Notat om forlig om Permanent toldkontrol i Danmark (styrket grænsekontrol) af 11. maj 2011 som revideret den 10. juni 2011

Transkript

1 Notat om forlig om Permanent toldkontrol i Danmark (styrket grænsekontrol) af 11. maj 2011 som revideret den 10. juni 2011 Af Gerd Battrup, Institut for Grænseregionsforskning, Sønderborg Regeringen indgik den 11. maj 2011 forlig med Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne om en styrkelse af den told- og politikontrol, der udføres ved de danske grænser, der i overskriften til forligsteksten er betegnet som et forlig om permanent toldkontrol i Danmark (styrket grænsekontrol). Forligsteksten blev revideret den 10. juni 2011 efter aftale mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Pia Christmas Møller, idet et afsnit på side 5 i afsnittet Ændring af Schengen-reglerne blev ændret fra, at den ovenfor beskrevne indsats i forhold til at styrke grænsekontrollen i Danmark vil kunne gennemføres inden for rammerne af det nuværende Schengen-samarbejde til at den ovenfor beskrevne indsats i forhold til at styrke grænsekontrollen i Danmark skal kunne gennemføres inden for rammerne af det nuværende Schengen-samarbejde. Det vil blive sikret i implementeringen i alle faserne (mine fremhævelser). Forligsteksten, som den fremstår nu, er gengivet på Finansministeriets hjemmeside Pressemeddelelser/2011/06/toldkontrol/Permanent%20toldkontrol%20i%20Danmark.ashx (downloadet 11. juni 2011). Uanset den ændrede formulering om, at implementeringen af forliget i alle faser skal gennemføres indenfor rammerne af Schengen-samarbejdet, vil en gennemførelse af forliget efter dets ordlyd rejse væsentlige problemer i forhold til de forpligtelser, der påhviler Danmark efter Schengen konventionen og Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks), som Danmark har tilsluttet sig ved parallelaftale, og som oprindeligt blev implementeret i dansk ret ved lov nr. 301 af 19. april 2006 om ændring af udlændingeloven og lov om ægteskabs indgåelse og opløsning. Formålet med dette notat er at skitsere hvilke problemer i forhold til den danske deltagelse i Schengensamarbejdet, der vil være forbundet med en gennemførelse af forliget efter dets ordlyd. Notatet

2 indeholder to dele. Det første del behandler Schengen samarbejdet i perspektiv af forliget om Permanent toldkontrol (styrket grænsekontrol), herunder den danske deltagelse i Schengen samarbejdet og de særlige forhold, der følger af det danske forbehold i forhold til samarbejdet omkring retlige og indre anliggender i EU samt redegør for Schengen grænse kodeksen, herunder princippet om de åbne indre grænser, hvilke myndigheder, der er omfattet af kodeksens bestemmelser og kodeksens bestemmelser om indførelse af midlertidig grænsekontrol ved de indre grænser. Den anden del drøfter i to afsnit regeringens forlig med Dansk Folkeparti og Pia Christmas Møller i et retligt perspektiv. Det første afsnit forsøger at give en mere generel karakteristik af forliget og af de bidrag, der understøtter regeringens ansøgning til Folketingets Finansudvalg om en bevilling på 42,3 mio. kr. til gennemførelse af en første fase af forliget (aktstykke nr. 128), mens det andet og sidste afsnit opridser en række problemer, som en gennemførelse af forliget efter dets ordlyd med stor sandsynlighed vil rejse i forhold til den danske deltagelse i Schengen samarbejdet. 2. Om Schengen samarbejdet og den fri passage over EU s indre grænser 2.1 Baggrund for Schengen reglerne Gennem den første halvdel af 1980 erne var der foregået en omfattende diskussion af behovet for at styrke den europæiske konkurrencedygtighed gennem at fjeme mange af de såkaldte tekniske handelshindringer, dvs. skabe et fælles indre marked, og samtidig på baggrund af bl.a. erfaringerne fra Den Nordiske Pasunion fra 1957 og passamarbejdet mellem Benelux-landene fra 1960 moderere de barrierer for fri bevægelighed for personer, der sattes af grænsekontrollen mellem de enkelte medlemsstater. En række EF medlemsstater var stærkt skeptiske overfor lempelse af personkontrollen mellem grænserne. Det gjaldt bl.a. UK, Irland og Danmark. For andre medlemsstater, herunder Tyskland og Frankrig, var fuldstændig fri bevægelighed for personer af stor symbolsk betydning for EFintegrationen. Den daværende tyske forbundskansler, Helmuth Kohl, og den daværende franske præsident, Francois Mitterand, indgik i juli 1984 en bilateral aftale om at lette grænsekontrollen mellem de to lande(saarbrücken-aftalen). Initiativet fik hurtigt tilslutning fra Benelux-landene, hvilket førte til Schengen-aftalen fra Kort efter indgåelse af Schengen-aftalen besluttede et flertal af EU-landene på topmødet i Milano ( juni 1985) at indkalde til en regeringskonference, hvor landenes stats- og regeringschefer skulle forhandle om ændring af traktaten. På samme topmøde fremlagde Kommissionen sin hvidbog med konkrete anvisninger på etableringen af et Indre Marked hvilket også indebar fri bevægelighed for personer. Resultatet, Den Europæiske Fællesakt, der skulle bane vejen for etableringen af Det Indre Marked med fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og arbejdskraft, var forhandlet færdig et halvt år senere. Men de daværende medlemsstater kunne imidlertid stadig ikke blive enige om, hvor langt man ville gå med hensyn til fri bevægelighed for personer, herunder især den fri bevægelighed for statsborgere fra 3. lande. De medlemsstater, der stod bag Schengen aftalen mente, at den fri bevægelighed i princippet burde vedrøre alle personer uanset statsborgerskab og ønskede på 2

