Budgetlovens nye vagthund Oplæg i Finanspolitisk Netværk 3. juni 2015 Direktør John Smidt i De Økonomiske Råds sekretariat www.dors.dk
Agenda 1. De finanspolitiske rammer Lidt om baggrund, herunder den europæiske statsgældskrise 2. To helt centrale begreber Strukturel saldo og finanspolitisk holdbarhed 3. Den seneste vurdering af de finanspolitiske mål Vismandsrapporten foråret 2015 4. Særlig opmærksomhedspunkter Offentlige investeringer Flerårigt perspektiv og effektivitet Forsigtighedsprincip konkret og besluttet finansiering 2
Finanspolitiske rammer i EU Vigtigt for troværdigheden og særlig vigtigt i en valutaunion Stabilitets- og vækstpagten Reglerne blev ikke overholdt heller ikke af kernelandene Ingen sanktioner => troværdighedsproblem Sammen med finanskrisen førte det til statsgældskrisen Svage regler og manglende sanktioner => uansvarlig finanspolitik => behov for opstramning Fiscal Compact, Two-pack, Six-pack osv. 3
ØMU gav rentefald for periferilande Renteforskelle forsvandt, men eksploderede i gældskrisen Pct. 14 12 Danmark Spanien Portugal 10 8 Italien 6 4 2 0 Tyskland Frankrig -2 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 4
Offentlig saldo i udvalgte eurolande Konflikt med 3-pct.-grænsen allerede i 2002-2007 Pct. af BNP 4 2 0-2 -4-6 Tyskland Italien Frankrig -8-10 -12 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Spanien 2012 2014 2016 5
Historiske erfaringer i Danmark Grundlæggende gode men med plads til forbedringer Fremadrettet fokus Tradition for mellemfristede planer 2005-, 2010-2015- og 2020-planer Fokus på finanspolitisk holdbarhed Overordnet set fornuftig finanspolitik Men også Systematiske budgetoverskridelser i 00 erne Slap finanspolitik i midt 00 erne (forud for krisen) Blandt andet som følge af nominalprincippet Ikke-udmøntede krav i planerne 6
Finanspolitiske rammer i Danmark Fire mål, der skal overholdes Faktisk saldo Stabilitets-og vækstpagt: Underskud på max. 3 pct. af BNP Balance eller overskud i 2020 Strukturel saldo Finanspagt og Budgetlov: Underskud på max. ½ pct. af BNP Udgiftslofter Dækker primært offentligt forbrug og overførsler (ikke arbejdsløshedsrelaterede udgifter og investeringer) Permanente sanktioner ved manglende overholdelse Finanspolitisk holdbarhed Finanspolitikken skal være holdbar 7
Finanspolitiske rammer i Danmark Sammenhæng mellem målene Holdbarhed er det overordnede mål Oversættes til krav om saldoen i 2020 Givet den forventede/forudsatte udvikling på lang sigt Giver råderum for væksten i offentligt forbrug Betinget af kravet til faktisk og strukturel saldo Givet skatteindtægter og forventede udgifter i øvrigt fra det mellemfristede forløb (konvergensprogrammet) Udgiftslofter fastlægges 8
Strukturel saldo
Strukturel saldo Et bud på den underliggende stilling En hypotetisk størrelse Hvordan ville saldoen være i en normal konjunktursituation? Hvordan defineres en normal konjunktursituation? Handler om strukturelle niveauer for BNP, arbejdsløshed mv. samt budgettets konjunkturfølsomhed Hvor meget påvirker konjunkturerne saldoen? Budgetlovens metode (der findes andre ): SS = FS ε*(konj.gap) + korr. for særlige poster SS Strukturel saldo FS Faktisk saldo ε Budgetelasticitet ( ¾) Konj.gap Sammenvejning af output gap og beskæftigelsesgap Særlige poster Dækker over Nordsøskat, pensionsafkastskat mv. 10
Faktisk saldo Svinger meget. Svær og uhensigtsmæssig at styre efter Pct. af BNP 10 5 0-5 -10-15 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 11
Faktisk saldo De store udsving skyldes især, men ikke kun konjunktur Pct. af BNP 10 5 Output gab 0-5 -10-15 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 12
Strukturel saldo Korrigerer for konjunktursituationen Pct. af BNP 6 Faktisk 4 2 0 Strukturel -2-4 -6 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 13
