ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN. Ledsagedokument til. KOMMISSIONENS FORORDNING (EU) Nr. /..

Transkript

1 DA DA DA

2 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2010) 414 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til KOMMISSIONENS FORORDNING (EU) Nr. /.. om anvendelse af artikel 101, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på kategorier af vertikale aftaler og samordnet praksis og MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN Retningslinjer for vertikale begrænsninger {K(2010) 2365 endelig} {SEK(2010) 411} {SEK(2010) 413} DA DA

3 1. BAGGRUND 1. De gældende konkurrenceregler for vertikale aftaler findes i Kommissionens forordning (EF) nr. 2790/1999 af 22. december 1999 om anvendelse af EF-traktatens artikel 81, stk. 3, på kategorier af vertikale aftaler og samordnet praksis 1 og Kommissionens meddelelse om retningslinjer for vertikale begrænsninger 2 (henholdsvis 'forordningen' og 'retningslinjerne'). 2. I henhold til forordningen indrømmes der gruppefritagelse for vertikale aftaler, hvis leverandørens markedsandel ikke overstiger 30 %. Gruppefritagelsen gælder dog ikke aftaler, som indeholder en alvorlig begrænsning (en såkaldt 'hardcore restriction'), der er omhandlet i forordningens artikel I 2008 indledte Kommissionen en revision af forordningen og retningslinjerne, idet retningslinjernes gyldighedsperiode udløber den 31. maj Det udmundede i Kommissionens vedtagelse af et udkast til revideret forordning og reviderede retningslinjer i juli 2009 med henblik på iværksættelse af en offentlig høring. Efter den offentlige høring og høring af de nationale konkurrencemyndigheder foretog Kommissionens tjenestegrene en konsekvensanalyse og fremlagde en ændret forordning og ændrede retningslinjer for kommissærkollegiet. 2. EMNER, DER SKAL BEHANDLES: SPØRGSMÅLET OM HVORFOR 4. To vigtige udviklinger har præget tiårsperioden efter vedtagelsen af de nugældende regler, større opmærksomhed om de eventuelle negative virkninger af købers markedsstyrke og bevisførelse herfor og en udvidet brug af internet som salgsmedie. 5. Hvad angår køberstyrke, afhænger adgangen til gruppefritagelse i medfør af den gældende forordning af, at leverandøren ikke har nogen væsentlig markedsstyrke, dvs. at hans markedsandel er på under 30 %. I de sidste ti år er det dog gradvis blevet erkendt, at vertikale begrænsninger i realiteten generelt ikke kan tilskrives leverandører. Til dels på grund af den politiske opmærksomhed, som det har vakt, har den økonomiske forskning for det meste fokuseret på køberdrevne vertikale begrænsninger i detailsektoren, men de nationale konkurrencemyndigheder har også set sådanne begrænsninger i mange andre sektorer. 6. Hvad angår internetsalg, kan vertikale aftaler mellem virksomheder benyttes til at forhindre europæiske forbruger i at købe varer online. Udviklingen af internettet som en distributionskanal, som gør det lettere for distributørerne at nå ud til forbruger fra et udstrakt geografisk område, kan samtidig påvirke den måde, som eksklusive eller selektive distributionssystemer fungerer på, hvilket kan være til betydelig fordel i effektivitetshenseende for de europæiske forbrugere. 7. Kommissionen er derfor blevet bedt om at vejlede om, hvordan man skal forholde sig til restriktioner, som leverandører kan lægge for deres distributørers brug af internettet, idet der erindres om, at leverandører i henhold til den gældende 1 2 [1999] EFT L 336, [2000] EFT C 291, DA 2 DA

