Ny type statistik på asylområdet: Forløbsanalyser i spontane asylsager

Transkript

1 Udlændinge Styrelsen US Statistikserie nr. 1, 2002 Ny type statistik på asylområdet: Forløbsanalyser i spontane asylsager I denne publikation gives på baggrund af en række foreløbige tal et overblik over, hvad forløbet har været for de spontane asylansøgere, der søgte om asyl i Danmark i I publikationen følges disse personer frem til 1. juli Der anvendes i publikationen en ny analyseform den såkaldte forløbsanalyse som ikke tidligere har været anvendt af udlændingemyndighederne i Danmark. Denne analyseform adskiller sig fra udlændingemyndighedernes øvrige statistikker, hvor man ikke har mulighed for at følge en bestemt population gennem asylsystemet. Målgruppen for publikationen er personer, som i forvejen har et vist kendskab til udlændingeområdet. Redaktionen af nærværende publikation er afsluttet den 18. januar Publikationen er tilgængelig på Udlændingestyrelsens hjemmeside: hvor den offentliggøres i styrelsens statistikserie som nr. 1 i 2002.

2 Sammenfatning: Denne publikation giver et overblik over, hvad forløbet har været for alle de personer, som søgte om asyl i Danmark i (bruttoansøgertallet 2 ). Hovedresultaterne af denne såkaldte forløbsanalyse er illustreret i figur 1 nedenfor. En mere detaljeret gennemgang foretages i afsnit 2 i publikationen. Der kan endvidere henvises til oversigten i tabel 1 i bilag 1. Blandt hovedresultaterne kan følgende fremhæves: 29 % af de personer har fået deres asylsag afsluttet i den indledende asylfase, fordi de er blevet overført/tilbageført til et andet EU-land efter Dublin-konventionen, eller udsendt til et sikkert tredjeland (13 %), eller fordi de er forsvundet/har frafaldet deres ansøgning i den indledende asylfase (16 %). Disse personer har således ikke fået deres asylsag realitetsbehandlet i Danmark. 45 % af de spontane asylansøgere, som søgte om asyl i Danmark i 1998, og som har fået deres asylsag endeligt afsluttet, har fået en opholdstilladelse som konventions- eller de facto-flygtning, mens 19 % har fået et endeligt afslag efter realitetsbehandling af sagen i Danmark. Herudover er 7 % blevet afsluttet med et andet udfald, mens sagen er blevet realitetsbehandlet i Danmark (fx frafald, forsvundet eller omkommet). Under én procent af asylsagerne er endnu ikke endeligt afsluttet pr. 1. juli Der henvises til bilag 2 for en grafisk illustration af udviklingen i bl.a. verserende sager. En opdeling af de 19 %, som har fået endeligt afslag på asyl, viser, at 11 % er registreret udrejst af politiet, 3 % er ikke registreret udrejst (men kan være det uden politiets vidende), og 5 % har fået en anden efterfølgende tilladelse (fx humanitær opholdstilladelse eller familiesammenføring) 3. Figur 1: Status pr. 1. juli 2001 for personer, som søgte asyl i 1998 I alt personer Tilladelse 45% Ikke realitetsbehandlet i Danmark (fx Dublin) 29% Andet 7% Verserende <1% Endelige afslag 19% Reg. udrejst 11% Ikke reg. udrejst 3% Anden opholdstilladelse 5% 2

