Transkript

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13 Notat Pernille Aagaard Truelsen Advokat, Ph.D Åboulevarden 49, 4. sal DK-8000 Århus C Telefon: Telefax: J.nr paa@energiogmiljo.dk CVR: juni 2010 Vedr. Udtræden af kloakfællesskabet 1. Baggrund Ved af 26. maj 2010 har Assens Kommune bedt Advokatfirmaet Energi & Miljø om at redegøre kort for, under hvilke betingelser en virksomhed kan udtræde af kloakfællesskabet. Baggrunden for Assens Kommunes henvendelse er, at Bryggeriet Vestfyen har sendt en anmodning til Assens Kommune om adgang til at udtræde af kloakfællesskabet. Assens Kommune ønsker tillige en vurdering af den konkrete ansøgning. 2. Betingelser for at udtræde af kloakfællesskabet I medfør af miljøbeskyttelseslovens kapitel 3 og 4 har miljøministeren udstedt en bekendtgørelse om spildevandstilladelser m.v., bekendtgørelse nr af 11. december 2007 (i det følgende omtalt som spildevandsbekendtgørelsen). Bekendtgørelsen er udstedt inden vandsektorloven og tager derfor ikke højde for de organisationsændringer, der er foretaget i den kommunale spildevandsforsyning. Spildevandsbekendtgørelsen har følgende ordlyd: Tilladelse til hel eller delvis udtræden af det offentlige kloakfællesskab kan meddeles af kommunalbestyrelsen, hvis følgende forudsætninger er opfyldt: 1) Der er overensstemmelse med kommunalbestyrelsens plan for bortskaffelse af spildevand i kommunen, jf. lovens 32, stk. 1, nr. 2, 1 / 7

14 2) der er enighed herom mellem grundejeren og kommunalbestyrelsen, 3) der sker ikke en væsentlig forringelse af kloakforsyningens samlede økonomi, og 4) kloakforsyningen kan fortsat fungere teknisk forsvarligt. Stk. 2. Hel eller delvis udtræden af det offentlige kloakfællesskab forudsætter, at tilladelse til alternativ bortskaffelse eller afledning er meddelt. Tilladelse til alternativ bortskaffelse kan meddeles, hvis følgende forudsætninger er opfyldt: 1) Vandplanens mål for kvaliteten og anvendelsen af vandløb, søer og kystvande samt mål for anvendelsen og beskyttelsen af grundvandet tilsidesættes ikke, 2) kravene i bekendtgørelsens kapitel 8 fastholdes, uanset at der sker reduktion i den godkendte kapacitet, og 3) den samlede spildevandsmængde renses ikke dårligere end hidtil. Stk. 3. Når de ejendomme, der har fået tilladelse efter stk. 1, er trådt ud af det offentlige kloakfællesskab, skal det indføres i en spildevandsplan, således at det af denne fremgår, hvilke ejendomme der er tilsluttet det offentlige kloakfællesskab, og i hvilket omfang de er tilsluttet. Efter spildevandsbekendtgørelsens 11 kan en virksomhed udtræde af kloakfællesskabet når følgende betingelser er opfyldt: Udtræden er i overensstemmelse med kommunens spildevandsplan Der er enighed mellem virksomheden og kommunalbestyrelsen om udtræden Udtræden medfører ikke nogen væsentlig forringelse af kloakforsyningens samlede økonomi Kloakforsyningen kan fortsat fungere teknisk forsvarligt Tilladelse til alternativ bortskaffelse kan meddeles (udledningstilladelse) Kommunalbestyrelsen har således ved spildevandsbekendtgørelsens 11 en meget vid skønsmæssig kompetence til at træffe beslutning om, hvorvidt en virksomhed skal have adgang til at udtræde af kloakfællesskabet eller ej. Lovlige hensyn Kommunalbestyrelsen er underlagt kravet om saglig forvaltning. Det vil sige, at kommunalbestyrelsen, ved beslutning om samtykke til udtræden kan meddeles, kun må tage hensyn til de hensyn, der fremgår af miljøbeskyttelseslovens formålsbestemmelse. Efter miljøbeskyttelseslovens 1 er de afgørende hensyn følgende: Loven skal medvirke til at værne natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet. Stk. 2. Med denne lov tilsigtes særligt 1) at forebygge og bekæmpe forurening af luft, vand, jord og undergrund samt vibrations- og støjulemper, 2) at tilvejebringe hygiejnisk begrundede regler af betydning for miljøet og for mennesker, 3) at begrænse anvendelse og spild af råstoffer og andre ressourcer, 2 / 7

