88. plenarforsamling 27.-28. januar 2011 COTER-V-004 FORSLAG TIL REGIONSUDVALGETS INITIATIVUDTALELSE "NYE PERSPEKTIVER FOR REVISIONEN AF EGTS-FORORDNINGEN" Ordfører: Alberto Núñez Feijóo (ES/PPE) Præsident for den selvstyrende region Galicien Frist for indgivelse af ændringsforslag: Torsdag den 13. januar 2011 (e-mail: coter@cor.europa.eu) [senest i løbet af den 9. arbejdsdag før plenarmødets åbning] Påkrævet antal underskrifter: 6 CdR 100/2010 rev. 3 HE/GG/Sb Rue Belliard/Belliardstraat 101 1040 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Tlf. +32 22822211 Fax +32 22822325 Internet: http://www.cor.europa.eu DA
- 1 -
- 2 - Generelle bemærkninger Regionsudvalget 1. konstaterer, at Den Europæiske Gruppe for Territorialt Samarbejde (EGTS) er en ny form for juridisk person, som forordning (EF) nr. 1082/2006 1 har indført i EU-retten. I henhold til forordningens artikel 18 skulle forordningen træde i kraft den 1. august 2006 og anvendes senest den 1. august 2007, bortset fra artikel 16, ifølge hvilken medlemsstaterne skulle træffe passende foranstaltninger for at sikre en effektiv iværksættelse af forordningen. Denne artikel skulle finde anvendelse fra 1. august 2006; 2. henviser til, at det i henhold til EU-traktatens artikel 17 er Kommissionen, der har beføjelsen til og ansvaret for at overvåge, at traktaterne og de foranstaltninger, der er vedtaget af institutionerne i kraft af traktaterne, gennemføres, samt at tilse gennemførelsen af EU-retten under EU-Domstolens kontrol; 3. peger på, at Kommissionen i henhold til artikel 17 i forordning (EF) nr. 1082/2006 senest den 1. august 2011 skal forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om anvendelsen af forordningen og i givet fald forslag til ændringer; 4. mener, at udvalgets initiativudtalelse kommer på et meget hensigtsmæssigt tidspunkt efter de analyser, EU-jurister har foretaget af forordningen, og afvigelserne mellem analyserne og den praktiske anvendelse af forordningen. Målet er at foretage en dybtgående undersøgelse af EGTS som institution og af, hvordan den fungerer i praksis. Dette vil lette indførelsen af ændringer af forordning (EF) nr. 1082/2006 med henblik på at tilpasse den til de behov, som blev kortlagt under de forudgående høringer, der blev foretaget af Regionsudvalget og af ordføreren for udtalelsen; 5. minder om, at traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde nu ligestiller territorial samhørighed med økonomisk og social samhørighed, og at EGTS er en af de vigtigste politiske og juridiske løftestænger for virkeliggørelsen af dette princip; 6. konstaterer, at artikel 174 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med den nye bestemmelse om økonomisk, social og territorial samhørighed i tredje afsnit tilføjer, at "blandt de berørte områder lægges der særlig vægt på landdistrikter, områder i en industriel overgangsproces og områder, der lider af alvorlige naturbetingede eller demografiske ulemper af permanent art, bl.a. de nordligste meget tyndt befolkede områder samt øområder, grænseoverskridende områder og bjergområder"; 1 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1082/2006 af 5. juli 2006 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde (EGTS) (EUT L 210 af 31. juli 2006).
