ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN. Ledsagedokument til KOMMISSIONENS DELEGEREDE FORORDNING

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SWD(2012) 76 final ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til KOMMISSIONENS DELEGEREDE FORORDNING om ændring af forordning (EF) nr. 809/2004 for så vidt angår format og indhold af prospektet og basisprospektet, resuméet af de endelige vilkår og oplysningskravene {C(2012) 2086 final} {SWD(2012) 77 final}

2 1. PROBLEMDEFINITION I prospektdirektivet fastsættes reglerne for det prospekt, der skal stilles til rådighed, når et offentligt udbud eller en anmodning om optagelse til handel finder sted på et reguleret marked i EU. Prospektdirektivet blev for nylig ændret ved direktiv 2010/73 med henblik på yderligere at forbedre investorbeskyttelsen, øge prospektordningens juridisk klarhed og effektivitet og mindske de administrative byrder for virksomhederne, når de rejser kapital på de europæiske værdipapirmarkeder. Det ændrede direktiv indførte lovgivningsmæssige løsninger på disse problemer og muliggjorde gennemførelse af de nye rammer gennem Kommissionens vedtagelse af en delegeret forordning om ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 809/2004. I forslaget til en delegeret forordning behandles følgende problemer: Det nuværende system med basisprospekt og endelige vilkår påvirker investorbeskyttelsen og mangler juridisk klarhed. Når de endelige vilkår for en bestemt udstedelse ikke indgår i basisprospektet, bliver de indleveret som et særskilt dokument uden nogen godkendelse og skal kun stilles til rådighed for investorerne. Fraværet af en sådan godkendelse og af præcise obligatoriske oplysningskrav i forordningen har ført til manglende konsekvens og tilladt misbrug i forbindelse med de forskellige former for markedspraksis. Resuméet af prospektet sikrer ikke en høj grad af investorbeskyttelse. Manglen på et harmoniseret format for resuméet og normer for det detaljerede indhold og den konkrete udformning af de nøgleoplysninger, der skal indgå i det, er årsagen til uoverensstemmelser med hensyn til længden og kvaliteten af disse oplysninger, hvilket underminerer investorbeskyttelsen og gør det vanskeligt at sammenligne lignende værdipapirer. Oplysningskravene i forordningen kan være uforholdsmæssigt belastende, idet de kan øge prisen på kapital eller være med til at afskrække nogle udstedere og udbydere af værdipapirer. Disse negative virkninger er endnu mere bemærkelsesværdige, når man ser på omkostningerne ved udbud eller optagelse til handel for SMV'er og selskaber med ringe markedsværdi ("Small Caps") 1, ved specifikke udbud af andre værdipapirer end kapitalandele udstedt af kreditinstitutter eller ved udstedelse af kapitalandele med fortegningsret (udstedelse med fortegningsret). Investorbeskyttelsen og den juridiske klarhed forringes på grund af manglende regulering af de metoder, med hvilke udstederne offentliggør deres samtykke, herunder de dertil knyttede betingelser, til at finansielle formidlere bruger deres prospekt inden for et distributionsnet for værdipapirer (retail cascade). 1 Se artikel 2, stk. 1, litra f og litra t, i det ændrede direktiv. Små og mellemstore virksomheder ("SMV'er") er virksomheder, der, ifølge de seneste årsregnskaber eller konsoliderede regnskaber opfylder mindst to af følgende tre kriterier: et gennemsnitligt antal ansatte i løbet af regnskabsåret på mindre end 250, en samlet balance, der ikke overstiger 43 mio. EUR og en årlig nettoomsætning på mindre end 50 mio. EUR. Virksomheder med ringe markedsværdi er selskaber noteret på et reguleret marked, der havde en gennemsnitlig markedsværdi på mindre end 100 mio. EUR på grundlag af resultaterne ved årets udgang for de tre foregående kalenderår. DA 2 DA