15 4) at fremme anvendelse af renere teknologi og 5) at fremme genanvendelse og begrænse problemer i forbindelse med affaldshåndtering. Kommunalbestyrelsen skal således behandle en ansøgning inden for rammerne af de hensyn, der fremgår af miljøbeskyttelsesloven. Spildevandsplan En virksomheds udtræden af kloakfællesskabet kræver, at kommunalbestyrelsen samtidig udarbejder et tillæg til spildevandsplanen. Kravet om, at udtræden skal være hjemlet i spildevandsplanen, har sammenhæng med, at udtræden kan betyde omlægning i den øvrige struktur i kloakfællesskabet. Aftale mellem virksomhed og kommunalbestyrelsen Udtræden af kloakfællesskabet kan kun finde sted, hvis der efter spildevandsbekendtgørelsens 11 er enighed mellem virksomheden og kommunalbestyrelsen. Det er ikke klart, om der med kommunalbestyrelsen i 11 menes kommunalbestyrelsen som myndighed, eller der menes kommunalbestyrelsen som driftsherre, dvs. spildevandsselskabet. Gældende spildevandsbekendtgørelse er som nævnt ovenfor udstedt før vandsektorloven, og dermed før kravet om, at kommunerne skulle udskille driftsopgaver i et selvstændigt selskab. I Miljøstyrelsens vejledning til spildevandsbekendtgørelsen er der præciseret følgende: En ejendom inden for kloakopland, hvor kommunen har ført stikledning frem til grundgrænsen og påbudt tilslutning til kloaknettet, har i princippet både en ret og en pligt til at aflede det spildevand, ejendommen er tilsluttet for. Af hensyn til den store økonomiske byrde, der kan pålægges grundejeren ved udtræden og af hensyn til kloakforsyningens økonomi og forsvarlige funktion, er det fundet hensigtsmæssigt, at udtræden af kloakforsyningen alene kan ske, hvis kommunen og grundejeren er enige herom Miljøstyrelsens vejledning angiver, at hensynet bag samtykkekravet, er hensynet til kloakforsyningens økonomi og tekniske funktion og dens forsyningsret. Som følge af indholdet af vejledningen mener jeg, at det er mest nærliggende at fortolke samtykkekravet i spildevandsbekendtgørelsens 11, således at det er spildevandsselskabet, som skal samtykke til udtræden, og ikke kommunalbestyrelsen. Som følge af, at spørgsmålet retligt set ikke har været prøvet før, og dets besvarelse er behæftet med fortolkningstvivl, er det min anbefaling, at der rettes henvendelse til By- og Landskabsstyrelsen med henblik på en endelig afklaring. 3 / 7