- 3-7. henleder opmærksomheden på, at EGTS hidtil hovedsagelig har været anvendt i grænseregioner og, i mindre grad, i øområder; 8. henviser til, at betragtningerne i forordning (EF) nr. 1082/2006 helt klart angiver bevæggrundene bag EU-lovgiverens beslutning om at tage så betydeligt et skridt som at skabe et nyt retsinstrument af denne art og inkorporere det i EU's retsorden: for det første at øge samhørigheden i EU ved at lette det territoriale samarbejde; for det andet at afhjælpe de vanskeligheder, der ligger i vejen for et sådant samarbejde; for det tredje at styrke det territoriale samarbejde som følge af det stigende antal grænser i forbindelse med EU's udvidelse; for det fjerde at finde en løsning på manglerne ved bestående instrumenter, som har vist sig uhensigtsmæssige, herunder den europæiske økonomiske firmagruppe (EØFG) med henblik på at tilvejebringe et struktureret samarbejde under målsætningen om europæisk territorialt samarbejde (tidligere Interreg-initiativet); 9. noterer sig, at det ud over de juridiske bevæggrunde også fremgår af forordning (EF) nr. 1082/2006, at det kan være finansielt og økonomisk hensigtsmæssigt at lade EGTS som et af flere territoriale samarbejdsinstrumenter være en frivillig kanal for EU-finansierede territoriale samarbejdsprogrammer; under alle omstændigheder bør det afgørende kriterium for at opnå EU-samfinansiering være kvaliteten af de enkelte fremlagte forslag; 10. understreger, at artikel 18 i forordning (EF) nr. 1080/2006 2 indeholdt en specifik bestemmelse om, at forvaltningen af operationelle programmer under målet om europæisk territorialt samarbejde kunne uddelegeres til EGTS, ved at medlemsstaterne lader dem varetage forvaltningsmyndighedens og det fælles tekniske sekretariats opgaver; 11. henviser til, at forordning (EF) nr. 1083/2006 3 i artikel 3, stk. 2, litra c) fastslår, at "målet om europæisk territorialt samarbejde, der går ud på at styrke det grænseoverskridende samarbejde via fælles lokale og regionale initiativer, styrke tværnationalt samarbejde ved hjælp af foranstaltninger, som bidrager til integreret territorial udvikling i tilknytning til Fællesskabets prioriteter, og styrke interregionalt samarbejde og udveksling af erfaringer på det relevante territoriale niveau"; 12. fremhæver, at det af artikel 7, 38 og andre tilsvarende artikler i forordning (EF) nr. 1083/2006 samt kapitel III og supplerende bestemmelser i forordning (EF) nr. 1080/2006 fremgår, at det er målet at finansiere samhørighed gennem øget og bedre territorialt samarbejde inden for EU, og at den højest mulige kvalitet og effektivitet vil blive opnået ved at institutionalisere samarbejdet; 2 3 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 af 5. juli 2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006). Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006).
- 4-13. understreger, at økonomisk, social og territorial samhørighed bidrager til, at EU, samtlige medlemsstater og disses regionale og lokale myndigheder bliver bedre rustet til at tage de udfordringer op, som globaliseringen indebærer for et Europa, som hurtigt er ved at miste demografisk og økonomisk vægt på den internationale scene; 14. konkluderer, at EGTS er det EU-retlige svar på institutionaliseringen af det territoriale samarbejde inden for EU, hvilket dog ikke betyder, at EU's regionale og lokale myndigheder ikke frit kan vælge alternative former og formler med eller uden status som juridisk person, selv om der her ville være tale om internationalt samarbejde og ikke et egentligt EU-samarbejde; 15. mener, at EGTS'erne også byder på interessante muligheder som "laboratorier" for forvaltning på flere myndighedsniveauer som efterlyst i Regionsudvalgets hvidbog. I betragtning af det bidrag, som indførelsen af EGTS kan yde til opfyldelsen af Europa 2020-strategiens mål, mener udvalget