3 længere sigt helt at ophæve kontrollen ved de indre grænser. De øvrige fandt det nødvendigt at fastholde kontrollen ved de indre landegrænser. Da EF medlemsstaterne ikke i løbet af 1980 erne kunne nå frem til en fælles forståelse indenfor rammerne af samarbejdet i EF, besluttede Frankrig, Tyskland og Benelux-landene selv at gennemføre den fri personbevægelighed inden for egne grænser. Det blev gjort i 1990 ved at disse lande undertegnede Schengen konventionen, der realiserede målsætningerne fra Schengen-aftalen fra Schengen konventionen sigter i overensstemmelse med Schengen aftalen på samtidig med ophævelsen af personkontrollen ved de fælles indre grænser at styrke samarbejdet mellem de deltagende stater i forhold til bekæmpelse af kriminalitet og illegal indvandring. Det skete og sker bl.a. gennem styrkelse af kontrollen ved de ydre grænser, dvs. grænserne mellem stater, der deltager i Schengen samarbejdet og stater, der ikke deltager i samarbejdet, styrkelse af samarbejdet mellem nationale politimyndigheder og etablering af fælles informationssystemer, bl.a. SIS, SIS II og Sirene 2.2 Den danske deltagelse i Schengen samarbejdet Danmark tilsluttede sig Schengen samarbejdet ved aftale af 19. december 1996, og folketinget bemyndigede ved lov nr. 418 af 10. juni 1997 om Danmarks tiltrædelse af Schengenkonventionen regeringen til at ratificere Schengen Konventionen. Ratificeringen fandt sted den 23. september 1997, og Den 1. december 2000 traf Rådet afgørelse om en fuldstændig gennemførelse af Schengen-reglerne i forhold til Danmark og de øvrige nordiske lande med virkning fra den 25. marts 2001, dog således at reglerne vedrørende Schengen-informationssystemet allerede blev bragt i anvendelse i forhold til de nordiske lande med virkning fra den 1. januar Rigspolitiet er og har til stadighed været tillagt det overordnede ansvar for Danmarks deltagelse i Schengen samarbejdet. Det fremgår imidlertid af Schengen konventionen, at konventionens omtale af politisamarbejde m.v. også omfatter arbejde af politimæssig karakter, der udføres af toldembedsmænd. Se f.eks. afsnit III Politi og Sikkerhed, art. 40 om politisamarbejde, art. 41 om adgangen til hot pursuit, art. 44 om kommunikation, informationer og udveksling af kommunikationsudstyr, art. 50 om gensidig retshjælp samt kapitel 6 om narkotika, afsnit IV om Schengen information systemet, der i art. 92, 99 og 101 udtrykkeligt omtaler toldvæsenet og troldkontrol samt afsnit V om Transport og varebevægelser. Af tiltrædelsesaftalen for Danmark til Schengen konventionen, EF- Tidende nr. L 239 af 22/09/2000 s fremgår det således også udtrykkeligt af art. 2 og 3, at den danske tiltrædelse for så vidt angår konventionens art. 40 om politisamarbejde og art. 41 om hot pursuit omfatter a) polititjenestemænd hos lokale politimestre og hos Rigspolitichefen samt b) toldembedsmænd på de betingelser, der er fastsat i de i henhold til artikel 40, stk. 6, i konventionen af 1990 relevante bilaterale aftaler, hvad angår disse personers kompetence med hensyn til ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, med våben og sprængstof samt ulovlig transport af giftigt og farligt affald. Schengen reglerne blev delvist indarbejdet i Amsterdam traktaten i 1997 og er i dag integreret i 3