3 1. Indledning Udlændingestyrelsen kan i denne publikation præsentere en ny type statistik den såkaldte forløbsstatistik som gør det muligt at følge og beskrive det udlændingeretlige forløb for samtlige personer, som inden for en given periode har søgt asyl i Danmark. Dette har hidtil ikke været muligt på baggrund af de eksisterende statistikker. Der henvises til bilag 3 for en nærmere oversigt over forskelle mellem de eksisterende statistikker og den nye forløbsstatistik. Som illustration af den nye analyseform følges forløbet frem til 1. juli 2001 for de personer, som i 1998 søgte asyl i Danmark 1 (bruttoansøgertallet 2 ). De statistiske oplysninger i publikationen er baseret på en række særtræk fra Udlændingeregistret med opdateringer i registret pr. 1. december Heraf fremgår det bl.a., hvor mange fra denne gruppe der har fået deres asylansøgning realitetsbehandlet i Danmark, hvor mange der har fået asyl, og hvor mange der har fået endeligt afslag på asyl. Endvidere fremgår det, hvor mange af dem, der har fået endeligt afslag på asyl, som efterfølgende er registreret udrejst eller har fået opholdstilladelse på andet grundlag end asyl, herunder såvel indenfor asylområdet (fx humanitær opholdstilladelse) som udenfor (fx familiesammenføring). Nedenfor i afsnit 2 gennemgås hovedresultaterne af forløbsstatistikken, mens der i afsnit 3 og 4 peges på en række områder, hvor det kunne overvejes at anvende forløbsstatistikker fremover. Det er vigtigt at understrege, at det ikke er hensigten, at forløbsstatistikkerne skal erstatte udlændingemyndighedernes eksisterende statistikker, idet der reelt blot er tale om, at myndighedernes statistiske oplysninger anvendes og opstilles på en ny måde. Nærværende publikation skal derfor blot ses som et supplement hertil. Ikke desto mindre er det Udlændingestyrelsens håb, at den nye analyseform vil bidrage til at kaste nyt lys over de statistiske sammenhænge på asylområdet. 2. Forløbsanalyse for spontane asylansøgere fra Hvor mange af de personer, som søgte om asyl i Danmark i 1998, har fået realitetsbehandlet deres asylansøgning? Det er ikke alle spontane asylansøgere, der får deres asylsag realitetsbehandlet i Danmark. En række asylansøgere overføres/tilbageføres til et andet EU-land efter Dublin-konventionen, udsendes til et sikkert tredjeland eller frafalder/forsvinder i den indledende asylfase. Disse personer vil ikke få deres asylsag realitetsbehandlet i Danmark, og deres asylsager har således ikke noget videre forløb. De øvrige personer vil indgå i antallet af registrerede spontane asylansøgere (registreringstallet). Som det fremgår af figur 2 nedenfor, har 29 % af de personer, som søgte om asyl i Danmark i 1998, ikke fået deres asylsag realitetsbehandlet i Danmark, men er blevet overført/tilbageført til et andet EU-land, Figur 2: Personer, som ikke har fået asylsag realitetsbehandlet i Danmark: 29% Personer, som søgte om asyl i Danmark i 1998 (bruttoansøgertallet): 100% Personer, som har fået asylsag realitetsbehandlet i Danmark (registreringstallet): 71% blevet udsendt til et sikkert tredjeland, eller har frafaldet ansøgningen eller er forsvundet i den indledende asylfase. De resterende 71 % har således fået deres sager realitetsbehandlet i Danmark. 3

4 2.2. Hvad er der sket med de personer, som søgte asyl i Danmark i 1998 og ikke fik realitetsbehandlet deres ansøgning om asyl i Danmark? I figur 3 ses det, at de 29 % af personerne, som ikke får deres asylsag realitetsbehandlet i Danmark, fordeler sig således, at 13 % bliver overført/tilbageført til et andet EU-land efter Dublin-konventionen eller Figur 3 Personer, som ikke har fået asylsag realitetsbehandlet i Danmark: 29 % udsendt til et sikkert tredjeland, mens 16 % forsvinder, frafalder ansøgningen mv. Personer, som er overført/tilbageført til et andet EU-land efter Dublin-konventionen eller udsendt til et sikkert tredjeland 13 % Andet udfald i den indledende asylfase (fx forsvundet, frafaldet ansøgning mv.) 16 % 2.3. Hvad er der sket med de personer, som søgte asyl i Danmark i 1998 og fik realitetsbehandlet deres ansøgning om asyl i Danmark? For de spontane asylansøgere, der får realitetsbehandlet deres ansøgning om asyl i Danmark, er der overordnet fire udfaldsmuligheder: Asylansøgeren får asyl, dvs. konventionsstatus eller de facto-status af enten Udlændingestyrelsen eller Flygtningenævnet. Asylansøgeren får endeligt afslag på asyl, dvs. enten af Udlændingestyrelsen (åbenbart grundløs proceduren) eller af Flygtningenævnet (normal procedure). Asylsagen får et andet udfald. Denne gruppe omfatter hovedsageligt personer, der har frafaldet deres ansøgning eller er forsvundet. Asylsagen er endnu ikke afsluttet og verserer hos udlændingemyndighederne. I starten af forløbet vil en stor del af sagerne versere hos udlændingemyndighederne, men som tiden går, vil flere og flere sager blive endeligt afsluttet, og antallet af verserende sager vil derved blive mindre. Der henvises til figur 6 i bilag 2 for en grafisk illustration af dette. I nedenstående figur 4 er det angivet, hvorledes de 71 % af asylansøgerne i 1998, der fik deres asylsag realitetsbehandlet i Danmark, er fordelt på disse fire udfaldsmuligheder. Figur 4 Personer, som har fået asylsag realitetsbehandlet i Danmark: 71 % Tilladelser 45 % Endelige afslag 19 % Andet udfald 7 % Verserende pr. 1. juli 2001 < 1 % 4

