Resumé af konsekvensanalysen

Transkript

1 KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den SEK(2007) 1684 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Hvidbogen om integration af EU s realkreditmarkeder Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2007) 807 endelig} {SEK(2007) 1683} DA DA

2 RESUMÉ Erklæring om ansvarsfraskrivelse Denne rapport forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen, og den er udarbejdet med henblik på at indhente bemærkninger og foregriber på ingen måde en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen. 1. INDLEDNING Køb af fast ejendom udgør for de fleste EU-borgere deres livs største finansielle investering. Realkreditmarkederne repræsenterer en væsentlig andel af den europæiske økonomi med en restgæld på boliglån svarende til omkring 47% af BNP i EU 1. Gennemførelsen af det indre marked for finansielle tjenesteydelser udgør en integrerende del af Lissabon-processens økonomiske reformer og er essentiel for EU's konkurrenceevne på globalt plan. Skønt der er blevet gjort betydelige fremskridt med indretningen af et indre marked for finansielle tjenester, har integrationen på detailmarkedet for finansielle tjenester imidlertid endnu ikke nået sit fulde potentiale. Konkurrencen på visse markeder er utilstrækkelig, hvilket betyder, at forbrugerne og realkreditudbyderne i EU endnu ikke kan udnytte de fulde fordele ved det indre marked. Denne konsekvensanalyse bør således ses på baggrund af hvidbogen om finansielle tjenesteydelser , resultaterne af sektorundersøgelsen i detailbanksektoren 3, grønbogen om finansielle tjenester i detailleddet 4 og meddelelsen om et indre marked for Europa i det 21. århundrede 5. Kommissionen har i adskillige år beskæftiget sig med EU-markederne for boliglån. Undersøgelsen dækker lån, der ydes mod sikkerhed i fast ejendom eller mod en tilsvarende form for sikkerhed, samt lån til erhvervelse af ejendomsrettigheder. Der fokuseres på boliglån, men den kan i enkelte tilfælde have følger for erhvervsmæssige realkreditlån. Den politik, som Kommissionen anbefaler, redegøres der for i en hvidbog om realkredit. I overensstemmelse med principperne for bedre lovgivning analyseres alle politiske projekter og deres konsekvenser grundigt på forhånd. Der er således blevet gennemført en konsekvensanalyse, der bygger på resultaterne af en række høringer og undersøgelser i perioden I denne konsekvensanalyse identificeres problemerne på realkreditmarkederne i EU, og der redegøres for Kommissionens målsætninger på realkreditområdet, de politiske muligheder for at realisere disse målsætninger og deres potentielle effekt. Hvidbogens politiske anbefalinger vil efterfølgende blive videreudviklet i tæt samarbejde med alle interessenter, og der vil blive gennemført konsekvensanalyser af de forskellige forslag HYPOSTAT 2005: A review of Europe's Mortgage and Housing Markets, European Mortgage Federation, november 2006, s KOM(2005) 629 af KOM(2007) 33 af og SEK(2007) 106 af KOM(2007) 226 af KOM(2007) 724 af og SEK(2007) 1520 af Se bilag 2. DA 2 DA