4 i Lissabon traktatens bestemmelser om i Traktaten of Den Europæiske Union (TEU) art. 3-2 og TEUF, tredje del, afsnit V [Område med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed]. Det følger af det danske forbehold i forhold til det retlige samarbejde, at Danmark ikke er omfattet af bestemmelserne i TEUF, tredje del, afsnit V [Område med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed], hvilket også understreges i TEU, protokol nr. 22 om Danmarks stilling, art.2: Ingen af bestemmelserne i tredje del, afsnit V [Område med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed], i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, ingen foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til nævnte afsnit, ingen bestemmelser i internationale aftaler indgået af Unionen i henhold til nævnte afsnit og ingen afgørelser truffet af Den Europæiske Unions Domstol om fortolkning af sådanne bestemmelser eller foranstaltninger eller foranstaltninger, der er ændret eller kan ændres i henhold til dette afsnit, er bindende for eller finder anvendelse i Danmark; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde Danmarks beføjelser, rettigheder og forpligtelser; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde gældende fællesskabsret eller EU-ret eller udgør en del af EU-retten, således som de finder anvendelse på Danmark. Det danske forbehold i forholdet til EU samarbejdet om retlige og indre anliggender betyder ikke, at Danmark står uden for alle dele af samarbejdet om retlige og indre anliggender. Det hænger bl.a. sammen med formuleringen af forbeholdet ved Edinburgh afgørelsen i 1992, der ikke udelukker at Danmark deltager i samarbejdet på dette område, men garanterer, at Danmark ikke afgiver suverænitet til EU jf. Grundlovens 20 på området. Danmark deltager derfor alene i det mellemstatslige samarbejde, men står uden for det overstatslige samarbejde. Med integrationen af det politi- og strafferetlige samarbejde i TEUF, er konsekvensen af den begrænsede danske deltagelse i samarbejdet, er at Danmark er udelukket fra at deltage i de beslutninger, der for fremtiden måtte blive truffet om samarbejdet, dvs. at Danmark ikke har ret til at deltage i forhandlinger om ændring af Schengen reglerne. Efter Protokol nr. 22 om Danmarks stilling er Danmark dog tillagt mulighed for efterfølgende at tilslutte sig nye foranstaltninger: Inden 6 måneder efter at Rådet har truffet foranstaltning om et forslag om eller initiativ til udbygning af Schengenreglerne som er omfattet af denne del, træffer Danmark foranstaltning om, hvorvidt det vil gennemføre denne foranstaltning i sin nationale lovgivning. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vil denne foranstaltning skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemsstater, der er bundet af foranstaltningen. Hvis Danmark beslutter ikke at gennemføre en rådsforanstaltning som nævnt i stk. 1, overvejer de medlemsstater, der er bundet af foranstaltningen, og Danmark, hvilke passende foranstaltninger der skal træffes. En sidste konsekvens af det danske forbehold i forhold til det retlige samarbejde, integrationen af det retlige samarbejde i TEUF og den danske deltagelse i Schengen samarbejdet på et mellemfolkeligt grundlag, er at EU Domstolen ikke uden videre er kompetent i konflikter mellem Danmark og Kommissionen og/eller andre stater, der deltager i Schengen samarbejdet. Retlige konflikter mellem Danmark og Kommissionen og/eller andre stater, der deltager i Schengen samarbejdet må som udgangspunkt løses efter bestemmelserne i Traktatretskonventionen fra 1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties). Det betyder, at hvis Danmark handler i klar og alvorlig modstrid med Schengen reglerne, og hvis de øvrige medlemsstater og (formentlig også) Kommissionen vælger at reagere med retlige sanktioner, vil Danmark i sidste ende kunne udelukkes eller suspenderes fra deltagelse i samarbejdet jf. Traktatretskonventionens art. 60 stk. 2 og 3: 4

5 Termination or suspension of the operation of a treaty as a consequence of its breach 2. A material breach of a multilateral treaty by one of the parties entitles: (a) the other parties by unanimous agreement to suspend the operation of the treaty in whole or in part or to terminate it either: (i) in the relations between themselves and the defaulting State; or (ii) as between all the parties; (b) a party specially affected by the breach to invoke it as a ground for suspending the operation of the treaty in whole or in part in the relations between itself and the defaulting State; (c) any party other than the defaulting State to invoke the breach as a ground for suspending the operation of the treaty in whole or in part with respect to itself if the treaty is of such a character that a material breach of its provisions by one party radically changes the position of every party with respect to the further performance of its obligations under the treaty. 3. A material breach of a treaty, for the purposes of this article, consists in: (a) a repudiation of the treaty not sanctioned by the present Convention; or (b) the violation of a provision essential to the accomplishment of the object or purpose of the treaty. 2.3 Schengen grænse kodeksen Schengen Konventionens bestemmelser i art. 2-8 blev i den 13. oktober 2006 erstattet af bestemmelserne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks). Som nævnt ovenfor blev Schengen grænse kodeksen implementeret i dansk ret ved lov nr. 301 af 19. april 2006 om ændring af udlændingeloven og lov om ægteskabs indgåelse og opløsning. Kodeksen er senere blevet revideret ved Forordning (EF) nr. 296/2008, Forordning (EF) nr. 81/2009, Forordning (EF) 810/2009 samt forordning (EF) nr. 265/2010. Kodeksen indeholder fem afsnit samt en række bilag: en præambel, der generelt opridser formålet med kodeksen og forskellige former for kontrol, der ikke er omfattet af kodeksen, herunder ind- og udrejsekontrol, der foretages som led i udøvelse af politiets almindelige beføjelser, sikkerhedskontrol af personer, der er identisk med den, der foretages i forbindelse med indenrigsflyvninger og muligheder for undtagelsesvis at foretage bagagekontrol af personer, der foretager en flyvning eller en sø- overfart indenfor Schengen området; et første afsnit, der angiver kodeksens formål, anvendelsesområde og indeholder en lang række definitioner på begreber, der anvendes i kodeksen; et andet afsnit om passage af de ydre grænser og indrejsebetingelser, kontrol af de ydre grænser, personale og ressourcer til og samarbejde mellem medlemsstaterne den ydre grænsekontrol samt en række specifikke regler for ind- og udrejsekontrol i forhold til forskellige transportmidler og personer(fra sømænd og piloter til statsoverhoveder); et tredje afsnit om de indre grænser, herunder ophævelse af kontrollen ved de indre grænser samt adgangen til og betingelserne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, samt et fjerde og sidste afsnit, der indeholder en række afsluttende bestemmelser om indberetning af oplysninger revision af detailregler, styring og generelle undtagelser fra regler- 5