endvidere, at EGTS'er af en passende størrelse såsom EGTS-projekter med makroregionale tilgange kan være til støtte for indgåelsen af "udviklings- og investeringspartnerskabskontrakter", der i Kommissionens meddelelse "Gennemgang af EU's budget" af 19. oktober 2010 betegnes som instrumenter til gennemførelse af Europa 2020-strategien, men desværre begrænset til forbindelserne mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Anvendelse af forordning (EF) nr. 1082/2006 Regionsudvalget 16. beklager imidlertid, at selv om EGTS er en institution i henhold til EU-retten og er oprettet på ad hoc-basis for at lette det territoriale samarbejde inden for EU, og selv om forordningerne om anvendelsen af EU-fondene i første omgang synes at begunstige deres anvendelse under målet om europæisk territorialt samarbejde, er den reelle situation en helt anden og svarer ikke til de logiske og positive forventninger, som fik EU's lovgivere til at tage et skridt af så stor retlig betydning; 17. bekræfter efter omfattende forudgående høringer med repræsentanter for Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og møder, der ikke kun har været åbne for udvalgets medlemmer, men også for en række forskellige regionale organisationer, der er specialiserede inden for området, at kun et begrænset antal af de eksisterende EGTS'er forvalter territoriale samarbejdsprogrammer og -projekter, der er samfinansieret via EU-fondene; 18. bekræfter, at størstedelen af de eksisterende EGTS'er i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1082/2006, artikel 7, stk. 3, 2. afsnit, gennemfører andre specifikke territoriale samarbejdsopgaver uden finansielt bidrag fra EU;
- 5-19. mener, at Regionsudvalget i denne situation bør foretage en grundig analyse af, hvad årsagerne har været til denne uoverensstemmelse mellem forventninger og virkelighed, og foreslå konkrete foranstaltninger til at afhjælpe manglerne med udgangspunkt i, at den filosofi og de målsætninger, der ligger bag EU-lovgivernes oprettelse af EGTS, har endnu større gyldighed nu, hvor traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ligestiller territorial samhørighed med økonomisk og social samhørighed; 20. mener endvidere, at udvalgets arbejde i denne forbindelse kan være særlig nyttigt for udarbejdelsen af den rapport om gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1082/2006, som Kommissionen skal forelægge for Europa-Parlamentet og Rådet sammen med eventuelle ændringsforslag; 21. henviser til, at Mercedes Bressos udtalelse (CdR 308/2007 fin), som blev vedtaget på Regionsudvalgets plenarforsamling den 18. juni 2008, er et glimrende udgangspunkt for en grundig analyse af den situation, der har forhindret EGTS i at blive det ideelle EU-retsinstrument til institutionalisering og konsolidering af det territoriale samarbejde i EU; 22. fremhæver på ny, at der allerede i ovennævnte udtalelse fra Mercedes Bresso blev henvist til, at "en foranstaltning, der bør gennemføres på EU-plan, bør sigte mod at fremme brugen af EGTS som det foretrukne samarbejdsredskab" (pkt. 25), og at det blev understreget, at "gennemførelsen af forordningen bør koordineres korrekt, således at de forskellige retsakter, som medlemsstaterne udarbejder til gennemførelse af forordning (EF) 1082/2006, bliver overensstemmende og ikke skaber hindringer" (pkt. 32); 23. ovennævnte udtalelse anbefaler også indførelsen af incitamenter som "et særskilt program med fællesskabsfinansiering fra den europæiske regionaludviklingsfond, som kan bidrage til etablering af nye EGTS eller omdannelse af planlagte samarbejdsprojekter, som forvaltes efter gamle, konventionelle metoder" (udtalelse CdR 308/2007, pkt. 48) og "i forbindelse med Kommissionens indkaldelser af tilbud [ ] i evalueringen af de indkomne projekter at give positiv særbehandling til dem, der tager sigte på oprettelse af nye EGTS, og