Betydningen af dansk tiltrædelse af UNESCO-konventionens 2. protokol. Beskyttelse af kulturværdier i tilfælde af væbnet konflikt

Betydningen af dansk tiltrædelse af UNESCO-konventionens 2. protokol. Beskyttelse af kulturværdier i tilfælde af væbnet konflikt 28. juni 2017 Arbejdsgruppen Indhold Baggrund... 2 Beskyttelsen af kulturværdier i UNESCO-konventionen og dennes 1. protokol... 2 Særlig beskyttelse... 3 Beskyttelse af kulturværdier i anden humanitær folkeret... 3 Rom-statutten... 3 Beskyttelsen efter 2. protokol... 4 Forberedende forholdsregler i fredstid... 4 Præcisering af den almindelige beskyttelse... 4 Forhøjet beskyttelse (enhanced protection)... 5 Strafansvar, jurisdiktion og udlevering... 5 Overvejelser om beskyttelsen af kulturværdier i 2. protokol... 5 Forberedende forholdsregler i fredstid... 5 Præcisering af den almindelige beskyttelse... 6 Strafansvar... 6 Jurisdiktion... 9 Udlevering... 9 Arbejdsgruppens sammenfatning i forhold til mulig implementering... 10 Den juridiske implementering... 10 Dansk tiltrædelse af UNESCO-konventionens 2. protokol Som grundlag for en afklaring af betydningen af en evt. dansk tiltrædelse af UNESCO-konventionens 2. protokol har en tværministeriel arbejdsgruppe under Kulturministeriet med deltagelse fra Forsvarsministeriet, Justitsministeriet og Udenrigsministeriet undersøgt den juridiske rækkevidde i lyset af Danmarks allerede gældende internationale forpligtelser vedrørende beskyttelse af kulturværdier. Dok. nr. 16/00115-38

Side 2 Baggrund I det ratifikationsnotat, som blev udarbejdet i 2002 i forbindelse med ratifikationen af UNESCO-konventionen og dennes 1. protokol, blev det fremført, at muligheden for at Danmark kunne tiltræde 2. protokol var uafklaret, men at det ville være naturligt at arbejde i denne retning. I ratifikationsnotatet lægges til grund, at 2. protokol på en række områder udvider beskyttelsen af kulturværdier under væbnede konflikter. Formålet med nærværende notat er at undersøge, i hvilket omfang den gældende beskyttelse af kulturværdier under væbnede konflikter efter dansk ret forbedres som følge af en evt. dansk tiltrædelse af 2. protokol. Formålet med notatet er tillige at belyse de lovgivningsmæssige konsekvenser, der vil være forbundet med en dansk tiltrædelse af 2. protokol. Beskyttelsen af kulturværdier i UNESCO-konventionen og dennes 1. protokol Konventionen indeholder en række konkrete bestemmelser om respekt for og beskyttelse af kulturværdier og personel, der har til opgave at beskytte kulturværdier. Konventionen indeholder endvidere bestemmelser om tildeling af særlig beskyttelse. Konventionens genstandsfelt omfatter flytbare eller ikke-flytbare værdier af stor betydning for alle folkeslags kulturarv, hvilket yderligere eksemplificeres som bl.a. mindesmærker, kirkelige eller verdslige, arkitektoniske, kunstneriske, historiske eller arkæologiske steder, kunstværker, manuskripter, bøger og andre genstande af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk interesse, såvel som videnskabelige samlinger og vigtige samlinger af bøger eller arkiver eller af reproduktioner af ovenfor beskrevne genstande. Hovedbestemmelsen om den almindelige beskyttelse findes i konventionens artikel 4: 1. De høje kontraherende parter forpligter sig til at respektere kulturværdier inden for eget territorium såvel som inden for andre høje kontraherende parters territorium ved at afholde sig fra at bruge sådanne værdier og deres umiddelbare omgivelser eller indretninger, som er i brug for beskyttelsen af disse, til formål, som vil kunne udsætte dem for ødelæggelse eller skade i tilfælde af væbnet konflikt og ved at afholde sig fra enhver fjendtlig handling rettet mod sådanne værdier. 