Et nyt partnerskab for Afrikas udvikling? En analyse af udviklingsforståelsen i initiativet A New Partnership for Africa

Transkript

1 Et nyt partnerskab for Afrikas udvikling? En analyse af udviklingsforståelsen i initiativet A New Partnership for Africa 5247 ord Marie Juul Petersen NEPAD, AU and New Developing Trends in Africa Emneseminar efterårssemester 2003 Underviser Stig Jensen Center for Afrikastudier Københavns Universitet

2 Indhold Indledning 3 Diskursanalyse 4 Udvikling som diskurs 5 Udviklingsbegrebets genealogi Den hegemoniske diskursorden Alternative diskursordner NEPAD s udviklingsdiskurs 11 Baggrund Indhold Analyse Konklusion og perspektivering 16 Litteratur 18 2

3 Indledning It is the continent with 12% of the world s population, but with 80% of the world s AIDS deaths. It has experienced 30 years of economic stagnation. Its murderous wars and genocides seem never-ending; on average die every year. Unemployment varies between 30% and 70%. Its corruption is endemic. It is Africa (Will Hutton, Mail & Guardian, ) I 2001 lancerede Afrikas ledere New Partnership for Africa s Development (NEPAD) som et muligt svar på nogle af kontinentets store problemer. Reaktionerne på dokumentet har været splittede. På den ene side har det afrikanske civilsamfund afvist NEPAD s visioner som the same old lethal combination of neoliberalism and repression (Ngwane, cf. Matthews 2002:10). 1. På den anden side har et stort set enigt internationalt donorsamfund prist dokumentet som a bold and clear-sighted African vision (G8 2003:1). 2. Men hvad skyldes denne uenighed? Udgangspunktet for nærværende analyse er en formodning om, at diskussionerne om NEPAD s relevans bunder i en grundlæggende uenighed om udviklingsbegrebets substans. Diskussionen kan, med andre ord, anskues som forskellige diskursers kamp om indholdsudfyldelse af begrebet udvikling. Jeg vil derfor, ud fra et diskursanalytisk udgangspunkt 3, lægge ud med en beskrivelse af udviklingsbegrebets historie samt af de kampe, der foregår inden for det domæne, vi kalder udvikling. Spørgsmålet bliver nu, hvordan den specifikke diskurs, der kommer til udtryk i NEPAD-dokumentet, forholder sig til disse diskurser? I opgavens anden del analyseres således udvalgte nøglebegreber og koncepter inden for NEPAD s udviklingsdiskurs med det formål at placere dokumentet inden for det overordnede domæne og derved give en forklaring på de reaktioner, dokumentet har afstedkommet 4. Endelig overvejes i opgavens afsluttende afsnit konsekvenserne af NEPAD s udviklingsforståelse samt hvorvidt denne forståelse er optimal. 1 På samme måde ser f.eks. Bond NEPAD s strategier som (endnu) et eksempel på a well-known, dusty path, Afrika uden succes har fulgt så mange gange før (Bond 2002:2). Det nye i planen er ifølge ham primært dets øgede fokus på privatisering, inklusion i verdensøkonomien samt informations- og kommunikationsteknologi (Bond 2002:9). Ligeledes argumenterer Pretorius & Patel, at NEPAD s udviklingsforståelse [is] no different and provides no alternative to the development paradigm proposed by governments of developed countries, the IMF, the World Bank and the WTO (Pretorius & Patel 2001:8). Endelig karakteriserer African Forum for Envisioning Africa NEPAD som et elitært og neoliberalt forsøg på at tye the African canoe to the ship of the North in the waters of globalisation (AFEA 2002:3). 2 Reaktioner fra internationale donorer har været næsten udelukkende positive. Således hedder det f.eks. i Per Stig Møllers tale under den 57. FN generalforsamling, at [t]he European Union is greatly encouraged by the new hope and prospects for Africa presented by NEPAD (Stig Møller, i Bernt Hansen & Johannesen 2003:49). Fra Verdensbanken hedder det at NEPAD objectives and donor priorities very much coincide og at the IMF and the World Bank are doing everything possible to play a part [in the NEPAD] (Africa managers, Bretton Woods-institutionerne, cf. Bond et al 2002:48). 3 At mit udgangspunkt er diskursanalytisk betyder ikke, at jeg vil gøre brug af specifikke diskursanalytiske redskaber, men blot at analysens struktur samt den underliggende forståelse af udvikling som sådan er inspireret af diskursanalysens socialkonstruktivistiske præmisser. 4 Imellem disse ekstremer findes naturligvis mange, som udtrykker en (forsigtig) optimisme over dokumentets insisteren på Afrikas muligheder i en global verden. Således lægger f.eks. Hope i sin beskrivelse af dokumentet vægt på NEPAD s fokus på principper som god regeringsførelse; demokrati, fred og sikkerhed; fornuftig økonomisk politik og praksis; produktive partnerskaber; samt afrikansk ejerskab og lederskab (Hope 2002: ) 4. Ligeledes understreger Chabal, at Afrika de senere år om end langsomt har bevæget sig mod demokrati (Chabal 2002:448), og at denne demokratisering kan tolkes som en af de faktorer, der muligvis kan føre til NEPAD s succes i sammenligning med tidligere planer, der blev præsenteret under andre, og mere udemokratiske, forhold. Endelig påpeger de Waal, at NEPAD har stor politisk opbakning blandt afrikanske ledere noget, mange tidligere initiativer heller ikke havde (de Waal 2002:465) 3

4 Diskursanalyse My role [ ] is to show people that they are much freer than they feel, that people accept as truth, as evidence, some themes which have been built up at a certain moment during history, and that this so-called evidence can be criticized and destroyed (Foucault, cf. Martin 1988:10). Diskursanalysens 5 udgangspunkt er en socialkonstruktivistisk 6 forståelse af mening. Mening er ikke noget på forhånd givet, men noget vi skaber gennem interaction, negotiation, and the opposition of different orientations (Melucci, cf. Escobar 1992:78). Denne meningsproduktion sker til dels gennem sproget. Det er gennem sproget, at vi skaber repræsentationer af virkeligheden. Disse er ikke bare spejlinger af virkeligheden, men er aktivt med til at forme den (Jørgensen & Phillips 1999:17). Det betyder ikke, at vi skaber virkeligheden, men at virkeligheden får sin betydning gennem vores fortolkninger og repræsentationer af den. Disse fortolkninger og repræsentationer kaldes diskurser. Diskurser er altså måder at forstå og tale om verden på (Jørgensen & Phillips 1999:9). Men fordi de altid kun er fortolkninger, er diskurser ikke entydige eller permanent hegemoniske. Det sociale felt vil derfor altid være præget af (magt)kampe mellem forskellige fortolkninger af virkeligheden, forskellige myter om samfundet 7. En af diskursanalysens opgaver er netop at afdække, hvilke myter om samfundet som objektiv realitet, der impliceres i tale og andre handlinger (Jørgensen & Phillips 1999:52). Norman Fairclough introducerer begrebet diskursorden som en måde at anskueliggøre sammenhænge mellem forskellige diskurser på. En diskursorden betegner mere specifikt summen af de diskurser, der bruges inden for et bestemt socialt domæne (Fairclough 1995, cf. Jørgensen & Phillips 1999:69). Begrebet kan forstås på to forskellige måder: Dels som forskellige diskurser, der supplerer hinanden inden for et givet område; dels som diskurser, der kæmper om at opnå hegemoni inden for det samme område. Jeg vil her betegne førstnævnte diskursorden, mens jeg kalder sidstnævnte for diskursdomæne. I det følgende analyseres udvikling som begreb med udgangspunkt i denne teoretiske ramme 8. Jeg vil således betragte udvikling som et diskursdomæne, inden for hvilket forskellige diskursordner kæmper om at indholdsudfylde begrebet udvikling. Inden for dette diskursdomæne kan Verdensbankens udviklingsdiskurs betragtes som del af den hegemoniske diskursorden, mens UNDP, ATTAC og Jubilee 2000 repræsenterer udvalgte alternativer til denne hegemoniske orden. 5 Der er forskellige måder at forstå diskursanalyse på, men fælles for alle tilgange er et fokus på language in use (Jaworski & Coupland 1999:3) og en idé om, at sproget er struktureret i forskellige mønstre, som vores udsagn følger, når vi agerer inden for forskellige sociale domæner (Jørgensen & Phillips 1999:9). Diskurs kan således overordnet forstås som en bestemt måde at forstå og tale om verden på. 6 Den store interesse for diskursanalyse er opstået i forbindelse med eller som konsekvens af en socialkonstruktivistisk tvivl om den akademiske videns objektive sandhed: a weakening of confidence in traditional ways of explaining phenomena and processes, a radical questioning of how people, including academics, come to appreciate and interpret their social and cultural environments (Jaworski & Coupland 1999:3). Man kan tale om et epistemologisk skift inden for videnskabens måde at teoretisere viden på fra at have fokuseret på viden som sådan, introduceres med socialkonstruktivismen et fokus på konstruktion af viden. 7 Disse magtkampe er hvad Laclau & Mouffe forstår ved politik. Politik er således noget andet og mere end traditionelle politiske aktørers kamp om magt inden for et traditionelt politisk system. Det at skabe samfundet på en bestemt måde, og derved udelukke alle de andre måder, er [ ] politik (Jørgensen & Phillips 1999:47). Politik er altså kampen mellem forskellige myter om samfundet. Liberalismen er en sådan myte, marxismen en anden. 8 Udvikling forstået som diskurs betyder, at begrebet ikke forstås som en objektivt nødvendig proces, men som et historisk begreb, indlejret i og udsprunget af specifikke begivenheder og omstændigheder (Escobar 1995:39). Men det betyder ikke, at det er en bevidst udviklet strategi det er, som Foucault siger, en strategi uden strategikere, eller som Escobar formulerer det: it is the result of a historical problematization and a systematized response to this (Escobar, i Rahnema 1997:93) 4

