WTO-AFTALEN OM LANDBRUGET Den fælles landbrugspolitik føres i dag, for så vidt angår de eksterne aspekter, inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen WTO's regler og navnlig landbrugsaftalen af 15. april 1994. RETSGRUNDLAG Inden for rammerne af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT), der blev underskrevet i Genève i 1947, og overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO), der blev underskrevet i Marrakesh i 1994 (EFT L 336 af 23.12.1994), agerer EU og dets medlemsstater i henhold til artikel 207 (fælles handelspolitik) og artikel 217 og 218 (internationale aftaler) i traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde (se emneblad 6.2.2). DE OVERORDNEDE RAMMER FOR DE EKSTERNE ASPEKTER AF DEN FÆLLES LANDBRUGSPOLITIK Siden 1995 har hele den fælles landbrugspolitik været underlagt WTO's regler. Der er oprettet en Instans for Bilæggelse af Tvister med en bindende procedure for at sikre, at signatarstaterne overholder de nye multilaterale regler. Endvidere er den fælles landbrugspolitik betinget af de indrømmelser, der er gjort på landbrugsområdet til fordel for en bred vifte af lande som led i flere multilaterale og bilaterale aftaler (med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS), Det Sydamerikanske Fællesmarked (Mercosur), Euro-Middelhavsområdet, Mexico, Chile osv.), samt af de ensidige undtagelser, der er indrømmet som led i den generelle præferenceordning (GSP). Disse præferenceaftaler skal også være i overensstemmelse med WTO's regler, og de er grunden til EU's høje niveau af import af landbrugsprodukter fra udviklingslande (5.2.10, tabel VI). WTO-AFTALEN OM LANDBRUGET GATT-aftalen af 1947 fandt anvendelse på landbruget, men det var på en ufuldstændig måde, og de tiltrædende stater kunne i praksis friholde denne sektor fra at være underlagt de principper, der var fastsat i den almindelige overenskomst. I den såkaldte»uruguayrunde«, som blev indledt i Punta del Este i 1986, blev denne sektor inddraget i de multilaterale handelsforhandlinger. Efter otte år med vanskelige drøftelser blev der med undertegnelsen af Marrakech-overenskomsten fastlagt en ny multilateral ramme i WTO-regi for en gradvis liberalisering af landbruget. Alle de overenskomster og fælles hensigtserklæringer, der blev vedtaget i WTO-regi vedrørende varehandel i 1994, og som trådte i kraft den 1. januar 1995, finder anvendelse på landbrugsområdet. Der gælder dog en særlig aftale for landbrugssektoren, nemlig landbrugsaftalen, hvis bestemmelser har forrang. Derudover finder visse bestemmelser i aftalen om anvendelse af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (SPS-aftalen) også Emneblade om Den Europæiske Union - 2017 1
anvendelse på produktion af og handel med landbrugsprodukter. Det samme gælder aftalen om handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder (TRIPS-aftalen), for så vidt angår beskyttelse af geografiske betegnelser. Der er mulighed for en vis fleksibilitet i anvendelsen af disse aftaler, dels til fordel for de udviklingslande, der er medlemmer af WTO (særlig og differentieret behandling), dels til fordel for de mindst udviklede lande (LDC) og de udviklingslande, der er nettoimportører af fødevarer (særlige bestemmelser). WTO's medlemsstater forpligtede sig på grundlag af landbrugsaftalen til at lade de eksisterende landbrugspolitikker underkaste et reformprogram (i perioden 1995 2000 for de udviklede lande og i perioden 1995 2004 for udviklingslandene). Dette program har fastlagt regler inden for tre hovedområder: A. Markedsadgang Landbrugsaftalen skulle forbedre markedsadgangen ved at stille krav om: reform af alle toldbeskyttelsesforanstaltninger ved grænserne (toldækvivalenter) med henblik på at nedbringe dem gradvist (med 36 % på seks år, 1995-2000, i forhold til referenceperioden 1986-1988 for de udviklede lande, med 24 % for udviklingslandene) tilsagn om»minimumsadgang«for tredjelande, for så vidt angår de specifikke produkter, der ikke er pålagt toldafgifter, ved at åbne toldkontingenter (som for hver produktkategori ved udgangen af 2000 udgjorde 5 % af forbruget i referenceperioden 1986-1988) bibeholdelse af toldindrømmelserne for import på mindst deres niveau i 1986-1988 (såkaldt»aktuel adgang«) samt indførelse af en særlig beskyttelsesbestemmelse, der