3 Der er er behov for tekniske justeringer og præciseringer af nogle af kravene i den eksisterende prospektforordning, da der er gået seks år siden forordningen trådte i kraft. 2. ANALYSE AF NÆRHEDSPRINCIPPET Handling alene på medlemsstatsplan ville ikke på nogen måde være i stand til effektivt at løse de problemer, den delegerede forordning er udformet til at løse på grund af den afgørende rolle, som det indre marked og værdipapirmarkedernes grænseoverskridende dimension spiller. Desuden har medlovgiverne vedtaget en forpligtelse til handling i forbindelse med ændringen af prospektdirektivet, og de har bemyndiget Europa-Kommissionen til at vedtage den delegerede forordning. 3. PROCEDUREMÆSSIGE SPØRGSMÅL I denne konsekvensanalyse er der taget højde for den endelige rapport fra Den Europæiske Værdipapirtilsynsmyndigheds (ESMA) tekniske rådgivning om mulige delegerede retsakter vedrørende prospektdirektivet, som ændret ved direktiv 2010/73/EU efter den formelle anmodning fra Kommissionen. Rådgivningen er tilgængelig på følgende adresse: ESMA rådførte sig med alle centrale aktører, herunder værdipapirtilsynsmyndigheder, markedsdeltagere (udstedere, formidlere og investorer) og forbrugere. Svarene findes på følgende adresse: 4. MÅLSÆTNINGER I lyset af analysen af ovennævnte problemer og de mål, der er fastlagt for revisionen af prospektdirektivet, er formålet med forslaget til en delegeret forordning i) at styrke beskyttelsen af investorerne, ii) at øge den juridiske klarhed og retssikkerhed og iii) at reducere de administrative byrder for bestemte udstedere. 5. POLITIKMULIGHEDER Denne konsekvensanalyse vurderer politikmulighederne for bestemmelserne i den delegerede forordning om formatet for de endelige vilkår for basisprospektet og en proportional oplysningspligt for SMV'er og selskaber med ringe markedsværdi. Andre bestemmelser er også under overvejelse, men er ikke behandlet i detaljer: De vedrører format og indhold af prospektresuméet, den proportionale oplysningspligt vedrørende udstedelse med fortegningsret og kreditinstitutter og samtykke til at anvende et prospekt inden for et distributionsnet for værdipapirer. Nogle er en konsekvens af ændringer af direktivet, og har allerede været genstand for en fuldstændig og korrekt konsekvensanalyse, som har vist marginal eller endda ingen yderligere indvirkning. Andre er rent tekniske tilpasninger af en række krav i forordningen med ubetydelig indvirkning på de berørte parter, men i overensstemmelse med de generelle mål om øget investorbeskyttelse og juridisk klarhed. DA 3 DA

4 5.1. Format og indhold for de endelige vilkår for basisprospekt Mulighed 1 Reference Ingen handling på EU-plan Dette er ikke et levedygtigt alternativ på grund af Kommissionens forpligtelse til at vedtage delegerede retsakter senest i juli Denne tilgang er kun medtaget for at afklare virkningen af de andre muligheder og er ikke en brugbar løsning i sig selv. Mulighed 2 Kategorisering af de elementer, der skal indgå i de endelige vilkår, og ingen gentagelse af elementer i værdipapirnoten, der allerede er fastlagt i basisprospektet Denne tilgang kræver en klar kategorisering af de oplysninger fra de gældende elementer i værdipapirnoten i forordningen, der angiver, om sådanne elementer kan eller ikke kan indgå i de endelige vilkår for basisprospektet. Dette vil præcisere, hvilke oplysninger, der skal indgå i basisprospektet på tidspunktet for godkendelsen, og hvilke oplysninger, der efterfølgende kan medtages i de endelige vilkår på tidspunktet for udstedelsen, udarbejdet som et særskilt dokument, og som skal indgives til de kompetente myndigheder. Dette vil forbedre læsbarheden af dokumenterne med de endelige vilkår og sikre, at det undersøgte basisprospekt præsenteres i en let analyserbar og forståelig form i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i direktivet. For at sikre sammenlignelighed af disse oversigter foreslår denne tilgang også, at et resumé af den hver enkelt udstedelse bliver udarbejdet, og fuldstændigt udfyldt vedlægges som bilag til de relevante endelige vilkår. Mulighed 3 En principbaseret tilgang baseret på en vurdering af de endelige vilkår på tidspunktet for den pågældende udstedelse Denne tilgang kræver simple ændringer af forordningen i form af grundlæggende principper til vejledning af de kompetente myndigheder og udstedere i den omfattende vurdering af, om oplysningerne er specifikke for udstedelsen, og kun kan bestemmes på tidspunktet for den pågældende udstedelse. Under denne tilgang er replikation af elementer fra værdipapirnoten, der allerede er fastlagt i basisprospektet, ikke forbudt, og der er intet udstedelsesspecifikt resumé, men resuméet af basisprospektet bør kun læses sammen med de endelige vilkår Proportional oplysningspligt for SMV'er og udstedere med ringe markedsværdi Mulighed 1 Reference Ingen handling på EU-plan Dette er ikke et levedygtigt alternativ på grund af Kommissionens forpligtelse til at vedtage delegerede retsakter senest i juli Denne tilgang er kun medtaget for at afklare virkningen af de andre muligheder og er ikke en brugbar løsning i sig selv. Mulighed 2 Proportional oplysningspligt undtagen i tilfælde af børsintroduktioner og de første optagelser på regulerede markeder Denne tilgang anvender generelt en proportional oplysningspligt for SMV'er og selskaber med ringe markedsværdi. Men den kræver et fuldstændigt prospekt for børsintroduktioner på et reguleret marked og optagelser til handel (første optagelse på et reguleret marked). Eventuelle efterfølgende offentlige udstedelser fra selskaber noteret på et reguleret marked og offentlige udstedelser fra virksomheder, der ikke er opført på et reguleret marked (uanset om der er tale om børsintroduktioner eller efterfølgende offentlige udstedelser) kan i stedet drage fordel af et proportionalt prospekt. DA 4 DA