Strukturel saldo Korrigerer for konjunktursituationen Pct. af BNP 6 Faktisk 4 2 0 Strukturel -2-4 -6 2000 2002 Saldo uden indtægter fra omlægning af kapitalpensioner 2004 2006 2008 14 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Finanspolitisk holdbarhed
Finanspolitisk holdbarhed Det rigtigt lange sigt... Kan vi opretholde det nuværende serviceniveau? Når vi tager højde for den demografiske udvikling og andre fremtidige strukturelle ændringer uden at hæve skatterne? To tekniske måder at sige det på: Gælden skal stabilisere sig på lang sigt Den tilbagediskonterede værdi af alle fremtidige primære saldi skal være mindre end den initiale gæld Siger ikke noget langsigtet gældniveau eller saldoudvikling Holdbarhed er derfor ikke nok Også behov for troværdighed og robusthed 16
Finanspolitisk holdbarhed En simpel udgave Finanspolitikken er holdbar, hvis: B >W (r-g) r er realrenten, gvækstraten, B den primære saldo og Wer den initiale gæld Kun behov for viden om: Den offentlige gæld og antagelser om den langsigtede vækst og realrente Den primære saldo i fremtiden Den primære saldo i fremtiden Tag udgangspunkt i (strukturel) primær saldo i fx 2020 og antag neutral finanspolitik fremadrettet Korriger for: Demografi og reformer (især længere levetid og levetidsindeksering) Udtømmelige ressourcer (Nordsø) samt udbygning af pensioner (udskudt skat) I fravær af disse stød til økonomien ville alle indtægter og udgifter som udgangspunkt følge BNP => primær saldo i pct. af BNP konstant 17
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark Hængekøjen udgifter i en periode højere end indtægter Pct. af BNP 4 3 2 1 0-1 -2-3 Primær saldo Pct. af BNP 4 3 2 1 0-1 -2-3 -4 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070-4 2075 18
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark Renter på gæld forøger underskuddet Pct. af BNP 4 3 2 1 0-1 -2-3 Primær saldo Samlet (inkl. renter) Pct. af BNP 4 3 2 1 0-1 -2-3 -4 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070-4 2075 19
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark og saldoen krydser ½ pct. grænsen (Budgetloven) Pct. af BNP 4 3 2 1 0-1 -2-3 Primær saldo Samlet (inkl. renter) Pct. af BNP 4 3 2 1 0-1 -2-3 -4 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070-4 2075 20
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark Men forløbet er overholdbart gælden falder på lang sigt Pct. af BNP 4 3 2 1 0-1 -2-3 Primær saldo Samlet (inkl. renter) Nettogæld (højre akse) Pct. af BNP 40 30 20 10 0-10 -20-30 -4 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070-40 2075 Overholdbar (HBI = 0,3 pct. af BNP). Ses på to måder: Gælden falder på lang sigt ( minus uendelig ) Tilbagedisk.værdi af primær saldo > Initial gæld vækst.korr.rente 21
Vurdering af de finanspolitiske målsætninger Baseret på Dansk Økonomi, forår 2015
Overordnet set grønt lys Grundlæggende sunde offentlige finanser, men tæt på flere af grænserne Faktisk underskud på 2,1 pct. i 2015 Faktisk underskud lige på 3-pct. grænsen i 2016 Strukturelt underskud under, men tæt på ½-pct. grænsen i 2015-16 Jævn forbedring til overskud på 0,5 pct. i 2020 Finanspolitikken vurderes langsigtsholdbar Fuld udnyttelse af udgiftslofter for 2016-17 medfører, at den strukturelle saldo ligger lige på underskudsgrænsen Udgiftslofter overholdt i regnskaber for 2014 og i budgetter for 2015
Opmærksomhedspunkter Offentlige investeringer, forsigtighedsprincippet og flerårigt perspektiv
Behov for bedre styr på de offentlige investeringer Investeringerne er uden for lofterne Offentlige investeringer er systematisk forøget de senere år Senest i KP15: Forudsat fald i offentlige investeringer brugt til at skabe rum til lavere skatter indenfor balance i 2020 Behov for at skabe klarhed om planlagt investeringsprofil og justeringer heri
Offentlige investeringer i KP12.. Pct. af BNP 2.60 2.40 2.20 2.00 1.80 KP, 2012 1.60 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 26
