KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE. Ledsagedokument til. Forslag til

Transkript

1 KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den SEK(2006) 1726 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om indlandstransport af farligt gods Resumé af konsekvensanalysen {COM(2006) 852 endelig SEC(2006) 1725} DA DA

2 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Resumé af konsekvensanalysen vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indlandstransport af farligt gods Ansvarligt generaldirektorat: Energi og transport AFSNIT 1: PROCEDURESPØRGSMÅL OG HØRING AF INTERESSEREDE PARTER Initiativet blev sat i gang i begyndelsen af Konsekvensanalysen blev iværksat i maj 2006 og afsluttet i august 2006 uden brug af ekstern ekspertbistand. Medlemsstaterne og EFTA-landene blev hørt af navnlig Forskriftsudvalget for Transport af Farligt Gods. Europa-Parlamentet er blevet orienteret om udvalgets arbejde. De berørte parter deltog som observatører i udvalgets møder og gav desuden løbende deres mening til kende. En offentlig høring på netstedet "Kom til orde i Europa" blev lanceret den 21. maj 2006 og sluttede den 31. juli AFSNIT 2: PROBLEMSTILLING 2.1 Oversigt over indlandstransport af farligt gods Nedenstående tabel viser de 15 EU-landes samlede indlandstransport af gods og farligt gods fordelt på transportformer i TRANSPORT- FORM TRANSPORT (mia. ton-km) ANDEL AF INDENLANDSK TRANSPORT (mia. ton-km) Samlet fragt Farligt gods Samlet fragt Farligt gods Vej Jernbane Indre vandveje I alt Hvis de nye medlemsstater medregnes, vil den samlede fragttransport stige med anslået 25 % og transporten af farligt gods med anslået 30 %. DA 2 DA

3 2.2 Europæiske regler om international indlandstransport af farligt gods International transport af farligt gods er reguleret af internationale konventioner, der er baseret på FN's Recommendations on the Transport of Dangerous Goods Model Regulations (anbefalinger for transport af farligt gods med tilhørende modelbestemmelser). FN's anbefalinger er iværksat i sektoren for indlandstransport ved hjælp af tre instrumenter: den europæiske konvention om international transport af farligt gods ad vej (ADR) reglementet for international befordring af farligt gods med jernbane (RID) den europæiske konvention om international transport af farligt gods ad indre vandveje (ADN). Næsten alle EU-lande har undertegnet ADR og RID. ADN er endnu ikke trådt i kraft. Den er ved at blive ratificeret og ventes at træde i kraft senest i Ni EU-lande har undertegnet ADN. Rhin- og Donau-områderne er på nuværende tidspunkt omfattet af to andre regelsæt (ADN-R og ADN-D), som bygger på ADN, og som er undertegnet af landene i disse områder. Hertil kommer en række nationale forskrifter om indenlandsk transport. 2.3 EU-lovgivning om transport af farligt gods EU-lovgivningen, der består af nedenstående regler, supplerer de internationale regler for transport af farligt gods ved at lade de internationale konventioner gælde også for indenlandsk transport. ADR og RID er blevet indarbejdet i fællesskabsretten ved to retsakter, de såkaldte rammedirektiver: Rådets direktiv 94/55/EF (ADR) og 96/49/EF (RID). I 1997 fremsatte Kommissionen et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om bådtransport af farligt gods på indre vandveje. Da ADN-konventionen ikke blev indgået som forventet, blev forslaget ikke vedtaget, men trukket tilbage i I tilknytning til rammedirektiverne er der udstedt to særdirektiver om sikkerhedsrådgivere for farligt gods, som gælder for alle tre former for indlandstransport: Rådets direktiv 96/35/EF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/18/EF. Kommissionen har endelig vedtaget fire beslutninger om medlemsstaternes nationale undtagelser fra rammedirektiverne: beslutning 2005/263/EF, 2005/903/EF, 2005/180/EF og 2005/777/EF. 2.4 Problemer, der skal løses EU's lovgivning omfatter kun indlandstransport af farligt gods ad vej og med jernbane. Der er ikke fastsat europæiske regler for transport af farligt gods ad indre vandveje. I forbindelse med multimodal transport er det ikke hensigtsmæssigt at opretholde særskilte regelsæt, som brugeren skal følge, for hver transportform. Reglerne bør så vidt muligt være identiske. Den nuværende EU-lovgivning om transport af farligt gods er af historiske årsager forholdsvis kompliceret og kan gøres enklere. 2.5 Berørte parter De berørte parter er virksomheder, der beskæftiger sig med transport af farligt gods. DA 3 DA