5 Udvikling som diskurs Greater production is the key to prosperity and peace. And the key to greater production is a wider and more vigorous application of modern scientific and technical knowledge (Truman 1949, cf. Escobar 1995:3) Udviklingsbegrebets genealogi Ideen om udvikling som fremskridt er baseret på moderne værdier som rationalitet og sekularisme (Castles 2000:2) og kan karakteriseres som the major philosophical legacy left by the seventeenth to nineteenth centuries (Shanin, i Rahnema 1997:65). I denne idé ligger en forestilling om alle samfunds udvikling hen imod det samme idealstadie. Denne forståelse af udvikling som en unilineær proces gør, at forskellighed tolkes som forskellige stadier inden for den samme proces. Det giver således mening at opdele verden i forskellige kategorier som u-lande og i-lande eller første, anden og tredje verden, ud fra graden af industrialisering og økonomisk velstand 9 (Escobar 1995:23). Det tidligste sammenhængende forslag om udviklingsbistand blev fremsat af George C. Marshall, USA's udenrigsminister, i Hans forslag, Marshall-planen, blev iværksat i 1948, samme år som OECD s forløber, OEEC (Organisation for European Economic Cooperation) blev dannet. Året efter fremlagde præsident Truman i sin tiltrædelsestale sine planer for en inkludering af underdeveloped areas 10 i denne bistand (Degnbol-Martinussen 1999:29). Siden da har udvikling udgjort rammen for forholdet mellem Nord og Syd (Sachs 1992:1) 11. Med Truman-doktrinen skete der for første gang en artikulering af udviklingsbegrebet forstået som den proces, der skulle sikre udlandene vækst og fremgang, således at de kom på højde med de økonomiske avancerede lande. I-landenes succes blev tillagt en stor industri, høj urbaniseringsgrad og avanceret landbrug, hurtig økonomisk vækst i den materielle produktion og levestandard samt stor adaption til moderne uddannelse og kulturelle værdier. Kapital, videnskab og teknologi blev udnævnt som essentielle elementer i den udvikling, der skulle løse sociale og økonomiske problemer i tredje verdenslande (Escobar 1995:5). Udvikling blev i de første år forstået primært som økonomisk vækst (Esteva, i Sachs 1992:12). Den dominerende udviklingsteori, moderniseringsteorien 12, fokuserede på kapital og moderne teknologi (Degnbol-Martinussen 1999:72) som midler til at sætte skub i u-landenes økonomi, så de kunne opnå økonomisk vækst og dermed komme op på i-landenes niveau. Fokus lå på teknisk og finansiel bistand til 9 Sådanne kategoriseringer er f.eks. de frie industrialiserede lande (i-lande), de kommunistiske industrialiserede lande og udviklingslandene (u-lande) eller den første, anden og tredje Verden. Det kan argumenteres, at denne opdeling historisk udspringer af en kolonial verdensanskuelse, der placerer koloni-landene i verdens centrum og de koloniserede i periferien. 10 Truman var ikke den første, der brugte begrebet under-udviklet område. Wilfred Benson, et tidligere medlem af ILO s sekretariat, brugte i 1942 betegnelsen i sine overvejelser over det økonomiske grundlag for fred. Ligeledes blev betegnelsen brugt sporadisk i diverse FN-dokumenter og bøger op gennem hele årtiet. Men det var først med Trumans tale, at begrebet for alvor vandt genklang (Esteva, i Sachs 1992:7). Se i øvrigt Esteva (i Sachs 1992) for en detaljeret gennemgang af udviklingsbegrebets historie fra 1700-tallet til i dag 11 Dette betyder ikke, at der ikke har været diskussion om, hvordan udvikling skulle udformes, hvilke aspekter der skulle lægges vægt på og hvem der var ansvarlige for denne udvikling. Men det betyder, at der ikke er blevet stillet spørgsmålstegn ved, hvorvidt udvikling er nødvendig. Også kritik af den hegemoniske udviklingsforståelse artikuleres med udgangspunkt i den præmis, at udvikling er noget, der ikke kan sættes spørgsmålstegn ved f.eks. Stavenhagens etno-udvikling, Orlando Fals Bordas deltager-udvikling. Alle disse alternativer handler om formuleringen af en anden udvikling, ikke om en afvisning af udvikling som sådan (Esteva, i Sachs 1992:7). 12 Moderniseringsteoriens grundlæggende præmis var, at den vestlige, moderne kultur var (eller burde være) en verdenskultur (Sindiga 1999:21), og at udviklingens overordnede mål var at få u-landene op på i-landenes niveau. Moderniseringsteorien understreger interne faktorer, såsom akkumuleringen af den nødvendige mængde kapital, som essentielle faktorer i udviklingsprocessen (Pretorius & Patel 2001:9). 5

6 opbygningen af fysisk infrastruktur 13. Forventningen var, som Degnbol-Martinussen skriver, at moderne teknologi og organisationsformer ville sive ned og sprede sig som moderniserende ringe i vandet til det omkringliggende traditionelle samfund (Degnbol-Martinussen 1999:73). Denne ensidige forestilling om udvikling blev udfordret af den såkaldte afhængighedsteori: Dependency theory [ ] saw underdevelopment as a deliberate process designed to perpetuate the exploitation of Third World economies by western capitalism (Castles 2000:4). I modsætning til moderniseringsteori understreger afhængighedsteori eksterne faktorer såsom afhængighedsrelationerne mellem Afrika og i- landene, og målet er at opnå en uafhængig status gennem økonomisk selvstændighed, mere specifikt gennem importsubstitueringsmekanismer. I Afrika kom denne udviklingstanke blandt andet til udtryk gennem den økonomiske nationalisme (Kamidza et al 2002:3). Andre kritikere var blandt andre FN. Hovedkritikken gik på, at de fattige som oftest fik meget lidt ud af bistanden, og at teknologien ikke var tilpasset de lokale forhold (Degnbol-Martinussen 1999:73). I 1962 anbefalede FN s Økonomiske og Sociale Råd en integrering af sociale og økonomiske aspekter i udviklingsarbejdet, og i organisationens Proposals for Action fra samme år hedder det, at: [t]he problem of the underdeveloped countries is not just growth, but development [ ] Development is growth plus change (cf. Sachs 1992:13) 14. Konkret udmøntede den nye slags bistand sig i de såkaldte integrated rural development projects, hvorigennem man søgte at nå de fattige på en mere målrettet måde end tidligere tiders projekter (Degnbol- Martinussen 1999:74). Ikke desto mindre stødte denne bistand på stadigt flere forhindringer. Et af problemerne var, at strategien var baseret på en optimistisk tro på centralplanlægningens muligheder og nødvendighed man forudsatte, at donorer og den nationale forvaltning var i stand til at analysere og planlægge projekter til gavn for de fattige uden at inddrage disse og der var således sjældent plads til at involvere lokal viden om udviklingsbehov, ressourceforhold og kapaciteter (Berg 1993, cf. Degnbol- Martinussen 1999:75). 1980erne præsenterede et radikalt skift inden for udviklingsstrategierne. Påvirket af en højrebølge i donorlandene skulle udvikling nu dreje sig om privatisering og liberalisering. Statens rolle skulle reduceres og der skulle rettes op på de makroøkonomiske balancer (Pretorius & Patel 2001:9). Verdensbankens og IMF s såkaldte strukturtilpasningsprogrammer 15 var en måde hvorpå man søgte at opnå dette. Gennem disse programmer blev u-landene tilbudt lån og bistand til gengæld for implementeringen af neoliberale politikker 16 (Degnbol-Martinussen 1999:76). 13 Bag denne forestilling om udvikling ligger en moderne, optimistisk tro på videnskab og teknologi som uproblematiske størrelser (Escobar 1995:36). Samtidig forstås udvikling som noget primært teknisk og økonomisk bestemt: Development was conceived not as a cultural process (culture was a residual variable, to disappear with the advance of modernization) but instead as a system of more or less universally applicable technical interventions intended to deliver some badly needed goods to a target population (Escobar 1995:44) 14 Denne ændring i forestillingen om udvikling illustreredes ved etableringen af FN s Research Institute for Social Development i Det handlede om at skabe en tilgang til udvikling which would fully integrate the economic and social components in the formulation of policies and programmes (Esteva, i Sachs 1992:14). Andre begreber, der opstod i denne periode er det såkaldte Basic Needs Approach og endogenous development (Esteva, I Sachs 1992:15). 15 I Afrika betød strukturtilpasningsprogrammerne blandt andet reduktion i statsbudgetter, brugerbetaling for statsydelser, privatisering, fjernelse af valutakontrol, valutadevaluering, deregulering af lokal kapital, fjernelse af importbarrierer, reduktion af ressourcer til uddannelse samt promovering af råvareproduktion (Bond et al 2002:12). 16 Neoliberalismens underliggende præmisser er dels, at markedskræfternes frie spil vil føre til økonomisk vækst, og dels at økonomisk vækst er ønskeligt og kan opnås ved at følge nogle universelle forskrifter. Underudvikling skyldes manglende opsparing og investeringer, dårlig mobilisering af indenlandske ressourcer, samt at landet ikke er integreret i verdensøkonomien (Williams 1994:110). Mere specifikt argumenterer neoliberalismen, at staten ikke har kapacitet til at kontrollere økonomien i en globaliseret verden og at globale markeder bør agere uhindret af begrænsninger og reguleringer (Scholte 2000:34). Neoliberalismen dikterer således fjernelsen af alle regulationer og restriktioner (såsom statslige love og fagforeningspres) for handel og investering ud fra den forestilling, at absolut fri markedsøkonomi vil 6