16 Hensynet til kloakforsyningens økonomi Kommunalbestyrelsen både kan og skal tage hensyn til kloakforsyningens spildevandsselskabets økonomi ved vurderingen af, om der skal meddeles samtykke til udtræden. Kloakforsyningen er et 100 % brugerfinansieret fællesskab. En udtræden kan dermed få økonomiske konsekvenser for de øvrige brugere. Ud fra en samfundsøkonomisk betragtning er det ønskeligt, at spildevandsforsyningen samlet set er så billig som muligt. Det skal fremhæves, at det generelt i praksis anses som et lovligt hensyn for kommunen at lægge vægt på kloakforsyningens økonomi. Fra praksis kan der henvises til Miljøklagenævnets afgørelse af 24. november 2006, som vedrører vandforsyning og ikke vand. Sagen angik spørgsmålet om, hvorvidt en landmand, som ejede et husdyrbrug, kunne nægtes tilladelse til egen vandindvinding, fordi kommunen fandt det ønskeligt, at flest mulige er tilsluttet almene vandforsyningsanlæg. I september 2005 meddelte amtet afslag til landmanden på etablering af egen vandindvinding, der kunne give denne en årlig besparelse på kr. Landmanden klagede til Miljøstyrelsen, der lagde til grund, at der ikke i kommunens vandforsyningsplan var holdepunkter for, at erhvervsvirksomheder var forpligtet til at aftage vand fra almene vandforsyninger, blot fordi de er beliggende på ejendomme, der aftager vand til private husholdninger. På denne baggrund hjemviste Miljøstyrelsen sagen. Afgørelsen blev af det private vandværk påklaget til Miljøklagenævnet, der lagde til grund, at vandforsyningsplanen ikke indeholdt nærmere retningslinjer om administrationen af vandforsyningslovens 19 og 20 i vandværkets forsyningsområde. Planen tog således ikke direkte stilling til i hvilket omfang, der ville kunne meddeles tilladelse til etablering af private, herunder erhvervsmæssige, vandforsyningsanlæg i vandværkernes forsyningsområder. Det fremgik imidlertid af planen, at det af hensyn til indvindingsforholdene var mest hensigtsmæssigt, hvis alle forbrugere i forsyningsområderne var tilsluttet. Under hensyn hertil og på grundlag af nævns- og retspraksis fandt nævnet, at det er lovligt at tilstræbe, at vandforsyningen i en kommune skal bygge på almene forsyningsanlæg, og at der efter en konkret afvejning kan meddeles afslag på ansøgninger om tilladelse til etablering af egen vandindvinding i tilfælde, hvor der er mulighed for vandværkstilslutning. Tekniske hensyn for kloakforsyningen Kommunalbestyrelsen skal tage hensyn til de konsekvenser, som udtræden har for kloakforsyningens drift. I Miljøstyrelsens Vejledning nr. 5, 1999 om spildevandstilladelser m.v. er der om denne betingelse præciseret følgende: Renseanlæg er i dag typisk udbygget og tilpasset biologisk og driftsmæssigt til at behandle spildevandet fra de tilsluttede industrier m.v. Derfor vil der ved at tillade visse industrier at udtræde være risiko for, at renseanlægget efter en virksomheds udtræden får sværere ved at overholde de gældende udlederkrav. 4 / 7

17 Før der indgås en aftale om, at eksempelvis en virksomhed kan udtræde, skal der foretages en afvejning af den positive/negative virkning, virksomhedens udtræden har for den samlede spildevandshåndtering således at det påses, at den samlede spildevandsmængde ikke renses dårligere, end hvis udtræden ikke var blevet tilladt, jf. bekendtgørelsens 12, stk. 2, nr. 3, og at de gældende udlederkrav stadig kan overholdes, jf. bekendtgørelsens 12, stk. 2, nr. 2. Det er således afgørende for kommunalbestyrelsens adgang til at meddele samtykke til udtræden, at kloakforsyningen nu spildevandsselskabet kan dokumentere, at selskabet fortsat vil kunne overholde gældende udlederkrav. Betingelsen om, at gældende udlederkrav fortsat kan overholdes, gælder absolut og er dermed ikke underlagt kommunalbestyrelsens skønsmæssige vurdering. Tilladelse til alternativ bortskaffelse En virksomhed kan kun udtræde af kloakfællesskabet, hvis virksomheden forinden har opnået tilladelse til alternativ bortskaffelse. Udtræden vil for virksomheder således kræve kommunalbestyrelsens eller Miljøcentrets tilladelse til direkte udledning til vandmiljøet i overensstemmelse med målsætningerne for området. Betingelserne for, at kommunalbestyrelsen kan meddele en udledningstilladelse er følgende: 1) Vandplanens mål for kvaliteten og anvendelsen af vandløb, søer og kystvande samt mål for anvendelsen og beskyttelsen af grundvandet tilsidesættes ikke, 2) kravene i bekendtgørelsens kapitel 8 fastholdes, uanset at der sker reduktion i den godkendte kapacitet, og 3) den samlede spildevandsmængde renses ikke dårligere end hidtil. Kravene i bekendtgørelsens kapitel 8 er krav til det kommunale spildevandsselskabs udledninger. Særligt er der i forhold til vandplaners målsætninger forudsat, at den fastsatte borderline kan opretholdes, også efter nye udledninger. De Statslige Miljøcentre administrerer vandplaner. 3. Konkret vurdering og anbefaling til videre forløb Bryggeriet Vestfyen har anmodet Asens Kommune om tilladelse til at udtræde af kloakforsyningen og etablere eget nyt renseanlæg. Assens Kommune kan efter min vurdering ikke på det foreliggende grundlag træffe afgørelse om, hvorvidt Bryggeriet Vestfyen kan udtræde af kloakfællesskabet. Assens Kommune er underlagt undersøgelsesprincippet og må undersøge, om ovennævnte 5 / 7

