Finanstilsynets oplæg til krav til finansielle virksomheders produktudviklings- og produktstyringsprocesser

Transkript

1 Finanstilsynets oplæg til krav til finansielle virksomheders produktudviklings- og produktstyringsprocesser 1

2 Indledning Den finansielle krise viste bl.a., at en lang række forbrugere havde købt finansielle produkter, som var væsentligt mere risikable end kunderne var gået ud fra. Disse oplevelser har ført med sig, at der i en række europæiske lande og på EU-niveau er arbejdet med at skabe rammerne for en regulering, der skal sikre, at udviklere og distributører af finansielle produkter skal etablere passende produktudviklings- og produktstyringsmekanismer, som sikrer hensyntagen til kundernes behov. Tilsvarende blev det i Finanstilsynets strategi 2015 annonceret, at tilsynet ville komme med et oplæg på dette område. Ambitionen er, at det kun skal være gode og gennemskuelige produkter, der når frem til forbrugerne. Det skal bl.a. ske ved, at der i produktudviklingsfasen kommer et øget fokus på produkternes kvalitet og værdi for forbrugerne. England og Holland har allerede lanceret tilsynsstrategier og reguleringsinitiativer med dette fokus. Her varetages forbrugernes interesser via regulering af og tilsyn med, at kundehensyn er indlejret i finansielle virksomheders processer og kontrolmekanismer, når de udvikler finansielle produkter, når de fastlægger distributionsstrategier for produkterne, og når eksisterende produkter underlægges virksomhedens egenkontrol. Disse lande har endvidere indført regler om produktintervention, hvorved tilsynet kan forbyde eller begrænse markedsføringen og salg af problematiske finansielle produkter. Også i EU-regi har de fælleseuropæiske finansielle tilsynsmyndigheder, (EBA, ESMA og EIOPA 1 ) arbejdet med problemstillingen og myndighedernes samarbejdsorgan, Joint Committee, har allerede udarbejdet fælleseuropæiske retningsgivende principper for god produktudvikling og styring. Joint Committee s principper vedlægges som bilag 1. Dernæst er der i revisionen af direktivet om markeder for finansielle instrumenter (herefter benævnt MiFID2), der trådte i kraft 1. juli 2014, indeholdt overordnede regler om, at værdipapirhandlere skal have hensigtsmæssige produktudviklings- og produktstyringsmekanismer, der har kundernes behov i fokus. Direktivet indeholder en pligt for Kommissionen til at udmønte regelsættet i nogle mere detaljerede bestemmelser. ESMA har efter bemyndigelse fra Kommissionen udarbejdet et konsultationspapir (Consultation Paper MiFID II/MiFIR ESMA/2014/549), der er sendt i høring den 22. maj 2014, og som bl. a. uddyber kravene i MiFID2 om god produktudvikling og -styring. Svarfristen er 1. august MiFID2 reglerne skal være implementeret i dansk ret senest 1. juli 2016 og vil finde anvendelse fra 1. januar Tilsvarende er der i forbindelse med rådsforhandlingerne om revisionen af direktiv om forsikringsformidling (herefter benævnt IMD2), foreslået indsat regler, som overordnet set svarer til produktudviklings- og produktstyringsreglerne i MIFID2. Også i dette direktiv er der en hjemmel til Kommissionen til at supplere reglerne på niveau 1 med mere detaljerede regler. Kommissionen vil bemyndige EIOPA til at levere et udkast til niveau 2 reglerne tilsvarende processen i MIFID2. 1 European Banking Authority; European Securities and Markets Authority; European Insurance and Occupational Pensions Authority 2

