EU GØR DET NEMMERE AT EFTERFORSKE PÅ TVÆRS AF GRÆNSER

BRIEF EU GØR DET NEMMERE AT EFTERFORSKE PÅ TVÆRS AF GRÆNSER Kontakt: Ph.d., cand.jur. et scient.pol, Trine Thygesen Vendius +45 20 92 63 23 kontakt@thinkeuropa.dk RESUME Med vedtagelsen af den europæiske efterforskningskendelse i straffesager har EU taget et stort skridt mod mere effektiv efterforskning af alvorlige forbrydelser som narkohandel, menneskehandel og andre former for organiseret og alvorlig kriminalitet. Med den europæiske efterforskningskendelse i hånden kan politiet i et EU- land nu anmode politiet i et andet EU- land om at foretage efterforskningsskridt, som kan føre til hurtigere opklaring af forbrydelser. Den europæiske efterforskningskendelse tager højde for medlemslandenes forskellige retstraditioner og grundlæggende menneskerettigheder. De respektive medlemslandes regler på området skal respekteres. Danmark er dog som følge af retsforbeholdet afskåret fra at kunne udnytte det nye tiltag på efterforskningsområdet, med mindre Danmark ved en folkeafstemning afskaffer retsforbeholdet eller erstatter det med en tilvalgsordning. Tænketanken EUROPA 2015 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

HOVEDKONKLUSIONER: Den europæiske efterforskningskendelse sikrer en langt hurtigere bevis- indsamling på tværs af grænser i den fælles kamp mod den grænseover- skridende kriminalitet. Efterforskningen bliver mere effektiv som følge af ensartede procedurer, der erstatter det kludetæppe af forskellige procedurer, der hidtil har væ- ret gældende. En anmodning fra et andet land om at foretage et bestemt efterforskningsskridt må ikke stride imod reglerne i det land, hvor efterforskningen skal foretages. Det sikrer, at de respektive, nationale retssikkerhedsga- rantier bibeholdes. Danmark er afskåret fra at deltage i den europæiske efterforskningskendelse, da vi står uden for samarbejdet på grund af retsforbeholdet. Den europæiske efterforskningskendelse vil være et vigtigt arbejdsredskab for politiet, og den bør ses sammenhæng med eventuel deltagelse i Europol. Når Danmark efter alt at dømme går med i Europol som del af en tilvalgs- ordningen, bør vi derfor også tilvælge efterforskningskendelsen. 2

En væsentlig del af hele EU- samarbejdet handler om kriminalitetsbekæmpelse især den grænseoverskridende, alvorlige kriminalitet, hvor kriminelle i stigende grad opererer på tværs af grænser og i organiserede netværk. En række EU- agenturer som Europol og Eurojust (EU's agentur for strafferetligt samarbejde) er med til at bistå politi, anklagere og dommere i medlemslandene med udveksling af oplysninger og koordination af konkrete aktioner, eksempelvis ved fælles efterforskningshold (JITS Joint Investigation Teams). Dertil kommer en række vigtige initiativer, som er med til at styrke målsætnin- gen om EU som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste. Et af de seneste tiltag på området er direktivet om en europæisk efterforskningskendelse i straffesager. 1 Det skal med en frist på 90 dage til at handle sikre hurtigere og mere effektive grænseoverskridende strafferetlige efterforskninger i EU ud fra princippet om gensidig anerkendelse. Princippet kendes fra f.eks. den europæiske arrestordre, som Danmark allerede gør stor brug af. Det nye forslag om en efterforskningskendelse er da også bygget op på samme måde og med delvist samme formål som arrestordren. Kort fortalt går den europæiske efterforskningskendelse ud på, at et medlemsland kan anmode politiet i et andet medlemsland om at fremskaffe og overføre bevismateriale. Eksempelvis kan tysk politi anmode græsk politi om at foretage ransagninger eller vidneafhøringer på deres vegne, hvorefter det græske politi skal efterkomme anmodningen hurtigt og uden yderligere formaliteter. På den måde sikres en hurtig og effektiv efterforskning i sager om f.eks. bestikkelse, narkohandel og organiseret kriminalitet, da anmodninger fra andre medlemslande skal imødekommes inden for bestemt tidsfrist. Rigspolitiet hilser en europæisk efterforskningskendelse velkommen, da der er tale om en forenkling af reglerne for bevisoptagelse i andre EU- lande med angivelse af frister for anerkendelse og fuldbyrdelse. Også Rigsadvokaten er positivt indstillet over for forslaget. 2 Også Danmarks repræsentant i Eurojust, Jesper Hjortenberg, påpeger, at den øgede standardisering er en stor hjælp i det daglige praktiske samarbejde: Man slipper for alenlange, uforståelige retsanmodninger. Eksempelvis kan en retsanmodning fra en spansk undersøgelsesdommer om ransagning eller aflytning være så dårligt oversat, at det er fuldstændigt meningsforstyrrende for 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/41/EU af 3. april 2014. 2 Se høringssvar i samlenotat fra rådsmødet (RIA) den 13.-14. december 2011, http://www.eu.dk/samling/20111/raadsmoede/532396/bilag/1/1050871.pdf#page=118 (hentet 10.3.2015). 3

