Erhvervsstyrelsen Markedskontoret Langelinie Allé København Ø 2. januar 2015

Transkript

1 Erhvervsstyrelsen Markedskontoret Langelinie Allé København Ø 2. januar 2015 Vedr. høring over Erhvervsstyrelsens notat Relevante emner til de kommende markedsundersøgelser på bredbåndsmarkederne Telenor har med mail af 19. november 2014 modtaget Erhvervsstyrelsens notat indeholdende overvejelser over hvordan man i forhold til konkrete emner vil gribe de kommende markedsundersøgelser an på bredbåndsmarkederne. Telenor finder det positivt, at Erhvervsstyrelsen har valgt at udarbejde et sådan notat, idet der hermed gives et indblik i, hvorledes Erhvervsstyrelsen læser Kommissionens henstillinger og hvorledes Erhvervsstyrelsen forventer at gennemføre markedsundersøgelserne i overensstemmelse hermed. Det er imidlertid meget vigtigt, at Erhvervsstyrelsen sørger for at tilpasse det ind i mellem noget teoretiske tankegods fra Kommissionen til de særlige forhold på det danske bredbåndsmarked. Det er muligt, at man i nogle lande har oplevet, at den hidtidige regulering har skubbet konkurrencesituationen i den rigtige retning, men det har ikke været tilfældet i Danmark. Kommissionens bestræbelser på at få medlemsstaterne til at deregulere på enten den ene eller anden måde, kan derfor give god mening i nogle lande, mens det omvendt vil kunne få ødelæggende konsekvenser for konkurrencen i andre. Det er derfor væsentligt for den fremadrettede udvikling på bredbåndsmarkedet i Danmark, at man tager hensyn til netop dette og ikke slår kursen ind på en for konkurrencen ødelæggende retning. Vedr. Erhvervsstyrelsens anmodning om synspunkter på side 14 i notat Erhvervsstyrelsen ønsker branchens synspunkter til styrelsens vurdering af en kommende og forventet placering af adgangsprodukter på de nye bredbåndsmarkeder.

2 Erhvervsstyrelsen ønsker særligt branchens synspunkter i relation til: Placeringen af et eventuelt kommende uncontended VULA-produkt med symmetriske hastigheder. Om en fiberbaseret BSA kan opfylde kravene til at blive placeret på marked 3a (og ikke marked 3b, som er udgangspunktet for BSA-produkterne). : Telenor har noteret sig, at Erhvervsstyrelsen vurderer, at der uanset Kommissionens henstilling om opsplitning af markederne på ny måde, i vid udstrækning vil være tale om sammenfald mellem den hidtidige og nye markedsopdeling og at dette indebærer, at en lang række af de netadgangsprodukter, som TDC efter de gældende markedsafgørelser er forpligtet til at give adgang til, umiddelbart lader sig placere på et af de tre nye markeder. Telenor finder Erhvervsstyrelsens vurdering betryggende i forhold til den situation bredbåndsmarkedet i dag befinder sig i. Telenor finder bestemt ikke, at konkurrencesituationen og markedsudviklingen på bredbåndsmarkedet bør give anledning til eksperimenter, der risikerer at forværre konkurrencesituationen yderligere på det danske marked. Erhvervsstyrelsen anmoder helt konkret om synspunkter vedrørende placeringen af uncontended VULA med symmetriske hastigheder. Telenor er af den holdning, at VULA helt generelt er designet til at kompensere for de muligheder TDC s konkurrenter afskæres fra at have på kobbernettet, når TDC opgraderer til NGA. Det vil derfor være stærkt uheldigt, hvis der laves en markedsopdeling, der sondrer mellem VULA med/uden symmetriske hastigheder og denne markedsopdeling med tiden vil kunne medføre mildere regulering af den ene type contra den anden type VULA-produkter, uanset hvilket segment af kunder som de pågældende tjenester henvender sig til. Telenor finder derfor, at VULA-baserede tjenester bør placeres på marked 3a og 3b, og ikke på marked 4. For så vidt angår spørgsmålet om placering af fiberbaseret BSA på enten marked 3a eller 3b, så har Telenor ikke umiddelbart indvendinger mod den ene fremfor den anden løsning, da det er vanskeligt at forudse hvilke praktiske implikationer det måtte medføre. Overordnet betragtet bør man dog vælge den placering, der bedst sikrer konsistens i reguleringen af produkterne, og som bedst fremmer konkurrencen. Vedr. Erhvervsstyrelsens anmodning om synspunkter på side 19 i notat Erhvervsstyrelsen skal anmode om branchens synspunkter i forhold til forståelsen og anvendelsen af EoI henholdsvis EoO.