7 Strukturtilpasningsprogrammerne var imidlertid ingen større succes og er inden for de seneste år blevet udsat for en stadigt stigende kritik 17. Man er blevet opmærksom på, at privatisering og liberalisering kan have uheldige konsekvenser for verdens fattigste, og at staten måske alligevel har en rolle at spille i udviklingsprocessen. Samtidig er der, med Brundtlandrapporten i 1987, kommet fokus på bæredygtig udvikling. Endelig har især UNDP arbejdet for introduktionen af et bredere udviklingsbegreb, der lægger vægt på andet end økonomi: Global markets, global technology, global ideas and global solidarity can enrich the lives of people everywhere. The challenge is to ensure that the benefits are shared equitably and that this increasing interdependence works for people not just for profits (Human Development Report 1999, cf. Pretorius & Patel 2001:12). Som det ses af ovenstående gennemgang er udviklingsbistanden ikke en statisk størrelse, baseret på evigtgyldige og objektive præmisser 18. Udviklingens mål og midler har varieret gennem historien. Ikke desto mindre kan man dog argumentere, at der er visse underliggende præmisser og ideer, der ikke har forandret sig (Escobar, i Rahnema 1997:89). Udvikling er stadig baseret på en underliggende forestilling om en ideal, unilineær udvikling mod a pre-fixed goal: the type of economy and society to be found in the highlydeveloped western countries (Castles 2000:2), og økonomisk vækst er stadig den primære drivkraft i processen mod dette mål. I det følgende gives en karakteristik af vor tids hegemoniske udviklingsdiskurs, eksemplificeret ved Verdensbanken 19 samt af forskellige alternativer til denne diskurs. Den hegemoniske diskursorden Siden 1980'erne har et neoliberalt økonomisk dogme 20, ofte kaldt the Washington Consensus, udstukket rammerne for den udviklingsbistand, der gives gennem multilaterale bistands- og låneinstitutioner som IMF (International Monetary Fund) og Verdensbanken (Scholte 2000:35). Den neoliberale overbevisning kommer blandt andet til udtryk gennem en udviklingsforståelse, der sætter økonomisk vækst i centrum. Som det hedder i Bankens årlige rapport fra 1980: [R]educing poverty in the poorest countries would be impossible without an acceleration in their growth rates (Verdensbanken 1980:11). Denne økonomiske vækst er hovedsageligt blevet søgt gennem de ovenfor nævnte strukturtilpasningsprogrammer (SAP), som Verdensbanken trods adskillige beviser på det modsatte længe havde stor tiltro til. I rapporten Adjustment in Africa fra 1994 erklæres det således, at [structural] adjustment is working (cf. Harsch 2000:21). Skønt Banken fastholder økonomisk vækst som det primære udviklingsmål, er dette standpunkt dog mere nuanceret end tidligere, og der tales nu om opkomsten af en post-washington Consensus (Fine 2001). Banken anerkender, at økonomisk vækst ikke nødvendigvis fører til større lighed og at hvis uligheder ikke bekæmpes, kan vækst ikke siges at være bæredygtig eller fattigdomsreducerende (cf. Harsch 2000:21). tiltrække transnationale selskaber, skabe jobs, udvikle teknologi, og styrke eksport og dermed lede til større økonomisk vækst. Neoliberalismen kommer til udtryk i post-fordistiske produktionsmetoder, fleksible arbejdsmarkeder, frihandel og investeringsaftaler (Pretorius & Patel 2001:9): [T]he market is the best organiser of society and operates most efficiently without government intervention (Pretorius & Patel 2001:10) erne kaldes af mange for the lost decade for development (Esteva, i Sachs 1992:16). 18 Der er en tendens inden for udviklingsbistanden, trods disse tydelige skift i ideologi og strategier, at benægte eller underspille udviklingsbistandens politiske karakter: attempts are [ ] being made to present technical assistance as if its purpose transcended ideological and political options (de Senarclens, i Rahnema 1997:195). 19 Verdensbanken er efter eget udsagn den primære bidragyder af udviklingsbistand og som sådan en relevant repræsentant for den hegemoniske udviklingsdiskurs. Se 20 Det kan argumenteres, at neoliberalismen er blevet den globaliserede verdens hegemoniske ideologi: Given [its] widespread hold on centres of power, neo-liberalism has generally ranked as policy orthodoxy (Scholte 2000:35). De fleste regeringer har promoveret neoliberale politikker; ligeledes opererer stort set alle nationale og internationale kommercielle firmaer, koncerner og forretningssammenslutninger ud fra neoliberale principper. Inden for medieverdenen støtter de fleste betydningsfulde nyhedsmedier neoliberal politik, og i akademiske kredse er størstedelen af alle økonomer tilhængere af neoliberalismen. 7

8 I forhold til afrikansk økonomi er Banken ligeledes gået bort fra rent neoliberale anbefalinger i hvert fald for en overfladisk betragtning. Verdensbanken argumenterer i rapporten Can Africa Claim the 21st Century? (2000), at afrikanske økonomier må åbne op for international handel og at regeringer må implementere politikker, der promoverer eksportvarer i modsætning til kontinentets nuværende anti-eksport bias (cf. Harsch 2000:22). De afrikanske lande må endvidere diversify their economies and the range of goods they export (Harsch 2000:23). Samtidig erkender Banken imidlertid, at en sådan diversion for de fleste afrikanske lande vil være umulig grundet høje infrastrukturelle omkostninger: Thus the way forward for Africa in the medium term is mainly to raise primary exports 21 (cf. Harsch 2000:23). Således kan det altså argumenteres, at Banken stadig fastholder en grundlæggende neoliberal linje på trods af visse modifikationer. Bankens ambivalente forhold til den neoliberale udviklingsmodel afspejles i forholdet til staten som aktør i udviklingsprocessen. Hvor strukturtilpasningsprogrammerne dikterede privatisering og reduktion af statsstøttede sociale ydelser, hedder det nu, at an effective state is vital for the provision of goods and services and rules and institutions that allow markets to flourish and people to live healthier and happier lives. Without it, sustainable development [ ] is impossible (Verdensbanken, cf. Rugumamu 1999:7) 22. Den ovenfornævnte rapport Can Africa Claim the 21st Century? repræsenterer et andet godt eksempel på skiftet i Bankens diskurs. Rapporten anerkender the limits of narrow [market-driven] approaches og peger endvidere på nødvendigheden af a strong and capable state (cf. Harsch 2000:20). Ud over at skabe og vedligeholde systemer til gavn for regionens stabilitet og sikkerhed, er det statens opgave at sørge for implementeringen af infrastrukturelle projekter (såsom jernbaner, veje, elektricitet, kommunikation etc.) samt af sundheds- og uddannelsessystemer med det formål at styrke produktivitet of konkurrenceevne (Harsch 2000:22). Statens rolle i udviklingsprocessen reguleres blandt andet gennem de såkaldte konditionaliteter 23. Hvor betingelserne for lån og bistand i 1980erne og 1990erne drejede sig om implementering af neoliberale økonomiske modeller, handler det i dag hovedsageligt om mere politisk orienterede aspekter, såsom god regeringsførelse, demokratisering og de såkaldte Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Mange vil imidlertid argumentere, at der i realiteten er meget lille forskel på eksempelvis de nuværende PRSPkonditionaliteter og tidligere tiders SAP-konditionaliteter: Not only is there no significant transformation of earlier SAP objectives [into the PRSP s], but there appears to be no space to examine the impact of past SAP s on the creation of poverty in borrowing countries. The papers continue to promote production, distribution and financing approaches that are oriented towards greater trade and market openness, with scant attention to the historical causes of poverty. (Guttal 2000:2). Endelig spiller det såkaldte Heavily Indebted Poor Country Initiative (HIPC) en væsentlig rolle i Verdensbankens udviklingsdiskurs. Initiativet, som blev introduceret i 1996, har til formål at bidrage til en løsning på de fattigste landes gældsproblemer, men er blevet kritiseret for at fastholde de fattige lande i deres gældssituation snarere end at bidrage til en bedring af situationen (Greenhill 2002:1). Endvidere viser Bankens egen evaulering af HIPC-initiativet, at resultaterne har været magre: Overall, even according to the narrow definitions of the World Bank and IMF, HIPC only appears to be working for between 7 and Et af problemerne ved en eksportstrategi baseret hovedsageligt på råvarer er, at en sådan ikke vil bidrage til en øget indtjeningskapacitet for Afrika. Et andet er, at denne strategi må formodes at have visse miljømæssige omkostninger noget rapporten ikke kommer ind på. Et tredje problem er, at strategien ikke vil have megen nytte, hvis ikke de industrialiserede lande åbner op for varer fra Afrika. Og som Harsch pointerer, [s]o far, African countries demands for greater market access in the North have yielded few results (Harsch 2000:23). 22 Dette skift i perceptionen af staten og dennes rolle i udviklingen har selvfølgelig noget at gøre med de såkaldte asiatiske tigre de østasiatiske NIC-landes økonomiske fremgang hvis succes var baseret på en høj grad af statsintervention i økonomien samt på økonomiske restriktioner på udenlandsk kapital (Rugumamu 1999:7). 23 Se Kanbur (i Tarp (ed.) 2000) for en diskussion af konditionalitetsbegrebet og dets konsekvenser. 8