2. De forpligtelser, som er nævnt i denne artikels stykke 1, kan kun fraviges i tilfælde, hvor bydende militær nødvendighed kræver en sådan fravigelse. 3. De høje kontraherende parter forpligter sig endvidere til at forbyde, hindre og om nødvendigt bringe enhver form for tyveri, plyndring eller uretmæssig anvendelse af kulturværdier og enhver vandalisme rettet mod sådanne genstande til ophør. De skal afholde sig fra at beslaglægge flytbare kulturværdier, som befinder sig på en anden høj kontraherende parts territorium. 4. De skal afholde sig fra enhver repressalieaktion rettet mod kulturværdier. 5. Ingen høj kontraherende part kan over for en anden høj kontraherende part unddrage sig de forpligtelser, som påhviler den i henhold til denne artikel under

Side 3 henvisning til, at den anden part ikke har anvendt de i artikel 3 foreskrevne beskyttelsestiltag. Særlig beskyttelse I henhold til konventions artikel 8(6) kan en statspart identificere og anmode om, at kulturværdier af meget stor betydning indføres i»det internationale register for kulturværdier under særlig beskyttelse«, hvorved de tildeles særlig beskyttelse 1. Konventionen opregner kriterier for, hvilken type kulturværdier, der kan opnå denne beskyttelse. Såfremt ansøgning om registrering lever op til de formelle betingelser, herunder kravet om at ansøgning skal indeholde en beskrivelse af de pågældende kulturværdiers beliggenhed og bevidne at de lever op til kriterierne for særlig beskyttelse i konventionens artikel 8, skal Generaldirektøren for UNESCO sørge for, at pågældende kulturværdier indføres i registret, med mindre der forligger protester imod en sådan optagelse 2. Det omtalte register skal ikke forveksles med UNESCOs liste over verdenskulturog naturarv, der er oprettet iht. UNESCOs Verdensarvskonvention fra 1972. Kulturværdier, der iht. konventionen er under særlig beskyttelse, nyder en særskilt immunitet 3, som bl.a. indebærer, at denne beskyttelse alene kan ophæves i ekstraordinære tilfælde, hvor der foreligger tvingende militær nødvendighed, og da kun så længe denne nødvendighed varer. At sådan nødvendighed foreligger, kan kun besluttes af chefen for en styrke svarende til en division eller mere. Beskyttelse af kulturværdier i anden humanitær folkeret Kulturværdier i form af historiske monumenter, kunstværker eller steder, hvor gudsdyrkelse finder sted, som udgør folkenes kulturelle eller åndelige arv beskyttes desuden i de to tillægsprotokoller til Genèvekonventionerne fra 1977, som begge er tiltrådt af Danmark, og har været gældende i Danmark siden 1982. Begge tillægsprotokoller indeholder således regler om beskyttelse af civile objekter, herunder kulturværdier. Tillægsprotokollerne til Genèvekonventionerne uddyber ikke beskyttelsen af kulturværdier i forhold til UNESCO-konventionen med tilførende protokoller. Rom-statutten I Rom-statutten for den Internationale Straffedomstol er ødelæggelser af kulturarv kategoriseret som krigsforbrydelser 4. Statutten indeholder endvidere mulighed for at statuere individuelt strafansvar for denne type overtrædelser. Rom-statutten hjemler strafansvar for en række krigsforbrydelser og tillægger Den Internationale Straffedomstol (ICC) myndighed til at retsforfølge overtrædelser af statutten. Danmark har ratificeret Rom-statutten 21. juni 2001, som er gældende for forbrydelser begået 1. juli 2002 eller senere. 1 UNESCO-konventionen, kapitel 2, art. 8-11. 2 Jf. Reglementet for Iværksættelse af konventionen, art.13 og 15. 3 Immuniteten er nærmere beskrevet i konventionens art. 9. 4 Rom statutten, art.8 (2) (b) (IX) og 8 (2) (e) (iv).