3 Telenor opfatter henstillingens krav om pålæggelse af enten Equivalence of Input (EoI) eller Equivalence of Output (EoO) som en skærpelse af de hidtil gældende ikkediskriminationsregler. Hidtil har ikke-diskriminationsreglerne i praksis været tolket i retning af, at urimelig diskrimination af interne og eksterne kunder ikke må finde sted. Diskrimination af eksterne kunder, som udspringer af at systemer og netværk oprindeligt har været udviklet til én integreret virksomhed og ikke til at give ekstern engrosadgang har således typisk været accepteret. Det har ligeledes i vid udstrækning været accepteret, at eksterne kunder betaler en højere pris for engrosadgangen end interne kunder, hvis den højere pris afspejler de ekstraomkostninger, der er forbundet med at give ekstern adgang (samtrafikspecifikke omkostninger). Målsætningen med forpligtelserne om EoI og EoO synes at være at gøre op med denne forskelsbehandling. Telenor er enig i, at EoI vil være den sikreste men samtidig også den mest indgribende måde at gøre dette på. EoO vil medføre en svagere form for ækvivalens, der minder mere om den nuværende ikke-diskriminationsforpligtelse. EoO vil således være mindre indgribende men vil omvendt stille større krav til opfølgende myndighedskontrol. Telenor finder beskrivelsen misvisende når der henvises til, at EoI og/eller EoO i sig selv vil gøre det muligt for alternative teleselskaber at konkurrere på lige vilkår med SMPudbyderen på det tilhørende detailmarked. Uanset om interne og eksterne kunder aftager et netadgangsprodukt på samme vilkår på et upstream engrosmarked så er det ikke en tilstrækkelig betingelse for, at der er lige konkurrencevilkår på detailmarkedet. For SMP-udbyderen vil det som udgangspunkt være lige meget om indtjeningen sker på engros- eller detailniveau. Denne fleksibilitet vil SMPudbyderen naturligvis kunne udnytte til at prisfastsætte netadgangsprodukterne på en måde som efterlader eksterne kunder med en nul-profit. Og det er endda et best case scenario som forudsætter, at en effektiv prisklemmekontrol er på plads og at nye udfordrere på alle andre måder lykkes. Hvis hele eller dele af prisklemmekontrollen ikke er effektiv eller hvis det fx tager længere tid for udfordreren at få opbygget en kritisk kundemasse (som afspejler antagelserne i prisklemmeværktøjet) vil udfordreren opleve et negativt afkast. Selv om SMP-udbyderen har en nul-profit i detailleddet vil denne bekymring blive mere end opvejet af de særdeles positive økonomiske resultater SMP-udbyderen vil få i engrosleddet. En direkte sammenkobling mellem implementering af EoI og fjernelse af prisregulering ses således som et tvivlsomt forehavende på det danske bredbåndsmarked, hvor den