3 2. PROBLEMER PÅ EU'S REALKREDITMARKEDER Med udgangspunkt i en grundig analyse af realkreditmarkederne i EU og de oplysninger, der blev indsamlet i forbindelse med en række ekstensive høringer, er der blevet identificeret en række specifikke problemer 7. Problemerne kan inddeles i fire overordnede kategorier: hindringer for grænseoverskridende udbud af realkredit, begrænset produktdiversitet, ringe forbrugertillid og begrænset forbrugermobilitet Hindringer for realkreditudbyderes virksomhed på tværs af landegrænserne Varierende lovgivning og forbrugerbeskyttelsesregler, fragmenterede infrastrukturer og uensartede regler vedrørende realkreditfinansiering skaber juridiske og økonomiske barrierer, begrænser muligheden for at trænge ind på markeder og vanskeliggør udviklingen af effektive realkreditfinansieringsstrategier. Resultatet er begrænset produktdiversitet og højere priser for forbrugerne. Økonomiske barrierer (f.eks. omkostningerne forbundet med infrastrukturadgang og tilpasning af produkter, forretningsmodeller og prisstrategier) øger omkostningerne ved at drive virksomhed i en anden medlemsstat. De forøger også realkreditudbydernes udgifter til finansiering af realkreditlån, forringer muligheden for at opnå stordriftsfordele og afskrækker realkreditudbyderne fra at benytte kapitalmarkedsinstrumenter til finansiering af realkreditlån. Disse barrierer afskrækker nye virksomheder fra at trænge ind på markedet, begrænser konkurrencen og forøger priserne for forbrugerne. Juridiske barrierer kan hindre eller komplicere udbuddet af bestemte produkter eller adgangen til markedsinfrastrukturer og dermed begrænse konkurrencen og kvæle innovationen. I nogle lande er det helt umuligt for visse realkreditudbydere at drive virksomhed. Mange af disse juridiske begrænsninger, der er indført for at beskytte forbrugerne eller realkreditudbydernes finansielle stabilitet, kan indirekte begrænse forbrugernes adgang til et realkreditlån. Juridiske bestemmelser eller manglen på samme i nogle medlemsstater kan også influere kraftigt på valget af finansieringsteknikker og dermed på produktdiversiteten. Der er på følgende områder blevet peget på specifikke problemer, der lægger en bremse på realkreditudbydernes grænseoverskridende virksomhed: information forud for kontraktindgåelse, førtidig indfrielse, koblingssalg, låneregistre, vurdering, procedurer for tvangsauktioner, tinglysning, lovvalg, rentebegrænsninger og realkreditfinansiering Begrænset diversitet i produktudbuddet Låntagere i EU har i dag adgang til en bred vifte af produkter på de primære markeder. Der kan imidlertid ikke peges på et enkelt land, hvor der kan siges at være adgang til et komplet udvalg af produkter i henseende til enten produkternes karakteristika eller de låntagere, produkterne er rettet mod 8. Det skyldes flere forhold, f.eks. forbrugernes præferencer, kulturelle forskelle og realkreditudbydernes varierende appetit for risiko. Det skyldes imidlertid også, at man i nogle medlemsstater finder økonomiske og juridiske barrierer, der forhindrer realkreditudbydere i at udbyde bestemte produkter på bestemte markeder eller i frit at vælge deres foretrukne finansieringsstrategi, og det begrænser valgmulighederne på efterspørgselssiden og svækker konkurrencen på udbudssiden. 7 8 Se bilag 3. Se bilag 1. DA 3 DA

4 Der er på følgende områder blevet peget på specifikke problemer, der begrænser produktdiversiteten: førtidig indfrielse, rentebegrænsninger, realkreditfinansieringsproblemer, krav om status som kreditinstitut Ringe forbrugertillid Forbrugerne i EU handler først og fremmest lokalt, når de ønsker at optage et realkreditlån. Der er stort set ingen EU-forbrugere, der køber realkreditprodukter direkte over grænserne 9. Skønt forskellige undersøgelser viser, at hovedparten af forbrugerne også i fremtiden vil optage realkreditlån lokalt, vil nogle få overveje at shoppe på tværs af grænserne i fremtiden 10. Dette fænomen har to hovedårsager: manglende kendskab til udbuddet andre steder 11 og ringe forbrugertillid. Utilstrækkelig eller dårlig information, frygt for, at juridiske rettigheder ikke vil blive respekteret, utilstrækkelig juridisk beskyttelse, hvis noget går galt, og behovet for at kommunikere på et fremmedsprog er nogle af de årsager, forbrugerne har fremført for at forklare, hvorfor de ikke handler på tværs af grænserne 12. Uregelmæssigheder i informationsstrømmen mellem långiver og låntager kan også forstyrre situationen på markedet. Der er på følgende områder blevet peget på specifikke problemer, der har indflydelse på forbrugertilliden: information forud for kontraktindgåelse, finansiel viden, produktets egnethed, førtidig indfrielse og lovvalg Begrænset forbrugermobilitet Forbrugernes mobilitet og deres tilbøjelighed til at skifte mellem realkreditudbydere kan påvirke konkurrenceniveauet på et marked. To hovedfaktorer har indflydelse på mobiliteten: Nogle forbrugere vil måske foretrække ikke at omlægge deres realkreditlån og forbliver derfor hos deres aktuelle lokale udbyder. Der kan være store omkostninger forbundet med at skifte udbyder. I nogle tilfælde forhindrer bestemte aftaleklausuler forbrugerne i at opsige deres realkreditlån. I andre tilfælde kan de store omkostninger forbundet med enten at skifte udbyder (f.eks. afgifter ved førtidig indfrielse eller administrationsomkostninger) eller optage et nyt realkreditlån (f.eks. udgifter til søgning) ophæve gevinsten. Der er på følgende områder blevet peget på specifikke problemer, der begrænser forbrugermobiliteten: information forud for kontraktindgåelse, førtidig indfrielse, koblingssalg, låneregistre, procedurer for tvangsauktioner, tinglysning Public Opinion in Europe on Financial Services, særudgave af Eurobarometer 230, august 2005, s. 39 og bilag (Q4a). Det bemærkes, at der her ikke er taget hensyn til forbrugere, der optager et realkreditlån lokalt for at finansiere fast ejendom i udlandet. Se s. 42 i den i fodnote 9 nævnte undersøgelse og bilag (Q4b). Internal Market opinions and experiences of citizens in EU-25, særudgave af Eurobarometer 254, oktober 2006, s. 59 (QD16). Se s. 47 i den i fodnote 9 nævnte undersøgelse og bilag (Q4c). DA 4 DA