4 2.6 EU's handlingsgrundlag Traktatens artikel Subsidiaritet og proportionalitet ADR og RID er blevet styrket og mere udbredt efter integreringen i Fællesskabets lovgivning om vej- og jernbanetransport. EU's indgriben var derfor berettiget. Det er også nødvendigt, at EU griber ind for at give transport ad indre vandveje og ADN en tilsvarende status. Medlemsstater, der allerede benytter en af ADN'erne eller har til hensigt at gøre det, skal gøre en meget begrænset indsats for at udvide anvendelsesområdet til også at omfatte indenlandsk transport. Spørgsmålet om proportionalitet er især relevant for medlemsstater, hvor der transporteres meget lidt eller slet intet farligt gods ad indre vandveje. Dette spørgsmål behandles i punkt Forventede problemer I takt med at multimodale løsninger vinder frem, vil der med forskellige regler for forskellige transportformer opstå endnu større daglige problemer i forbindelse med multimodale transporter, og omkostningerne vil stige unødigt. Inden for transport ad indre vandveje vil det hæmme udviklingen af denne transportform, som ellers i mange tilfælde vil være den mest hensigtsmæssige løsning, at der gælder forskellige regler for international og national transport. AFSNIT 3: MÅL Det overordnede politiske mål er at værne om sikkerheden i forbindelse med transport af farligt gods på EU's område. De internationale konventioner, ADR, RID og inden længe også ADN, opfylder målene for den internationale transport. På EU's område er det desuden nødvendigt at anvende de samme mål for den nationale transport. EU's regler for indlandstransport af farligt gods har hidtil kun omfattet vej- og jernbanetransport. Den tredje internationale konvention, ADN, ventes at træde i kraft inden længe. Der er derfor god grund til at behandle alle former for indlandstransport på en ensartet måde i fremtiden. Ved at sikre, at sikkerhedsniveauet inden for national transport er mindst lige så højt som inden for international transport, kan man forebygge ulykker på vandvejene og dermed understøtte strategien for en bæredygtig udvikling, navnlig for miljøet og samfundet. De to nuværende rammedirektiver om transport af farligt gods er blevet ændret mange gange. Kommissionens Juridiske Tjeneste indledte derfor en kodificeringsprocedure med henblik på at forenkle lovgivningen, men proceduren blev afbrudt, da idéen om at lægge vandvejstransport ind under EU's ansvarsområde blev lanceret. Det blev vurderet som en bedre løsning at erstatte de nuværende direktiver med en enkelt retsakt, der skal have et større anvendelsesområde. Det vil resultere i en forenkling af EU-lovgivningen, hvilket er i tråd med Lissabon-strategien. Et sådant lovgivningstiltag vil medføre yderligere forenklingsmæssige fordele: DA 4 DA

5 Hvis ADN omfattes af EU-lovgivningen, vil det for det første betyde, at de to direktiver om sikkerhedsrådgivere for farligt gods bliver overflødige og vil kunne ophæves. For det andet er bestemmelserne i de to rammedirektiver ikke nødvendigvis ens, selv om de burde være det, og nogle af bestemmelserne er allerede forældede eller bliver det snart. Det vil nu være muligt at fastsætte bestemmelser, som i vidt omfang er ensartede, for alle tre transportformer, at ophæve forældede bestemmelser og at tage højde for bestemmelser, der med sikkerhed vil blive utidssvarende i fremtiden. For det tredje vil Kommissionens fire beslutninger om nationale undtagelser kunne samles i det påtænkte nye rammedirektiv. Den gældende lovgivning vil desuden kunne reduceres med ca sider. AFSNIT 4: POLITISKE LØSNINGSMODELLER Tre politiske løsningsmodeller blev overvejet. 4.1 Løsningsmodel 1: Uændret politik, kun kodificering Den eksisterende EU-lovgivning om transport af farligt gods bevares med hensyn til anvendelsesområde og indhold i sin nuværende form. Transport ad indre vandveje vil ikke blive indført i fællesskabsretten. Det er kun kodificeringen af den eksisterende lovgivning, der gennemføres. 4.2 Løsningsmodel 2: Kodificering og ny lovgivning for indre vandveje Der foretages den kodificering, der er beskrevet under løsningsmodel 1, samtidig med at der udarbejdes en ny EU-retsakt vedrørende transport af farligt gods ad indre vandveje og ADN. 4.3 Løsningsmodel 3: Revision af lovgivningen og integrering af indre vandveje Den eksisterende EU-lovgivning om transport af farligt gods revideres og forenkles, rammedirektiverne slås sammen, og lovgivningens anvendelsesområde udvides til også at omfatte transport ad indre vandveje, jf. ADN. AFSNIT 5: KONSEKVENSANALYSE 5.1 Løsningsmodellernes sandsynlige økonomiske, samfundsmæssige og miljømæssige virkning De politiske løsningsmodeller vil ikke få den samme økonomiske, samfundsmæssige og miljømæssige virkning, men virkningen ser generelt ud til at være forholdsvis beskeden. Der kan ikke herske tvivl om, at transport af farligt gods kræver regler, der sikrer, at arbejdet udføres på en sådan måde, at risikoen for den almindelige befolkning, miljøet og de personer, der beskæftiger sig med transporterne, begrænses mest muligt. Det har derfor ikke været på tale at afskaffe reglerne eller at ændre systemet gennemgribende: farligt gods er kommet for at blive og vil uvægerligt skulle transporteres fra ét sted til et andet. DA 5 DA

