Analyse af engrosreguleringen på bredbåndsmarkedet

Transkript

1 Returadresse: Jura og Regulering, Teglholmsgade 1, 0900 København C, IT- og Telestyrelsen Holsteinsgade København Ø Fremsendes pr januar 2011 Fnhni Analyse af engrosreguleringen på bredbåndsmarkedet IT- og Telestyrelsen har den 13. december 2010 udsendt IT- og Telestyrelsens analyse af engrosreguleringen på bredbåndsmarkedet i høring. Indledning opsummering af TDC's væsentligste bemærkninger til analysen TDC har forståelse for, at IT- og Telestyrelsen har behov for at vurdere om reguleringen virker efter hensigten og i overensstemmelse med de forudsætninger, som ligger til grund for de gældende markedsafgørelser. Til det formål kan det være nyttigt at foretage en samlet analyse af konkurrencesituationen på bredbåndmarkedet. IT- og Telestyrelsens analyse af engrosregulering på bredbåndsmarkedet fremstår imidlertid ufuldstændig og kan efter TDC's opfattelse ikke anvendes til at vurdere konkurrencen på bredbåndsmarkedet, herunder virkningen af de gældende markedsafgørelser og den gældende regulering på konkurrencesituationen. Analysen fokuserer meget ensidigt på TDC's markedsandel, som anvendes som eneste grundlag for vurderingen af at konkurrencen på bredbåndmarkedet er utilstrækkelig. Dette er efter TDC's opfattelse særdeles misvisende. Dette er særligt tilfældet, når en række indikatorer - som analysen også anfører - understøtter, at der foregår en forrygende udvikling på bredbåndsmarkedet, og at der er en høj grad af konkurrence. Hertil kommer, at betydelige dele af den gældende regulering kun netop er trådt i kraft eller endnu ikke er trådt i kraft, hvorfor virkningerne af denne regulering i sagens natur ikke kan vurderes. Analysen fremstår hovedsageligt som et idékatalog over mulige regulatoriske tiltag, uden at der er taget nærmere stilling til, om der overhovedet er grundlag for at ændre den gældende regulering, herunder om den gældende regulering virker efter hensigten. TDC finder den fremgangsmåde særdeles betænkelig, da analysen i sin foreliggende form skaber en stor grad af usikkerhed om de fremtidige regulato- TDC A/S Teglholmsgade København C Tlf Fax Jura og Regulering Teglholmsgade København C Tlf Fax Internet: [email protected] TDC A/S CVR-nr København

2 2 riske rammebetingelser på bredbåndmarkedet. Denne usikkerhed vil nødvendigvis få stor indflydelse på de løbende strategiske overvejelser og beslutninger hos TDC og andre operatører på markedet, herunder strategiske overvejelser om niveau og placering af investeringer i netværk og andre netværkselementer. En sådan usikkerhed er efter TDC's opfattelse skadelig for udviklingen af telemarkedet og understøtter ikke realiseringen af regeringens målsætninger på IKT-området, herunder målsætningen om 100 m/bit til alle i TDC finder, at det havde været formålstjeneligt, om styrelsen i første omgang alene havde foretaget en analyse af konkurrencen på bredbåndmarkedet, herunder virkningen af den hidtidige regulering, og således ikke samtidig have taget skridt til at foregribe resultatet af de forestående markedsanalyser, som styrelsen vil iværksætte i En sådan fremgangsmåde vil efter TDC's opfattelse også have været mere i overensstemmelse med den i teleloven forudsatte fremgangsmåde for gennemførelse af markedsanalyser og markedsafgørelser, hvor styrelsen først skal foretage en grundig markedsanalyse og på baggrund af resultaterne fra analysen skal foretage vurdering af om og i givet fald hvilke regulatoriske tiltag, som skal indgå i en markedsafgørelse. TDC har nedenfor uddybet selskabets bemærkninger til analysen. Bemærkninger til analysen 1. Analysen dokumenterer en forrygende udvikling på bredbåndsmarkedet Analysen beskriver på glimrende vis det høje niveau, der i Danmark er på bredbåndsområdet med hensyn til såvel tilgængelighed (hvor mange, der kan få bredbånd) og udbredelse (hvor mange der har bredbånd). Herunder at antallet af bredbåndsabonnementer er næsten fordoblet i perioden 2006 til 2010 svarende til en stigning på godt abonnementer. Denne udvikling placerer Danmark meget højt på ranglisten målt