udløses, enten hvis importmængden overstiger en vis grænse, eller hvis importpriserne falder til under et vist niveau. Endvidere er landbrugsaftalens bestemmelser suppleret af aftalen om tekniske handelshindringer og ordninger for teknisk bistand. B. Den interne støtte I landbrugsaftalen er der fastlagt en reduktion af støtteformerne, som er differentieret i henhold til deres karakter. De er klassificeret i forskellige»bokse«afhængigt af deres konkurrenceforvridende virkning på landbrugsmarkederne. Den»gule boks«, det såkaldte»aggregerede mål for støtte«(ams), omfatter prisstøtte og støtte, der er koblet til produktionen, og som ikke er undtaget fra reduktionsforpligtelsen. Den skulle reduceres med 20 % over seks år i forhold til referenceperioden 1986-1988. Alle WTO-medlemmer kan i øvrigt anvende»de minimis-bestemmelsen«, der giver mulighed for at udelukke støtte, hvis beløb er lavere end 5 % af værdien af det pågældende produkt (specifik støtte) eller den samlede landbrugsproduktion (ikke-specifik støtte), fra AMS. Dette loft er fastsat til 10 % for udviklingslandene. Den»blå boks«omfatter støtte i forbindelse med udbudskontrolprogrammer, der er fritaget fra pligten til at reducere støtten, direkte støtte baseret på et bestemt areal og udbytte, og støtte som bevilges for et antal dyr (f.eks.»udligningsstøtten«, der blev godkendt i 1992 under den fælles landbrugspolitik) (5.2.3). For hvert produkt må summen af støttebeløbet under AMS og støtten klassificeret i den blå boks (»samlet AMS«) ikke overskride den samlede støtte, der blev bevilget for produktionsåret 1992. Den»grønne boks«omfatter to støttekategorier. Den første omfatter programmer vedrørende offentlige tjenester (f.eks. forskning, uddannelse, konsulentvirksomhed, Emneblade om Den Europæiske Union - 2017 2
reklame, infrastruktur, intern fødevarehjælp eller offentlige lagre med henblik på fødevaresikkerhed), og den anden omfatter direkte udbetalinger til producenter, der er helt afkoblet fra produktionen. Der er hovedsagelig tale om programmer vedrørende indkomst- og sikkerhedsgaranti (naturkatastrofer, statsligt bidrag til afgrødeforsikringer osv.), programmer for tilpasning af strukturer og for miljøbeskyttelse. Al støtte i henhold til den grønne boks, der vurderes som værende i overensstemmelse med WTO-reglerne, er helt undtaget fra reduktionsforpligtelser. C. Eksportstøtte Eksportstøtten skulle således over seks år nedbringes med 21 % af mængden og med 36 % af budgettet i forhold til referenceperioden 1986-1990 (undtagen for oksekød: 1986-1992). Denne lineære reduktion har for Den Europæiske Unions vedkommende fundet sted for 20 produktkategorier. For forarbejdede produkter er det kun budgetnedsættelsen, der har fundet anvendelse. LANDBRUGSAFTALENS INDFLYDELSE PÅ DEN FÆLLES LANDBRUGSPOLITIK Reformen af den fælles landbrugspolitik i maj 1992 havde ud over sine interne mål også til formål at fremme underskrivelsen af landbrugsaftalen som led i Uruguayrunden. EU har i vid udstrækning opfyldt de forpligtelser, som den gav tilsagn om i Marrakech. A. Markedsadgang EU's tilsagn med hensyn til bundne toldsatser vedrørte 1764 toldpositioner. Den gennemsnitlige bundne toldsats for landbrugsfødevarer, som var på 26 % i begyndelsen af gennemførelsesperioden, var i slutningen af denne periode kun på 17 %. EU anvender nulsatser eller minimale satser på 775 positioner ud af i alt 1764. Kun 8 % af toldpositionerne har en toldsats på over 50 %. Disse høje toldsatser vedrører mejeriprodukter, oksekød, korn og kornprodukter, sukker og sødemidler. For så vidt angår toldkontingenterne har EU indført i alt 87 kvoter, hvoraf 37 angår»minimumsadgang«, og 44 angår»aktuel adgang«. I 2014 blev omkring 71 % af den samlede mængde importerede fødevarer i EU importeret med nultold og udgjorde en værdi af 72 mia. EUR. B. Subsidieret eksport Af den subsidierede eksport, som indberettes til WTO, stammer 90 % fra EU. Det skal dog tages i betragtning, at en række fremgangsmåder, der benyttes af vores største konkurrenter (på områderne fødevarehjælp, eksportkreditter og statslige handelsvirksomheder), og som mobiliserer betydelige summer, ikke er omfattet af WTO-reglerne. EU har i øvrigt reduceret denne type støtte, som kan have betydelige konkurrenceforvridende virkninger på samhandlen på landbrugsområdet. Inden