5 3. BEHOV FOR EU-INDSATS Ifølge traktaten er et indre marked kendetegnet ved afskaffelse af hindringer for den fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital. Det indre marked for boliglån er langt fra en realitet, da der fortsat forekommer forskellige hindringer. Disse hindringer indskrænker i væsentlig grad den grænseoverskridende realkreditvirksomhed på både udbudsog efterspørgselssiden og begrænser derfor konkurrencen og valgmulighederne på markedet. Det kan derfor tænkes, at udbyderne er mindre effektive, end de ellers kunne være, og at låntagerne modtager færre konkurrencedygtige tilbud og har adgang til et mere begrænset produktudbud, og at visse kategorier af långivere kan blive marginaliseret eller endda udelukket fra markedet. Adskillige undersøgelser 13 har vist, at en integration af EU s realkreditmarkeder vil føre økonomiske fordele med sig. I en af dem skønnes det, at i 2015, dvs. over en periode på ti år ( ), kunne integrationen af EU's realkreditmarkeder resultere i en forøgelse af BNP og det private forbrug i EU med henholdsvis 0,7% og 0,5%. Ifølge undersøgelsen fra London Economics anslås nettonutidsværdien af alle omkostninger og gevinster ved nye initiativer over en periode på ti år ( ) at udgøre 94,6 mia. EUR eller 0,9% af EU's BNP i I henhold til en anden undersøgelse svarer den årlige gevinst ved at gøre realkreditmarkederne i EU mere effektive og mere sammenhængende til 0,3 0,6% af de udestående boliglån eller til 0,12 0,24% af BNP i EU har ikke umiddelbart mulighed for at beskæftige sig med nogle af de mindre håndgribelige aspekter af det grænseoverskridende udbud af realkreditlån, f.eks. sprog, afstand, forbrugerpræferencer eller långivernes forretningsstrategier. Andre problemer, der forhindrer udøvelsen af virksomhed på tværs af grænserne eller i væsentlig grad fordyrer det at udbyde eller optage realkreditlån i andre medlemsstater, kan imidlertid løses ved hjælp af passende politiske tiltag på EU-plan. 4. POLITISKE MÅLSÆTNINGER Der er blevet fastsat fire generelle målsætninger med det formål at løse de problemer, der er blevet identificeret 16 : lette udbuddet og finansieringen af realkreditlån på tværs af grænserne ved at fjerne de relevante barrierer og reducere omkostningerne forbundet med at indlede grænseoverskridende virksomhed og derved åbne markederne og styrke konkurrencen; sikre et mere diversificeret udbud af produkter, der opfylder forbrugernes behov, ved at fjerne hindringerne for distribution og salg af produkter, herunder innovative og nye produkter, i Europa; Se f.eks. The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets, London Economics, august 2005, s. 5. Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets, Mercer Oliver Wyman og European Mortgage Federation, oktober 2003, s. 5. Risk and Funding in European Residential Mortgages, Mercer Oliver Wyman og Mortgage Insurance Trade Association, april 2005, s. 5. The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets, London Economics, august 2005, s. 5. Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets, Mercer Oliver Wyman og European Mortgage Federation, oktober 2003, s. 5. De præcise formål med de enkelte foranstaltninger er beskrevet i bilag 3. DA 5 DA