3 Endelig er EBA i færd med at udarbejde retningslinjer om produktudviklingsprocesser for bankprodukter 2, der forventes at blive sendt i høring i oktober Disse retningslinjer tager afsæt i Joint Committees principper og vil i øvrigt læne sig op af det arbejde, der er foretaget i ESMA i relation til MiFID2 s produktudviklings- og produktstyringsregler. Finanstilsynet forventer, at de mere detaljerede produktudviklings- og produktstyringskrav på niveau 2 i MiFID2 vil blive fastsat i forordningsform, og dermed finde direkte anvendelse i Danmark uden særskilt dansk implementering. Produktudviklingsretningslinjerne for bankprodukter vil skulle efterleves efter et følg eller forklar princip. Det er endnu for usikkert at udtale sig om, hvilken reguleringsform niveau 2 bestemmelserne i IMD2 vil tage, men tendensen i EU-reguleringen går i retning af forordninger. Nedenstående figur giver et tidsmæssigt overblik over processen for reglernes udarbejdelse og ikrafttrædelse. For så vidt angår IMD2 reglerne og EBA s retningslinjer er de angivne tidspunkter forbundet med en vis usikkerhed, idet forhandlingerne befinder sig på et tidligt stadie. MiFID2/MiFIR ikrafttrædelse juli ESMA sender udkast til niveau 2 bestemmelser til Kommissionen januar EBA sender udkast retningslinjer for product governance principper i høring oktober EBA s retningslinjer for product governance forventes offentliggjort (ikrafttrædelse ukendt) juli MiFID2/MiFIR anvendelsesdato 1. januar IMD2 Rådsforhandlinger IMD2 trilogforhandlinger IMD2 rådsforhandlinger forventes afsluttet december IMD2 trilogforhandlinger forventes afsluttet juni IMD2 forventet ikrafttrædelse januar IMD2 forventet anvendelsesdato 1. januar Som følge af den fremskredne proces på MiFID-området, må det forventes, at rammerne for MiFID2 s niveau 2 regler i store træk ligger fast. Det er Finanstilsynets vurdering, at der kun vil være en begrænset mulighed for at ændre derpå. Derimod er der større mulighed for at præge reglerne på forsikringsområdet (IMD2) og på bankområdet (EBA s retningslinjer). Finanstilsynet ønsker derfor organisationernes og virksomhedernes syn på, i hvilket omfang de foreslåede bestemmelser for produktudvikling og -styring for investeringsprodukter vil være hensigtsmæssige at anvende på bank- og forsikringsområdet. 2 Hjemlen for guidelines er art. 74 i Kapitalkravsdirektivet (CRD IV), art. 10 (4) i Betalingsservicedirektivet (PSD I), art. 3 (1) i E-penge direktivet og art. 7 (1) i boligkreditdirektivet. 3

4 Dette høringspapir har to formål: For det første vil Finanstilsynet give de relevante organisationer og virksomheder indblik i, hvilke krav der vil komme til den fremtidige regulering af de finansielle virksomheders produktudvikling og produktstyring. For det andet vil Finanstilsynet signalere, hvilke overvejelser Finanstilsynet gør sig om tilrettelæggelsen af tilsynet på området. Eksisterende danske krav til produktudvikling Ledelsesbekendtgørelserne for finansielle virksomheder 3 indeholder i dag krav om, at finansielle virksomheder skal have retningslinjer for udvikling og godkendelse af nye tjenesteydelser og produkter. Retningslinjerne skal dække produkter, der kan medføre væsentlige risici for virksomheden, modparter eller kunder. Og retningslinjerne skal omfatte ændringer i eksisterende produkter, som medfører, at produktets risikoprofil ændres væsentligt. Det følger endvidere af ledelsesbekendtgørelserne, at direktionen skal godkende retningslinjerne. Ledelsesbekendtgørelserne fastlægger en række yderligere krav til produktudviklingen. Kravene fokuserer i vid udstrækning på håndtering af virksomhedens risici. Det følger af bekendtgørelse om god skik for finansielle virksomheder, at alle finansielle virksomheder skal handle redeligt og loyalt over for kunderne 4. Princippet om redelig og loyal hensyntagen til kunderne gælder for alle aspekter af de finansielle virksomheders virke, herunder også når finansielle virksomheder udvikler produkter, når de fastlægger distributionsstrategier, og når de løbende fører kontrol med eksisterende produkter. Reglerne om god skik gælder for såvel produktudviklere som distributører, og det følger endvidere af god skik bekendtgørelsens 2, at finansielle virksomheder, der indgår aftale med andre finansielle virksomheder om at distribuere deres produkter, har et ansvar for at sikre sig, at formidleren overholder reglerne om god skik. Nye forbrugerrettede krav til produktudvikling, produkthåndtering og distributionsstrategier De kommende EU regler lægger op til, at finansielle virksomheder skal indrette sig på en måde, der gør, at de søger at reducere potentielle risici for at sælge produkter, der ikke opfylder kundernes behov. Reglerne vil umiddelbart finde anvendelse for produktudviklere, der er finansielle virksomheder og for distributører, der er finansielle virksomheder. Reglerne er relevante både i de situationer, hvor produktudviklerne udvikler eller tilpasser produkter og sælger dem direkte til kunderne, og når produkterne sælges via andre finansielle virksomheder. Reglerne vil også finde anvendelse for de finansielle virksomheder, som tilbyder andre finansielle virksomheders produkter eller produkter fra virksomheder beliggende i tredjelande. 3 Bekendtgørelse om ledelse og styring af pengeinstitutter m. fl., finder anvendelse på penge- og realkreditinstitutter, fondsmæglerselskaber, investeringsforvaltningsselskaber og finansielle holdingselskaber og Bekendtgørelse om ledelse og styring af forsikringsselskaber og tværgående pensionskasser, jf. bekendtgørelsens 3 4