Offentlige investeringer i KP12, KP13.. Pct. af BNP 2.60 2.40 2.20 KP, 2013 2.00 1.80 KP, 2012 1.60 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 27
Offentlige investeringer i KP12, KP13, KP14.. Pct. af BNP 2.60 2.40 2.20 KP, 2014 KP, 2013 2.00 1.80 KP, 2012 1.60 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 28
Offentlige investeringer i KP12, KP13, KP14 og KP15 Pct. af BNP 2.60 2.40 2.20 KP,2015 KP, 2014 KP, 2013 2.00 1.80 KP, 2012 1.60 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Note: KP15 er niveau-korrigeret pga. nyt NR 29
Forsigtighedsprincippet Konkret og besluttet finansiering Forsigtighedsprincippet er fornuftigt Begrænser risikoen for, at regningen placeres i børneværelset Udfordring: Finansiering kan have forskellig betydning for forskellige finanspolitiske mål Løsning: Det bør fremgå af (større) politiske aftaler og lovforslag, hvad effekten på alle relevante mål er: Udgiftslofter og udgifter under loft Offentlig saldo Strukturel saldo Finanspolitisk holdbarhed HUSK: Det er ikke al finansiering, der er finansiering P/L, forsyningsafgift, reklameafgift, tilsagn på ulandsbistand osv. 30
Behov for flerårig perspektiv Og fokus på effektivitet Udgiftslofter og sanktioner kan føre (har ført) til underforbrug Uklart om det også vil gælde fremtiden Behov for at videreførselsadgang/brug af opsparing Undgå benzin-afbrænding Sikre effektiv ressourceallokering Vanskeligt, når finanspolitikken går til grænsen Et argument (blandt adskillige) for holde afstand til underskudsgrænserne Nogle udgifter svinger meget og er svære at styre Det gælder fx EU-betalinger og asyludgifter Behov for større reserver, hvis de fastholdes under lofterne Alternativt kan de flyttes uden for lofterne 31
Tak for opmærksomheden Læs eventuelt mere om de finanspolitiske rammer og formandskabets rolle som vagthund på www.dors.dk
Ekstra slides
Finanspolitisk holdbarhed Kan opfattes som et krav til den primære saldo Realrente (r) Vækst (g) V.korr. rente (r-g) Initialgæld Kravtil primær saldo W (r-g) 4 2 2 0 0 % af BNP 4 2 2 50 1 % af BNP 6 2 4 50 2 % af BNP 6 2 4 100 4 % af BNP 4 2 2-100 -2 % af BNP 34
Finanspolitisk holdbarhed Beregning bygger på en lang række antagelser Antagelser om neutral finanspolitik Konstante skattesatser Uændrede udgifter pr. bruger (demografi og velstandsregulering) Uændrede erhvervs- og overførsels -frekvenser Off. investeringer følger produktion i off. sektor Antagelse om demografi Fertilitet- betyder ikke så meget Levetid- betyder meget Migration- kan betyde meget Antagelser om økonomi Produktivitet betyder som udgangspunkt ikke så meget (!) Renten betydning afhænger af udgangspunkt Velstandseffekter i arbejdsudbud - kan vælte regnestykket Reformeffekter (og alt det andet ikke-bnp-neutrale) 35
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark Følsomhed overfor nominalprincip Pct. af BNP 4 Fremskrivning 3 Giftskatter undtaget Intet nominalprincip 2 1 0-1 -2-3 -4 2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 Fastfrysning ophæves fra 2020. HBI: 0,3 => 0,8 => 1,0 pct. af BNP 36
Finanspolitisk holdbarhed i Danmark Følsomhed overfor levetidsindeksering (fremrykning af varsel) Pct. af BNP 4 Fremskrivning 3 Fremrykket indeksering 2 1 0-1 -2-3 -4 2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 Svarer til 1 (½) års højere FP-alder: FP i 2050: 72 år i stedet for 71 år HBI: 0,3 => 0,45 37
Finanspolitisk holdbarhed Hvad virker og hvad virker ikke.. Det virker (ret sikkert) Højere skatter (men husk afledte effekter) Lavere udgifter (ditto) Større arbejdsudbud ( reformer ) Det virker (formentlig) ikke Flere børn Højere produktivitet Det virker måske Mere pensionsopsparing Det skal man være opmærksom på Velstandseffekter fx lavere arbejdstid Letsindige politikere fx løfter om mere velfærd De finansielle markeder => Troværdighed! Generationsbalancen Produktivitet, effektivitet og velfærd 38