internationalt, bl.a ligger Danmark på en 1. plads i OECD s oversigt fra juni 2010 vedr. antallet af fastnetbredbåndsabonnementer pr. 100 indbyggere. Af IT- og Telestyrelsens egen bredbåndskortlægning 2010 fremgår, at konkurrencen mellem de enkelte teknologier bliver stadig større. Det fremgår her, at der i 510 ud af 586 postnumre er adgang til bredbånd baseret på 4 eller 5 forskellige teknologier. I samtlige postnummerområder i Danmark er det muligt at få xdsl og enten mobil bredbånd eller trådløs bredbånd. Af IT- og Telestyrelsens prispjece november 2010 fremgår, at billigste abonnement på bredbånd på mindst 2 Mbit/s er faldet med 90% målt i faste priser i perioden okt okt. 2010, mens bredbånd på mindst 4 Mbit/s er faldet med 46% målt i faste priser i perioden okt okt Der er altså tale om et ganske markant prisfald på bredbåndsmarkedet. IT- og Telestyrelsen omtaler i sin analyse, at konkurrencen bevæger sig fra at være tjenestebaseret til i højere grad at være infrastrukturbaseret. Dog konstateres det, at mens udviklingen fra 2006 til 2008 gik støt i retning af øget

3 3 brug af rå kobber, så er niveauet stabilt over de senere år. En forklaring herpå er, at udbredelsen af bredbåndsydelser nu er så stor, at udbygningen i høj grad sker i tyndt befolkede områder, hvor rå kobber anvendelsen helt naturligt bliver for investeringstung for mindre udbydere. Hertil kommer at den udbygning, der er sket med alternative infrastrukturer som fiber og Wimax samt den større udbredelse af mobilt bredbånd, spiller ind på markedsudviklingen på fastnettet. Bredbåndsmarkedet er således i en rivende udvikling mht. tilgængelighed, udbredelse, teknologiudvikling og serviceudbud. Hertil kommer at udviklingen i detailpriserne på markedet sammen med den stigende udbredelse indikerer et marked med betydelig konkurrence. 2. TDC s markedsandel tillægges afgørende vægt i konkurrencevurderingen Denne indikation af betydelig konkurrence i markedet fortoner sig imidlertid i IT- og Telestyrelsens beskrivelse af konkurrencesituationen, hvor der stort set kun fokuseres på TDC s markedsandel. Styrelsen noterer, at TDC s markedsandel på fastnetbredbånd er steget fra 60 til 62% i perioden TDC bemærker dog hertil, at selskabet kvartal for kvartal har tabt markedsandele i stort set hele perioden, idet den noterede fremgang i markedsandel alene er skabt i kraft af opkøb i markedet af andre selskaber i Markedsandelen steg derfor fra 2008 til 2009 fra 59 % til 64 %, men er i 2010 allerede igen nede på 62 %. Det forekommer derfor helt udokumenteret at hævde, at TDC s markedsandel er et udtryk for manglende konkurrence på fastnetbredbåndsmarkedet. På fiber er TDC s markedsandel i 2010 ifølge analysen noteret til 4 %. På mobilt bredbånd er TDC s markedsandel opgjort til 33%. På kabel-tv-nettet er YouSee s andel af bredbåndsmarkedet steget fra 54% til 66% i perioden Denne konkurrenceudvikling på kabel-tvmarkedet for bredbåndsydelser er imidlertid allerede adresseret i den seneste marked 5 afgørelse, som pålægger TDC at åbne coaxnettet, så andre udbydere kan få adgang til at udbyde bredbåndsprodukter. På denne baggrund finder TDC det bekymrende, at styrelsen i sin analyse ukritisk synes at lægge til grund, at TDC s markedsandel generelt er et udtryk for manglende konkurrence. Det forhold at TDC på fastnetmarkedet udelukkende i kraft af en række opkøb har været i stand til at fastholde sin markedsandel er ikke i sig selv en indikation af et statisk marked uden konkurrence. Tværtimod er det netop tegn på et dynamisk marked, hvor der hele tiden opstår nye virksomheder, som udfordrer og presser markedet. En række af disse virksomheder har som slutmål et salg til en større operatør på markedet. Alle de større operatører har gennem årene købt sådanne virksomheder til styrkelse af deres konkurrenceevne i markedet gennem større volumen. Disse effekter har været medvirkende til at skabe den voldsomme udvikling, der har kunnet dokumenteres på markedet de seneste år med stigende investeringer samlet set, udbud af større og større bredbåndshastigheder og stærkt faldende priser på bredbånd.