6 ne om kontrollen ved de ydre grænser, herunder eksisterende aftaler om kontrol af mindre grænseovergange m.v. Det er særligt Schengen grænse kodeksens præambel, bestemmelserne om kodeksens formål og anvendelsesområde samt definitionerne på de begreber, der anvendes i kodeksen samt bestemmelserne i kodeksens tredje afsnit om de indre grænser, der er af relevante for en retlig vurdering af regeringens forlig af 10. juni 2011 med Dansk Folkeparti og Pia Christmas Møller om Permanent toldkontrol (styrket grænsekontrol). Det drejer sig først og fremmest om spørgsmål om Princippet om de åbne indre grænser Toldkontrol og grænsekontrol Forbuddet mod etablering af permanente hindringer for grænseoverskridende trafik, hvis sigte alene eller helt overvejende er gennemførelse af kontrolforanstaltninger Betingelserne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol Da Schengen grænse kodeksen erstatter bestemmelserne i Schengen konventionens art. 2-8, men ikke i øvrigt tilsigter at ændre konventionen, skal den naturligvis fortolkes i snæver kontekst af Schengen konventionen, hvor dette er relevant Princippet om de åbne grænser Den overordnede målsætning for Schengen samarbejdet understreges allerede i kodeksens art. 1 og art. 20, der indleder kodeksens afsnit III om de indre grænser: Art. 1: Denne forordning indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem Den Europæiske Unions medlemsstater. Den fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer EU-medlemsstaternes ydre grænser Art.20: De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet For at understøtte realiseringen af de åbne indre grænser pålægger kodeksen i art. 22, 1. pkt. de deltagende stater at fjerne hindringer for vejtrafikken ved overgangssteder ved de indre grænser Medlemsstaterne fjerner alle hindringer for en smidig afvikling af vejtrafikken ved overgangsstederne ved de indre grænser, navnlig hastighedsbegrænsninger, der ikke udelukkende er fastsat af hensyn til trafiksikkerheden. Princippet om de åbne indre grænser modificeres af en adgang til midlertidigt at genindføre grænsekontrol. I art. 22, 2.pkt. fastslås det således, at medlemsstaterne skal være forberedt på at skulle kunne sørge for kontrolforanstaltninger, hvis grænsekontrollen ved de indre grænser genindføres. Princippet om de åbne grænser berører heller ikke medlemsstaternes udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til nationalret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har virkning som grænsekontrol, hvilket også gælder i grænseområder, og som heller ikke har grænsekontrol som formål. Kodeksen fastslår således i art. 21 6

7 Ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser berører ikke: a) medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol; dette gælder også i grænseområder. For så vidt angår første punktum kan udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke ligestilles med ind- og udrejsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger: i) ikke har grænsekontrol som formål ii) bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet iii) er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser iv) udføres som stikprøvekontrol b) sikkerhedskontrol af personer i havne eller lufthavne, der foretages af de kompetente myndigheder i henhold til den enkelte medlemsstats ret eller af de ansvarlige i havne og lufthavne eller af transportvirksomheder, forudsat at denne kontrol også foretages for så vidt angår personer, der rejser inden for en medlemsstats område c) en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter d) tredjelandsstatsborgeres pligt til at anmelde deres tilstedeværelse på en medlemsstats område i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 22 i Schengen-konventionen Toldkontrol, grænsekontrol og grænseovervågning Som anført ovenfor erstattede Schengen grænse kodeksen art. 2-8 i Schengen konventionen og der er i vidt omfang overlap mellem formuleringen af de enkelte bestemmelser i Schengen konventionen og Schengen grænse kodeksen. Der er derfor ikke grund til at antage, at Schengen grænse kodeksens afgrænsning af hvilken udøvelse af myndigheder og hvilke myndighedspersoner, der er omfattet, er mere snæver end i Schengen konventionens bestemmelser, der - som anført ovenfor under afsnit 2.2 om den danske deltagelse i Schengen samarbejdet - omfatter alle aktiviteter af politimæssig karakter uanset om disse aktiviteter udføres af ansatte i politiet eller i toldmyndigheder og i visse sammenhænge endda går videre og omfatter opgaver, der udelukkende eller næsten udelukkende synes at måtte betegnes som toldkontrol. Se f.eks. Schengen konventionens oprindelige bestemmelser i art. 92, 99 og 101, der alle taler om grænsekontrol og anden politi-og toldkontrol inde i landet. Danmark synes endelig ikke at have ændret sin notifikation af hvilke myndigheder, der er omfattet af samarbejdet siden Schengen grænse kodekset trådte i kraft. Det må derfor antages, at tiltrædelsesaftalens angivelse af hvem, der er omfattet af Schengen samarbejdet, (politiet samt toldembedsmænd for så vidt angår deres kompetence med hensyn til ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, med våben og sprængstof samt ulovlig transport af giftigt og farligt affald mv.) fortsat er gældende. Schengen grænse kodeksen indeholder en række bidrag til en nærmere forståelse af begreberne grænsekontrol og grænseovervågning. Det gælder dels art. 2, der angiver en række definitioner og dels bestemmelserne i kodeksens afsnit II om kontrollen ved de ydre grænser. Her angives bl.a. en række foranstaltninger, som medlemsstaterne har pligt til eller mulighed for at indrette i forbindelse med den ydre grænsekontrol, og hermed angives indirekte omvendt også hvilke foranstaltninger, der 7