6 forøge forbrugernes tillid ved at sætte dem i stand til selv at vælge og sikre dem et højt beskyttelsesniveau; fremme forbrugernes mobilitet ved at sikre, at forbrugere, der ønsker at skifte realkreditudbyder, ikke forhindres i at gøre det eller afskrækkes fra at gøre det på grund af urimelige juridiske eller økonomiske barrierer. Det vil være vanskeligt at opfylde disse målsætninger samtidigt. Det vil være en stor udfordring at forlige bestræbelserne på at forbedre produktdiversiteten med og øge forbrugernes mobilitet og tillid ved f.eks. at sikre dem et passende beskyttelsesniveau. 5. EVALUERING OG SAMMENLIGNING AF POLITIKMULIGHEDER 5.1. Det optimale policy-mix Der er blevet gennemført en komplet analyse og sammenligning af de forskellige politiske valgmuligheder for at finde frem til den mest velegnede strategi til opfyldelse af de fastsatte målsætninger. For hvert problem, der er blevet identificeret, har man overvejet en blanding af følgende muligheder: gøre ingenting, udforme en 'resultattavle', udstede retningslinjer, offentliggøre en henstilling, tilskynde til selvregulering, håndhæve eksisterende EUlovgivning eller fremsætte forslag til ny lovgivning. Nogle af mulighederne er blevet opgivet, fordi de enten er urealistiske eller urentable. På andre områder (f.eks. rentebegrænsninger, muligheden for at overføre låneporteføljer, realkreditobligationer og problemet med ikkebanker) er der tydeligvis behov for nye analyser, før der kan foreslås seriøse politiske løsninger. Der er blevet gennemført en grundig undersøgelse af konsekvenserne af alle realistiske muligheder, hvor man har taget hensyn til alle positive og negative, direkte og indirekte virkninger. I forbindelse med sammenligningen af de forskellige muligheder er der først og fremmest blevet taget udgangspunkt i, hvor meget hver enkelt af dem vil kunne bidrage til at opfylde målsætningerne. Der er desuden blevet taget hensyn til, hvor effektfulde de enkelte muligheder vil være, og hvilke konsekvenser de vil få for de forskellige grupper af interessenter, hvis der ellers har været fornuft i at gøre det på dette stadium af undersøgelsen. På basis af denne vurdering er alle virkningsløse valgmuligheder blevet taget af bordet. I konsekvensanalysen peges der på en pakke af løsninger, der kan bidrage effektivt til at opfylde de fastsatte målsætninger. På flere områder anses en række komplementære foranstaltninger at være hensigtsmæssige. DA 6 DA

7 Konsekvensanalysen viser, at lovgivning er den mest effektive løsning på flere områder (f.eks. med hensyn til information før indgåelse af aftaler, produkternes egnethed og låneregistre) og den eneste effektive løsning i visse tilfælde (f.eks. med hensyn til årlige omkostninger i procent (ÅOP) og førtidig indfrielse). Skønt lovgivning vil være det mest effektive middel til at opfylde målsætningerne, vil det stadig være nødvendigt at undersøge, om omkostningerne forbundet med gennemførelsen af lovgivning ikke vil være større end gevinsten. Det er særlig vigtigt på områder såsom information forud for kontraktindgåelse og produkternes egnethed, hvor selvregulering også kan være effektiv, ganske vist i mindre grad, men til en lavere pris. Det samme er tilfældet for så vidt angår ÅOP og førtidig indfrielse, hvor lovgivning betragtes som den bedste løsning. Der er derfor behov for en mere dybtgående kvantitativ konsekvensanalyse for at afgøre, om lovgivning eller selvregulering vil være den mest effektive løsning. Selvregulering betragtes også som en effektiv politisk løsning i sig selv på andre områder (f.eks. med hensyn til låneregistre og indberetning af oplysninger om realkreditfinansiering). Det fremgår af konsekvensanalysen, at ikke-bindende foranstaltninger såsom offentliggørelse af en 'resultattavle' (f.eks. vedrørende procedurer for tvangsauktioner, tinglysning) og en henstilling (f.eks. om ejendomsvurdering, procedurer for tvangsauktioner, tinglysning) kan give en effektiv løsning på de påviste problemer. På flere områder (låneregistre, sikrede obligationer) er det planen at håndhæve de eksisterende EU-regler. På flere områder (f.eks. lovvalg, Basel II, finansiel viden, ejendomsprisindekser) var de eksisterende EU-politikker allerede indrettet på en sådan måde, at det var muligt at løse de påviste problemer. Endelig henstilles det i konsekvensanalysen, at der ikke gøres noget ved bestemte problemer med hensyn til sikrede obligationer og realkreditobligationer Konsekvenser for interessenter Pakken har både direkte og indirekte konsekvenser for forbrugerne. Med hensyn til de indirekte konsekvenser forholder det sig således, at mange af de foranstaltninger, der skal bidrage til at gøre det grænseoverskridende realkreditmarked såvel primære som sekundære markeder mere effektivt og konkurrencepræget, også vil resultere i øget produktdiversitet og potentielt lavere priser for forbrugerne. En forøget forbrugermobilitet takket være flere af de valgte løsninger (f.eks. information, låneregistre, koblingssalg) kan også forventes at skærpe konkurrencen og føre til lavere priser. Med hensyn til de indirekte konsekvenser fokuseres der på at sikre, at forbrugerne køber det mest hensigtsmæssige realkreditprodukt til dækning af deres behov, hvilket også vil styrke forbrugernes tillid. Det fordrer bedre information, bedre rådgivning og bedre vurderinger af kreditværdighed. Ved at vælge det mest hensigtsmæssige produkt minimeres risikoen for, at forbrugerne mister deres hjem. Disse foranstaltninger vil samtidig forøge omkostningerne for långiverne og derfor få negativ indflydelse på prisen på et realkreditlån og i mindre grad på produktdiversiteten. Skønt det er vanskeligt at sætte tal på nettovirkningen, synes fordelene samlet set at være positive. DA 7 DA