4 nuværende SMP-udbyder ikke er konkurrenceudsat i engrosleddet fra alternative infrastrukturudbydere. Der vil dermed ikke kunne ske en disciplinering af SMP-udbyderen der forhindrer, at profit frit vil kunne flyttes fra detailmarkedet til engrosmarkedet til skade for både den faktiske og den potentielle konkurrence. Vedr. Erhvervsstyrelsens anmodning om synspunkter på side 24 i notat Erhvervsstyrelsen ønsker særligt branchens synspunkter i relation til lighederne henholdsvis ulighederne mellem testen for økonomisk replikerbarhed og prisklemmetilsynet. Telenor er enig med Erhvervsstyrelsen i, at der er en høj grad af metodisk overensstemmelse mellem testen for økonomisk replikerbarhed og styrelsens nuværende prisklemmetilsyn. Selv om der således ikke synes at være behov for at starte helt forfra med udviklingen af en replikerbarhedstest vil der givetvis være behov for at foretage forskellige tilpasninger. Der vil herunder bl.a. skulle tages stilling til nye og mere realistiske markedsscenarier for NGAprodukter ligesom kontrol og håndhævelse bør genovervejes. Vedr. Erhvervsstyrelsens anmodning om synspunkter på side 28 i notat Erhvervsstyrelsen ønsker branchens bemærkninger til begrebet kobberanker, herunder til metoden for påvisning af tilstedeværelsen heraf på det danske bredbåndmarked. Et kobberanker beskriver ifølge Erhvervsstyrelsen en situation, hvor den regulerede kobberengrospris gennem et kobberbaseret detailprodukt disciplinerer detailprisen på et NGA-produkt. For at kobberanker-tanken skal give mening kræves en tæt efterspørgselssubstitution mellem de forskellige detailprodukter for de enkelte forbrugere. I mange tilfælde er dette krav ikke opfyldt på det danske marked. Forbrugeres valg af kobberbaserede bredbåndshastigheder sker meget ofte ud fra hvilken maksimal hastighed der er mulighed for at vælge på den konkrete leveringsadresse. Valget af bredbåndshastighed er i disse tilfælde teknologisk betinget og afspejler ikke en overvejelse om villighed til at betale for forskellige bredbåndshastigheder på sammenlignelige vilkår. I andre tilfælde kan forbrugeren vælge mellem en relativ lav bredbåndshastighed på en kobberbaseret forbindelse eller en højere bredbåndshastighed baseret på coax-kabel eller fiber. I disse tilfælde er der imidlertid ofte heller ikke i praksis tale om tæt substitution fordi forbrugerne

5 tvinges til at aftage en bundtet TV-tjeneste og/eller betale betydelige etableringsomkostninger for at få fremført coax-kabel eller fiber til leveringsadressen. En anden vigtig problemstilling er afgrænsningen af, hvad der i den konkrete sammenhæng menes med NGA-infrastruktur. De seneste år har der fra TDC s side været skubbet på for at få implementeret en opgradering af kobberinfrastrukturen med VDSL og vektorisering på en måde, der gradvist fjerner det forretningsmæssige grundlag for at aftage ubundtet kobberadgang for alternative udbydere. Samtidig kan notatet fra styrelsen læses som om at styrelsen nu søger efter argumenter for at deregulere vilkårene for adgang til kobberinfrastrukturen når den først er blevet opgraderet. Hvis man ser blot nogle få år ud i fremtiden er det imidlertid urealistisk at forestille sig nogen som helst form for kobberbaseret bredbåndskonkurrence, hvis alternative udbydere afskæres fra at kunne udbyde bredbånd fra fremskudte og/eller vektoriserede centraler på forretningsmæssigt forsvarlige vilkår. Et kobberanker baseret på det tilbageværende decimerede marked for ikke-nga-tjenester efter NGA-udrulningen har fundet sted vil efter Telenors bedste vurdering ikke kunne agere som et værn for fortsat konkurrence. Vedr. Erhvervsstyrelsens anmodning om synspunkter på side 29 i notat Erhvervsstyrelsen ønsker branchens synspunkter i relation til de tre ovennævnte muligheder for prisovervågning samt branchens synspunkter i relation til Erhvervsstyrelsens vurdering af, hvorledes et løbende tilsyn kan udformes. Hvis man antager at der rent faktisk forekommer en markedssituation, hvor der kan påvises et meningsfyldt kobberanker, og alle forudsætningerne dermed er på plads for en regulering i overensstemmelse med denne tankegang, så er det Telenors vurdering at overvågning af den konstaterede substitutionskæde bør ske løbende og ikke kun i forbindelse med selve markedsanalysen forud for markedsafgørelserne. Dette sikrer konsistens og transparens. Det faste tilsyn kan dog ske på månedsbasis til at starte med, hvorefter man ved senere markedsundersøgelse og markedsafgørelse kan evaluere erfaringerne med denne tilsynsfrekvens. Det er dog væsentligt, at man kan gribe hurtigt ind, hvis man efter et valg af månedstilsyn kan konstatere et prismønster, der omgår formålet med tilsynet (eksempelvis kampagner der holdes mellem de månedlige tilsyn). I givet fald må tilsynet blive ugentligt. Telenor er i øvrigt enig med Erhvervsstyrelsen i at konsekvensen af brudt substitutionskæde må være genoptagelse af prisregulering. Dog er Telenor helt grundlæggende uenig i at