for rammerne af reformen af den fælles landbrugspolitik i 2013 (5.2.3) blev beløbet af eksportrestitutioner, der er til rådighed for alle landbrugsprodukter, fastsat til 0 EUR. Nu vil eksportrestitutioner kun undtagelsesvis blive anvendt til at håndtere større kriser, der påvirker markederne. Således er andelen af eksportrestitutioner i EU's landbrugsbudget faldet fra 29,5 % i 1993 (10,1 mia. EUR) i et EF med 12 medlemsstater til næsten 0 % i 2015 i et EU med 28 medlemsstater (5.2.2). For en del af varerne fra EU har der været tale om bindende forpligtelser: Dette gælder navnlig smør, raps, ost, frugt og grønstager, æg, vin og kød i almindelighed. Den seneste indberetning til WTO svarer til perioden 2014-2015 (G/AG/N/EU af maj 2016). Emneblade om Den Europæiske Union - 2017 3
C. Den interne støtte Reformen af den fælles landbrugspolitik af 2003, som medførte en afkobling af hovedparten af den eksisterende støtte, og de efterfølgende sektorreformer har gjort det muligt at ændre størstedelen af støtten under den gule og den blå boks til støtte i den grønne boks (68,7 mia. EUR i 2013/2014 til EU-27, hvoraf de 31,8 mia. var afkoblede betalinger til bedrifterne) (G/AG/ N/EU/34) (se vedlagte tabel). Trods flere udvidelsesrunder er den»gule boks«(ams) blevet reduceret betydeligt fra 81 mia. EUR i begyndelsen af aftaleperioden til 5,9 mia. EUR i 2013-2014. EU overholder således i vid udstrækning de forpligtelser, Unionen påtog sig i Marrakesh (72,2 mia. EUR årligt), hvad angår denne boks. Endvidere androg»den blå boks«2,6 mia. EUR i samme indberetningsperiode. EU-INTERN STØTTE INDBERETTET TIL WTO (i mio. EUR) Perioden 2011/2012 (G/AG/N/EU/20) Perioden 2012/2013 (G/AG/N/EU/26) Perioden 2013/2014 (G/AG/N/EU/34) GRØNNE BOKS 70 976,8 87,8 % 71 140,0 89,1 % 68 697,8 88,8 % BLÅ BOKS 2 981,1 3,7 % 2 754,2 3,5 % 2 663,6 3,4 % GULE BOKS (AMS) 6 858,9 8,5 % 5 899,1 7,4 % 5 971,7 7,8 % SAMLET INDBERETTET STØTTE 80 816,8 100 % 79 793,3 100 % 77 333,1 100 % EUROPA-PARLAMENTETS ROLLE Europa-Parlamentet har altid fulgt de multilaterale forhandlinger med stor interesse i almindelighed og i særdeleshed landbrugsforhandlingerne. Flere beslutninger afspejler denne interesse (beslutning af 18. december 1999 om tredje ministerkonference i WTO i Seattle, af 25. oktober 2001 om åbenhed og demokrati inden for international handel, af 13. december 2001 om Verdenshandelsorganisationens møde i Doha, af 12. februar 2003 om WTOforhandlingerne om handelen med landbrugsprodukter, af 25. september 2003 om den femte WTO-ministerkonference i Cancún, af 12. maj 2005 om evaluering af Doharunden, af 1. december 2005 om forberedelserne til WTO's sjette ministermøde i Hongkong, af 4. april 2006 om evaluering af Doharunden, og af 24. april 2008 om vejen mod en reform af WTO). Europa-Parlamentet har beklaget fiaskoerne på konferencerne i Seattle, Cancún og Hongkong og bakket op om EU's indsats for at sikre en fortsættelse af forhandlingerne under Doharunden. Parlamentet har altid opfordret Kommissionen til at beskytte de europæiske producenters og forbrugeres interesser samt landmændenes interesser i lande, som EU historisk har særlige relationer med (AVS-landene). I 1999, dvs. i begyndelsen af den såkaldte»årtusindrunde«, udtrykte Parlamentet sin støtte til EU-forhandlernes tiltag til fordel for den europæiske landbrugsmodel, der er baseret på et alsidigt landbrug. Denne støtte er blevet bekræftet i adskillige beslutninger, hvori der også er blevet opfordret til udtrykkelig at anerkende ikkehandelsmæssige hensyn og tage hensyn til borgernes krav om fødevaresikkerhed, miljøbeskyttelse, fødevarekvalitet og dyrevelfærd. Endelig understregede Parlamentet i en beslutning af 24. april 2008 behovet for en gennemgribende reform af WTO. Det mente navnlig, at det er nødvendigt at styrke koordineringen af WTO's aktiviteter med andre internationale organisationers aktiviteter som f.eks. Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO), FAO, FN's miljøprogram (UNEP), FN's Udviklingsprogram (UNDP) og Verdenssundhedsorganisationen (WHO). Med den nye Trump-administration i Washington fra den 20. januar 2017 kan der forventes vanskelige tider for handelsmultilateralismen. Emneblade om Den Europæiske Union - 2017 4
Albert Massot 06/2017 Emneblade om Den Europæiske Union - 2017 5