at sikre en fortsættelse, når projektet afsluttes. Dermed ville man fremme etableringen af en samarbejdskultur på mellemlangt og langt sigt og en søgning efter nye finansieringsformer som supplement til at gøre brug af fællesskabsbudgettet" (pkt. 49); 24. henleder opmærksomheden på, at der siden den 1. august 2007 næsten ikke er oprettet nogen EGTS'er i EU i forhold til det antal europæiske territoriale enheder, der allerede samarbejdede med hinanden, og de forventninger, der var skabt. På samme måde kan det konstateres, at meget få EGTS'er er under oprettelse på trods af iværksættelsen af talrige territoriale samarbejdsprojekter i EU, herunder navnlig projekter, der er samfinansieret over EU-fondene; 25. bemærker, at national lovgivning om ansættelse, udstationering og personaleforvaltning generelt skaber problemer for EGTS'erne, og det til trods for, at de netop er territoriale samarbejdsstrukturer, som burde kunne nyde godt af fleksibilitet på dette område. Bemærker
- 6 - endvidere, at der er store juridiske vanskeligheder forbundet med at arbejde fysisk i ét land for en struktur med hjemsted i et andet land mht. pension, social sikring og beskatning. Foreslår derfor, at forordningen præciserer, at den lovgivning, der gælder for de ansatte, skal være den lov, der gælder dér, hvor de arbejder, og ikke hvor EGTS'en har sit hjemsted; 26. understreger, at EGTS er et frivilligt instrument i tilrettelæggelsen af det territoriale samarbejde, og det bør derfor fortsat være de lokale og regionale myndigheders ansvar at afgøre, hvilke samarbejdsformer der er de bedst egnede i denne sammenhæng. Forbedret gennemførelse af EGTS Regionsudvalget 27. konkluderer på grundlag af de indsamlede oplysninger, at der kan peges på tre forskellige årsagstyper i forbindelse med EGTS' vanskelige start som EU-retlig institution, nemlig materielretlige, retsproceduremæssige og økonomisk-finansielle årsager; 28. mener, at det af de studier og rapporter, der er offentliggjort om EGTS, og som er bestilt af Regionsudvalget eller udarbejdet af forskere på området, kan udledes, at der er en lille sandsynlighed for, at problemerne har rod i institutionens uklare retsstatus, f.eks. den manglende entydige kategorisering som offentligretlig eller privatretlig enhed; 29. konstaterer, at det meste tyder på, at de egentlige retlige hindringer ligger på det proceduremæssige område, da gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1082/2006 ikke er samordnet, hverken selvstændigt mellem de enkelte medlemsstater eller gennem en EU-instans, hvilket har nogenlunde samme virkning som at lægge et puslespil med ét bestemt motiv, men hvis brikker er fremstillet af forskellige fabrikanter, som ikke har kontrolleret, at de passer ind i hinanden; 30. mener, at det i denne situation er nødvendigt, at en EU-myndighed på forhånd giver retningslinjer, om end af ikke-bindende karakter, om hvordan forordning (EF) nr. 1082/2006 skal gennemføres i den nationale lovgivning; 31. bifalder, at Kommissionens forslag til ændring af forordningen omfatter praktiske proceduremæssige foranstaltninger, som skal bidrage til at reducere de nuværende lange ekspeditionstider, der ikke altid kan imødegås ved at fortolke tavshed fra myndighedernes side som implicit accept, navnlig i betragtning af det stigende antal medlemsstater med EGTS-deltagende territoriale enheder, og i lyset af at tredjeparter såsom kreditinstitutter, leverandører og arbejdstagere kræver større retssikkerhed; 32. understreger, at sådanne proceduremæssige foranstaltninger nødvendigvis må omfatte oprettelsen af et fælles EGTS-forum for alle deltagende territoriale enheder og samtlige