5 Den følgende beskrivelse af de kommende krav til de finansielle virksomheders produktudvikling og produktdistribution vil tage udgangspunkt i de forslag, som er fremsat i ESMA s høringspapir om MiFID2 s niveau 2 bestemmelser. Det skyldes, at det er på værdipapirområdet, at man er længst fremme med at udvikle detaljerede regler for virksomhedernes produktudvikling og -styring. Krav til produktudviklere MIFID2 lægger op til, at de finansielle virksomheder som udvikler finansielle produkter skal indrette sig på en måde, som forebygger interessekonflikter. Det skal bl.a. gøres ved at etablere processer for udvikling og godkendelse af finansielle produkter samt processer for løbende overvågning af produkterne og deres distribution. Det er et bærende princip i MiFID2-reguleringen, at virksomhedernes produktudviklingsprocesser følger et proportionalitetsprincip. Det indebærer, at produkter, som er kendetegnet ved en høj kompleksitet, en stor forventet udbredelse, en høj risiko for økonomisk tab, et højt omkostningsniveau for kunderne eller svært gennemskuelige omkostningsstrukturer, bør gennemgå en mere dybdegående produktudviklingsproces end den proces, som gennemføres for produkter, der ikke har et eller flere af de nævnte kendetegn. Krav til produktudviklerens udviklingsproces a. Produktudviklere skal udvikle ethvert produkt, så det passer til en på forhånd defineret målgruppes behov, finansielle forståelse og formål med købet. Målgruppen skal beskrives så præcist som muligt, hvilket bl.a. indebærer identifikation af de målgrupper, som produktet ikke egner sig til. b. Produktudviklere skal vurdere alle relevante risici ved produktet, samt om disse risici er hensigtsmæssige for målgruppen. c. Produktudviklere skal udføre test og simulationer for at vurdere, hvordan produktet og dets delelementer fungerer i forskellige scenarier med henblik på at kontrollere, at produktet ikke strider imod målgruppens behov. d. Produktudviklere skal kunne godtgøre, at de omkostninger, som kunden samlet set betaler for produktet, uanset om de tilgår produktudvikleren eller distributøren, er rimelige set i forhold til potentielt afkast/dækning for målgruppen og dennes behov. Omkostningsstrukturerne må endvidere hverken være unødigt komplicerede at forstå eller indeholde ugennemskuelige omkostninger. e. Produktudviklerne skal tilstræbe, at produktet er gennemskueligt og ikke er unødigt kompliceret. Krav til produktudviklerens distributionsstrategi a. Produktudviklere skal definere, hvilke distributionskanaler der er hensigtsmæssige for produktet under hensyntagen til produktets kompleksitet, risici og målgruppens behov. 5