18 betingelser for udtræden er opfyldt. Den foreliggende ansøgning fra Vestfyen er ikke tilstrækkelig til at dokumentere dette, idet der mangler konkrete oplysninger fra de andre berørte parter i sagen. Assens Kommunes spildevandsselskab vil skulle anses som part i sagen vedrørende Bryggeriet Vestfyens udtræden, jf. forvaltningsloven. Derfor mener jeg, at Assens Kommune skal foretage en formel høring af spildevandsselskabet. I den forbindelse skal Assens Kommune særligt bede spildevandsselskabet oplyse om, hvilke økonomiske konsekvenser udtræden har for selskabet og dermed de øvrige tilknyttede forbrugere. Endvidere skal Assens Kommune bede spildevandsselskabet oplyse, om selskabet fortsat vil kunne opfylde kravene i selskabets udledningstilladelse, hvis Vestfyen udtræder. Endelig skal Assens Kommune bede spildevandsselskabet oplyse, om selskabet fortsat kan rense samme spildevandsmængde efter udtræden lige så godt. Som følge af den uklarhed der er med hensyn til, om det er kommunalbestyrelsen eller spildevandsselskabet, der skal samtykke til udtræden af kloakfællesskabet, er det min anbefaling, at der indhentes en vejledende udtalelse fra By- og Landskabsstyrelsen vedrørende forståelse af samtykkekravet i spildevandsbekendtgørelsens 11. By- og Landskabsstyrelsen bedes besvare spøgsmålet om, hvorvidt det er kommunalbestyrelsen eller det kommunale spildevandsselskab, som skal samtykke til udtræden? Hvis By- og Landskabsstyrelsen svarer, at det er spildevandsselskabet, som skal samtykke, skal Assens Kommune indhente et samtykke fra spildevandsselskabet. Bryggeriet Vestfyen kan kun opnå tilladelse, hvis bryggeriet også samtidig kan få egen udledningstilladelse. Henset til, at Assens Kommune kun kan udstede en udledningstilladelse, hvis kravene i vandplanerne er opretholdt, er det endvidere min anbefaling, at Vestfyens ansøgning om udledningstilladelse sendes i høring hos det regionale miljøcenter. I anmodningen om udtræden oplyser Bryggeriet Vestfyen, at selskabets udtræden kan indebære, at Assens Spildevand må hæve taksten lidt for at kompensere for manglende indtægt. Som det er beskrevet ovenfor, kan Assens Kommune vælge at tillægge dette forhold betydning, således at der meddeles afslag på baggrund af hensynet til økonomien. I anmodningen om udtræden oplyser Bryggeriet Vestfyn, at driften af Assens Renseanlæg vil blive mere stabil, når den svingende belastning fra bryggeriet ophører. Det oplyses, at det særligt har givet problemer fredag-søndag, hvor bryggeriet ikke afleder spildevand, og der dermed mangler stof for at sikre en stabil kvælstoffjernelse. I Bryggeriet Vestfyens ansøgning om etablering af eget rensningsanlæg er det ikke oplyst, hvorledes den manglende stabilitet i leveringen af spildevand skal håndteres i selskabets eget renseanlæg. Jeg vil derfor anbefale, at Assens Kommune foretager en supplerende høring af Bryggeriet Vestfyen omkring denne problemstilling. Hvordan agter bryggeriet at sikre stabilitet i renseanlæggets rensning, når selskabets spildevandsudledning alene finder sted i tidsrummet mandag-fredag? 6 / 7

19 Når Assens Kommune har modtaget alle ovennævnte høringssvar, skal Assens Kommune foretage en vurdering på baggrund af de indkomne høringssvar og oplysningerne i Bryggeriet Vestfyens ansøgning. Ved vurderingen skal der lægges vægt på hensynet til spildevandsselskabets økonomi, de spildevandstekniske forhold og om Bryggeriet Vestfyen vil kunne få en udledningstilladelse. Det skal fremhæves, at hvis By- og Landskabsstyrelsen fastslår, at spildevandsselskabet skal samtykke til udtræden, vil kommunalbestyrelsen kun kunne meddele tilladelse til udtræden af kloakfællesskabet, hvis samtykket foreligger. Århus den 3. juni 2010 Pernille Aagaard Truelsen 7 / 7