4 4 TDC efterlyser derfor en bredere drøftelse af, hvad der kendetegner konkurrencen på bredbåndsmarkedet. Herunder også en vurdering af hvilke drivere, der skal til for at sikre de fortsatte meget store investeringer i bredbåndsinfrastrukturen i de kommende år, som er nødvendig for at nå regeringens målsætning om 100 Mbit/s til alle i Det er TDC s vurdering, at TDC s investeringer vil være afgørende for bredbåndsudviklingen de kommende år. Det vil derfor samfundsmæssigt være voldsomt kritisk, såfremt IT- og Telestyrelsen internt arbejder ud fra en målsætning om, at det er et afgørende mål for reguleringen at sænke TDC s markedsandel. 3. Tidspunktet for IT- og Telestyrelsens overvejelser om yderligere regulering savner en begrundelse IT- og Telestyrelsen har i 2010 afsluttet de seneste markedsanalyser af bredbåndsmarkederne 4 og 5 (henholdsvis fysiske forbindelser i accessnettet og bredbåndstilslutninger) Som resultat heraf blev TDC pålagt en række forpligtelser, der ikke mindst på marked 5 indeholdt en række meget væsentlige udvidelser. En meget afgørende ændring var forpligtelsen til at åbne TDC's coax-net, så andre udbydere kan udbyde bredbåndsprodukter baseret TDC s net. Denne forpligtelse er imidlertid endnu ikke trådt i kraft, idet forudsætningen i afgørelsen var, at der først skal udvikles en prismodel for ydelserne på coaxnettet. Desuden skal der foreligge forpligtende tilkendegivelser fra alternative udbydere om interesse, hvorefter TDC har 6 måneder til at udvikle og udbyde et BSA produkt. Arbejdet med LRAIC-prismodellen som foregår i IT- og Telestyrelsens regi er endnu ikke afsluttet. I en delafgørelse til marked 5 er fastsat en forpligtelse for TDC til at stille et BSA-produkt til rådighed for alternative udbydere på TDC s fibernet. Dette produkt prissættes i første omgang baseret på historiske omkostninger, indtil en LRAIC-model er udviklet til at fastsætte de endelige priser. Dette LRAICarbejde er endnu ikke afsluttet. Dette indebærer, at effekten af reguleringen på fibernettet endnu ikke er muligt at vurdere, idet den endelige prisfastsættelse endnu ikke er kendt. Hertil kommer at den helt afgørende nyskabelse med adgang til coax-nettet overhovedet ikke er implementeret endnu. Det er altså overhovedet intet grundlag endnu for at vurdere, hvilken effekt den allerede vedtagne regulering vil have specielt for bredbåndsydelser på fibernettet og coax-nettet. Det forekommer derfor noget uforståeligt, at IT- og Telestyrelsen allerede nu kaster sig ud i yderligere vurderinger og overvejelser om behovet for yderligere regulering på bredbåndsmarkedet. De forpligtelser, styrelsen kan pålægge en SMP-udbyder efter reglerne i telelovens 51, skal tage udgangspunkt i det konkrete konkurrenceproblem og være forholdsmæssige og berettigede under hensyn til formålene i telelovens 1. Derfor virker det ikke velbegrundet på et tidspunkt, hvor effekterne af den allerede vedtagne regulering ikke kan vurderes, fordi den endnu ikke er

5 5 trådt fuldt ud i kraft at publicere overvejelser om yderligere regulering på bredbåndsmarkedet. 