6 b. Når produktudvikleren indgår en distributionsaftale med en distributør, skal produktudvikleren: sikre, at relevante oplysninger om produktet tilgår distributørerne, for at distributørerne derigennem kan opnå forståelse af produktet og rette markedsføringen til netop den målgruppe, som produktudvikleren har identificeret. kunne dokumentere overfor distributøren, at produktet er blevet udviklet under anvendelse af passende procedurer for produktudvikling. Krav til produktudviklerens kontrolmekanismer a. Produktudviklere skal, hvor det er relevant, løbende overvåge de produkter de tilbyder, herunder fastsætte hvornår og hvordan produkterne skal overvåges. b. Produktudviklerne skal ved enhver relancering af tidligere udstedte produkter undersøge, om det ny relancerede produkt fortsat matcher målgruppens formål og behov. Dette gælder også i tilfælde, hvor produktet formidles via en ekstern distributør. c. I tilfælde hvor produktudvikleren identificerer forhold ved solgte produkter, som kan have negativ indvirkning på, hvordan markedet fungerer og/eller negative følgevirkninger for forbrugerne, skal produktudvikleren overveje konsekvenserne for forbrugerne og på den baggrund foretage passende foranstaltninger. Dette gælder også i tilfælde, hvor produktet formidles via en ekstern distributør. Høringsspørgsmål 1: 1.a: Er kravene til produktudviklingen rimelige, og bør de samme krav være gældende uanset virksomhedsområde (værdipapir-, forsikrings- og bankområdet), og uanset produkttype? Hvis et eller flere af kravene ikke bør være gældende for en eller flere produkttyper, uddyb da gerne hvilke(t) og begrund hvorfor. 1.b: Er der andre krav, som ikke er nævnt her, som kan være hensigtsmæssigt at overveje? Hvis ja, nævn hvilke. 1.c: Vil kravene medføre væsentlige organisatoriske og ressourcemæssige ændringer i forhold til de produktudviklings- og styringsmekanismer som virksomheden har etableret i dag? Hvis ja, uddyb da venligst og giv eksempler inden for henholdsvis værdipapir-, forsikrings- og bankområdet. Krav til distributører Finansielle virksomheder, der distribuerer et finansielt produkt, som de ikke selv har udviklet, vil overordnet set blive omfattet af de samme produktstyringskrav som produktudviklere. 6

7 Krav til distributørens produktudvælgelses- og distributionsproces a. Finansielle distributører skal have etableret egnede foranstaltninger til at kunne indhente og forstå relevante oplysninger om de produkter de distribuerer, og om udviklerens produktgodkendelsesprocedure, herunder de pågældende produkters målgruppe og karakteristika. b. Distributørerne skal kunne stå inde for, at de produkter, de distribuerer, skal være egnede til en på forhånd defineret målgruppes behov, finansielle forståelse og formål med købet. Målgruppen skal beskrives så præcist som muligt, hvilket bl.a. indebærer identifikation af de målgrupper, som produktet ikke egner sig til. c. Distributørerne skal vurdere alle relevante risici ved de produkter, de distribuerer, samt om disse risici er hensigtsmæssige for målgruppen. d. Distributørerne skal udføre test og simulationer for at vurdere, hvordan de produkter, de distribuerer, og disses delelementer fungerer i forskellige scenarier med henblik på at kontrollere, at produkterne ikke strider imod målgruppens behov. e. Distributører skal kunne godtgøre, at de omkostninger, som kunden samlet set betaler for produktet, uanset om de tilgår produktudvikleren eller distributøren, er rimelige set i forhold til potentielt afkast/dækning for målgruppen og dennes behov. f. Distributører skal sikre sig, at man kun markedsfører og distribuerer finansielle produkter fra produktudviklere, som har passende produktudviklings- og kontrolprocedurer g. Distributører skal sikre sig dokumentation for, at de produkter der planlægges distribueret, har undergået en produktudviklings- og kontrolprocedure. h. Distributører skal sørge for at modtage passende informationer om produkterne fra produktudvikleren, så distributøren får det nødvendige kendskab til og forståelse af de produkter, der planlægges formidlet. Krav til distributørens kontrolmekanismer a. Distributører skal, hvor det er relevant løbende overvåge de produkter de tilbyder, herunder fastsætte hvornår og hvordan produkterne skal overvåges. b. Distributørerne skal ved enhver relancering af tidligere udstedte produkter undersøge, om det ny relancerede produkt fortsat matcher målgruppens formål og behov. c. I tilfælde hvor distributøren identificerer forhold ved de af distributøren solgte produkter, som kan have negativ indvirkning på, hvordan markedet fungerer og/eller negative følgevirkninger for forbrugerne, skal distributøren overveje konsekvenserne for forbrugerne og på den baggrund foretage passende foranstaltninger. 7