4 forordning kan begrænse aktivt men ikke passivt salg til områder, hvor de opererer med et eksklusivt distributionssystem. Kommissionen er også blevet bedt om at præcisere, om en leverandør af sine distributører kan kræve, at de har et fysisk forretningssted, hvor forbrugerne kan gøre sig fortrolige med produktet, hvilket udelukker distributører, som udelukkende opererer på internettet, fra deres distributionsnet. 3. MÅL SPØRGSMÅLET OM HVAD 8. Det almindelige mål med EU's konkurrenceregler er at sikre, at markedet fungerer til fordel for forbrugerne på basis af bl.a. en effektiv konkurrence uden fordrejninger inden for europæisk salg og distribution. 9. Med hensyn til køberstyrke er det specifikke mål med revisionen at sætte Kommissionen, de nationale konkurrencemyndigheder og domstolene i stand til effektivt at tackle aftaler, som indeholder konkurrenceskadelige vertikale begrænsninger, mellem købere, som besidder en væsentlig markedsstyrke, og at afskrække parterne fra at indgå sådanne aftaler. Hvad angår netsalg, er det specifikke mål at ramme den rette balance mellem på den ene side de europæiske forbrugeres og virksomheders mulighed for til fulde at udnytte internettet til at overvinde geografiske barrierer i det bredere perspektiv af en udvikling af det indre marked og på den anden side muligheden for fabrikanter til at opnå nyttevirkninger og forbedre distributionen af deres produkter til fordel for forbrugerne. 4. STRATEGISKE LØSNINGSMODELLER SPØRGSMÅLET OM HVORDAN 10. I betragtning af de generelt positive erfaringer med forordningen og den brede opbakning fra interessenters og de nationale konkurrencemyndigheders side og deres ønske om at bevare en gruppefritagelsesforordning er grundscenariet, at reglerne, som de findes i forordningen og retningslinjerne, bevares som de er i øjeblikket. Hverken den offentlige høring, europæiske domstoles retspraksis eller Kommissionens/de nationale konkurrencemyndigheders praksis støtter en forordning uden bestemmelser om»hardcore«-begrænsninger. 11. For købers markedsstyrke er der identificeret følgende strategiske løsningsmodeller: foruden leverandørs markedsandel lade adgangen til gruppefritagelse afhænge af købers markedsandel på det efterfølgende marked (løsningsmodel 1) som for løsningsmodel 1, men under hensyntagen til købers markedsandel på det foregående marked (løsningsmodel 2) fortsat adgang til gruppefritagelsen afhænger af leverandørs marked alene (løsningsmodel 3). 12. Til afgrænsning af aktivt og passivt salg på internettet er der identificeret følgende strategiske løsningsmodeller: DA 3 DA

5 opretholde sondringen mellem passivt og aktivt salg på internettet, som det er tilfældet i de gældende retningslinjer (løsningsmodel 1) opretholde og finpudse sondringen mellem passivt og aktivt salg på internettet (løsningsmodel 2) fastslå, at alle begrænsninger af brugen af internettet er»hardcore«- begrænsninger (løsningsmodel 3) gruppefritage alle begrænsninger for brug af internettet (løsningsmodel 4). 13. Hvad angår kravet om, at distributører skal have et fysisk forretningssted, er der identificeret følgende strategiske løsningsmodeller: gruppefritagelse for kravet om, at distributører skal have et fysisk forretningssted (løsningsmodel 1) gruppefritagelse for kravet om, at distributører skal have et fysisk forretningssted og begrænse den andel af det samlede salg, som foregår over internettet (løsningsmodel 2) ingen adgang til gruppefritagelse for kravet om, at distributører skal have et fysisk forretningssted (løsningsmodel 3). 5. KONSEKVENSANALYSE AF DE STRATEGISKE LØSNINGSMODELLER VEDRØRENDE KØBERS BRUG AF SIN MARKEDSSTYRKE 5.1. Økonomiske virkninger: indvirkning på den effektive konkurrence 14. Løsningsmodel 1 vil sætte Kommissionen, de nationale konkurrencemyndigheder og domstolene i stand til på effektiv måde at gribe ind over for konkurrencestridige aftaler, hvor købers markedsandel af det marked, hvor køber sælger aftalevarerne eller -tjenesterne, overstiger 30 %. I et sådant tilfælde vil aftaleparterne skulle vurdere, om aftalen opfylder kravene i artikel 101. Det burde forhindre konkurrencestridig adfærd. 15. Løsningsmodel 2 giver i hovedsagen Kommissionen, de nationale konkurrencemyndigheder og domstolene samme beføjelser som løsningsmodel 1. Forskellen er det marked, der tages i betragtning ved bestemmelse af købers markedsandel. Købers andel af det efterfølgende marked er det mest præcise kriterium ved en vurdering af, om forbrugerne eventuelt lider skade af en vertikal aftale. Køberstyrke på indkøbsmarkedet er imidlertid ofte forbundet med markedsstyrke på efterfølgende markeder, og markedsandelen af foregående markeder er således rimeligt retningsgivende for købers markedsstyrke på efterfølgende markeder. Løsningsmodel 2 giver derfor også mulighed for effektiv håndhævelse af reglerne og for at forhindre konkurrencestridig adfærd. 16. I modsætning til løsningsmodel 1 og 2 er den eneste måde, hvorpå Kommissionen eller de nationale konkurrencemyndigheder efter løsningsmodel 3 kan gribe ind over for konkurrencestridige begrænsninger affødt af købers markedsstyrke, at inddrage gruppefritagelsen af aftalen. Denne mulighed har domstolene imidlertid ikke. En DA 4 DA

