næringsbrevet er, at den pågældende virksomhed skal have begået flere overtrædelser af de regler, som er medinddraget under næringsbrevslovgivningen, eksempelvis fødevareregler, arbejdsmiljøregler og skatte- og afgiftsregler m.fl.. Det er op til de enkelte kontrolmyndigheder at vurdere i forbindelse med en konkret overtrædelse om det samlede sæt af overtrædelser er så mange og så individuelt graverende, at man vil indringe sagen for en domstol med påstand om fratagelse af næringsbrevet. En fratagelse af næringsbrevet kan således alene ske, hvis det sanktioneres af en domstol. Det er Rigspolitiet som foretager vurderingen af, om en konkret sag med anmodning om fratagelse af næringsbrevet kan bære en forelæggelse for en domstol. Konsekvensen af at en nattelivsvirksomhed får frataget sin alkoholbevilling vil således være den samme, som når en virksomhed får frataget næringsbrevet, nemlig at grundlaget for virksomhedens drift ikke længere er tilstede. Som beskrevet er der i systemet med næringsbrevet indbygget et betydeligt element af retssikkerhed i kraft af, at det er en domstol, som tager stilling til frakendelsen, ligesom fratagelse af næringsbrevet forudsætter flere overtrædelser, og at de enkelte overtrædelser er af en relativ alvorlig karakter. Det var oprindelig tanken med næringsbrevet, at det skulle kunne fratages ved en ren administrativ afgørelse, og at 3 overtrædelser, uanset karakteren heraf, skulle være nok til at man fratog en virksomhed næringsbrevet.
6 NOTAT APRIL 2011 HORESTA Dette kom man af retssikkerhedsmæssige grunde ikke i gennem med overfor Justitsministeriet og dermed heller ikke overfor Folketinget. Efter HORESTAs opfattelse er man nu ved at gentage dette forsøg i Københavns Kommune, blot med fokus på fratagelse af alkoholbevillingen, som er lige så essentiel for de nattelivsvirksomhedernes eksistens, som næringsbrevet er. Det er IKKE en farbar vej. 3. Afslutning HORESTA bakker som nævnt helt og fuldt op om de gode intentioner i Københavns Kommunes tiltag omkring diskrimination i nattelivet. Eksempelvis er tanken om kampagner, et netværk med udvalgte nattelivsvirksomheder, oplysning om diskrimination på skoler osv. tiltag, som vi kan tilslutte os. I HORESTA skal vi dog gøre opmærksomme på, at de afvisninger, der måtte være af etniske grupper i nattelivet kan være knyttet til oplevelser, som nogle nattelivsvirksomheder har haft med grupper af unge mænd af anden etnisk herkomst end dansk, som når de er kommet ind på f.eks. et diskotek har en generel aggressiv adfærd overfor de andre gæster og en måde at behandle og tiltale kvinder på, som er uacceptabel. Det der kendetegner disse grupper er, at det altid er grupper af unge mænd, og ikke f.eks. et blandet selskab af mænd og kvinder. I HORESTA anerkender vi, dog også at dårlige oplevelser med enkeltstående grupper af unge mænd af anden etnisk herkomst end dansk, naturligvis ikke bør være med til generelt at udelukke danskere af anden etnisk herkomst fra nattelivet. I forbindelse med kampagner og besøg på skoler mv. bør det derfor - udover generel oplysning om racisme - også overvejes at indarbejde noget om, hvordan god gå i byen skik i Danmark er, så der ikke alene er fokus på, racismeregler mv., men også på, hvad man selv kan gøre for at etniske unge særlig mænd ikke udelukkes fra at deltage i nattelivet. Som anført indledningsvis virker det dog som om, at man i Københavns Kommune er opmærksom på, at der er en skillelinje mellem de der udelukkes som følge af f.eks. tidligere dårlig opførsel og de der udelukkes af andre grunde, og at de der udelukkes med god grund, f.eks. på grund af dårlig opførsel, kan være meget hurtige til at trække racismekortet. For så vidt angår forslaget om, at fratage restauratører deres alkoholbevilling, hvis de modtager en dom efter racismelovgivningen har vi ovenfor redegjort for, at det dels vil stride mod restaurationslovens regler og intentioner og dels stride mod helt grundlæggende retsprincipper i det danske samfund. Vi skal derfor kraftigt opfordre til, at man i Københavns Kommune ikke går videre med disse planer.