8 I de tilfælde hvor et finansielle produkt er udviklet af en ikke-finansiel virksomhed eller en udenlandsk virksomhed, og produktet distribueres via en dansk finansiel virksomhed, vil det alene være den danske distributør, der er omfattet af produktstyringskravene, og det vil være distributørens ansvar at sikre den passende løbende kontrol med produktudviklerens processer. Høringsspørgsmål 2: 2.a: Er kravene til distributørerne rimelige, og bør de samme krav være gældende uanset virksomhedsområde (værdipapir-, forsikrings- og bankområdet), og uanset produkttype? Hvis et eller flere af kravene ikke bør være gældende for en eller flere produkttyper, uddyb da gerne hvilke(t) og begrund hvorfor. 2.b: Bør distributører regelmæssigt skulle informere produktudvikleren om deres erfaring med produktet? Og hvis ja, hvilken type information bør distributøren afgive? 2.c: Er der andre krav, der ikke er nævnt her, som bør overvejes? Hvis ja, nævn da hvilke. 2.d: Vil kravene medføre væsentlige organisatoriske og ressourcemæssige ændringer for produktdistributørerne i forhold til de foranstaltninger, som virksomheden har etableret i dag? Hvis ja, uddyb venligst og giv eksempler inde for henholdsvis værdipapir-, forsikrings- og bankområdet. Finanstilsynets tilsyn med krav til produktudvikling, -opfølgning og distribution Finanstilsynets tilsyn med regler om produktudvikling, produkthåndtering/opfølgning og distributionsstrategier vil hvile på et bærende princip om, at ansvaret for design og kontrol med finansielle produkter ligger hos den finansielle virksomhed. Samtidig vil tilsynet være et proportionalitets- og risikobaseret tilsyn, som generelt giver plads til selvstændig produktudvikling og innovation i de finansielle virksomheder. Finanstilsynets tre principper for tilsynsarbejdet er beskrevet mere indgående i det følgende. Princip 1: Finansielle virksomheder er ansvarlige for egne processer Finanstilsynet ønsker at tilrettelægge tilsynet med virksomhedernes processer for produktudvikling, opfølgning og distribution på en måde, som ikke generelt sætter hindringer i vejen for innovation og produktdiversitet. Derfor vil Finanstilsynet ikke forhåndsgodkende produkter eller sætte præcise krav til design af produktudviklingsprocesser og produkter. Tilsynet vil i stedet fastholde, at ansvaret for designet af finansielle produkter ligger hos den finansielle virksomhed, ligesom det er den finansielle virksomhed, der selv bærer ansvaret for at sikre en tilstrækkelig egenkontrol 8