8 som udgangspunkt synes at ville være problematiske at indrette ved kontrol af passager over de indre grænser. Af særlig relevans for bedømmelsen af regeringens forlig med Dansk Folkeparti og Pia Christmas møller af 10. juni om Permanent toldkontrol (styrket grænsekontrol) er art. 2, stk. 9-13: 9) grænsekontrol : den aktivitet, som i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning og med henblik på at opfylde målene heri foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning 10) ind- og udrejsekontrol : kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område 11) grænseovervågning : overvågning af grænserne på strækningerne mellem grænseovergangssteder og overvågning af grænseovergangssteder uden for den normale åbningstid for at forhindre personer i at omgå ind- og udrejsekontrollen 12) efterfølgende kontrol (second line check): en yderligere kontrol, der kan foretages på et særligt sted, som ligger i en vis afstand fra det sted, hvor den almindelige ind- og udrejsekontrol finder sted (first line) 13) grænsevagt : embedsmand, der i henhold til national ret er stationeret enten ved et grænseovergangssted eller ved en grænse eller i umiddelbar nærhed heraf, og som i henhold til denne forordning og national ret udfører grænsekontrolopgaver Foruden kontrol af ind- og udrejser ved grænseovergangsstederne og grænseovervågning omfatter begrebet (ydre) grænsekontrol efter kodeksens afsnit II også fysiske markeringer af grænseovergangen, herunder indretning af grænsekontrolanlæg, herunder etablering af fast kontrolposter samt omlægning af kørebaner. Kodeksens art. 9 stk. 1 pålægger således medlemsstaterne i forbindelse med varetagelse af kontrollen af de ydre grænser at oprette separate baner, navnlig ved overgangssteder i lufthavne, for at kunne udføre ind- og udrejsekontrol af personer. Herudover kan medlemsstaterne anlægge separate baner ved deres sø- og landgrænseovergangssteder og ved grænserne mellem medlemsstater, der ikke anvender artikel 20 ved deres fælles grænser, dvs. som ikke er omfattet af Schengen samarbejdets bestemmelser om fri passage over de indre grænser. Begrebet grænseovervågning uddybes også i afsnit II. Hovedformålet med grænseovervågning er efter art.12 at forhindre ulovlig passage, bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet og træffe foranstaltninger mod personer, som har passeret grænsen ulovligt (stk.1). Grænsevagterne anvender stationære eller mobile enheder til grænseovervågningen, der gennemføres på en sådan måde, at den forhindrer og afskrækker folk fra at omgå ind- og udrejsekontrollen ved grænseovergangsstederne (stk.2). Overvågningen mellem grænseovergangsstederne foretages af grænsevagter, hvis antal og metoder skal afpasses efter foreliggende eller forudsete risici og trusler. Der foretages hyppige og uventede ændringer i overvågningstidspunkterne, således at uautoriseret grænsepassage indebærer en permanent risiko for at blive afsløret (stk.3). Overvågningen foretages af stationære eller mobile enheder, der patruljerer eller posteres på strækninger, der er kendt for eller formodes at være 8

9 følsomme, idet formålet med overvågningen er at pågribe personer, som passerer grænsen ulovligt. Overvågningen kan ligeledes foretages ved hjælp af tekniske, herunder elektroniske, midler (stk.4) Betingelserne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol Betingelserne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser er reguleret i kodeksens afsnit III art Hovedbetingelserne for indførelse af midlertidig grænsekontrol er angivet i art. 23. Der skal foreligge en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed og genindførelsen af grænsekontrol må ikke overstige det strengt nødvendige og må som hovedregel højst vare 30 dage eller så længe den alvorlige trussel forventes at vare. Ved enhver midlertidig genindførelse af grænsekontrollen skal der ske underretning af Kommissionen som de øvrige medlemsstater. Hvis der er tale om en forudsigelig genindførelse skal Kommissionen og de øvrige medlemsstater underrettes så hurtigt som muligt forud for lukningen med angivelse af grundene for den foreslåede genindførelse, herunder om hvilke begivenheder der udgør en alvorlig trussel for den offentlige orden eller den indre sikkerhed, omfanget af den planlagte genindførelse med angivelse af, hvor der skal genindføres grænsekontrol, datoen for og varigheden af den planlagte genindførelse og de foranstaltninger, som de øvrige medlemsstater skal træffe i anledning af genindførelsen af grænsekontrollen. Kommissionen kan afgive en udtalelse om den planlagte lukning og oplysningerne om årsagen til lukningen m.v. og Kommissionens udtalelse skal gøres til genstand for en høring mellem den medlemsstat, der planlægger midlertidigt at genindføre grænsekontrollen og de øvrige medlemsstater med henblik på vurdering om de planlagte foranstaltninger står i rimeligt forhold til den begivenhed, der ligger til grund for den planlagte genindførelse af grænsekontrollen og truslerne mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed (art.24) I tilfælde, hvor hensynet til den offentlige orden eller den indre sikkerhed i en medlemsstat kræver øjeblikkelig handling, kan den pågældende medlemsstat undtagelsesvist og straks genindføre grænsekontrol ved sine indre grænser. I sådanne tilfælde skal den pågældende medlemsstat straks underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstater om den midlertidige indførelse af grænsekontrol og oplyse dem om årsagen til lukningen og om begrundelsen for at anvende hasteproceduren (art.25). I begge tilfælde påhviler det den berørte medlemsstat eller i givet fald Rådet at orientere Europa Parlamentet om de foranstaltninger, der er blevet truffet (art. 27). Enhver medlemsstat, der har indført midlertidig grænsekontrol skal også underrette offentligheden om den midlertidige indførelse af grænsekontrol og årsagerne til den midlertidige indførelse af grænsekontrol, medmindre overordnede sikkerhedsmæssige grunde taler imod dette (art. 30). Endelig har en medlemsstat, der midlertidig indfører grænsekontrol ved sine indre grænser, pligt til at forelægge Europa Parlamentet, Rådet og Kommissionen en rapport, der sammenfatter hvordan ind- og udrejsekontrollen er blevet udført og vurderer effektiviteten af den indførte grænsekontrol (art. 29) 9