9 countries out of the 42 included within the initiative (Greenhill 2002:1). Ikke desto mindre har IMF og Verdensbanken konsekvent nægtet at diskutere muligheden for gældseftergivelse (Bond et al 2002:31) Alternative diskursordner Der findes naturligvis inden for udviklingsdomænet også andre bud på udvikling end dem, den hegemoniske diskursorden promoverer. Jeg vil i det følgende kort opridse nogle af de overordnede tendenser, der findes inden for disse mange alternative diskurser 24. Hvad vi her kan kalde den reformistiske udviklingsdiskursorden, eksemplificeret ved blandt andre UNDP og større udviklingsorganisationer og NGO er, bygger ikke på en radikal afvisning af den hegemoniske diskursorden, men søger i stedet at reformere den hegemoniske neoliberale model gennem et større fokus på statens rolle og på offentlige politikker som måder at regulere globaliseringen på. For den reformistiske diskurs handler det om at bløde op på f.eks. Verdensbankens til tider ensidige fokus på økonomisk vækst gennem introduktion af begreber som social udvikling og rettighedsbaseret udvikling samt på fattigdomsbekæmpelse som udviklingens primære mål. Den mere radikale udviklingskritik, eksemplificeret ved eksempelvis ATTAC 25 og Jubilee 2000, stiller spørgsmålstegn ved den hegemoniske udviklingsforståelses grundpræmis den kapitalistiske økonomiske model i et opgør med neoliberalismen og dennes fortalere. Som det hedder i sluterklæringen fra det andet sociale forum i Porto Alegre 2002: We are a global solidarity movement, united in our determination to fight against the concentration of wealth, the proliferation of poverty and inequalities, and the destruction of our earth 26. Udvikling handler for de radikale sociale bevægelser om en kamp for global social retfærdighed. I denne kamp spiller gældseftergivelse og indførelsen af den såkaldte Tobin-skat 27 en vigtig rolle. Mens Verdensbankens diskurs således, om end noget forsimplet, kan siges at bygge på en moderniseringsteoretisk tradition, viderefører den radikal udviklingsdiskurs i sit fokus på skævheden i de globale magtrelationer nogle af afhængighedsteoriens tanker. Endelig er der i de senere år opstået en afvisning af ikke bare den hegemoniske udviklingsdiskurs, men af udvikling som sådan hvad vi her kan kalde en postudviklingsdiskurs 28. Argumentet er, at udvikling som strategi for fattigdomsbekæmpelse ikke virker tvært imod er der i dag større forskel mellem rig og fattig end nogensinde før (Sachs 1992:3). Men afvisningen af udvikling har ikke bare at gøre med begrebets 24 Det er naturligvis ikke muligt at tale om én alternativ diskursorden der findes et utal af diskurser og diskursordner, hver med sin specifikke forståelse af udvikling, og for mange er pointen med deres kritik af den hegemoniske udviklingsdiskurs netop et opgør med ensidige forklaringsmodeller et forsøg på at introducere pluralitet og mangfoldighed. Følgelig er det heller ikke muligt at give en dækkende beskrivelse af samtlige alternative diskursordner og diskurser inden for det overordnede diskursdomæne. I stedet skal den ovenstående beskrivelse ses som et forsøg på en skitsering af enkelte overordnede tendenser inden for det område, vi kan kalde alternative udviklingsdiskurser. 25 Bevægelsen imod den neoliberale globalisering har en forholdsvist kort historie. I 1998 dannedes organisationen ATTAC i Frankrig med det formål at gøre modstand mod den finansielle globalisering. I november 1999 lykkedes det demonstranter i Seattle at afbryde Verdenstopmødet i WTO. I april 2000 demonstrerede over imod Verdensbankens og IMF s udviklingspolitikker og principper i forbindelse med disses topmøde i Washington. I januar 2001 blev det første World Social Forum afholdt i Porto Alegre i Brasilien med deltagelse af over repræsentanter fra sociale bevægelser over hele verden. Det sociale forum blev dannet som et modtræk til World Economic Forum i Davos, hvor virksomhedsledere, regeringschefer og andre indflydelsesrige personer siden 1971 har mødes for at diskutere verdens tilstand. Det seneste World Social Forum, også afholdt i Porto Alegre, tiltrak mere end repræsentanter. Den brasilianske præsident Lula og Noam Chomsky var blandt talerne. 26 Sluterklæring fra Porto Alegre 2002, Resistance to neoliberalism, war and militarism: for peace and social justice 27 James Tobin er en nordamerikansk økonom og Nobelprisvinder som udformede et forslag om at beskatte spekulative transaktioner på valutamarkedet, den såkaldte Tobin-skat. 28 Førende teoretikere inden for dette paradigme er Wolfgang Sachs, Majid Rahnema, Ivan Illich og Arturo Escobar. Det er i høj grad disse teoretikere, som bruges i nærværende analyse af NEPAD s ideologiske præmisser. 9

10 manglende succes 29 det handler i lige så høj grad om, at de ideologiske præmisser ikke holder: [D]evelopment cannot be separated from the idea that all peoples [ ] are moving along one single track towards some state of maturity, exemplified by the nations running in front (Sachs 1992:3). Det er således ikke nok at rette på udviklingsbegrebets åbenlyse fejl begrebet må afvises og noget nyt sættes i stedet. Begreber som social transformation (Castles 2000), the home perspective (Sachs, i Rahnema 1997) og new commons (Esteva, i Sachs 1992) er eksempler på sådanne forsøg på at åbne op for en pluralitet af lokalt og folkeligt forankrede samfundsvisioner. Diskursdomænet kan anskueliggøres gennem nedenstående model 30. Naturligvis er en sådan model en karikeret forsimpling af virkeligheden. Som tidligere nævnt har især den reformistiske diskursorden i de seneste år spillet en stor rolle for ændringer inden for f.eks. Verdensbankens diskurs. Figur 1. Udvikling som diskursdomæne Neoliberalisme Kapitalisme Udvikling Den hegemoniske diskursorden Verdensbanken Udvikling som økonomisk vækst Neoliberalisme Strukturtilpasningsprogrammer Privatisering Den reformistiske diskursorden UNDP Udvikling som fattigdomsbekæmpelse Den tredje vej Global og statslig offentlig politik Gældslettelse Den radikale diskursorden ATTAC Udvikling som social retfærdighed Socialisme Tobin-skat Økologi Gældseftergivelse Postudviklingsdiskurs 29 Mange argumenterer, at hvis det havde været succesfuldt, ville det faktisk også have været en katastrofe: What would happen if the fifty haitians suddenly consumed as much as the fifty north americans? spørger f.eks. Eduardo Galeano (i Rahnema 1997:215). 30 Hver ellipse repræsenterer en diskursorden, mens teksten opremser forskellige diskurser, aktører og nøglebegreber inden for disse diskursordner. Tykkelsen af ellipsernes omkreds symboliserer diskursordnernes magtposition den hegemoniske diskursorden er den mest magtfulde og indflydelsesrige, mens postudviklingsdiskursen er den mindst indflydelsesrige. De stiplede horisontale linjer repræsenterer eksempler på nogle af de nøglebegreber, som skiller de forskellige diskursordner. Eksempelvis er spørgsmålet om kapitalisme versus alternative økonomiske modeller et spørgsmål, der skiller den reformistiske og den radikale diskursorden. 10