6 beslutning om inddragelse har desuden kun virkninger for fremtiden, og Kommissionen kan ikke sanktionere (pålægge en bøde for) tidligere tids konkurrencestridige praksis. Løsningsmodel 3 har således ikke samme afskrækkelseseffekt som løsningsmodel 1 og Indvirkning på virksomhederne 17. Hvis en aftale ikke er dækket af gruppefritagelsen, skal parterne selv foretage en vurdering af, om den er forenelig med artikel 101. Indførelse af en købers markedsandelstærskel (løsningsmodel 1 og 2) afføder således visse tilpasningsomkostninger. Smv'er besidder dog sandsynligvis ikke markedsandele på et sådant niveau, og det er kun, når begge parters markedsandele overstiger 30 % og aftalen indeholder konkurrencebegrænsninger, at det er i parternes interesse at foretage en sådan selvvurdering. 18. Løsningsmodel 2 vil utvivlsomt også medføre omkostninger men betydelige lavere set i forhold til løsningsmodel 1. Det gælder både med hensyn til de formodede vanskeligheder med at kende/fastslå købers markedsandel og omkostningerne i forbindelse med nybehandling af eksisterende aftaler. 19. Løsningsmodel 3 vil ikke ændre noget ved den aktuelle situation med hensyn til omkostninger og er derfor den mest fordelagtige for virksomhederne fra dette synspunkt Indvirkning på forbrugerne 20. Løsningsmodel 1 og 2 åbner mulighed for en mere effektiv beskyttelse af forbrugerne mod de negative virkninger af køberes konkurrencestridige brug af markedsstyrke. Efter løsningsmodel 3 vil Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder ikke kunne gribe effektivt ind og sanktionere konkurrencestridig praksis, som er til skade for forbrugerne. 6. KONSEKVENSANALYSE AF DE STRATEGISKE LØSNINGSMODELLER VEDRØRENDE INTERNETSALG 6.1. Økonomiske virkninger: indvirkning på den effektive konkurrence i) Afgrænsning af aktivt og passivt salg på internettet 21. Løsningsmodel 4, som kunne definere alt netsalg som aktivt salg, ville gruppefritage de fleste restriktioner for brug af internettet. Det ville føre til en større markedssegmentering/prisdiskrimination til skade for forbrugerne og i alvorlig grad underminere det indre marked. En sådan strategisk løsningsmodel ville desuden heller ikke være forenelig med fast retspraksis. 22. Løsningsmodel 3 giver ikke mulighed for nogen form for begrænsninger af forhandleres onlinevirksomhed og vil derfor underminere det egentlige grundlag for eneforhandling og de dermed forbundne nyttevirkninger, også selvom parterne ikke havde nogen nævneværdig markedsstyrke. DA 5 DA