10 3. Om forliget om Permanent toldkontrol i Danmark (styrket grænsekontrol) af 11. maj 2011 som revideret den 10. juni Generelle bemærkninger Indgåelsen af forliget om Permanent toldkontrol i Danmark (styrket grænsekontrol) af 11. maj 2011 vakte megen opmærksomhed i Danmark og måske især i Danmarks nabolande og i EU s institutioner. Kommissionens formand, José Manuel Barroso kontaktede således statsministeren Lars Løkke Rasmussen allerede den 12. maj 2011 og sendte ham et brev, der udtrykte bekymring om, hvorvidt forliget er i overensstemmelse med Schengen samarbejdet 1 : As you know, the European Commission has already expressed its grave concerns about the announced measures, which appear to put into functioning of Europe s single market and the benefits that an integrated area without internal borders brings for both businesses and citizens. Shortly after we spoke, I received a first legal assessment of the announced measures from the Commission services. This analysis raises important doubts about whether the proposed measures, if implemented in the intensive and permanent way that has been announced, would be in line with Denmark s obligations under European and international law, in particular the Treaty provisions and secondary legislation on the free movement of goods, persons, services and capital, and the provisions of the Schengen Borders Code. As a matter of principle, under the Treaty freedoms and under secondary law Member States may not carry out systematic intra-eu border controls, whether of goods or of people. They may, however, make spot checks where this is justified by over-riding public interests, such as the need to enforce tax legislation, subject always to compliance with the principle of proportionality. In determining whether such checks may be considered proportionate, the Member State bears the burden of proof: it must demonstrate that such measures are both apt to ensure observance of the legislation in question and indispensable to that end In so far as the measures announced would be implemented in a way that amounted to the introduction of systematic frontier controls, they would appear to be contrary to the Treaty freedoms (notably the free movement of goods, freedom to provide services). In so far as the envisaged measure would raise obstacles to the crossing of internal borders, and namely to fluid traffic flow at road crossing-points, they would appear to be incompatible with Articles 20 and 22 of the Schengen Borders Code. Til gennemførelse af en første fase af forliget snarest muligt ansøgte Skatteministeren den 12. maj Folketinget Finansudvalg om en bevilling på 42,3 mio.kr (aktstykke nr. 128: Tilslutning til bevilling til styrket grænsekontrol). På baggrund af Kommissionsformandens henvendelse og den omfattende kritik fra Danmarks nabolande, herunder den tyske regering, kunne det forventes, at regeringen ville understøtte Finansudvalgets behandling af aktstykket med adækvate analyser af de rejste problemstillinger og grundige redegørelser for baggrunden for regeringens stillingtagen. Det er imidlertid langt fra tilfældet. 1 Brevet er bl.a. gengivet på Folketingets EU Oplysningens hjemmeside samt på Kommissionens hjemmeside ec.europa.eu/commission_ /president/news/letters/pdf/ _en.pdf 10

11 (1) Der er således Ikke udarbejdet nogen skriftlig juridisk analyse af hverken forlig eller aktstykke i relation til Danmarks forpligtelser i forhold til Det Indre Marked eller Schengen samarbejdet. Finansudvalget, Folketingets øvrige medlemmer og offentligheden i almindelighed er blevet henvist til at søge oplysning gennem de svar, der er blevet givet til en række spørgsmål, der er stillet i finansudvalget i forbindelse med behandling af aktstykke 128 samt en forholdsvis kortfattet pressemeddelelse, der bærer overskriften Notits om forholdet mellem aftalen om toldkontrol og Danmarks EU-retlige forpligtelser, der udsendt af Skatteministeriet den 10.juni 2011 og offentliggjort på såvel Skatteministeriets og Justitsministeriets hjemmesider 2. Den samme notits optræder i øvrigt som svar på et spørgsmål (nr. 67), der er stillet af Finansudvalget. Til et spørgsmål i Finansudvalget (spørgsmål 68), der beder regeringen om at oversende en grundig juridisk vurdering af forliget om Permanent toldkontrol (styrket grænsekontrol) er i overensstemmelse med Danmarks EU retlige forpligtelser, der var blevet omtalt den 7. juni 2011 på et åbent samråd i Finansudvalget, svarer Skatteministeren således: I forbindelse med forhandlinger mellem regeringen og partierne foretages løbende faglige og juridiske vurderinger af forskellige problemstillinger. Sådanne vurderinger vil i nogle situationer blive udtalt mundtligt og i andre situationer komme til udtryk i skriftlig form. Der foreligger ingen skriftlig juridisk vurdering af den endelige aftale, men for så vidt angår regeringens juridiske vurdering af aftalen henvises der til svarene på spørgsmål 14, 15, 59, 60 og 67, der afspejler regeringens holdning. (2) Der synes ikke at være foretaget overvejelser om mulige betydninger af, at Danmarks deltagelse i Schengen samarbejdet hviler på et mellemfolkeligt og ikke et overstatsligt grundlag, og at Danmark som følge af sit retsforhold ikke er omfattet af bestemmelserne i TEU art. 3-2 og TEUF tredje del, afsnit V [Område med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed]. Det er derfor måske ikke overraskende, at der kan findes eksempler på, at regeringen i sine besvarelser af spørgsmål, der er stillet af Finansudvalget, henviser til artikler TEUF, der ikke omfatter Danmark. Det gælder f.eks. regeringens svar på spørgsmål 67 der også optræder som pressemeddelelse på Skatteministeriets og Justitsministeriets hjemmesider - som bl.a. henviser til TEUF art. 77, der ikke har gyldighed i forhold til Danmark. Den manglende opmærksomhed i forhold til grundlaget for Danmarks deltagelse i Schengen samarbejdet og de begrænsninger, som det påfører Danmark, herunder udelukkelse fra forhandlinger og beslutninger om revision af Schengen reglerne, synes også at komme til udtryk i forligets afsnit s. 5 om ændring af Schengenreglerne, hvoraf det fremgår at regeringen vil arbejde for en ændring af Schengen-regelsættet. Der synes heller ikke at være foretaget andre overvejelser i forhold til Danmarks svagere stilling end de øvrige medlemsstater ved konflikter omkring fortolkningen af Schengen reglerne. Som anført ovenfor i afsnit 2.2 om den danske deltagelse i Schengen samarbejdet vil Danmark ikke kunne indbringe konflikter for EU Domstolen og vil endda i forbindelse med grov overtrædelse af reglerne i princippet kunne risikere at blive suspenderet eller endog ekskluderet fra samarbejdet. (3) Regeringen synes at antage, at Schengen samarbejdet og herunder Schengen grænse kodeksen alene omfatter politimæssigt samarbejde og grænsekontrol, der udøves af politiet, mens kontrol, der udøves af toldembedsmænd ikke er omfattet af hverken Schengen konventionen eller Schengen 2 Downloadet fra (13. juni 2011) 11