11 NEPAD s udviklingsdiskurs This New Partnership for Africa s Development is a pledge by African leaders, based on a common vision and a firm and shared conviction, that they have a pressing duty to eradicate poverty and to place their countries on a path of sustainable growth and development (NEPAD, pa. 1) Baggrund NEPAD er en konsolidering af tre forskellige initiativer, alle lanceret i , nemlig Millennium Partnership for the African Recovery Programme 31 (MAP), hvis hovedforfattere var præsidenterne Mbeki (Sydafrika), Bouteflika (Algeriet) og Obasanjo (Nigeria), og som sigtede mod at give en undersøgelse af gældskrisen og mulige løsninger herpå (de Waal 2002:466); OMEGA Plan for Africa 32, som hovedsageligt var den senegalesiske præsident Wades værk, og som fokuserede på regionale infrastruktur- og uddannelsesprojekter (de Waal 2002:466); og endelig Compact for African Recovery, udarbejdet af FN s Økonomiske Kommission for Afrika (Hope 2002:388). Samtidig spillede Mbekis mere uformelle promovering af visionen om en afrikansk renæssance en vigtig rolle i udarbejdelsen af dokumentet (de Waal 2002:466). Det blev i maj 2001, under en konference for Afrikas finans- og økonomiministre, besluttet at samle de tre initiativer under ét the New Partnership for Africa s Development 33. Dokumentet blev i juli 2001 præsenteret for Afrikas statsledere under et OAU-møde 34 (Pretorius & Patel 2001:4). NEPAD er blevet kaldt det første ægte afrikanske udviklingsinitiativ an initiative taken by Africans, for Africans (Stig Møller, i Bernt Hansen & Johannesen 2003:50). Men som Hope gør opmærksom på, er NEPAD er ikke det første initiativ af sin slags: Before the NEPAD, the African landscape had been littered with many failed initiatives, development plans and other programmes of action (Hope 2002:389) 35. Ej heller kan dokumentet siges at være et afrikansk initiativ, forstået som et initiativ, der er vokset ud af en folkelig vilje: The plan emanated from the corridors of state power (Pretorius & Patel 2001:4). Ingen civilsamfundsorganisationer blev hørt i perioden op til lanceringen af NEPAD, og dokumentet blev kun offentliggjort via internettet (Bond et al 2002:47). Derimod fandt adskillige konsultationer sted med diverse donorer og vestlige regeringsledere MAP-planen blev udviklet af et team af afrikanske og internationale økonomer under en styringskomité bestående af repræsentanter fra Sydafrika, Algeriet og Nigeria. Planens formål var at integrere Afrika i den globale økonomi gennem styrket kapitaltilstrømning, øget udviklingshjælp og gældsreduktion (Pretorius & Patel 2001:3). 32 Wades OMEGA-plan voksede ud af en diskussion af globaliseringens konsekvenser for Afrika under OAU-mødet i Lome i september Planens primære formål er Afrikas udvikling gennem langsigtet kapitalinvestering inden for infrastruktur, uddannelse, sundhed og landbrug. Wade foreslog, at denne kapital skulle komme fra multilaterale og private finansielle institutioner, samt at støtten skulle være rentefri de første 50 år(pretorius & Patel 2001:3). 33 Dokumentet havde oprindelig navnet the New Africa Initiative, men blev omdøbt under OAU-mødet i juli 2001 (Pretorius & Patel 2001:4). 34 NEPAD s position i forhold til den Afrikanske Union/OAU er stadig uklar (de Waal 2002:467). 35 En af disse var den såkaldte Lagos Plan of Action fra 1977 (de Waal 2002:468). Lagos-planen lagde vægt på selfreliance and self-sustaining growth og sigtede mod at ændre produktionsmønstret fra råvarer til behandlede varer (Kamidza 2002:3). Planen fik imidlertid konkurrence fra Verdensbankens Agenda for Action (1981), som ud fra neoliberale præmisser argumenterede for specialisering inden for råvareproduktion og en mere effektiv brug af den offentlige sektors ressourcer (Kamidza 2002:7). Andre større initiativer er Africa s Pririty Programme for Economic Recovery (APPER) fra 1985, som i 1986 blev konverteret til FN s Programme of Action for Africa s Economic Recovery and Development (UNPAAERD); the African Alternative Framework to Structural Adjustment Programme for Socio-Economic Recovery and Transformation (AAF-SAP) fra 1989; the African Charter for Popular Participation for Development fra 1990; the Abuja Treaty fra 1991 samt FN s New Agenda for the Development of Africa (UN- NADAF) fra NEPAD-dokumentet nævner disse planer, men gør ikke noget egentligt forsøg på at evaluere grundene til deres manglende succes (NEPAD, pa. 42). Som Bond påpeger, var Bretton Woods-institutionernes og vestlige regeringers modstand mod dem en væsentlig grund (Bond et al. 2002:34). 36 Konsultationer blev afholdt med Verdensbanken og IMF (november 2000 og februar 2001), transnationale korporationer og regeringsledere (i Davos, januar 2001), G8 (i Tokyo, juli 2000 og Geneve, juli 2001), den Europæiske Union (november 2001) og endelig med en lang række individuelle statsledere fra forskellige i-lande (Bond et al 2002:3). Først i april 2002 blev en civilsamfundshøring holdt med the Congress of South African Trade Unions (Bond et al 2002:3) 11

12 Indhold NEPAD-dokumentet består af 8 sektioner 37 en indledning, en konklusion samt 6 sektioner, hvori beskrives planens kontekst og substantielle indhold. NEPAD s strategi er baseret på tre komponenter, nemlig betingelser for udvikling (promovering af fred, demokrati, menneskerettigheder samt god økonomisk regeringsførelse 38 ); prioriterede temaer (styrkelse af infrastruktur; udvikling af menneskelige ressourcer; udvikling af landbruget; miljø; kultur samt videnskab og teknologi); og mobilisering af ressourcer (kapitaltilstrømning og adgang til markedet). Herudover indeholder strategien principper for skabelsen af et nyt partnerskab, det såkaldte New Global Partnership. De overordnede budskaber er her, at Afrika skal anerkendes internationalt for sine bidrag til verden; at Afrika må tage ansvaret for egen udvikling samt at samarbejdet med internationale donorer må baseres på ligeværdige og gensidige nytteforhold. Endelig udstikkes retningslinjerne for implementering af NEPAD. Her understreges behovet for at prioritere bestemte temaer i implementeringen af NEPAD, nemlig HIV/AIDS-bekæmpelse, informations- og kommunikationsteknologi; gældsreduktion og markedsadgang 39. I det følgende søger jeg gennem en analyse af udvalgte nøglebegreber og koncepter at give en karakteristik af NEPAD s udviklingsdiskurs og følgelig at bestemme dokumentets placering inden for det tidligere skitserede udviklingsdomæne. Analyse Globalisering spiller en væsentlig rolle i NEPAD s udviklingsdiskurs dels som den kontekst inden for hvilken Afrikas udvikling finder sted (pa. 2, 28) og dels som målet for denne udvikling (pa. 62). Globalisering forstås hovedsageligt som en økonomisk og teknologisk proces 40, og skønt dokumentet visse steder er kritisk over for globalisering, artikuleres denne primært som en faktor, der kan facilitere Afrikas renæssance 41 : This [global] revolution could provide both the context and the means for Africa s rejuvenation (NEPAD, pa.28). 37 Sektion 2 giver en beskrivelse af Afrika i en global sammenhæng; sektion 3 diskuterer afrikanske lederes rolle; mens sektion 4 er en appel til det afrikanske folk. Sektion 5 indeholder et handlingsprogram; sektion 6 udstikker principperne for et nyt partnerskab; og sektion 7 giver retningslinjerne for implementering af handlingsprogrammet. 38 Til hver komponent i strategien er knyttet specifikke handlingsplaner de såkaldte initiativer. Således består eksempelvis komponent A, betingelser for udvikling, af to initiativer, nemlig the Peace, Security, Democracy and Political Governance Initiative og the Economic and Corporate Governance Initiative. 39 Samtidig gives en kort beskrivelse af mekanismer for implementering, såsom en styringskomité bestående af regeringsledere. Formand for Implementeringskomiteen er Præsident Obasanjo, mens Bouteflika og Wade fungerer som vice-formænd. Komiteen har repræsentanter fra alle kontinentets sub-regioner og skal mødes hver 4. måned. En af komiteens funktioner er at promovere NEPAD med det formål at mobilisere støtte og finansielle ressourcer til implementering af initiativet (Okukoshi, i Bernt Hansen & Johannesen 2003:18) 40 Denne forståelse understreges af Mbekis egne udtalelser om globaliseringen: The process of globalisation is an objective outcome of the development of the productive forces that create wealth, including their continuous improvement and expansion (Mbeki, cf. Taylor 2002:12) 41 Selve ideen om en afrikansk renæssance kan spores tilbage til kolonitiden (Matthews 2002:3), mens ideen om en ny afrikansk renæssance blev introduceret i Sydafrika i begyndelsen af 1990erne: [T]here is no obstacle big enough to stop us from bringing about a new African renæssance (Mandela, cf. Matthews 2002:2). Vale & Maseko (1998) opridser to overordnede versioner af ideen om den afrikanske renæssance, nemlig den globalistiske og den afrikanistiske renæssance. Den globalistiske renæssance ser den afrikanske renæssance som en promovering af Afrika som en geografisk og politisk enhed i en global verden, og modernisering, industrialisering, fri markedsøkonomi og frihandel er midler til at opnå en sådan styrket position inden for den globale verdensorden. Afrikas position skal altså styrkes gennem en integration i den globale verdensorden. Den afrikanistiske renæssance promoverer derimod en forestilling om et Afrika, der er radikalt anderledes fra resten af verden. Denne er kritisk over for globale magtrelationer og opfordrer til en genopdagelse af Afrikas traditioner og historie som en måde at styrke Afrika på (Matthews 2002:3). Det handler således ikke om at integrere Afrika i den globale verdensorden, men om at styrke det specifikt afrikanske og derigennem styrke Afrikas position. 12