4. Tekniske forskelle i netværk bør føre til forskellig regulering Kabel-tv-nettet er i sit udgangspunkt konstrueret til at distribuere tv og ikke til dataoverførsel. Men opgraderet til to-vejs kommunikation og med anvendelse af DOCSIS 3.0 standarden kan coaxnettet levere downsteamhastigheder på over 100 Mbit/s. Dette ændrer imidlertid ikke ved, at kabel-tv-nettet er en delt kapacitet. Det betyder, at selv om nettet på andre områder har samme karakteristika som kobbernettet, så er det ikke sammenligneligt. Dette førte bl.a til, at IT- og Telestyrelsen i sin marked 4 analyse vurderede, at det vil være teknisk meget vanskeligt at ubundte kabel-tv-nettet og sælge adgang til det til tredje parter. Derfor blev coax-nettet ikke medtaget i marked 4, hvilket understreger, at tekniske forskelle i net kan og skal føre til forskellig regulering. Kabel-tv-nettet er imidlertid nu omfattet af marked 5 bredbåndstilslutninger, hvor styrelsen vurderede, at det var proportionalt at pålægge TDC at levere et BSA produkt som grundlag for alternative udbyderes udbud af bredbåndstjenester. Også her førte grundige overvejelser og undersøgelser vedr. de tekniske forskelle i nettene til forskellig regulering, idet det blev fastslået, at der ikke var teknisk grundlag for at pålægge TDC at levere multicast på coax. Ligeledes blev det fastslået, at en forudsætning for en bredbåndsleverance fra en alternativ udbyder er, at kunden i forvejen aftager et TV-produkt. Dette TVprodukt vil i de fleste tilfælde være fra YouSee, men kan også være fra en anden TV-udbyder i tilfælde hvor YouSee datterselskabet Dansk Kabel TV leverer bredbånd til en forening, der enten selv står for TV-forsyningen eller modtager denne fra en anden udbyder end YouSee. Baggrunden for denne afgørelse er den vurdering, at såfremt flere udbydere samtidigt skal kunne bruge coaxnettet, opstår der en række tekniske, kapacitetsmæssige og styringsmæssige problemer, som vanskeligt kan håndteres. Ikke mindst de kapacitetsmæssige udfordringer vurderes ganske overvældende og vil i yderste konsekvens kunne føre til, at en regulering, der pålægger YouSee forpligtelser til levering af en gros bredbåndsprodukter, vil kunne vanskeliggøre eller begrænse YouSee s hidtidige leverance af tv-signaler. En sådan regulering vil helt åbenlyst være uproportional. Der foreligger ingen indikationer af, at grundlaget for de tekniske vurderinger er blevet ændret på nogen måde. TDC finder derfor, at det savner ethvert grundlag igen at bringe disse forhold i fokus. 5. Behovet for triple-play og dermed adgang til multicast på alle platforme er unuanceret beskrevet IT- og Telestyrelsen anfører i analysen, at muligheden for at kunne tilbyde triple play forventes fremadrettet at få afgørende betydning for, om de alternative udbydere kan bevare slutkundeforholdet til deres eksisterende kunder

6 6 og få nye kunder, og at triple play derfor vil blive et meget vigtig konkurrenceparameter på bredbåndsmarkedet. Det er TDC's opfattelse, at IT- og Telestyrelsen i analysen ukritisk lægger til grund, at det skulle være helt afgørende for bredbåndsudbydere at kunne levere triple-play på alle platforme i konkurrence med TDC IT- og Telestyrelsen ser i den forbindelse bort fra, at IP-tv kun udgør en meget begrænset del af det samlede marked for TV-distribution, selvom området har oplevet kraftig vækst. Det kan derfor ikke være af afgørende betydning for konkurrencen på bredbåndsmarkedet i dag og må forventes heller ikke at få en afgørende betydning for konkurrencen på bredbåndsmarkedet indenfor en overskuelig tidshorisont. Hertil kommer, at udbydere allerede har mulighed for at levere triple play på kobber og fibernet baseret på adgang til multicast til regulerede priser, som styrelsen anerkender ikke overstiger TDC's omkostninger, jf. IT- og Telestyrelsens afgørelse af 3. januar TDC bemærker samtidig, at IT- og Telestyrelsen ikke som led i analysen har undersøgt, om der er andre forhold, som kan forklare, hvorfor øvrige udbydere er tilbageholdende med at tage multicast i anvendelse, og dermed i videre omfang udbyde IP-tv på TDC's kobbernet og fibernet, herunder om det beror på manglende vilje til at foretage de investeringer, som er nødvendige for at udbyde IP-tv. Styrelsen lægger i den forbindelse alene vægt på, at Telia og Telenor har oplyst, at prissætningen af multicast udgør et problem. 