12 grænse kodeksen. Der er som anført ovenfor i afsnit 2.2 (1) om den danske deltagelse i Schengen samarbejdet og om toldkontrol, grænsekontrol og grænseovervågning ikke korrekt. Som angivet ovenfor understreges dette også af, at tiltrædelsesaftalen for Danmark til Schengen Konventionen i art. 2 og 3 anfører, at den danske tiltrædelse for så vidt angår Schengen konventionens art.40 og 41 også omfatter toldembedsmænd for så vidt angår kompetence med hensyn til ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, med våben og sprængstof samt ulovlig transport af giftigt og farligt affald m.v. (EF-Tidende nr. L 239 af 22/09/2000 s ). (4) Endelig synes der ikke at foreligge dokumentation for et objektiv behov for en akut styrkelse af kontrollen ved de indre danske grænser, der som efterlyst af formanden for Kommissionen ville kunne begrunde en akut indsats, der rejser tvivl om, hvorvidt Danmark planlægger at indføre grænsekontrol ved de indre grænser. Regeringens og Dansk Folkepartis begrundelse for behovet for en styrkelse af grænsekontrollen netop nu begrænser sig til enkelte generelle bemærkninger i forligsteksten: Der har i de seneste år været en markant stigning i den grænseoverskridende kriminalitet i Danmark. Det gælder ikke mindst berigelseskriminalitet begået af udenlandske bander, ind- og udsmugling af narkotika, våben, personer og større pengebeløb samt unddragelse af dansk skat ved brug af udenlandsk arbejdskraft. Det fremgår af regeringens svar til et spørgsmål stillet af Finansudvalget, at der ikke er udarbejdet noget trusselsbillede som grundlag for forliget, men at SKAT i øjeblikket er ved at revidere trusselsbilledet og at Kommissionen vil blive orienteret om resultatet af risikoanalyserne (spm. 55). Det fremgår endvidere, at der ikke er udarbejdet noget konkret skøn over det forventede merprovenu fra forligets tiltag (spm.20) og at der er heller ikke formuleret målbare kriterier for reduktion i kriminalitet ved grænsen (spm. 19). Der er dog givet et mere konkret svar på et enkelt spørgsmål, der beder om dokumentation af den angivne markante stigning i den grænseoverskridende kriminalitet i Danmark (spm. 18). Der henvises her i besvarelsen til en opgørelse foretaget af Rigspolitiet af antallet af sigtelser mod personer fra østeuropæiske lande på baggrund af opgivelse af statsborgerskab. Der er tale om en oversigt over antallet af sigtelser mod personer fra østeuropæiske lande fra Moldavien til Tjekkiet og fra Estland til Makedonien. Der er ikke foretaget nogen sondring mellem personer med fastophold i Danmark og tilrejsende. Tallene forekommer umiddelbart overbevisende, selvom den grænseoverskridende øst-kriminalitet fortsat udgør en ret begrænset del af den samlede kriminalitet Der er imidlertid knyttet mindst tre problemer til Rigspolitiets opgørelse: Opgørelsen viser ikke om og i hvilket omfang den stigende kriminalitet afspejler en reel vækst i den grænseoverskridende kriminalitet og/eller om en betydelig del af væksten kan tilskrives øget immigration. Der er tale om sigtelser og ikke strafferetlige afgørelser. Når det gælder danske statsborgere resulterer mellem % af alle sigtelser i en strafferetlig afgørelse. Tilsvarende gælder mange grupper med andet statsborgerskab, men ikke alle central og østeuropæere. Af de sigtelser, der i perioden blev rejst mod litauiske og rumænske statsborgere var der således kun 6,5-16,4 12