en dansk anklager. Så på det lavpraktiske plan er der store fordele i mere harmonisering og standardisering, forklarer Hjortenberg. 3 Dertil kommer den hurtigere sikring af beviser ved alvorlig kriminalitet som f.eks. terror. I sagen med bomben, der sprang på Hotel Jørgensen i septem- ber 2010, kunne dansk politi have haft stor nytte af en sådan efterforskningskendelse. Med den ville dansk politi hurtigt kunne have kontaktet belgisk politi med henblik på at efterforske sagen. I stedet blev sagen senere opklaret ved, at dagbladet BT s research hjalp til at identificere og finde bombemanden, den belgiske bokser Lors Doukaiev. Med andre ord er den europæiske efterforskningskendelse med til at sikre, at dansk politi langt hurtigere kan opklare alvorlige forbrydelser med hjælp fra deres kolleger i udlandet. Effektivt system fremskaffer beviser Forslaget om en europæisk efterforskningskendelse i straffesager blev oprinde- lig fremsat den 21. maj 2010 af syv medlemslande (Belgien, Bulgarien, Estland, Slovenien, Spanien, Sverige og Østrig) med henvisning til artikel 82, stk. 1, litra a (TEUF). Forslaget henviste til princippet om gensidig anerkendelse, som blev søsat med vedtagelsen af Stockholm- programmet. 4 Forslaget blev herefter drøftet på rådsmødet den 8.- 9. november 2010, herunder også spørgsmålet om en opdeling af efterforskningsskridt i forskellige kategorier, afslagsgrunde, proportionalitet samt fordeling af omkostninger. 5 Formålet med forslaget var at indføre et enkelt og samlet system til indsamling og fremskaffelse af bevismateriale i straffesager, hvor beviserne befinder sig i et andet medlemsland. Anvendelsesområdet skulle dække så mange efterforsk- ningsforanstaltninger som muligt, og alle former for telekommunikation var omfattet af forslaget. 6 Forslaget skulle samtidig erstatte rammeafgørelse 2008/978/RIA om den europæiske bevissikringskendelse, som kun angik beviser, der allerede fandtes, 3 Telefoninterview med Jesper Hjortenberg, National Member for Denmark, Eurojust den 10.3.2015. 4 Initiativ fra Belgien, Bulgarien, Estland, Spanien, Østrig, Slovenien og Sverige med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager, COD (2010) 0817, af 21. maj 2010 (http://www.euo.dk/upload/application/pdf/e752d81a/cod20100817.pdf) (hentet 7.5.2014) 5 Samlenotat Rådsmøde (retlige og indre anliggender) den 13.-14. december 2011, Europaudvalget 2011. Rådsmøde 3135 - RIA Bilag 1,Offentligt, s. 111 (http://www.euo.dk/upload/application/pdf/023a28e0/31351.pdf?download=1) (hentet 23.08.2014). 6 Idem, s. 112. 4