7 23. Med løsningsmodel 1 og 2 opretholdes sondringen mellem aktivt og passivt salg i forbindelse med internettet, og leverandører tillades at begrænse aktivt salg til områder, som udelukkende betjenes af andre distributører. I betragtning af den ringe risiko for skade på konkurrencen hidrørende fra distributionsnet oprettet af parter uden markedsstyrke eller kun begrænset markedsstyrke er disse løsningsmodeller bedst egnet for parter, som ønsker at oprette eksklusive distributionssystemer, og for de europæiske forbrugere og virksomheder, som kan drage den fulde fordel af internettet og dermed overvinde geografiske barrierer. ii) Internet og kravet om, at distributører skal have et fysisk forretningssted 24. Løsningsmodel 3 giver ikke gruppefritagelse for kravet om, at leverandører, som ikke har nogen markedsstyrke eller kun begrænset markedsstyrke, skal have et fysisk forretningssted. Denne løsningsmodel vil indskrænke leverandørernes frihed til at organisere deres distributionssystem, som de vil til at løse potentielle frihjulsproblemer. Risikoen for konkurrenceskadelig afskærmning er dog fjern. Denne løsningsmodel kan således ikke bruges til effektivt at løse frihjulsproblemet mellem distributører. Det kan resultere i en mindre end optimal levering af tjenester til skade for forbrugerne. 25. Løsningsmodel 1 vil fortsat give gruppefritagelse for kravet om et fysisk forretningssted. Den vil gøre det muligt for leverandører, som ikke har nogen markedsstyrke eller kun en begrænset sådan, at organisere deres distributionssystemer, som de vil, om nødvendigt med krav om tilstedeværelse af et fysisk forretningssted. Med denne løsningsmodel vil forbrugerne ikke blive udsat for skade, da konkurrenceskadelig afskærmning fra distributører, der kun opererer online, vil være usandsynlig. 26. Løsningsmodel 2 giver mulighed for at begrænse den andel af det samlede salg, som autoriserede distributører varetager over internettet. En sådan begrænsning vil være problematisk, da den sætter leverandører i stand til at begrænse salg over internettet, som varetages af deres distributører med fysisk forretningssted, til skade for forbrugerne Indvirkning på virksomhederne i) Afgrænsning af aktivt og passivt salg på internettet 27. Løsningsmodel 3 vil kunne underminere forsynings- og distributionskædens effektivitet i tilfælde, hvor der ikke opstår problemer for konkurrencen, eller hvor sådanne problemer kun er en fjern mulighed. Det vil også medføre omkostninger for virksomhederne, da de vil skulle foretage en selvvurdering i medfør af artikel 101. Løsningsmodel 4 vil i alvorlig grad kunne skade det indre marked. 28. Løsningsmodel 1 og 2 vil kunne reducere omkostningerne for virksomhederne ved gruppefritagelse af eksklusive distributionssystemer i forbindelse med internettet. Derved at der gives flere eksempler på begrænsninger af passivt og aktivt salg, skaber løsningsmodel 2 større retssikkerhed og mindsker dermed omkostningerne for virksomhederne. ii) Internet og kravet om, at distributører skal have et fysisk forretningssted DA 6 DA