Side 4 Selve straffebestemmelserne i statuttens artikel 8(2)(b)(ix) og 8(2)(e)(iv) har følgende enslydende ordlyd: Ved krigsforbrydelser forstås i denne statut [ ] følgende handlinger: forsætligt at angribe bygninger, der anvendes til religion, uddannelse, kunst, videnskab eller velgørende formål, historiske mindesmærker, hospitaler og pladser, hvor syge og sårede opsamles, forudsat at de ikke er militære mål. Alle forsætlige ødelæggelser, som sker i forbindelse med væbnede konflikter, betragtes efter Rom-statutten som angreb. Bestemmelsen i Rom-statuttens art. 8(2)(e)(iv) er for første gang blevet brugt i Al Mahdi dommen af 27. september 2016 (ICC-01/12-01/15), der omhandler ødelæggelser af i alt ti religiøse bygninger og historiske monumenter foretaget med bl.a. bulldozere og hakker i en ikkeinternational væbnet konflikt. Disse ødelæggelser skete uden forbindelse til egentlige kamphandlinger, men i et vist omfang under militær beskyttelse. Beskyttelsen efter 2. protokol Forberedende forholdsregler i fredstid Artikel 5 præciserer, hvilke forberedende forholdsregler, statsparterne skal tage i fredstid iht. konventionens art. 3. Hvor det er relevant, er der tale om udfærdigelse af fortegnelser, planlægning af nødforholdsregler til beskyttelse mod brand eller sammenstyrtning, forberedelse til flytning af flytbare kulturværdier eller tilvejebringelse af tilstrækkelig in situ beskyttelse af sådanne værdier, samt udpegning af kompetente myndigheder med ansvar for beskyttelsen af kulturværdier. Præcisering af den almindelige beskyttelse Artikel 6 præciser, hvornår bydende militær nødvendighed kan påberåbes, samt at sådanne beslutninger alene tages af en officer, der leder en styrke svarende til en bataljon i størrelse eller større, eller en mindre styrke, hvor forholdene ikke tillader andet. Artikel 7 og 8 angår forholdsregler i forbindelse med angreb samt mod virkninger af fjendtlige handlinger. Forholdsreglerne er sammenlignelige med tilsvarende regler i Tillægsprotokol I til Genèvekonventionerne. Artikel 9 om beskyttelse af kulturværdier på besat territorium udvider besættelsesmagters ansvar i besatte områder ved at forpligte besættelsesmagterne til at forbyde arkæologiske udgravninger, medmindre disse er strengt nødvendige for at beskytte, registrere eller bevare kulturværdier samt handlinger, der har til formål at skjule kulturværdier.

Side 5 Forhøjet beskyttelse (enhanced protection) 2. protokols kapitel 3 indeholder et regelsæt 5 for en ny kategori af beskyttelse, som i den engelsksprogede version af protokollen er benævnt enhanced protection. Systemet til forhøjet beskyttelse går i korthed ud på, at statsparterne kan udpege særlige kulturværdier under deres jurisdiktion og som opfylder visse kriterier, herunder at de ikke anvendes militært. Disse kulturværdier skal af den pågældende statspart indsendes til en komité med deltagelse af 12 statsparter, som er oprettet iht. protokollens art. 24, der herefter skal vurdere, om de pågældende kulturværdier kan opnå forhøjet beskyttelse. Hovedbestemmelsen om indholdet af den forhøjede beskyttelse er protokollens artikel 12, hvoraf det fremgår, at konflikternes parter skal sikre immuniteten for kulturværdier under forhøjet beskyttelse ved at afholde sig fra at gøre kulturværdier til genstand for angreb eller fra enhver anvendelse af kulturværdien eller disses umiddelbare omgivelser til støtte for militære aktioner. Det fremgår af artikel 13, at tab af den forhøjede beskyttelse kun kan finde sted under særlige forhold, bl.a. hvor kulturværdien gennem sin anvendelse er blevet et militært mål. Angrebet skal være beordret på højeste operationelle kommandoniveau, medmindre forholdene ikke tillader det, på grund af krav om magtanvendelse i selvforsvar med henblik på et påbegyndt eller umiddelbart forestående angreb. Strafansvar, jurisdiktion og udlevering Udover bestemmelserne om forhøjet beskyttelse indeholder 2. protokol en række bestemmelser, som udtrykkeligt pålægger parterne at skabe hjemmel til at håndhæve