9 af indarbejdelsen af kundehensyn i virksomhedens egne processer for produktudvikling, opfølgning og distribution. Princip 2: Risiko- og væsentlighedsbaseret tilsyn tilpasset sektormæssig forskellighed Produktudviklingskravene finder anvendelse på meget forskellige virksomhedsområder, der bl.a. er kendetegnet ved betydelige variationer i antallet af virksomheder og produkter på markedet, men også i kompleksiteten i de produkter som udvikles. Finanstilsynet vil være opmærksom på disse forskelligheder og tilpasse den tilsynsmæssige indsats efter, hvilken sektor og hvilke produkttyper der er tale om. Derudover vil den tilsynsmæssige indsats løbende blive tilpasset nye trends og markedsudviklinger. Finanstilsynets vil gøre brug af forskellige tilsynsredskaber herunder inspektioner, temaundersøgelser, interviews, dialogmøder, desk research, data og informationsindsamling, markedsovervågning, indsamling af klagedata mv. Tilsynet vil tilrettelægge arbejdet på en måde, som giver plads til ad hoc undersøgelser og til at rette fokus på de områder, hvor det vurderes mest væsentligt, og hvor der kan være de største udfordringer for forbrugerbeskyttelsen. I væsentlighedsvurderingen vil der blive lagt vægt på, om et produkt potentielt kan have negative implikationer for et stort antal forbrugere, eller om et produkt kan have store negative konsekvenser for en mindre gruppe kunder. Princip 3: Produktintervention som en sidste udvej MIFIR 5 og PRIIPs 6 forordningerne giver Finanstilsynet beføjelse til at indføre restriktioner for markedsføring og distribution af et finansielt produkt, hvis produktet medfører væsentlige problemer med hensyn til forbrugerbeskyttelse. Baggrunden for denne beføjelse skal findes i, at der i Europa under finanskrisen har været eksempler på produkter, som havde så mange dårlige egenskaber, at de ikke burde have været solgt på nogen markeder. Disse eksempler har ført til, at såvel de tre fælleseuropæiske tilsynsmyndigheder (EBA, ESMA og EIOPA) som de nationale kompetente myndigheder via EU-reguleringen får disse kompetencer. Tanken er, at tilsynet kun skal bruge interventionsbeføjelsen i ekstraordinære og ekstreme tilfælde, hvor de øvrige regler for produktudvikling, -markedsføring og -rådgivning ikke vurderes at være tilstrækkelige til at imødegå den identificerede trussel, som et produkt kan have mod forbrugerbeskyttelsen eller det pågældende markeds hensigtsmæssige funktion. Høringsspørgsmål 3: 3.a: Er Finanstilsynets principper for tilsynsførelse med virksomhedernes produktudvikling, -opfølgning og distribution rimelige og hensigtsmæssige? Hvis nej, begrund da venligst. 5 Regulation on markets in financial instruments 6 Regulation on key information documents for packaged and insurance based investment products 9

10 Høring Notatet er i offentlig høring frem til 1. oktober Finanstilsynet opfordrer finansielle virksomheder, erhvervs- og forbrugerorganisationer og andre, der beskæftiger sig med reguleringen af den finansielle sektor, til at indsende kommentarer og forslag til oplægget. Høringssvar bedes sendt til: jn@ftnet.dk Eventuelle spørgsmål til høringsnotatet kan rettes til: - Annette Bjaaland Andersen, aba@ftnet.dk, tlf.: Carsten Ulstrup: cup@ftnet.dk, tlf.:

11 Bilag 1: Joint Committee s principper The Principles The ESAs have developed the following principles that they agree to consider when developing policy with regard to manufacturers product oversight and governance processes within the respective legal frameworks. In doing so, the ESAs will take into account the principle of proportionality and the type(s) of product, financial instrument or service. 1. In order to minimise potential consumer detriment, avoid potential conflicts of interest, and ensure that the interests and objectives of target markets are duly taken into account, the manufacturer should establish, implement, and review on an ongoing basis product oversight and governance processes. 2. The manufacturer s executive board should endorse the product oversight and governance processes. Senior management should take responsibility for compliance with these processes before and after the launch of a product, and should ensure that adequate records of this assessment are maintained. 3. As part of the application of its product oversight and governance processes, the manufacturer should identify the target market of the product; analyze its characteristics; and ensure that the product meets the identified objectives and interests of that target market. 4. The manufacturer should conduct product testing to assess how the product would function in different, likely scenarios, including stressed scenarios, to ensure that the product is aligned with the interests and objectives of, and leads to fair outcomes for the target market. 5. When setting the charges and features of the product, the manufacturer should also take appropriate steps to ensure they are transparent for the target market. 6. The manufacturer should select distribution channels that are appropriate for the target market and disclose clear, accurate and up-to-date information to distributors. 7. The manufacturer should monitor periodically the functioning and operation of the product to ensure that it continues to meet the objectives and interests of the target market and should, where appropriate, review the product to ensure compliance. 8. The manufacturer should take appropriate action when issues that may lead to consumer detriment have materialised or can be reasonably anticipated. 11