5 Som det fremgår, er der pr. 1. juli 2001 mindre end 1 % af sagerne, der fortsat er verserende 4. Baggrunden herfor kan fx være, at nogle asylansøgere har anmodet om genoptagelse af sager, der har været frafaldet. Det bemærkes, at det er muligt at underopdele disse udfald yderligere, bl.a. på myndigheder, type af afgørelse mv. Således er det bl.a. muligt at se, hvor mange af henholdsvis tilladelserne og afslagene som er meddelt af enten Udlændingestyrelsen eller Flygtningenævnet. Det er ligeledes muligt at se, hvor mange af de verserende sager der verserer hos henholdsvis Udlændingestyrelsen, Flygtningenævnet eller i den indledende asylfase (jf. bilag 1) Hvad er der sket med de personer, som søgte asyl i Danmark i 1998 og fik endeligt afslag på ansøgningen om asyl i Danmark? Personer, der får endeligt afslag på asyl, skal rejse ud af landet. Udlændingestyrelsen har derfor undersøgt, hvad der er sket med de spontane asylansøgere, som har søgt om asyl i 1998, og som har fået endeligt afslag på asyl i Danmark. Denne gruppe er underopdelt på personer, der er registreret udrejst, ikke er registreret udrejst eller efterfølgende har fået en anden opholdstilladelse på eller uden for asylområdet 3. Det bemærkes, at de personer, der ikke er registreret udrejst af Danmark efter endeligt afslag på asyl, kan være udrejst af landet, uden at det er blevet registreret. Figur 5 Registreret udrejst 11 % Personer, som har fået endeligt afslag på asyl 19 % Ikke registreret udrejst 3 % Anden opholdstilladelse 5 % 19 % af de personer, som søgte om asyl i Danmark i 1998, har fået et endeligt afslag på asyl pr. 1. juli Som det fremgår af figur 5, er 11 % af disse registreret udrejst af politiet, 3 % er ikke registreret udrejst, og 5 % har efterfølgende fået en anden opholdstilladelse på eller uden for asylområdet (fx humanitær opholdstilladelse eller familiesammenføring). 3. Mulige anvendelsesområder af forløbsanalyser fremover Generelt er det vigtigt at bemærke, at Udlændingeregistret ikke er designet som et statistiksystem, men som et elektronisk sags- og journaliseringssystem for udlændingemyndighederne i forbindelse med behandlingen af udlændingesager. Det medfører, at muligheden for at fremskaffe statistiske oplysninger på baggrund af Udlændingeregistret af tekniske og ressourcemæssige grunde er begrænset. Dette vil især gøre sig gældende i forbindelse med udarbejdelse af forløbsanalyser. Baggrunden herfor er, at forløbsanalyser følger en population gennem hele eller dele af et system. Der skal således ikke blot fremskaffes oplysninger om visse hændelser, som er uafhængige af hinanden, men en kæde af oplysninger om de(n) samme asylsag(er). For at fremskaffe forløbstal med udgangspunkt i Udlændingeregistret skal der således foretages et betydeligt arbejde med bl.a. at afgrænse kodeopstillinger og samkøre koder i Udlændingeregistret. Ikke desto mindre kan der peges på en lang række muligheder for at udbygge forløbsanalyserne på asylområdet fremover. Som det blev beskrevet i indledningen, er forløbsanalyser blot en anden måde at opstille data på, og ligesom man med de eksisterende statistikker fra udlændingemyndighederne de kalenderbaserede statistikker kan vælge at øge detaljeringsgraden ved at opdele statistikken efter fx nationalitet, instanser og typer af udfald, herunder afgørelser, kan man vælge at gøre dette i en forløbsanalyse. Udlændingestyrelsen arbejder derfor på generelt at kunne supplere de nuværende statistikker med forløbsanalyser på asylområdet også for personer, som har søgt om asyl i Danmark på et senere tidspunkt end i En udviklingsmulighed består i at sammenligne forløbet vedrørende populationer fra forskellige perioder eller af forskellig nationalitet. Sammenligninger af forløbstal vedrørende populationer fra forskellige perioder kan være anvendelige, fx med henblik på at vurdere effekten af lov- og praksisændringer. 5