såsom dokumenter, genstande og data. Med den europæiske efterforskningskendelse ville man således skabe et samlet system til at opnå beviser i sager med en grænseoverskridende dimension, og som med tiden ville kunne erstatte alle eksisterende instrumenter om gensidig retshjælp. 7 Undtaget fra forslaget var dog grænseoverskridende observationer i medfør af artikel 40 i Schengen- konventionen. 8 Ifølge forslaget til den europæiske efterforskningskendelse skulle den kunne udstedes af de myndigheder, som efter national ret i udstedelseslandet var kompetente til at foretage bevisoptagelse. Forslaget indebar endvidere en pligt for fuldbyrdelseslandet til at anerkende og fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse på samme måde og på de samme betingelser, som hvis anmodningen kom fra en myndighed i fuldbyrdelseslandet. 9 Danmark er som følge af det retlige forbehold ikke omfattet af forslaget, men den officielle holdning i forbindelse med høringen var, at man fra dansk side var umiddelbart positivt indstillet over for forslaget. I den forbindelse blev retsplejelovens 190 om gensidig retshjælp, der også anvendes analogt på anmodninger fra Danmark 10, fremhævet, tillige med en række konventioner og rammeafgørelser, som Danmark har tilsluttet sig, bl.a.: Den europæiske konvention af 20. april 1959 om gensidig retshjælp (retshjælpskonventionen) Schengen konventionen af 19. juni 1990 (i forhold til regler om fremsen- delse af retsdokumenter) Den europæiske konvention om gensidig retshjælp fra 2000 Rammeafgørelse 2003/577/RIA om indefrysning af formuegoder og bevismateriale 7 Lorena Bachmaier Winter, European investigation order for obtaining evidence in the criminal proceedings. Study of the proposal for a European directive, Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, ZIS 9/2010, s. 581. 8 Summary content, 2010/0817 (COD) 21/05/2010, Legislative proposal (http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1118075&l=en&t=e) (hentet 20.2.2014). 9 Samlenotat Rådsmøde (retlige og indre anliggender) den 13.-14. december 2011, Europaudvalget 2011. Rådsmøde 3135 - RIA Bilag 1,Offentligt, s. 112 (http://www.euo.dk/upload/application/pdf/023a28e0/31351.pdf?download=1) (hentet 23.08.2014). 10 I henhold til retsplejelovens 190 om afhøringer fra udlandet ved anvendelse af telekommunikation, skal en anmodning om en særlig fremgangsmåde imødekommes med mindre det er uforeneligt med den nationale retsorden. Retsplejelovens bestemmelser anvendes analogt på anmodninger fra Danmark til en udenlandsk myndighed, hvorefter efterforskningsskridt, der ville kræve rettens medvirken tillige skal forelægges en dansk domstol, forinden der fremsættes anmodning over for de udenlandske myndigheder. 5

Rammeafgørelse 2008/978/RIA om den europæiske bevissikringskendelse 11 Som det fremgik af forslaget til en europæisk efterforskningskendelse, var det nødvendigt med en ny tilgang til indsamlingen af beviser, da især rammeafgørel- se 2003/577/RIA og rammeafgørelse 2008/978/RIA (den europæiske bevissikringskendelse), havde vist sig at være for fragmenterede og komplicerede. 12 Respekt for medlemslandenes egne regler Som udgangspunkt skal den fuldbyrdende myndighed anerkende en efterforskningskendelse uden nærmere betingelser. 13 I den forbindelse har eksperter på området anført, at en europæisk efterforskningskendelse lægger op til, at medlemslandenes retlige myndigheder udviser en blind tillid til hinanden, hvilket ikke dog nødvendigvis vil gøre sig gældende i en national retssal. 14 Den europæiske efterforskningskendelse kan da også umiddelbart synes at være en ret vidtgående foranstaltning. Ikke mindst hvis man ser på en af de bestemmelser, som omhandler brugen af agenter undercover. Som det fremgår af artikel 29 om "diskrete undersøgelser" (på engelsk: covert investigations): "En europæisk efterforskningskendelse kan udstedes for at anmode fuldbyrdelsesstaten om at bistå udstedelsesstaten med efterforskning i straffesager, som foretages af embedsmænd, der arbejder under skjult eller falsk identitet ( diskrete undersøgelser ). 15 Men som det også fremgår, skal sådanne "diskrete undersøgelser" gennemføres i overensstemmelse med den nationale lovgivning og de nationale procedurer i det medlemsland, hvor undersøgelsen foregår. 16 Dvs. at fuldbyrdelseslandet, hvor en sådan undercover- efterforskning skal foretages efter anmodning fra et 11 Samlenotat Rådsmøde (retlige og indre anliggender) den 13.-14. december 2011, Europaudvalget 2011. Rådsmøde 3135 - RIA Bilag 1,Offentligt, s. 114-117 (http://www.euo.dk/upload/application/pdf/023a28e0/31351.pdf?download=1) (hentet 23.08.2014). 12 Summary content, 2010/0817 (COD) 21/05/2010, Legislative proposal (http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1118075&l=en&t=e) (hentet 20.2.2014). 13 Jf. formuleringen the executing authority shall recognise an EIO without any further formality being required. 14 Lorena Bachmaier Winter, European investigation order for obtaining evidence in the criminal proceedings. Study of the proposal for a European directive, Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, ZIS 9/2010, s. 586. 15 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager, (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/txt/?uri=celex:32014l0041). 16 Idem. 6