13 %, der resulterede i en strafferetlig afgørelse 3. Den typiske forklaring på, at en sigtelse ikke fører til en strafferetlig afgørelse, er at den pågældende er uskyldig. Men den lave succesrate i forhold til sigtede litauiske og rumænske statsborgere skal formentlig også forklares med, at anklagemyndigheden har valgt ikke at rejse tiltale pga. kriminalitetens ringe omfang, der ikke står i proportionalt forhold til det forbrug af ressourcer, der ville være forbundet med en straffeproces. Det peger på det tredje og sidste problem: En bedømmelse af den grænseoverskridende kriminalitets omfang må også inddrage en vurdering af karakteren af den pågældende kriminalitet. 3.2 Bedømmelse af forlig af 10. juni 2011 om Permanent toldkontrol (styrket grænsekontrol) Forligsteksten og flere af de svar, som regeringen har givet på de 78 spørgsmål samt 8 samrådsspørgsmål, der er stillet af Finansudvalget vækker let mistanke om, at der med indførelsen af en permanent toldkontrol og en styrket grænsekontrol faktisk tilsigtes genindførelse af grænsekontrol. Der anvendes i vidt omfang en terminologi, der svarer til den, der anvendes i Schengen grænse kodeksens afsnit II om kontrollen af de ydre grænser. F.eks. angiver Skatteministeren i sit svar på Finansudvalgets spm. 19 afsluttende, at øget, synlig tilstedeværelse ved grænsen skal endvidere have en afskrækkende effekt, således at færre forsøger at omgå reglerne i forbindelse med ind- og udrejse. Det minder unægtelig især da Danmark ikke fører generel kontrol med ind- og udrejsekontrol - om formuleringen i kodeksens art. 12 om grænseovervågning, hvis sigte både er at forhindre ulovlig passage, bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet og træffe foranstaltninger mod personer, som har passeret grænsen ulovligt (stk. 1), men også anfører, at grænsevagterne skal anvende stationære og mobile enheder til grænseovervågning på en sådan måde, at den forhindrer og afskrækker folk fra at omgå ind- og udrejsekontrollen. Finansudvalget har stillet mange spørgsmål til hvad der menes med permanent toldkontrol. Vil der være tale om en fast kontrol ved en række af de indre grænseovergange 24 timer i døgnet eller vil der, som fremført i et andet svar, der er givet af Skatteministeren til et andet spørgsmål stillet af Finansudvalget (spm. 40), blot være tale om en varig forøgelse af antallet af ansatte toldere ved de danske grænser? Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt endeligt at bedømme, om udøvelsen af SKATs og politiets aktiviteter i nærheden og ved de danske grænser i sig selv vil tage form som grænsekontrol eller lignende, der minder om den kontrol, der udføres ved de ydre grænser jf. Schengengrænse kodeksens art. 12 eller om der blot vil være tale om en kontrolindsats, der holder sig indenfor rammerne af Schengen grænse kodeksens art. 21. Dvs. en kontrol, der består i almindelig udøvelse af beføjelser i henhold til national ret, der sigter mod at bekæmpe kriminalitet og ikke tilsigter eller har virkning som grænsekontrol, som udformes eller udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk 3 Egne beregninger på baggrund af opgørelse af antallet af sigtelser (Rigspolitiet) og antallet af strafferetlige afgørelser (Danmarks Statistik) 13

14 indrejse og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser, men alene gennemføres som stikprøvekontrol og baseres på generelle oplysninger og erfaringer Der er imidlertid andreforhold, der klart indikerer, at der faktisk planlægges indførelse af kontrol, der rækker langt videre end de foranstaltninger, der vil kunne iværksættes efter Schengen grænse kodeksens art. 21. Det drejer sig om planer om etablering af nye synlige anlæg i forbindelse med den sønderjyske motorvej ved grænsen ved Frøslev og ved de mellemstore landevejeved Padborg, Krusaa og Sæd. Den ene type af planlagte anlæg drejer sig om etablering af fast videoovervågning af den sønderjyske motorvej ved Frøslev og omfattende videoovervågning af de mellemstore landeveje ved Padborg, Krusaa og Sæd. Fast videoovervågning og omfattende mobil videoovervågning af såvel personer som biler er omfattet af bestemmelsen i Schengen grænse konventionens art. 12 stk. 4 om grænseovervågning. Etablering af et fast anlæg vil derfor klart i strid om fri passage af de indre grænser og tilsvarende etablering af mobile anlæg, hvis de anvendes hyppigt ved grænsen. Den anden type af anlæg drejer sig om etablering af nye kontrolanlæg på den sønderjyske motorvej ved grænsen ved Frøslev og ved de mellemstore landeveje ved Padborg, Krusaa og Sæd. Det planlagte anlæg ved Frøslev er vedlagt som bilag til forliget. Der er tale om et anlæg, der minder umiskendeligt om et grænseanlæg eller et betalingsanlæg, hvor der ikke skal erlægges betaling. Hastigheden på den indgående trafik fra Tyskland vil blive sænket og trafikken vil blive delt på 6 vejbaner med tilhørende kontrolposter. I tilknytning hertil vil der blive opført et nyt kontrolareal samt en ny toldbygning, der muliggør døgnbemanding af anlægget. Der er også vedlagt en model for de planlagte kontrolanlæg ved de mellemstore landeveje ved Padborg, Krusaa og Sæd, der også minder umiskendeligt om typiske anlæg for grænsekontrol. Også her vil hastigheden på den indgående trafik fra Tyskland blive sænket og der fil blive etableret kontrolarealer og poster, der både muliggør en synlig tilstedeværelse og fokuseret kontrol ved kontrolanlæggende. Etablering af disse anlæg vil med stor sandsynlighed være i strid med Schengen grænse kodekset. Trafikanterne vil blive tvunget ned i en meget lav fart uden at denne hastighedsnedsættelse er begrundet i trafiksikkerhedshensyn eller lignende jf. art. 22. Skatteministeren har ganske vist forklaret Folketingets Finansudvalg, at de planlagte anlæg, herunder anlægget i Frøslev, bl.a. tager hensyn sikkerheden for ansatte i SKAT, der udfører kontrolopgaverne (spm. 59), men dette hensyn ville let kunne varetages på anden måde, f.eks. gennem etablering af muligheder for midlertidig at nedsætte trafikhastigheden med henblik på stikprøvekontrol eller for den sags skyld midlertidig indførelse af grænsekontrol. 14