6 Endvidere kunne det overvejes at udarbejde forløbsanalyser med fokus på det lidt kortere sigt. I sådanne analyser vil det hovedsageligt være af interesse i sagsstyringsøjemed at klarlægge, hvor mange sager der efter et vist tidsrum fortsat verserer i fx den indledende asylfase og i Udlændingestyrelsen. En sådan analyse kan foretages på et tidligt tidspunkt efter en periodes afslutning, idet den i sagens natur ikke kræver, at alle sagerne er endeligt afgjort. Endelig kunne det overvejes at foretage sammenligning af forløbstal på asylområdet med en andre lande. Der er i november 2001 på baggrund af et dansk oplæg blevet vedtaget et fælles format for udarbejdelse og udveksling af forløbstal på asylområdet mellem IGC-landene 5. Udlændingestyrelsen har således i de seneste to år været med til at fremme og udvikle dette arbejde. Dette vil væsentligt forbedre muligheden for at sammenligne sagsgangene på asylområdet mellem de involverede lande, om end der fortsat vil være visse forskelle i de enkelte landes retsgrundlag og terminologi. For så vidt angår forløbsanerkendelsesprocenter som beskrives nedenfor skal det understreges, at disse i høj grad vil afhænge af asylansøgernes nationalitet. 4. Forløbsanerkendelsesprocenter vedrørende spontane asylsager? Forløbsanalyser giver mulighed for at vurdere, hvad der er sket med en population in casu personer, som har søgt om asyl i Danmark i en given periode. Således fremgår det direkte af forløbsanalysen ovenfor, hvor mange fra populationen der har fået asyl, dvs. konventionsstatus eller de facto-status i Udlændingestyrelsen eller Flygtningenævnet, pr. en given skæringsdato. Ud fra forløbsanalysen kan man udregne en forløbsanerkendelsesprocent ved at betragte den andel af populationen, der er meddelt asyl, ud af samtlige, endeligt afsluttede sager. Verserende sager vil således ikke indgå i beregningen, idet udfaldet af disse sager selvsagt endnu ikke er kendt. Denne andel vil for 1998-populationen udgøre 45 %. De øvrige 55 % fordeler sig primært på personer, hvis ansøgning slet ikke er blevet realitetsbehandlet i Danmark (29 %), og personer, som har fået endeligt afslag på asyl (19 %) 6. Som nævnt i afsnit 3 er arbejdet med at udarbejde et fælles format for udarbejdelse og international udveksling af forløbstal på asylområdet blevet afsluttet i november Der er dog i den forbindelse ikke truffet nogen beslutning om, hvorledes en eventuel forløbsanerkendelsesprocent i givet fald vil kunne eller skulle opgøres og dermed danne grundlag for internationale sammenligninger. Det er vigtigt afslutningsvis at gøre opmærksom på, at en sådan forløbsanerkendelsesprocent ikke vil kunne sammenlignes med Udlændingestyrelsens opgørelse af anerkendelsesprocenten i spontane asylsager i 1. instans 7. Derimod vil den kunne anvendes som supplement hertil. 6