nogle nærmere definerede overtrædelser ved retsforfølgning og udlevering 6. Overvejelser om beskyttelsen af kulturværdier i 2. protokol Forberedende forholdsregler i fredstid De i artikel 5 beskrevne aktiviteter medfører yderligere forpligtelser i forhold til det, der følger af konventionens artikel 3, men er alle af en karakter, som normalt ville være indeholdt i eller forudsat af en almindelig beredskabsplan. Der er ikke taget højde for foranstaltninger til imødegåelse af fx terrorangreb, hvilket fx Frankrig (som ikke har tiltrådt 2. protokol) har indført i forhold til bl.a. kulturværdier i 1995. 7 De opregnede forholdsregler skal kun implementeres i det omfang, at det er relevant i den konkrete situation, og kan forventeligt håndteres af Kulturministeriet. Artikel 5 omfatter ikke kulturværdier, som ikke allerede er beskyttede og registrerede i forvejen, men det vil i forbindelse med en tiltrædelse af protokollen 5 2. protokol, kapitel 3, art. 10-14. 6 2. protokol, kapitel 4, art. 15-18. 7 Report by France on the implementation of the Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict 1954 Hague Convention (April 2010).

Side 6 være nødvendigt at foretage en nærmere afgrænsning af, hvilke kategorier som er omfattet af konventionen. Herefter bør der foretages en gennemgang af beredskabet for disse kategorier, med henblik på at sikre, at der er et tilstrækkeligt beredskabsniveau, og at dette kan dokumenteres. Præcisering af den almindelige beskyttelse Kravet i protokollens artikel 6 om at beslutninger om bydende militær nødvendighed som udgangspunkt træffes på bataljonschefniveau, må alt andet lige anses for en skærpelse i forhold til reglerne i konventionen. Bestemmelsen harmonerer imidlertid med udviklingen i det danske forsvar 8. Reglerne i protokollens artikel 7-8 svarer til regler og forsigtighedsforanstaltninger, der skal træffes i forhold til civile og civile objekter i øvrigt, hvorfor disse ikke forventes at medføre yderligere forpligtelser 9. Tilsvarende forventes art. 9 vedr. beskyttelse af kulturværdier på besat territorium ikke at skabe behov for yderligere justeringer, da disse forpligtelser allerede er indarbejdet i militærmanualen 10. Forhøjet beskyttelse (enhanced protection) Modellen i 2. protokol til forhøjet beskyttelse, som beror på en godkendelsesprocedure, indebærer både fordele og ulemper. Godkendelsesproceduren sikrer, at der ikke tildeles forhøjet beskyttelse til kulturværdier, der ikke er beskyttelsesværdige, men som er indberettet af statsparter. Modellen har omvendt den væsentlige begrænsning, der ligger i, at kulturværdier, som de respektive nationale regeringer ikke finder vigtige, bliver unddraget forhøjet beskyttelse. Arbejdsgruppen har vurderet, at bestemmelserne i 2. protokol om forhøjet beskyttelse ikke indebærer en konstaterbar forbedring af beskyttelsen af kulturværdier, men at tiltrædelse vil være i overensstemmelse med dansk politik på området, idet Danmark og de øvrige nordiske lande er blandt de førende i forhold til beskyttelse af kulturværdier. Strafansvar 2. protokol hjemler ikke generelt strafansvar for overtrædelser af UNESCOkonventionen, men for overtrædelser rettet mod kulturværdier under forhøjet beskyttelse og for omfattende ødelæggelser eller beslaglæggelser (extensive destruction or appropriation) samt angreb eller tilegnelser i forhold til kulturværdier, som er beskyttet af selve konventionen og 2. protokol 11. Eftersom 2. protokol henviser til selve konventionen, må kulturværdier, som er omfattet af selve konventionen, men som ikke er omfattet af forhøjet beskyttelse antages at være omfattet af artikel 15(1)(c-e). Dette betyder, at kulturværdier, der er omfattet 8 Militærmanual om folkeret i internationale operationer, 1. udgave (september 2016), s. 212. 9 Reglerne i protokollens artikel 7-8 svarer til de regler, der allerede fremgår af militærmanualens beskrivelse på s. 187-190. 10 Reglerne i artikel 9 er indarbejdet i militærmanualen på s. 431 og med tillæg 11.1. 11 2. protokol, art. 15(c).