8 For realkreditudbyderne medfører pakken både omkostninger og gevinster. Der kan opnås en gevinst ved at effektivisere långivningsprocessen, og det vil også føre til lavere omkostninger: færre omkostninger til refinansiering, tinglysning og indhentning af kreditoplysninger. Realkreditudbyderne skulle ligeledes kunne drage fordel af større gennemsigtighed på flere områder (låneregistre, tinglysningsregistre, procedurer for tvangsauktioner, husprisindekser). Endvidere vil realkreditudbydernes mulighed for at trænge ind på nye markeder og engagere sig i grænseoverskridende virksomhed blive klart forbedret og skabe nye forretningsmuligheder. Skønt pakken medfører fordele for långiverne, må omkostningerne forbundet med gennemførelsen af disse foranstaltninger ikke undervurderes. Det vil være nødvendigt at ændre de administrative procedurer og sikre, at de overholdes. Det skal imidlertid understreges, at de foranstaltninger, der medfører de største omkostninger for långiverne, samtidig er de mest fordelagtige for forbrugerne. Flere faktorer vil medvirke til at mindske risikoen for investorer, der investerer i produkter med sikkerhed i fast ejendom. For det første vil større gennemsigtighed på markedet gøre det nemmere at vurdere de risici, der knytter sig til et produkt, og muliggøre præcise sammenligninger mellem forskellige investeringsprodukter med sikkerhed i fast ejendom. For det andet vil investorerne, i tilfælde af misligholdelse, have større sikkerhed med hensyn til værdien af deres investering. Endelig vil investorerne kunne udnytte en bredere vifte af investeringsmuligheder takket være en større produktdiversitet på både primære og sekundære markeder. Omkostningerne for medlemsstaterne kan groft opdeles i to kategorier: omkostninger til gennemførelse af lovgivning og henstillinger og omkostninger til indsamling af data til resultattavler og ejendomsprisindekser. Omkostningernes størrelse vil afhænge af, om medlemsstaterne allerede har indført tilsvarende lovgivning eller processer. Medlemsstaternes omkostninger til gennemførelse af lovgivning kan minimeres ved at vælge selvregulering frem for lovgivning. Som forklaret ovenfor indebærer selvregulering imidlertid, at der må gives køb på effektiviteten, medmindre det ved hjælp af særlige mekanismer er muligt at sikre, at alle relevante parter deltager i og overholder selvreguleringen. Hvis medlemsstaterne skal have ansvaret for disse mekanismer, vil det også påføre dem omkostninger. Der vil være behov for en detaljeret kvantitativ konsekvensanalyse for til fulde at kunne vurdere nettokonsekvenserne af henholdsvis selvregulering og lovgivning for de forskellige interessenter, før der træffes en endelig afgørelse. DA 8 DA