- 7 - godkendende nationale myndigheder for at undgå en uendelig strøm af udkast til aftaler og vedtægter, der til stadighed må ændres på grund af faktorer uden indbyrdes sammenhæng; 33. fremhæver derfor det vigtige i, at alle relevante nationale bevillinger efter en samtidig, fælles og meget tæt koordineret direkte dialog med alle deltagere foreslås under ét i en enkelt retsakt, uden at dette på nogen måde berører de nationale myndigheders spillerum eller de yderligere formaliteter, som den enkelte nationale myndighed måtte kræve; 34. benytter lejligheden til at betone, at ud over drastisk at reducere cirkulationen af tekster og varigheden af proceduren, kunne et sådant fælles forum mellem samtlige deltagere og nationale godkendelsesmyndigheder muliggøre kreative løsninger på tilbagevendende problemer af personale- og skattemæssig art hos de eksisterende EGTS'er, da de retskilder, der nævnes i artikel 2, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1082/2006, gør det muligt at foretage visse ændringer i aftalen eller vedtægterne for den enkelte EGTS; 35. understreger den potentielle betydning af frivillige anmodninger om en forudgående teknisk-juridisk udtalelse vedrørende den nøje overholdelse af forordning (EF) nr. 1082/2006, som udkastet til aftale og vedtægter for den enkelte foreslåede EGTS skal påvise. En sådan udtalelse ville være ikke-bindende, i overensstemmelse med EU-retten og udarbejdet af en gruppe juridiske eksperter udpeget af Regionsudvalget. I stedet for en forudgående juridisk-teknisk udtalelse kan de aktører, der ønsker at danne en EGTS, igen på frivilligt grundlag, pålægge de samme juridiske eksperter at følge den ovenfor nævnte tætte, fælles dialog og proceduren med at udarbejde de retlige og tekniske rammebetingelser for en EGTS; 36. foreslår at give private (eller halvprivate) foretagender mulighed for at deltage i en EGTS, hvis de i kraft af deres arbejdsfelt vil kunne bidrage til gennemførelsen af dens aktiviteter og formål hvad enten der er tale om virksomheder, som leverer tjenesteydelser af almen økonomisk interesse på vegne af en offentlig myndighed eller som led i offentlig-private partnerskaber; 37. fremhæver det nødvendige i at øge kendskabet på EU-plan til EGTS-aftaler og -vedtægter. De bør offentliggøres i deres helhed i Den Europæiske Unions Tidende, serie C, hvilket ville øge retssikkerheden for tredjeparter i hele EU og bidrage til at udbrede kendskabet til den nye institution; 38. anbefaler samtidig, at Kommissionen herudover fastlægger gennemførelsesbestemmelser for sin egen forordning (EF) for at skabe klarhed over udefinerede retsbegreber, udfylde huller og skabe en klarere forbindelse mellem på den ene side forvaltningen af de EU-fonde, der er øremærket til territorialt samarbejde, eller, mere generelt, den grundlæggende regionale og/eller lokale samhørighed, og på den anden side indførelsen af EGTS'er; 39. Det bør understreges over for de myndigheder, som forvalter programmerne, og tydeligt præciseres i den nye reviderede EGTS-forordning (EF) nr. 1082/2006, at der aldrig må
- 8 - diskrimineres mod EGTS'er, som deltager i konkurrencen om initiativer, udbud og programmer på EU-plan, så meget mere som EGTS'ens blotte eksistens vidner om et varigt europæisk partnerskab, overholder de normale krav om tværnationalitet og efterlever princippet om, at EGTS'en har status som én enkelt juridisk person og subsidiært er underlagt lovgivningen i det land, hvor den har sit hjemsted; 40. beklager, at der næsten udelukkende bliver anvendt forældede modeller såsom undertegnelse af atypiske aftaler og en struktur med en projektleder og en række deltagere, som skal give indtryk af at være en de facto-gruppe, som ofte må skabe komplicerede retsstrukturer for at muliggøre udbetaling af forskud, betaling af gæld og udarbejdelse af de nødvendige begrundelser, hvilket alt sammen skaber administrative udgifter for projekterne; 41. opfordrer til, at der tages hensyn til anbefalingerne i ovennævnte Bresso-udtalelse, herunder anbefalingerne i punkt 48 og 49, som går ud på, at