7 1 En udlænding kan enten indgive ansøgning om asyl i Danmark eller ved en dansk repræsentation i udlandet. Asylansøgere, der indgiver ansøgning om asyl i Danmark, kaldes spontane asylansøgere. Opgørelserne ovenfor vedrører udelukkende spontane asylansøgere. 2 Det bemærkes, at der som følge af den tekniske afgrænsning af denne opgørelse i forhold til Udlændingeregistret vil være en mindre og ganske ubetydelig uoverensstemmelse mellem det officielle antal personer, som har søgt om asyl i Danmark i 1998 (bruttoansøgertallet), og de tal, som benyttes i denne forløbsanalyse. 3 For de personer, som har fået endeligt afslag på asyl, kan der meddeles opholdstilladelse på et andet grundlag end asyl (fx humanitær opholdstilladelse eller opholdstilladelse til udsendelseshindrede asylansøgere). Disse personer vil udelukkende være medregnet i gruppen anden opholdstilladelse efter endeligt afslag på asyl. I denne gruppe medregnes også opholdstilladelser meddelt til personer, som efter endeligt afslag på asyl har fået opholdstilladelse på andet grundlag end asyl (fx familiesammenføring). 4 Som nævnt tidligere følges i denne publikation forløbet for de spontane asylansøgere, som har søgt om asyl i Danmark i 1998, frem til 1. juli Oplysningerne i forløbsanalysen er baseret på et særtræk fra Udlændingeregistret med opdateringer pr. 1. december Udlændingestyrelsen kan på baggrund af en manuel gennemgang af talgrundlaget for disse opdateringer konstatere, at langt hovedparten af de relativt få sager, som i analysen står som verserende pr. 1. juli 2001, (efterfølgende) er afsluttet i tidsrummet frem til den 1. december Eksempelvis fremgår af bilag 1, at der pr. 1. juli 2001 verserede sager vedrørende 20 personer fra grundpopulation af ansøgere fra 1998 i Udlændingestyrelsen. Pr. 1. december 2001 er dette tal nedbragt til under 5 personer. Sagerne vedrørende disse 5 personer beror på konkrete forhold i de enkelte sager, idet det dog bemærkes, at hovedparten af sagerne står lige for afslutning i styrelsen. 5 Som led i dette udviklingsarbejde har Udlændingestyrelsen sammen med en række andre IGC-lande allerede udarbejdet visse nationale forløbstal for 1997/1998-ansøgerpopulationen. IGC-samarbejdet (Inter-governmental Consultations) består af de fleste vesteuropæiske lande samt Australien, USA og Canada. 6 En anden mulighed kunne være at betragte den andel af populationen, der er meddelt asyl, ud af samtlige, endeligt afsluttede sager, som er blevet realitetsbehandlet i Danmark, jf. punkt 2 i tabel 1. Som ovenfor medregnes verserende sager ikke i beregningen. Denne andel vil for 1998-populationen udgøre 63 %. De øvrige 37 % fordeler sig primært på personer, som har fået endeligt afslag på asyl (26 %). 7 Det skyldes for det første, at udgangspunktet for beregningen er forskellig (forløbstal versus kalendertal, jf. bilag 3). For det andet skyldes det, at afgrænsningen af, hvilke sagsgange der indgår i beregningen, er forskellig, idet der i Udlændingestyrelsens anerkendelsesprocent alene indgår afgørelser vedrørende spontane asylsager truffet af styrelsen. Såfremt alternativ 1, jf. afsnit 4, vælges, vil der endvidere være den forskel, at styrelsens hidtidige anerkendelsesprocent er baseret på registreringstallet, mens alternativ 1 vil være baseret på bruttoansøgertallet. 7

8 Bilag 1: Tabel 1: Forløbsanalyse for personer, som har søgt om asyl i Danmark i 1998 Udfaldstyper Opgørelsesdato Antal personer, som har søgt om asyl i Danmark (A+B+C+D+E) (Grundpopulationen) ,0% A. Indledende asylfase Subtotal ,1% Dublin / sikkert tredjeland ,7% Andet udfald ,4% Verserende ,0% 2. Realitetsbehandlede spontane asylsager i Danmark (B+C+D+E) ,9% B. Tilladelse Subtotal ,0% - heraf konventionsstatus - heraf de facto-status Udlændingestyrelsen Udlændingestyrelsen ,6% 30,2% Flygtningenævnet Flygtningenævnet ,2% 2,0% C. Endeligt afslag Subtotal ,6% - heraf ÅG-afslag Udlændingestyrelsen ,8% - heraf NP-afslag Flygtningenævnet ,8% D. Andet udfald * Subtotal ,0% E. Verserende Subtotal ,3% Udlændingestyrelsen ,2% Flygtningenævnet ,1% * Omfatter i hovedtræk følgende kategorier: Frafaldet, bortfaldet, forsvundet, udrejst, død, mv. 8

9 Bilag 2: Figur 6: Forløb for personer, som har søgt om asyl i % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% jan-99 apr-99 jul-99 okt-99 jan-00 apr-00 jul-00 okt-00 jan-01 apr-01 jul-01 Tilladelse Verserende Ikke realitetsbehandlet Andet Endeligt afslag 9

10 Bilag 3: Forskellen på de nuværende statistikker (kalendertal) og de nye statistikker i denne publikation (forløbstal) kan i hovedtræk illustreres på følgende måde: Kalendertal (nuværende statistikker) vedrører en given periode (fx 2000) forskellige populationer (fx kan afgørelser et år vedrøre ansøgninger fra tidligere år) mulighed for dobbelttælling af personer (hvis forskellige statistikker sammenholdes) talgrundlaget er aktuelt og let tilgængeligt ikke mulighed for helhedsbillede af asylsystemet, men mulighed for helhedsbillede af antal behandlede sager (til bl.a. økonomistyring og visitering af flygtninge til kommuner) Forløbstal (nye statistikker) vedrører flere perioder (da man følger personer gennem asylsystemet) samme grundpopulation (fx asylansøgere fra 1998) ingen dobbelttælling talgrundlaget er forsinket og kompliceret at udarbejde mulighed for helhedsbillede af asylsystemet Som det fremgår af oversigten ovenfor, er der væsentlige forskelle mellem de to analyseformer. Muligheden for fremover at udarbejde forløbstal vil således væsentligt supplere og forbedre mulighederne for at foretage analyser på asylområdet. 10