6 Løsningsmodel 1 vil reelt ikke medføre ændringer i politikken eller reglerne. Kodificeringen vil uden tvivl gøre det lidt lettere for brugerne at anvende reglerne, alene fordi antallet af retsakter, ændringer og krydshenvisninger bliver betydeligt mindre. Det forventes, at forenklede regler lettere vil kunne accepteres, og at risiciene vil blive tilsvarende mindre, og det vil mindske sandsynligheden for, at de indvirker negativt på alle områder, dvs. økonomisk, samfundsmæssigt og miljømæssigt. Selv om disse ændringer vil blive mødt med tilfredshed hos de interesserede parter, vil de formentlig få begrænset virkning på alle områder. Løsningsmodel 2 svarer til løsningsmodel 1, men omfatter også indre vandveje. Transport af farligt gods ad indre vandveje kan i lighed med transport ad vej og med jernbane ikke ske uden regler, der garanterer transportsikkerheden og minimerer risikoen for samfundet som helhed, de involverede arbejdstagere og miljøet. Der findes allerede regler for internationale transporter på Rhinen (ADN-R) og Donau (ADN-D) og for nationale transporter i lande, som har indre vandveje, der benyttes til transport af farligt gods. De internationale regler kan være bindende eller ikke-bindende afhængig af, hvilken international konvention der er tale om. Hvis de ikke er bindende, kan der vedtages andre regler. De nationale regler supplerer de regler, der allerede findes for internationale transporter. Mange medlemsstater har ganske vist forsøgt at bringe deres egne regler i overensstemmelse med de internationale, men der findes stadig et væld af regler, navnlig i det udvidede EU. Regler om transport af farligt gods vil uundgåeligt være komplekse, fordi de omfatter så mange produkter, og de erhvervsdrivende bør derfor kun være underlagt ét regelsæt, som både gælder for nationale og internationale transporter. De internationale regler vil snart blive obligatoriske for de medlemsstater, der har undertegnet ADN, og det vil derfor være fornuftigt at anvende de samme regler også for nationale transporter. Det vil klart medføre økonomiske fordele for de erhvervsdrivende, men samfundsmæssigt vil der også være en positiv virkning. Arbejdstagerne har brug for regler, der beskytter dem og garanterer deres sikkerhed, navnlig i forbindelse med transport af farligt gods. Det er velkendt, at ADN sikrer en effektiv beskyttelse mod ulykker og utilsigtede udslip af farlige stoffer under transporter. De fleste arbejdstagere har faktisk også været beskyttet via sikkerhedsreglerne i ADN-R, som er fundamentet for ADN-konventionen. Reglerne yder desuden en god beskyttelse af redningstjenesterne, hvis der indtræffer en hændelse eller ulykke. De miljømæssige fordele vil også være meget store, fordi risikoen for, at der forekommer ulykker eller hændelser i forbindelse med transport af farligt gods på indre vandveje, hvor de foreslåede regler anvendes korrekt, vil blive væsentligt mindre. Det er selvfølgelig nødvendigt at håndhæve de pågældende regler. Et fælles regelsæt vil være betydeligt lettere for medlemsstaterne at håndhæve. Ønsket om lettere og mere effektiv håndhævelse er således en af de vigtigste årsager til, at nogle medlemsstater allerede har forsøgt at begrænse antallet af ordninger på deres hjemmemarkeder. Indførelsen af en EU-ordning for transport af farligt gods ad indre vandveje, som både gælder for nationale og internationale transporter, vil kort sagt få positiv økonomisk og samfunds-, miljø- og håndhævelsesmæssig virkning. Markedet har brug for regler, der gør det muligt at imødegå de medfølgende risici. Det vil være logisk at anvende det regelsæt, som medlemsstater med store markeder for transport ad indre vandveje alligevel skal følge for at kunne opfylde deres internationale forpligtelser, navnlig ADN-ordningen. DA 6 DA