5 Mulighed 3 En general proportional oplysningspligt Denne tilgang anvender generelt den proportionale oplysningspligt på alle udbud fra SMV'er og selskaber med ringe markedsværdi, herunder børsintroduktioner på et reguleret marked og optagelser til handel (første optagelse på et reguleret marked). 6. EVALUERING AF FØLGEVIRKNINGERNE AF DE FORETRUKNE VALGMULIGHEDER De vigtigste omkostningselementer ved de problemløsninger, der er indeholdt i bestemmelserne i den delegerede bekendtgørelse er blevet identificeret i den forudgående konsekvensanalyse, der ledsager revisionen af direktivet Format og indhold for de endelige vilkår for basisprospekt Virkningen af de foreslåede foranstaltninger vedrørende de endelige vilkår vil øges. Denne vurdering mildnes dog, fordi de fleste af omkostningerne er engangsomkostninger, og når udstedere har tilpasset deres praksis til de nye krav, vil omkostningerne falde. Desuden vil politikvalget i forhold til de endelige vilkår sandsynligvis ikke have nogen direkte eller større indvirkning på SMV'er. Samlet set forventes et harmoniseret format for de endelige vilkår til basisprospekt at bidrage til at forbedre investorbeskyttelsen Proportional oplysningspligt En proportional oplysningspligt ville have en positiv virkning for SMV'er og selskaber med ringe markedsværdi, der søger at finansiere deres forretning på værdipapirmarkederne. Omkostningerne ved at producere et prospekt vil blive reduceret for disse små og mellemstore virksomheder, og de vil drage fordel af de andre påtænkte proportionale foranstaltninger i tilfælde af rettighedsspørgsmål. Lettere adgang til finansiering vil styrke udviklingen af små virksomheder og vil fremme etableringen af nye lokale og regionale aktører, som konkurrerer på de finansielle markeder. En proportional oplysningspligt undtagen i tilfælde af børsintroduktioner og de første optagelser på regulerede markeder opfylder målet om at opretholde et højt niveau af investorbeskyttelse i særdeleshed for dem, der investerer i små og mellemstore virksomheder og udstedere med ringe markedsværdi, der søger adgang til et reguleret marked for første gang, men ville ikke give nogen incitamenter for SMV'erne til at gå videre med en børsnotering på et reguleret marked, samt på MHF'er. På den anden side vil indførelse af en generel proportional oplysningspligt for SMV'er og udstedere med ringe markedsværdi virkelig mindske de administrative byrder for SMV'er uden at skade et passende niveau for investorbeskyttelse. Faktisk var begrundelsen for kalibreringen af indholdet af de proportionale oplysningskravsforanstaltninger at afbøde virkningerne for investorbeskyttelse samt at undgå dobbelt angivelse i prospektet af alle oplysninger, der er tilgængelige andre steder end i et prospekt. DA 5 DA