6. Virtual unbundled local access (VULA) TDC har noteret, at IT- og Telestyrelsen i analysen anfører, at styrelsen i forbindelse med markedsundersøgelserne vil undersøge, om en adgang til VULAproduktet vil kunne bidrage til at løse de konkurrenceproblemer, der måtte blive konstateret i forbindelsen med analysen. TDC har ikke på nuværende tidspunkt grundlag for at vurdere mulighederne ved anvendelse af VULA, men TDC er naturligvis indstillet på i dialog med ITog Telestyrelsen og de øvrige operatører at medvirke en til nærmere afklaring af rammerne og anvendelsesmulighederne for VULA. Overordnet finder TDC dog, at det er afgørende, at en eventuel introduktion af VULA i telereguleringen i givet fald indgår i en samlet proportionalitetsafvejning af behovet for regulering på marked 4 og 5, og således i givet fald må træde i stedet for dele af den gældende regulering, herunder de dele, som navnlig virker hæmmende på udbygningen af de eksisterende netværk. Det gælder særligt i forhold til de gældende krav til omfanget af varslingsprocedurerne i forbindelse med etablering af nye indkoblingspunkter og til opretholdelse af kvalitet i nettet. 7. Behovet for geografisk differentiering IT- og Telestyrelsen anfører i analysen enkelte betragtninger om muligheden for at regulere andre fibernet end TDC's fibernet. Analysen fokuserer udelukkende på muligheden for at regulering indenfor rammerne af den gældende geografiske markedsafgrænsning, men undlader at gå ind i overvejelser om

7 7 muligheden for at foretage en mere snæver geografisk afgrænsning af de relevante markeder end det er tilfældet i dag, hvor markedet geografisk er afgrænset til hele Danmark. Det er TDC's opfattelse, at der er betydelige geografiske forskelle i konkurrencesituationen, hvor der i enkelte, nærmere afgrænsede områder har fundet en betydelig udbygning af alternative infrastrukturer sted. Det taler for, at det også undersøges, om der er grundlag for at foretage en snævrere geografisk afgrænsning. TDC opfordrer derfor IT- og Telestyrelsen til at undersøge dette spørgsmål nærmere i forbindelse med de kommende markedsanalyser. 8. Intet grundlag for at overveje at inkludere mobilt bredbånd på bredbåndmarkederne TDC noterer, at IT- og Telestyrelsen i analysen anfører, at de forudsætninger, som lå til grund for styrelsens vurdering af, at mobilt bredbånd ikke er substituerbart med fastnet bredbånd, og derfor ikke skal indgå i markedsafgrænsningen, er uændrede. Alligevel vælger styrelsen at lade spørgsmålet stå åbent, og skaber således også på dette punkt en usikkerhed om rammerne for regulering. TDC er af den klare opfattelse, at der ikke er grundlag for at overveje at inkludere mobilt bredbånd, da de særlige karakteristika knyttet til anvendelsen af mobilt bredbånd vil udelukke, at det kan anses for fuldt ud substituerbart med fastnet bredbånd. Disse særlige karakteristika er bl.a., at der ved mobilt bredbånd er tale om en delt anvendelse af kapaciteten tilknyttet til en basisstation og lokale forholds indvirkning på den kapacitet og hastighed, som slutbrugeren vil opleve. Det savner samtidig et formål at inkludere mobilt bredbånd, da Mobilmarkedet og i særdeleshed markedet for mobilt bredbånd er kendetegnet ved at være særdeles konkurrencepræget. Venlig hilsen Flemming Nørholm Nielsen Underdirektør