7 Løsningsmodel 3 svarer til løsningsmodel 2, men indbefatter også revision. Denne revision falder i to dele. Formålet med den første del er at ophæve forældede bestemmelser. Det vil ikke kunne ske i forbindelse med en kodificering. Der kan ikke være tvivl om, at det er hensigtsmæssigt at ophæve forældede bestemmelser. Bevares de, vil det gøre et område, som i sig selv er uoverskueligt, unødigt kompliceret og resultere i højere risici og omkostninger. Anden del sigter mod så vidt muligt at harmonisere reglerne for de tre former for indlandstransport: transport ad vej, med jernbane og ad indre vandveje. Et stigende antal transporter involverer flere transportformer, og med forskellige regler for hver transportform fordyres og kompliceres transporterne unødvendigt. Et harmoniseret regelsæt vil klart gøre det lettere at iværksætte multimodal transport. Komplicerede regler er uløseligt forbundet med risici for sikkerheden og miljøet. Der er derfor enighed om, at harmoniseringen af reglerne vil indvirke positivt på alle områder: økonomisk, fordi omkostningerne bliver lavere, samfundsmæssigt, fordi reglerne bliver lettere at anvende og derfor forbedrer sikkerheden, og miljømæssigt af de samme årsager. De nationale myndigheder vil få lettere ved at håndhæve reglerne, hvis de bliver mere ensartede. Et harmoniseret og mere brugervenligt regelsæt vil uden tvivl også være betydeligt lettere at overholde for de berørte parter. Alle løsningsmodeller vil få positiv økonomisk og samfunds-, miljø- og håndhævelsesmæssig virkning, men virkningen vil være størst for løsningsmodel 3. Den særlige situation, som gør sig gældende for medlemsstater, der ikke har indre vandveje, eller hvis indre vandveje ikke er forbundet med andre medlemsstater, behandles i punkt Virkning for forenklingen af fællesskabslovgivningen Løsningsmodel 1 og 2 vil kun forenkle fællesskabslovgivningen ved hjælp af en kodificering, hvilket i praksis vil sige, at der udarbejdes konsoliderede udgaver af de nuværende direktiver. Løsningsmodel 3 indebærer en mere gennemgribende forenkling, der vil skabe øget brugervenlighed, idet alle de nuværende direktiver og beslutninger samles i én EU-retsakt. 5.3 Regionale forskelle med hensyn til virkning Det fremgår af det lovforslag, der indgår i løsningsmodel 3, at medlemsstater, hvis indre vandveje ikke er forbundet med andre medlemsstater, selv kan bestemme, om de vil anvende EU's regler, eller om de vil fortsætte med at anvende andre regler. Medlemsstater, der ikke transporterer farligt gods ad indre vandveje, vil heller ikke være forpligtet til at iværksætte det foreslåede direktiv. 5.4 Virkning uden for EU Med hensyn til vej- og jernbanetransport vil ingen af de politiske løsningsmodeller ændre situationen i forhold til lande uden for EU. Løsningsmodel 2 og 3 vil utvivlsomt kunne fremme harmoniseringen af reglerne for transport af farligt gods ad indre vandveje, også i europæiske lande, der ikke er medlemmer af EU. 5.5 Resultaterne af den offentlige høring DA 7 DA

8 Langt de fleste respondenter tilsluttede sig den strategi, som GD for Energi og Transport foreslår i punkt 6.2. AFSNIT 6: SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLER 6.1 Resumé af virkninger Den eneste væsentlige forskel mellem de tre udvalgte politiske løsningsmodeller beror på, om transport ad indre vandveje integreres i fællesskabsretten eller ej. Løsningsmodel 2 og 3 adskiller sig fra hinanden med hensyn til omfanget af harmoniseringen og forenklingen af reglerne for transport af farligt gods. Følgende sammenligningstabeller viser de tre løsningsmodellers forventede virkning. Virkning L ø s n i n g s m o d e l Uændret politik, kun kodificering Kodificering + indre vandveje Revision + indre vandveje Forbedring af transportsikkerheden nej sandsynligvis sandsynligvis Fremme af den frie udveksling af transportydelser Mindskelse af den miljømæssige risiko for ulykker nej sandsynligvis sandsynligvis nej sandsynligvis sandsynligvis Forenkling af EU-lovgivning i en vis grad i en vis grad i høj grad Ajourføring af EU-lovgivning i en vis grad i en vis grad fuldstændig Harmonisering af regler for transportformer nej nej ja 6.2 Foretrukket løsningsmodel Det vil være hensigtsmæssigt at udvide anvendelsesområdet for den nuværende EUlovgivning om transport af farligt gods til også at omfatte transport ad indre vandveje i betragtning af, at ADN snart træder i kraft. Det kan enten gøres efter løsningsmodel 2 eller løsningsmodel 3. Da løsningsmodel 3 er den eneste, der gør det muligt at nå målene om en fuldstændig harmonisering og forenkling af fællesskabsretten på området, er revision af lovgivningen og integrering af indre vandveje den foretrukne løsningsmodel. DA 8 DA