13 Dokumentet understreger Afrikas position som en integreret del af en global verdensorden: [T]he continent is an indispensable ressource base that has served all humanity for so many centuries (pa. 9), og Afrika er en del af en world culture (NEPAD, pa. 16), en human civilization (pa. 17) og et global community (pa. 41). Imidlertid har forskellige faktorer gjort, at Afrika i dag befinder sig i en svækket position i denne globale verden. Styrkelse af denne position opnås ikke gennem nationalistisk isolation, men gennem deltagelse i den globale verdensorden: [T]he advantages of an effectively managed integration [into the global economy] present the best prospects for future economic prosperity and poverty reduction (pa. 28). NEPAD er altså, med Matthews ord, not about engaging in a particularly African project, but rather about enhancing Africa s role in the global project of progress (Matthews 2002:7). Her ligger NEPAD på linje med Verdensbanken, hvis eksplicitte ønske som tidligere nævnt er et opgør med nationalistiske antieksporttendenser. Integrationen i den globale verdensorden er NEPAD s overordnede formål: The African Renaissance Project should allow our continent [ ] to take its rightful place in the world (NEPAD, pa. 50). Og det rette sted for Afrika er ikke et helt andet sted end hvor i--landene befinder sig, men det samme sted: det handler om at enable the continent to catch up with developed parts of the world (pa. 65, egen kursivering). Den underliggende forestilling er en moderniseringsteoretisk forståelse af udvikling som en unilineær proces, hvis endemål altid vil være det samme for alle i dette tilfælde den vestlige samfundsmodel 42. Det er med andre ord Afrikas eksklusion fra globaliseringen, der udgør kontinentets største problem: The continued marginalisation of Africa from the globalisation process and the social exclusion of the vast majority of its peoples constitute a serious threat to global stability (NEPAD, pa. 2). På samme måde understreges i paragraf 35 globalisering og marginalisering som to parallelle, men adskilte processer: The increasing polarisation of wealth and poverty is one of a number of processes that have accompanied globalisation, and which threatens its sustainability (NEPAD, pa. 35, egen kursivering). Muligheden for, at polariseringen som eksempelvis Bond argumenterer (Bond et al. 2002:4) skulle være en direkte konsekvens af globaliseringen, diskuteres intetsteds i dokumentet. Tværtimod åbnes der op for den mulighed, at globaliseringen kan have en positiv betydning for verdens fattige: In some parts of the world, the pursuit of greater openness of the global economy has created opportunities for lifting millions of people out of poverty (NEPAD, pa.32). Denne optimisme modereres dog allerede i den følgende paragraf: On the other hand, greater integration has also lead to the further marginalisation of those countries that are unable to compete effectively (pa. 33). Det primære problem i forbindelse med globalisering er altså hovedsageligt, at de fattige lande ikke har kapacitet til at få det maksimale udbytte af globaliseringen. Et andet problem er manglen på fair and just global rules (pa. 33). Således skyldes Afrikas svage position i den globale verden eksempelvis structural impediments to growth and development in the form of ressource outflows and unfavourable terms of trade (pa. 34). Dette kunne tolkes som en indirekte kritik af Bretton Woods-institutionernes strukturtilpasningsprogrammer. Kritikken udglattes dog øjeblikkeligt efter i en selvkritik af afrikansk politisk og økonomisk lederskab. Økonomisk vækst er det primære middel til integration i en global verdensorden 43. Og det er en udvikling, der bygger på et neoliberalt økonomisk system 44 : It depends on the building of a strong, competitive economy 42 Som den sydafrikanske Business Daily skriver: [F]or President Thabo Mbeki, the renaissance means, essentially, the promotion of Western political and economic values (cf. Taylor 2002:9). 43 Afrikas udvikling opnås ikke gennem en dyrkelse af ikke-økonomiske aspekter som afrikanske traditioner og historie, kultur eller religion. Selv politik reduceres til et middel til at opnå økonomisk vækst (Bond et al 2002:24). Kultur nævnes i NEPAD, men forbliver et appendiks, vedhæftet af pligt. Ganske vist hedder det at the New Partnership for Africa s Development will enable Africa to increase her contribution to science, culture and technology (NEPAD, pa.16). Men det er svært at se, hvordan denne styrkelse af Afrikas kulturelle potentiale skal ske gennem NEPAD s ensidige fokus på økonomien og der er da heller ikke brugt mere end to paragraffer på at udspecificere NEPAD s bidrag til en styrkelse af kulturen (pa. 140 og 141). 13

14 as the world moves towards greater liberalisation and competition (NEPAD, pa. 50). Dette neoliberal e udgangspunkt kombineres med ideer om bæredygtig udvikling: While growth rates are important, they are not by themselves sufficient to enable African countries achieve the goal of poverty reduction. The challenge for Africa [ ] is to develop the capacity to sustain growth at levels required to achieve poverty reduction and sustainable development. This, in turn, depends on other factors such as infrastructure, capital accumulation, human capital, institutions, structural diversification, competitiveness, health and good stewardship of the environment (NEPAD, pa. 64). På samme måde promoveres demokrati og menneskerettigheder som en integreret del af udviklingen: Democratic regimes that are committed to the protection of human rights, people-centered development and market-oriented economies are on the increase (NEPAD, pa. 7). Men en markedsorienteret økonomi er ikke nødvendigvis kompatibel med beskyttelse af menneskerettighederne 45 (Bond et al. 2002:6), og spørgsmålet er, hvad NEPAD vægter højest menneskerettigheder eller vækst? Et af NEPAD s mere specifikke mål er en promovering af the development of infrastructure, agriculture and its diversification into agro-industries and manufacturing to serve both domestic and export markets (NEPAD, pa. 49). Den neoliberale økonomiske politik har traditionelt opfordret til specialisering, og NEPAD s opfordring til diversion kan derfor anskues som et opgør med neoliberale politikker. Som tidligere nævnt, argumenterer også Verdensbanken nu for en sådan diversion. Problemet er ikke desto mindre, at der ikke noget sted i dokumentet er tegn på, at denne strategi tages alvorligt (Bond et al 2002:44). Ligeledes kan NEPAD s kritik af Verdensbankens strukturtilpasningsprogrammer anskues som et udtryk for diskursens ambivalente forhold til neoliberalismen. Umiddelbart kan det lyde som om, NEPAD i paragraf 24 afviser strukturtilpasningsprogrammerne: [T]he structural adjustment programmes provided only a partial solution. It removed price distortions but there was a decline in social services (NEPAD, pa. 24). Ikke desto mindre kan det argumenteres, at en så mild kritik programmernes reelle fiasko taget i betragtning ikke engang kvalificerer som kritik. På samme måde kan der sættes spørgsmålstegn ved NEPAD s pointering af strukturtilpasningsprogrammernes succes i a few countries (pa. 24). Som Bond spørger: hvilke lande var det? Uganda, Ghana og Zimbabwe er de tre lande, der traditionelt nævnes som Verdensbankens succeshistorier. Ikke desto mindre oplevede de alle senere store problemer, directly attributable to the distortions caused by reorientation of the economy [ ] towards export-led growth (Bond et al. 2002:17). Endelig kan holdningen til det såkaldte HIPC-initiativ ses som endnu et udtryk for NEPAD s manglende opgør med Verdensbankens politikker. Ganske vist sætter NEPAD spørgsmålstegn ved HIPC-initiativets foreløbige succes: [HIPC] still leaves many countries within its scope with very high debt burdens, hence the need to direct more resources towards poverty reduction. In addition, there are countries not included in the HIPC that also require debt relief to release resources for poverty reduction (NEPAD pa. 155). Men kritikken går ikke længere end som så tværtimod understreges samtidig Afrikas støtte til sådanne initiativer: [We] support existing poverty reduction strategies at the multilateral level, such as the Comprehensive Development Framework of the World Bank and the Poverty Reduction Strategy approach linked to the HIPC debt relief initiative (NEPAD, pa. 115). 44 Generelt er de fleste kritikere enige i, at NEPAD s økonomiske visioner er inspirerede af en neoliberal tankegang. Som AFEA påpeger, rummer dokumentet ingen diskussioner af alternative økonomiske modeller (AFEA 2002:6). Taylor understreger ligeledes manglen på en seriøs diskussion af international politisk økonomi: Making neoliberalism somehow work for all, rather than rethinking the overall global trading system, is the key strategy of [ ] the NEPAD (Taylor 2002:5). Endelig påpeger Pretorius & Patel, at NEPAD explicitly adopts many neo-liberal economic assumptions about the importance of private sector driven trade and foreign direct investments for economic growth and development (Pretorius & Patel 2001:9) 45 Obasanjos officielle brud med IMF s markedsorienterede økonomi i marts 2002 er en interessant kritik af netop denne sammenkædning mellem menneskerettigheder, markedsøkonomi, demokrati og udvikling. I den nigerianske regerings forklaring på bruddet hed det blandt andet at: [Nigeria] values the benefits of political stability, democratic consolidation, credibility and accountability. It does not wish, therefore, to continue with arrangements where only narrowly defined macroeconomic targets come into play (Agence France Press, cf. Bond et al 2002:6). 14