Side 7 af konventionen, men som ikke er under forhøjet beskyttelse, kun vil være omfattet af de grundlæggende krav til jurisdiktion efter artikel 16, retsforfølgning efter artikel 17 og retsforfølgning efter artikel 18, hvis der ikke sker udlevering,, såfremt der er tale om omfattende ødelæggelser. En del af disse situationer må tillige antages at være omfattede af Rom-statuttens art. 8(2)(e)(iv) og 8(b)(ix), hvorefter Den Internationale Straffedomstol har jurisdiktion. Kun hvor der er tale om kulturværdier under forhøjet beskyttelse eller omfattende ødelæggelse mv. af beskyttede kulturværdier, jf. artikel 15(1)(a-c), finder protokollens udvidede regler om jurisdiktion, retsforfølgning og udlevering (begrænset universel jurisdiktion), jf. artikel 16(1)(c), anvendelse. Protokollens kriminaliseringsforpligtelse har derfor kun praktisk betydning i forhold til kulturværdier, der er under forhøjet beskyttelse, eller hvis der er tale om omfattende ødelæggelse, angreb eller uretmæssig tilegnelse. 2. protokol pålægger som nævnt de deltagende stater at skabe nationalt lovgivningsmæssigt grundlag for strafansvar for en række nærmere angivne ødelæggelser og anvendelse af kulturværdier. Protokollens artikel 15(1)(a) omfatter forpligtelsen til at kriminalisere angreb på kulturværdier under forhøjet beskyttelse. Begrebet angreb er ikke defineret i protokollen. Ud fra en almindelig ordlydsfortolkning må begrebet antages at medføre ødelæggelser mv., som beskrevet i straffelovens 180 (omfattende ødelæggelse, plyndring mv. ved ildspåsættelse), 183 (sprængning, spredning af skadevoldende luftarter mv.), 192 b (betydelig skade ved anvendelse af radioaktive stoffer), 194 (ødelæggelse af offentlige mindesmærker mv.) og 291 (hærværk). Rækkevidden af protokollens bestemmelse er imidlertid uklar. Kriminalitetsforpligtelsen undtager eksempelvis ikke udtrykkeligt angreb på beskyttede kulturværdier, der udgør militære mål. På den baggrund er det bl.a. uklart, om forpligtelsen omfatter tilfælde, hvor eksempelvis civile personer forvolder ødelæggelse på en kulturel bygning i forbindelse med, at de forsvarer sig mod fjendtlige styrker, der beskyder dem fra bygningen. I givet fald må det anses for forbundet med en vis usikkerhed, om de nævnte bestemmelser i straffeloven dækker ethvert tilfælde omfattet af protokollen. Protokollens artikel 15(1)(b) omfatter forpligtelsen til at kriminalisere anvendelse af kulturværdier under forhøjet beskyttelse eller deres umiddelbare omgivelser til støtte for militær aktion. Hverken straffeloven eller den øvrige lovgivning ses at indeholde bestemmelser, hvorved det selvstændigt er gjort strafbart at anvende kulturværdier til støtte for militær aktion. Protokollens artikel 15(1)(c) omfatter forpligtelsen til at kriminalisere omfattende ødelæggelse eller beslaglæggelse af kulturværdier beskyttet i henhold til konventionen eller 2. protokol. Begreberne omfattende ødelæggelse og beslaglæggelse er ikke defineret i protokollen. Ud fra en almindelig

Side 8 ordlydsfortolkning må begrebet omfattende ødelæggelse efter omstændighederne antages bl.a. at omfatte forhold kriminaliseret ved bestemmelserne i straffelovens 180, 183, 192 b, 194 og 291. Begrebet beslaglæggelse synes at omfatte tilfælde, hvor kulturværdier uden samtykke tilegnes fra andre, og må i givet fald antages at omfatte forhold kriminaliseret ved straffelovens 276 om tyveri. Pligten til at kriminalisere beslaglæggelse må imidlertid antages at være tiltænkt at skulle have et selvstændigt indhold i forhold til pligten til at kriminalisere tyveri, der følger af artikel 15(1)(e). Det er på den baggrund forbundet med en vis usikkerhed, om forpligtelsen fuldt ud