8 29. Løsningsmodel 3 vil øge omkostningerne for virksomheder, som ikke har nogen markedsstyrke eller kun en begrænset sådan, da leverandørerne fra sag til sag vil skulle retfærdiggøre, hvorfor de ikke tillader operatører, der kun arbejder på internettet, at distribuere deres produkter under forhold, hvor den konkurrencemæssige risiko er fjern eller ikkeeksisterende. 30. Løsningsmodel 1 vil sætte virksomhederne i stand til at forbedre forsynings- /distributionskæden uden den risiko, som løsningsmodel 2 indebærer, dvs. en ubehørig begrænsning af distributørers onlinevirksomhed Indvirkning på forbrugerne i) Afgrænsning af aktivt og passivt salg på internettet 31. Med løsningsmodel 1 og 2 bevares muligheden for eksklusiv distribution i forbindelse med internethandel, samtidig med at forbrugerne ikke med vertikale aftaler forhindres i at købe på tværs af grænserne. Løsningsmodel 3 vil få negative virkninger for virksomheder i forsynings- og distributionskæden, som ikke har nogen markedsstyrke eller kun en begrænset sådan, og det vil indirekte få negative virkninger for forbrugerne. ii) Internet og kravet om, at distributører skal have et fysisk forretningssted 32. Løsningsmodel 1 sammen med det almindelige princip om, at restriktioner for onlinesalg ikke gruppefritages, vil kunne forlige fabrikanternes frihed til selv at organisere deres distributionssystem med udvalgte distributørers mulighed for at sælge online til de endelige forbrugere. Løsningsmodel 1 tillader udelukkelse af distributører, som kun opererer online, og dermed begrænser den eventuelt forbrugernes muligheder for onlinekøb, medens leverandørerne får mulighed for at løse et potentielt frihjulsproblem, hvilket generelt kan være til fordel for forbrugerne. Løsningsmodel 2 øger muligheden for at forbyde onlinesalg, og det vil være til skade for forbrugere, som ønsker at handle på nettet, idet leverandørerne får mulighed for at segmentere markedet til skade for forbrugerne. Løsningsmodel 3 vil få negative virkninger for virksomheder i forsynings- og distributionskæden, som ikke har nogen markedsstyrke eller kun en begrænset sådan, og det vil indirekte få negative virkninger for forbrugerne Indvirkning på den offentlige forvaltning, EU-budgettet og andre virkninger 33. Ingen af løsningsmodellerne vedrørende købers markedsstyrke eller spørgsmål vedrørende internetsalg har nogen direkte indvirkning på EU-budgettet. 34. Løsningsmodeller, som har en positiv indvirkning på en effektiv og ufordrejet konkurrence, er sådanne, som sikrer jobmuligheder på længere sigt. Udvikling af detailsalget på nettet kan indirekte have en positiv indvirkning på miljøet. 7. KONKLUSION: DEN FORETRUKNE LØSNINGSMODEL 35. Hvad angår køberstyrke, fremgår det af konsekvensanalysen, at løsningsmodel 1 og 2, i hvilke der tages hensyn til købers markedsstyrke, bedst opfylder de specifikke mål, der er angivet ovenfor, nemlig at sikre en effektiv håndhævelse af reglerne over DA 7 DA

9 for vertikale begrænsninger, der er forbundet med købers markedsstyrke. Deres afskrækkende virkninger er stærkere, end det er tilfældet med løsningsmodel 3. Løsningsmodel 2 involverer meget færre omkostninger for virksomhederne end løsningsmodel 1 og imødekommer således i vid udstrækning de bekymringer, som kom til udtryk under den offentlige høring. Løsningsmodel 2 er derfor at foretrække. 36. Hvad angår onlinesalg, fremgår det af konsekvensanalysen, at løsningsmodel 2, som finpudser sondringen mellem aktivt og passivt salg, bedst forliger interesserne for parter, som ikke har nogen markedsstyrke eller kun en begrænset sådan til at garantere en effektiv distribution, og forbrugernes og virksomhedernes interesse i at kunne udnytte internettet til fulde til at overvinde geografiske barrierer og samtidig give en større retssikkerhed og pådrage sig færre omkostninger end i forbindelse med løsningsmodel 1. Løsningsmodel 2 er derfor at foretrække. 37. Hvad angår kravet om, at distributørerne skal have et fysisk forretningssted, vil løsningsmodel, som indebærer, at dette krav om et fysisk forretningssted fortsat gruppefritages, være et bedre valg end løsningsmodel 3, fordi sidstnævnte kan føre til et mindre end optimalt resultat for forbrugerne og omkostninger for virksomhederne. Løsningsmodel 1 er også at foretrække frem for løsningsmodel 2, som indebærer en ekstra begrænsning af størrelsen af onlinesalg. Løsningsmodel 1 er derfor at foretrække. 8. OVERVÅGNING OG EVALUERING 38. Den foreslåede forordning skal gælde i tolv år efter ikrafttrædelsen, men Kommissionen kan foretage ændringer på et tidligere tidspunkt, hvis overvågningen og evalueringen af dens funktionsmåde baseret på markedsoplysninger fra interessenter og de nationale konkurrencemyndigheder viser, at forordningens bestemmelser ikke længere svarer overens med markedsvilkårene i EU. DA 8 DA