15 Som Verdensbanken tillader også NEPAD staten en større rolle i udviklingsprocessen end tidligere 46. Begreber som demokrati og god regeringsførelse spiller en central rolle i dokumentets udviklingsdiskurs: [D]evelopment is impossible in the absence of true democracy, respect for human rights, peace and good governance (NEPAD, pa. 79). Ikke desto mindre kan det argumenteres, at demokrati og god regeringsførelse ikke opfattes som udvikling i sig selv, men som forudsætninger for den egentlige udvikling den økonomiske vækst 47. Ud fra ovenstående analyse kan det konkluderes, at NEPAD s udviklingsforståelse NEPAD s afrikanske renæssance primært kan karakteriseres som integration i den globale verdensorden. Denne integration skal opnås gennem økonomisk vækst, faciliteret af staten, men drevet af den private sektor: [NEPAD] approaches development from the perspective that it should be lead by business in conjunction with the state but that business is the driving agency while the state guides development (Pretorius & Patel 2001:8). Som sådan kan NEPAD s udviklingsforståelse overordnet siges at ligge langt tættere på den hegemoniske diskursordens udviklingsforståelse end på både den reformistiske og den radikale udviklingsforståelse. 46 Et af de mere innovative aspekter af NEPAD s ideer om statens rolle er den såkaldte African Peer Review Mechanism (APR). Målet er at skabe en mekanisme, hvis standarder for review er så høje og pålidelige, at donorerne kan bruge disse i stedet for deres egne monitoreringsprocesser (de Waal 2002:472). Denne er i store træk en kopi af OECD s peer review mechanism, der er blevet karakteriseret som et vellykket middel til at identificere og promovere appropriate practice (de Waal 2002:471). 47 Endvidere argumenterer Chabal, at dokumentets brug af begrebet god regeringsførelse vidner om en manglende forståelse af afrikanske magtstrukturer (AFEA 2002:5). Han mener at de afrikanske politiske systemer bygger på en neopatrimonialistisk forståelse af politisk legitimitet: Not only do the holders of state power seek to validate their hold on power by means of patrimonial legitimacy, but they also consider that their prime responsibility lies more with the redistribution of resources to their clients than with the common good. Med andre ord, inden for de nuværende politiske systemer er det ikke demokrati, der er ledernes mål, men derimod servicering af klienter. I denne kontekst af neopatrimonialisme er det naivt at tro, at NEPAD s opfordring til demokratisering og god regeringsførelse handler om andet end at sikre fortsat bistand til Afrika. Der er ikke nogen ægte demokrati-følelse i Afrika: democracy in the form of multiparty elections was generally seen by African rulers as the price to pay for continued financial assistance rather than as the political modality that would make development more likely (Chabal 2002:449). 15

16 Konklusion og perspektivering If it were genuine development, they would have built us roads, they would have taught u show to improve our ways of cultivation and of keeping livestock, how to resist and survive drought, how we could co-operate among ourselves (Dadacha, cf. Rahnema 1997:57) Af ovenstående analyse er det tydeligt, at NEPAD s udviklingsdiskurs er i høj grad en spejling af Verdensbankens (om end ambivalente) neoliberale udviklingsdiskurs, og at dokumentet som sådan ikke præsenterer noget radikalt nyt bud på en udviklingsstrategi for Afrika. Det er da også netop denne neoliberale diskurs, der har vakt størst kritik af dokumentet blandt især civilsamfundsrepræsentanter og akademikere 48, mens man må formode, at det på samme måde er netop dette aspekt af dokumentet, der har vakt internationale donorers begejstring. På den ene side kan det argumenteres, at netop det faktum, at NEPAD følger Verdensbankens diskurs vil være en faciliterende faktor for implementeringen af dokumentets overordnede mål en diskurs der havde introduceret en mere alternativ udviklingsforståelse 49 og kritiseret eksisterende magtrelationer ville ganske sikkert ikke have vundet samme genklang hos Verdensbanken og IMF og dermed ikke have opnået samme grad af økonomisk støtte: One of NEPAD s strengths is its timeliness with respect to key donors in the OECD and G8 (de Waal 2002:469). På den anden side er der i denne (bevidstløse?) kopiering af den hegemoniske diskurs en fare for at legitimere eksisterende globale relationer. Som Taylor spørger, [i]s it that they [NEPAD s authors] are representing the developing world to the WTO or legitimising the WTO to the developing world? (Taylor 2002:18). Og netop spørgsmålet om de globale magtrelationer er et, NEPAD i bemærkelsesværdig grad undgår. Eksempelvis artikuleres partnerskabet mellem Afrika og internationale donorer som noget ganske 48 Mere specifikt kan kritikken af NEPAD opsummeres under følgende hovedpunkter: Manglende konsultation med civilsamfund (Bond 2002:3; Taylor 2002:408; de Waal 2002:463; Matthews 2002:12); urealistiske finansieringsstrategier (Bond 2002:3); et mangelfuldt kønsperspektiv (de Waal 2002:473; AFEA 2002:3; Bond et al 2002:50); en alt for forsigtige holdning til gældsreduktion (Jubilee 2000, cf. Bond 2002:11); samt urealistiske partnerskabsforventninger (Taylor 2002:409; Kanbur 2000:419). Endvidere pointerer mange, at størstedelen af NEPAD s initiativer genfindes i andre planer og strategier for Afrika, og at planen overordnet set er mindre omfattende og dybtgående end f.eks. Lagos Plan of Action var (Pretorius & Patel 2001:8). Endelig går megen kritik på den såkaldte peer review mechanism i forhold til Zimbabwekrisen (se Taylor (2002) og de Waal (2002) for to divergerende opfattelser af dennes rolle) 49 Ikke mange af de her behandlede NEPAD-kritikere opstiller konkrete alternativer til NEPAD s udviklingsstrategi ofte med den (noget letkøbte) begrundelse, at ægte løsninger må komme fra bunden. Som det hedder i An Annotated Critique: We have not made any presumptuous attempt to lay out the alternative to NEPAD (Bond et al 2002:2). Det er naturligvis heller ikke muligt, inden for nærværende opgaves rammer (og forfatterens evner taget i betragtning), at opstille et alternativ til NEPAD. Se dog f.eks. Kofi (2003) for en introduktion til en alternativ strategi med fokus på landbrug ud fra en forestilling om, at Afrikas udvikling må tage udgangspunkt i African systems of thought and [be] people-centered rather than western capitalist models transplanted by apostles of external agencies (Kofi 2003:1). Ligeledes præsenterer Bond sporadisk alternative løsningsmodeller som f.eks. økonomisk deglobalisering og regionalt samarbejde (Bond 2002:25). Grundlaget for en alternativ udviklingsforståelse må være en rettighedsbaseret filosofi (Bond 2002:25). Endelig foreslår mange udviklingsteoretikere og praktikere turisme som en katalysator for en bredt baseret afrikansk udvikling (Sindiga 1999:23). Dette ville kræve substantielle bidrag til en udbygning af infrastruktur samt styrkelse af politisk stabilitet i regionen (Sindiga 1999:25). Ud over det problematiske i sidstnævnte forudsætning, kan det endvidere argumenteres at turisme som udviklingsstrategi indebærer en immanent risiko for mentalt at styrke det ulige forhold mellem Vesten og resten. Jobs i turismesektoren er typisk såkaldt servicerende jobs som tjener, bartender, rengøringshjælp etc. hvad der gør, at nogle kalder turisme a final form of colonialism (Sindiga 1999:30). Endelig er der det problem, at turisme er en luksus-eksportvare, hvis efterspørgsel varierer alt efter den økonomiske, politiske og sociale verdenssituation. Nationale og regionale planlæggere har således ikke megen mulighed for at kontrollere en sådan udviklingsstrategi (Sindiga 1999:163) Se Cleverdon (2002) og Ashley & Roe (2002) for yderligere diskussioner af turisme som udviklingsstrategi for Afrika. 16