kan anses for opfyldt med bestemmelsen i straffelovens 276. Protokollens artikel 15(1)(d) omfatter forpligtelsen til at kriminalisere angreb på kulturværdier i henhold til UNESCO-konventionen eller dennes 2. protokol. Der henvises til det ovenfor anførte om artikel 15(1)(a). Protokollens artikel 15(1)(e) omfatter forpligtelsen til at kriminalisere tyveri, plyndring eller uretmæssig brug af eller hærværk rettet mod kulturværdier beskyttet i henhold til konventionen. Protokollen indeholder ingen definition af begreberne tyveri, plyndring, uretmæssig brug eller hærværk. Ud fra en almindelig ordlydsfortolkning må begreberne antages bl.a. at omfatte forhold kriminaliseret ved bestemmelserne i straffelovens 276 (tyveri), 288 (røveri), 293 (brugstyveri) og 291 (hærværk). Som det fremgår ovenfor, vil de straffebestemmelser, der kræves i anledning af en tiltrædelse af 2. protokol, ikke fuldt ud kunne opfyldes inden for rammerne af gældende dansk ret for så vidt angår civile personer. Da den nødvendige straffehjemmel har et meget afgrænset anvendelsesområde (overtrædelse rettet mod kulturværdier) og i øvrigt vil indebære ændringer i en række bestemmelser, vil det ikke være hensigtsmæssigt at tilvejebringe det fornødne lovgivningsmæssige grundlag gennem en ændring af den borgerlige straffelov. Da det fornødne lovgivningsmæssige grundlag for straffehjemmel alene vedrører civile, der ikke er omfattet af den militære retspleje, vurderer arbejdsgruppen, at det ikke er hensigtsmæssigt at tilvejebringe den fornødne staffehjemmel gennem en ændring af den militære straffelov. Det vil ligeledes være uhensigtsmæssigt at skabe straffehjemmel indenfor de eksisterende love om bevaring af kulturarv (bl.a. museumslov, bygningsfredningslov, arkivlov, bibliotekslov, lov om folkekirkens bygninger), idet en sådan fremgangsmåde vil kræve ændringer i flere love, herunder love der i dag ikke indeholder straffebestemmelser. På denne baggrund anbefaler arbejdsgruppen, at det påkrævede danske lovgivningsmæssige grundlag for strafansvar for overtrædelse rettet mod

Side 9 kulturværdier mest hensigtsmæssigt skabes gennem en ny selvstændig lov på Kulturministeriets område. Kriminaliseringsforpligtelsen kan for så vidt angår militært personel (tjenstgørende militært personel samt hjemsendt militært personel med hensyn til militære pligter, som påhviler det efter hjemsendelsen) opfyldes i henhold til den militære straffelov. Fra tidspunktet for Danmarks tiltrædelse af konventionens 2. protokol vil handlinger omfattet af denne være kriminaliseret ved bestemmelsen i den militære straffelovs 36, stk. 2, som omhandler den, der under væbnet konflikt forsætligt bruger krigsmiddel eller fremgangsmåde, hvis anvendelse er i strid med en af Danmark tiltrådt mellemfolkelig overenskomst. Overtrædelser af 2. protokol begået af danske soldater vil således kunne straffes efter den militære straffelov. Jurisdiktion Forpligtelsen til at have straffemyndighed (herunder i forhold til overtrædelser begået af egne statsborgere) vil for Danmarks vedkommende kunne opfyldes med straffelovens 8, nr. 5. Det bemærkes, at tiltrædelse af protokollen bl.a. synes at forpligte Danmark til at have straffemyndighed i forhold til danske statsborgere, uanset om det pågældende forhold er strafbart i det land, hvor forholdet er begået. Dansk ratifikation synes således at indebære, at der i forhold til handlinger omfattet af protokollen ikke vil kunne stilles krav om dobbelt strafbarhed som betingelse for retsforfølgning her i landet af danske statsborgere, der i udlandet har begået handlinger af nævnte karakter (modsat efter den almindelige bestemmelse i straffelovens 7, stk. 1, nr. 1, om