EGTS-deltagerne skal garantere, at der oprettes et selvstændigt europæisk kontaktpunkt for europæisk samarbejde, når EU-samfinansieringen er udløbet, med henblik på at sikre størst mulig forvaltningsmæssig effektivitet, økonomisk effektivitet samt territorial samhørighed og integration i EU uden at forårsage en generel stigning i EU's offentlige udgifter; 42. opfordrer til at fjerne det afstandskriterium (150 km), der anvendes til at klassificere øer som grænseregioner, der kan være berettigede til støtte under programmerne for grænseoverskridende samarbejde inden for rammerne af samhørighedspolitikkens mål om territorialt samarbejde og den europæiske naboskabspolitik; 43. anbefaler en revision af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1082/2006 om deltagelse af enheder fra tredjelande. Foreslår navnlig at overveje muligheden for oprettelse af bilaterale EGTS'er mellem en myndighed i en medlemsstat og en myndighed i en stat, som ikke er medlem af Den Europæiske Union, men som befinder sig i en førtiltrædelsesfase, indgår i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller er omfattet af Den Europæiske Unions naboskabspolitik. Anmoder endvidere om indførelse af nye europæiske bestemmelser med hjemmel i folkeretten, der er nødvendige for, at tredjelandes territoriale enheder kan deltage som fuldgyldige medlemmer i EGTS, hvilket også bør gælde for territoriale enheder med særlige forbindelser til EU; 44. henviser til, at det for at gøre det lettere for territoriale enheder i tredjelande at deltage i EGTS'er kan være hensigtsmæssigt, at EU indgår internationale aftaler med de pågældende lande i overensstemmelse med bestemmelserne i afsnit V i femte del af traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde; 45. mener, at EU med disse foranstaltninger vil øge sin interne samhørighed og styrke med henblik på at kunne tackle kommende eksterne udfordringer gennem øget konkurrenceevne på de internationale markeder for varer og tjenesteydelser, hvor de nye vækstlande stadig nyder fordel af lavere strukturomkostninger og større konkurrencefordele, da de ikke står over
- 9 - for en så akut og hastig generel aldringsproces og nedgang i den del af befolkningen, der befinder sig i den erhvervsaktive alder. Den merværdi, som Regionsudvalget kan tilføre udviklingen af EGTS'er Regionsudvalget 46. er af den opfattelse, at det kan spille en vigtig rolle i forbindelse med formidling, evaluering og fremme af EGTS'er, hvorfor det må sikres, at udvalget fortsat kan arbejde med fremme af EGTS som institution, herunder etablering af et europæisk netværk af tekniske eksperter og politiske repræsentanter samt et internationalt forum; 47. foreslår endvidere oprettelse af en overvågningsplatform for EGTS'er i Regionsudvalget, som løbende skal evaluere gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1082/2006 og den praktiske udvikling af EGTS'er med henblik på forberedelsen af den nye situation efter 1. januar 2014. Bruxelles, den
- 10 - III. PROCEDURE Titel RU's initiativudtalelse "Nye perspektiver for revisionen af EGTS-forordningen" Reference Retsgrundlag Initiativudtalelse, art. 307, stk. 4 Forretningsordenens bestemmelser Initiativudtalelse (artikel 42) Formandens/præsidiets beslutning 12. marts 2010 Det kompetente underudvalg Underudvalget for Territorial Samhørighed (COTER) Ordfører Alberto Núñez Feijóo, præsident for den selvstyrende region Galicien (ES/PPE) Analyse 7. juni 2010 Behandlet i underudvalget 30.9.2010 Vedtaget i underudvalget 16.11.2010 Afstemningsresultat i underudvalget Flertal Vedtaget på plenum Tidligere udtalelser fra Regionsudvalget Initiativ udtalelse om temaet: Europæisk gruppe for territorialt samarbejde: nyt skub i det territoriale samarbejde i Europa CdR 308/2007 fin. Ordfører: Mercedes Bresso (IT/PSE), præsident for Piemonte-regionen. CdR 100/2010 rev. 3 HE/GG/Sb