17 uproblematisk, som et equal partnership hvis formål er at advanc[e] human civilisation (pa. 17). Men nuværende bistandsrelationer er langt fra ligeværdige. Som Kanbur (2000) påpeger, rejser f.eks. den udbredte brug af konditionaliteter i bistanden flere spørgsmål i forhold til magtrelationer mellem donorer og bistandsmodtagere. Ligeledes berøres kolonialiseringen og dennes konsekvenser kun ganske kort. Kolonitiden nævnes ganske vist enkelte gange (f.eks. paragraf 18) som en af grundene til Afrikas nuværende fattigdom, men disse udsagn følges ikke op af mere tilbundsgående analyser af konsekvenserne eller af mulige strategier for at udbedre situationen 50. NEPAD lancerer således et udviklingsbegreb, der ikke bare afspejler de tekniske og økonomiske aspekter af Verdensbankens udviklingsforståelse, men også de underliggende ideologiske præmisser og magtforhold. Spørgsmålet er nu, hvilken interesse afrikanske ledere har i at opretholde et sådant udviklingsbegreb? Handler det ikke for dem, såvel som for det afrikanske folk, om at bryde med de eksisterende magtforhold og sikre Afrika en mere ligeværdig position i verdenssamfundet? I et svar på dette spørgsmål introducerer Taylor et interessant perspektiv. Måske handler de globale magtrelationer i virkeligheden ikke længere om Nord mod Syd eller den første verden mod den tredje verden, men om den globale elite 51 mod resten? (Taylor 2002:9) 52. Hvis det er tilfældet, kan NEPAD s Verdensbank-diskurs forklares som den afrikanske elites forsøg på for egen vindings skyld at vedligeholde en neoliberal konsensus. Og hvis det er tilfældet, giver det ingen mening at overlade formuleringen af udviklingsvisioner til eliten eller turisterne, som Bauman kalder dem (Bauman 1998). Skal vi gøre os håb om at formulere holdbare og brugbare udviklingsvisioner, må vi skabe rum for processer der giver mulighed for folkelig deltagelse i langt højere grad end f.eks. NEPAD s tilblivelsesproces gjorde. 50 I september 2001 rejste afrikanske regeringsdelegerede og civilsamfundsaktivister spørgsmålet om erstatning under FN s Verdenskonference Mod Racisme (Bond et al 2002:11). Som Bond gør opmærksom på, er denne mulighed for erstatning aldeles fraværende i NEPAD-dokumentet (Bond et al. 2002:11). 51 Denne globale elite består af transnationale selskabsejere, statsbureaukrater, kapitalistisk-orienterede politikere og professionelle samt forbrugseliten. De økonomiske fora for denne elite er Verdensbanken, IMF, WTO og regionale banker. Politiske fora inkluderer G7, OECD, den Europæiske Union etc. Elitens fællesskab består i et ønske om at bevare og styrke den globale kapitalisme (Taylor 2002:5). 52 Også andre har introduceret denne mulighed. Eksempelvis taler Zygmunt Bauman i bogen Globalisering de menneskelige konsekvenser om den nye verdensorden som bestående af globale klasser af turister og vagabonder. 17

18 Litteratur Adésina, Jimi: Development and the Challenge of Poverty: NEPAD, post-washington Consensus and Beyond, Council for the Development of Social Science Research in Africa, African Forum for Envisioning Africa: Focus on NEPAD, Executive Summary, Ashley, Caroline & Dilys Roe: Making Tourism Work for the Poor: Strategies and Challenges in Southern Africa. I: Development Southern Africa, vol. 19:1, 2002 Bauman, Zygmunt: Globalisering de menneskelige konsekvenser, Hans Reitzels Forlag, 1998 Bond, Patrick (ed.): Fanon s Warning A Civil Society Reader on the New Partnership for Africa s Development, Africa World Press, 2002 Bond, Patrick et al: The New Partnership for Africa s Development: An Annotated Critique, Alternative Information and Development Centre, 2002 Castles, Stephen: Development, social transformation and globalisation, Centre for Asia Pacific Social Transformation Studies Workshop, Chabal, Patrick: The Quest for Good Governance and Development in Africa: Is NEPAD the Answer? I: International Affairs, vol. 78:3, 2002 Degnbol-Martinussen, John: Bistand: Udvikling eller afvikling, Mellemfolkeligt Samvirke, 1999 Escobar, Arturo: Encountering Development, Princeton University Press, 1995 Escobar, Arturo & Sonia E. Alvarez (eds.): The Making of Social Movements in Latin America, Westview Press, 1992 Fergusson, James: Transnational Topographies of Power: Beyond the State and Civil Society in the Study of African Politics. I: Marcusen, H. S. & S. Arnfred (eds.): Concepts and Metaphors: Ideologies, Narratives and Myths in Development Discourse, Occasional Paper no. 19, Roskilde University, 1998 Fine, Ben: Social Capital versus Social Theory: Political Economy and Social Science at the Turn of the Millennium, Routledge, Greenhill, Romilly: Latest HIPC Report Brings More Bad News for Poor Countries, Jubilee Research, G8: Implementation Report by African Representatives to Leaders on the G8 Africa Action, 2003 Guttal, Shalmali: The End of Imagination: The World Bank, the International Monetary Fund and Poverty Reduction, Focus on the Global South, Hansen, Holger Bernt & Maj-Britt Johannesen: NEPAD The Challenge of the New Partnership for Africa s Development, University of Copenhagen,

19 Harsch, Ernest: Can Africa claim the 21st century? I: African Recovery, oktober, Held, David: Introduction. I: Held, David et al.: The Global Transformations, Polity Press, 1999 Hope, Kempe Ronald: From Crisis to Renewal: Towards a Successful Implementation of the New Partnership for Africa s Development. I: African Affairs, vol. 101, 2002 Jaworski, Adam & Nikolas Coupland: The Discourse Reader, Routledge, 1999 Jørgensen, Marianne Winther & Louise Phillips: Diskursanalyse som teori og metode, Roskilde Universitetsforlag, 1999 Kamidza, Richard; Khabele Matlosa & Allastr Mwanza: The Role of the State in Development in the SADC Region: Does NEPAD Provide a New Paradigm?, International Conference on Africa and Development Challenges of the New Millennium, Kanbur, Ravi: Aid, Conditionality and Debt in Africa. I: Tarp, Finn (ed.): Foreign Aid and Development Lessons Learnt and Directions for the Future, Routledge, 2000 Kofi, Tetteh: An Alternative Strategy for Africa s Sustainable Economic Development: The Case for a Non- NEPAD Approach, Council for the Development of Social Science Research in Africa, Matthews, Sally: NEPAD: Realising the Renaissance?, Department of Political Sciences, University of Pretoria, Moore, David: Neoliberal Globalization and the Triple Crisis of Modernization in Africa: Zimbabwe, the Democratic Republic of Congo and South Africa. I: Third World Quarterly, vol. 22:6, 2001 NEPAD: The New Partnership for Africa s Development, Government of South Africa, 2001 Pretorius, Leon & Saliem Patel: The New Partnership for Africa s Development (NEPAD): A Critical Review, Labour Research Service, Rahnema, Majid & Victoria Bawtree (eds.) The Post-Development Reader, Zed Books, 1997 Rugumamu, Severine M.; Globalisation, Liberalisation, Africa s Marginalisation, African Association of Political Science, 1999 Sachs, Wolfgang (ed.): The Development Dictionary, Zed Books, 1992 Scholte, Jan Aart: Globalization. A critical introduction, Palgave, 2000 Sindiga, I.: Tourism and African Development Change and Challenge of Tourism in Kenya, African Studies Centre Research Series, Ashgate,

20 Taylor, Ian: The New Partnership for Africa s Development and the Global Political Economy: Towards the African Century or Another False Start?, Council for the Development of Social Science Research in Africa, Verdensbanken: Annual Report 1980, the World Bank, 1980 Waal, Axel de: What s New in the New Partnership for Africa s Development? I: International Affairs, vol. 78:3, 2002 Williams, Marc: International Economic Organisations and the Third World, Harvester Wheatsheaf,