6 ophør af prisregulering overhovedet kan komme på tale på det danske bredbåndsmarked, så længe konkurrencesituationen er som den er. Vedr. Erhvervsstyrelsens anmodning om synspunkter på side 33 i notat Erhvervsstyrelsen ønsker branchens synspunkter på de udenlandske erfaringer med deregulering (af adgangen til bredbåndstilslutninger) og kriterierne herfor set i forhold til den danske markedssituation. Efter gennemgang af de oplistede udenlandske eksempler og erfaringer, vurderer Telenor ikke at der umiddelbart findes markedssituationer der modsvarer den danske. Det er således, eksempelvis, helt unikt at det tidligere monopol, TDC, har kunnet bevare kabel-tvinfrastrukturen samtidigt med ejerskabet af kobber-infrastrukturen. Dertil kommer TDC s opkøb af strategisk vigtig fiberinfrastruktur (DONG s fibernet), opkøb af fiberselskaber og øvrige tjenesteudbydere på diverse infrastrukturer (herunder Fullrate og ComX) samt senest indgåelsen af særlige aftaler med fiberselskaber (Trefor) om tjenesteudbyderadgang for TDC i disses net. TDC s styrkeposition på kobbernettet sammenholdt med den samtidige udbredelse på alternative infrastrukturer giver TDC en position, der burde lukke enhver diskussion om hel eller delvis deregulering på det danske marked. Dertil kommer at det danske marked er af særdeles begrænset størrelse, set i forhold til de øvrige lande i Europa. En geografisk opsplitning med tilhørende deregulering/lempelse i nogle områder/regioner vil dermed blot føre til, at det danske marked samlet set bliver mindre interessant at være til stede på som tjenesteudbyder og dermed vil en deregulering i nogle regioner også få negativ indflydelse på konkurrencen i de regioner, hvor der endnu er regulering. Den regulerede del af et marked kan blive så begrænset i størrelse, at det ikke længere giver forretningsmæssig mening at udnytte adgangen. Derudover kan det konstateres, at de eksisterende alternative infrastrukturer, der er ejet af andre end TDC, ikke har valgt en åben forretningsmodel, hvorfor der ikke findes alternativer for tjenesteudbyderne i det pågældende område. Der er således en stor risiko for at tjenesteudbyderne presses helt ud af det pågældende område, hvorefter der alene vil være infrastrukturejere tilbage. En sådan situation vil i sig selv være kritisk i forhold til udvalget af tjenester, men vil også skabe en markant sårbarhed ift. en situation, hvor den ene part (TDC) vælger at købe den anden ud, eller indgår en Trefor-lignende aftale med pågældende alternative infrastrukturejer. Vedr. Erhvervsstyrelsens anmodning om synspunkter på side 35 i notat

7 Erhvervsstyrelsen ønsker særligt branchens synspunkter i relation til anvendelsen af den senest anvendte metode til geografisk markedsafgrænsning på bredbåndsmarkederne. Telenor finder at den hidtidigt anvendte metode til analyse af den geografiske markedsafgrænsning er det mest hensigtsmæssige valg af metode for både aktørerne i markedet og tilsynsmyndigheden. Anvendelsen af eksempelvis TDC s centralområder som udgangspunkt for en analyse forekommer stærkt uhensigtsmæssig og uhåndterbar. --- I det tilfælde at ovenstående skulle give anledning til opfølgende spørgsmål står undertegnede naturligvis til rådighed. Med venlig hilsen Kenneth Jarnit Telenor A/S