straffemyndighed i forhold til egne statsborgere mv.). Udlevering 12 Tiltrædelse af 2. protokol vil forpligte Danmark til at have nationalt lovgivningsmæssigt grundlag for udlevering af personer, der har gjort sig skyldige i overtrædelse af artikel 15(1)(a-c), herunder at udlevering ikke kan afslås alene med den begrundelse, at der er tale om en politisk lovovertrædelse. Efter den danske udleveringslov kan der almindeligvis ske udlevering til strafforfølgning i en anden stat, hvis der er tale om en handling, der også er strafbar i Danmark, og en række yderligere betingelser i loven er opfyldt (der gælder dog særlige regler i forhold til de nordiske lande og EU-medlemsstater). Udleveringslovens 5, stk. 1, fastsætter, at udlevering for en politisk lovovertrædelse ikke kan finde sted. Der er imidlertid i udleveringsloven 5, stk. 3, oplistet en række konventioner, der er undtaget fra denne regel. Disse konventioner indeholder ligesom 2. protokol bestemmelser om, at udlevering ikke kan afslås med henvisning til, at der er tale om en politisk lovovertrædelse. 12 2. protokol, art. 18-21.

Side 10 Der vil således skulle foretages en ændring af udleveringsloven, hvor 2. protokol tilføjes oplistningen i 5, stk. 3, hvis Danmark skal leve op til protokollens bestemmelse om, at udlevering ikke kan afslås alene med den begrundelse, at der er tale om en politisk lovovertrædelse. Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at der i forbindelse med dansk tiltrædelse af 2. protokol gennemføres denne ændring af udleveringsloven. Særligt i forhold til militært personel bemærkes det i øvrigt, at udleveringslovens 4 fastsætter, at udlevering til lande uden for EU og Norden for en militær lovovertrædelse ikke kan finde sted. Denne regel ændres ikke. Danske soldater vil således ikke kunne udleveres til lande uden for EU og Norden for handlinger omfattet af 2. protokol, hvis handlingerne er begået som led i deres tjeneste og under væbnet konflikt og dermed er omfattet af den militære straffelov. I forhold til udlevering til andre EU-lande og nordiske lande indeholder hverken udleveringsloven, de fælles nordiske regler eller EU-rammeafgørelsen, der regulerer området, lignende begrænsninger. Danske soldater og civile vil således kunne udleveres til disse lande for handlinger omfattet af 2. protokol, på samme måde som der i dag vil kunne ske udlevering af danske soldater og civile for andre lovovertrædelser, som de måtte have begået. I praksis efterforskes og retsforfølges militære lovovertrædelser imidlertid af Forsvarets Auditørkorps, og det er derfor særdeles vanskeligt at forestille sig situationer, hvor danske soldater som følge af en militær lovovertrædelse, herunder overtrædelse af reglerne i 2. protokol, vil blive udleveret. Arbejdsgruppens sammenfatning i forhold til mulig implementering UNESCO-konventionens 2. protokol er en af de få internationale retsakter på kulturbevaringsområdet, som Danmark ikke har tiltrådt. Arbejdsgruppen finder, at det vil være i overensstemmelse med dansk politik at støtte op om protokollen, idet Danmark og de øvrige nordiske lande er blandt de førende i forhold til beskyttelse af kulturværdier. Den juridiske implementering I det tiltrædelsesscenarie arbejdsgruppen har forholdt sig til, er det forudsat, at der som følge af en evt. tiltrædelse dels sikres grundlag i dansk ret for opfyldelse af kravet om strafansvar i forhold til civile gennem en selvstændig lov, dels gennemføres en ændring af udleveringsloven. Tilpasning af militærmanualen vil kunne foretages administrativt efter godkendelse af den tværministerielle styregruppe for militærmanualen. Øvrig implementering vil kunne foretages administrativt.