andet lands myndigheder, kan afslå at gennemføre efterforskningen, såfremt "fuldbyrdelsen af den diskrete undersøgelse ikke ville være tilladt i en tilsvaren- de national sag", jf. artikel 29, stk. 3, litra a. Den europæiske efterforskningskendelse kan anses som et meget vidtgående instrument, men den tager samtidig højde for de forskellige medlemslandes respektive retstraditioner og grænser for, hvor langt politiet må gå. Der er således taget forbehold for, at de fælles EU- regler for brugen af særlige efterforskningsskridt skal respektere de enkelte medlemslandes egne regler på området. Netop ransagning, aflytning og brugen af agentvirksomhed er følsom- me områder, som er vanskelige at harmonisere på EU- plan. Her har medlemslandene trukket i nødbremsen og sagt hertil, men ikke længere. Det er også værd at bide mærke i, at den europæiske efterforskningskendelse tager højde for grundlæggende menneskerettigheder i listen over afslagsgrunde for at efterkomme en anmodning fra et andet land, som fremgår af artikel 11. Dertil kommer, at såfremt der er tale om en forbrydelse, der ikke udgør en lovovertrædelse i fuldbyrdelsesstaten, dvs. det medlemsland, hvor efterforsk- ningsanmodningen er rettet til, så kræves der en strafferamme på mindst tre år for den pågældende forbrydelse. Derfor vil der som regel være tale om en lovovertrædelse, som falder ind under listen af forbrydelser, som en efterforskningskendelse vil egne sig til. Fokus på de alvorligste forbrydelser Det giver sig selv, at der skal være tale om alvorlig kriminalitet, før man beder et andet lands politi om at efterforske forholdet. Her lister den europæiske efterforskningskendelse en række kriminalitetsformer op, såsom deltagelse i en kriminel organisation, terrorisme, menneskehandel, seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi, ulovlig handel med narkotika, våben, ammunition og eksplosive stoffer, internetkriminalitet, manddrab, bortførelse, frihedsberøvelse og gidseltagning, voldtægt, hvidvask og organiseret tyveri. Det er med andre ord alvorlige forbrydelser, som samfundet har en stor interesse i bliver opklaret så hurtigt som muligt uanset, hvor de kriminelle befinder sig og uafhængigt af de enkelte medlemslandes egne prioriteringer af, hvilke sager, der skal komme i første række. Danmark har en interesse i, at sager om grænseoverskridende kriminalitet efterforskes så hurtigt og effektivt som muligt, og det er den europæiske efterforskningskendelse med til at sikre. Den kan dog ikke ses isoleret fra de andre EU- initiativer i kriminalitetsbekæmpelsen. Den er et arbejdsredskab, der 7

f.eks. bør supplere dansk deltagelse i Europol og den fælles arrestordre. Således har også Storbritannien benyttet deres tilvalgsordning til at gå ind i både Europol, den fælles arrestordre og den europæiske efterforskningskendelse. Danmark er dog som følge retsforbeholdet afskåret fra at deltage i det nye tiltag på efterforskningsområdet, med mindre en folkeafstemning afskaffer retsforbeholdet eller erstatter det med en tilvalgsordning. Hvis Danmark går ind i Europol som led i en tilvalgsordning, vil det kun være logisk, at vi også tilvælger den europæiske efterforskningskendelse. 8