6 6.3. Andre foranstaltninger Ud over den omkostningspåvirkning, der stammer fra kravene i prospektdirektivet, vil formatet og indholdet af resuméet sikre større klarhed og sammenlignelighed, og det vil øge investorbeskyttelsen og forbrugernes tillid. Desuden betyder klarere og mere kvalitative oplysninger, at investorerne vil være i stand til at sammenligne værdipapirer med andre produkter og træffe mere effektive investeringsbeslutninger. Mere generelt vil virksomheder, der rejser kapital, finde det lettere og mere attraktivt at gøre dette via udstedelser med fortegningsret som en konsekvens af reduktionen af omkostningerne ved at producere et proportionalt prospekt. Små kreditinstitutter kan forventes at få bedre adgang til finansiering. Investorer (større klarhed og sammenlignelighed), tilsynsorganer (lettelse af deres tilsynsog håndhævelsesopgaver) og udstedere (nedbringelse af overholdelsesomkostningerne især for dem, der opererer på tværs af grænserne) vil drage fordel af en afklaring af visse centrale begreber Indvirkning på miljøet, beskæftigelsen og tredjelande Det forventes ikke, at de påtænkte foranstaltninger vil få direkte indvirkning på miljøet, beskæftigelsen eller tredjelande Social indvirkning Pakken af foranstaltninger kan som helhed indirekte bidrage til at skabe mere effektive kapitalmarkeder ved at forbedre likviditeten for udstedere eller ved at sikre, at besparelser fordeles effektivt. Dette vil bidrage til den generelle vækst i virksomhederne og dermed indirekte påvirke skabelsen af arbejdspladser Konsekvenser for EU's budget Der forventes ingen konsekvenser for EU's budget. 7. SAMMENLIGNING AF POLITIKMULIGHEDER De forskellige politikmuligheder blev vurderet i forhold til de mål, der er defineret ovenfor. Sammenligningen af politikmuligheder fører til følgende konklusioner: 7.1. Format og indhold for de endelige vilkår for basisprospekt Investorbeskyttelse Juridisk klarhed Administrativ byrde Mulighed 1 - Reference (ingen handling) Mulighed 2 Kategoriseringstilgang Mulighed 3 Principbaseret tilgang = + - Af hensyn til investorbeskyttelse og juridisk klarhed, og på trods af eventuelle yderligere omkostninger for udstedere, er mulighed 2 den foretrukne løsning. DA 6 DA

7 7.2. Proportional oplysningspligt for SMV'er og udstedere med ringe markedsværdi Investorbeskyttelse Juridisk klarhed Administrativ byrde Mulighed 1 - Reference (ingen handling) Mulighed 2 Proportional oplysningspligt undtagen i tilfælde af børsintroduktioner og første optagelse på regulerede markeder Mulighed 3 En generaliseret proportional oplysningspligt = = + + Mulighed 3 er den foretrukne løsning, da den gør en reel forskel til fordel for lettere adgang til markedet for SMV'er og selskaber med ringe markedsværdi (ved at reducere de administrative byrder i overensstemmelse med målsætningen i prospektdirektivet) uden væsentligt at skade investorbeskyttelsen. 8. OVERVÅGNING OG EVALUERING Bestemmelserne i det ændrede prospektdirektiv forudser en formel evaluering af de ændringer, der tager sigte på at måle antallet af konsekvenserne af det ændrede prospektdirektiv, der nu ville blive forlænget som følge af yderligere krav i den delegerede forordning. Evalueringen kan finde sted fem år efter ikrafttrædelsen af prospektdirektivet, i forbindelse med en rapport til Rådet og Parlamentet. Ligeledes anmodes der i den delegerede bekendtgørelse om, at ESMA og kompetente myndigheder på deres hjemmesider offentliggør listen af certifikater for godkendelse af prospekter samt eventuelle tillæg hertil. DA 7 DA