EUROPA- KOMMISSIONEN Strasbourg, den 15.12.2015 COM(2015) 676 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om opfølgningen på topmødet om flygtningestrømme langs ruten over Vestbalkan DA DA
Den hidtil usete strøm af flygtninge og migranter, der begyndte sidst på sommeren 2015 og tog til i efteråret, har fulgt den samme rute. Mere end 650 000 personer passerede grænsen mellem Tyrkiet og Grækenland i 2015, hvoraf størstedelen rejste via Vestbalkan og videre til Central- og Nordeuropa, og "vestbalkanruten" kom således til at udgøre kernen i den udfordring, som Europa stod over for. Disse bevægelser var ikke alene uforudsigelige og af et hidtil uset omfang, de foregik ofte også i stor hastighed og rejste dermed bekymring om, at landene blot videresendte personer til deres naboer langs ruten. Der viste sig at være en betydelig mangel på kapacitet, samarbejde og solidaritet samt på basal kommunikation mellem landene langs ruten et særligt problem, der krævede en operationel og politisk løsning på EU-niveau. Den 25. oktober indkaldte Kommissionens formand Jean-Claude Juncker til et topmøde mellem stats- og regeringscheferne i de berørte lande. På mødet deltog stats- og regeringscheferne fra Albanien, Bulgarien, Grækenland, Kroatien, Rumænien, Serbien, Slovenien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Tyskland, Ungarn og Østrig samt formanden for Europa-Parlamentet, formanden for Det Europæiske Råd, det nuværende og det kommende formandskab for Rådet for Den Europæiske Union samt FN's højkommissær for flygtninge (UNHCR) 1. På topmødet blev der vedtaget en handlingsplan med 17 punkter 2 til øjeblikkelig gennemførelse, som både vedrører samarbejdsmetoder og mål for hvad der skal gøres i fællesskab for at opnå en bedre forvaltning af migrations- og flygtningestrømmene, navnlig med hensyn til modtagelseskapacitet og grænseforvaltning. Arbejdet er sket i fuld overensstemmelse med EU's bredere indsats for at håndtere flygtningekrisen og med deltagelse fra Rådets formandskab for at sikre større sammenhæng. 3 Formålet med denne rapport er at gøre status over gennemførelsen af erklæringen fra topmødet forud for Det Europæiske Råds møde den 17.-18. december 2015 4. Mødet af 25. oktober faldt sammen med, at antallet af personer, der krydsede grænsen til Grækenland, nåede op på over 50 000 på en uge. Dette antal var i begyndelsen af december faldet til under 14 000 om ugen, men er stadig meget ujævnt. Slovenien har ligeledes oplevet mere end 12 600 personer ankomme på én enkelt dag i oktober i slutningen af november lå antallet af nyankomne på omkring 2 000-3 000 om dagen. Tallene er dog meget ujævne og høje nok til, at der fortsat er et stort pres på ruten over Vestbalkan. 1. Permanent udveksling af oplysninger og effektivt samarbejde (punkt 1-2) Hovedprioriteten var at afhjælpe manglen på kommunikation mellem regeringerne og de kompetente myndigheder i landene langs ruten. Inden for 24 timer havde alle de deltagende lande, institutioner og agenturer udpeget kontaktpunkter, som rapporterer direkte til stats- og regeringscheferne. Det er nu blevet omdrejningspunktet for en daglig udveksling af 1 2 3 4 Frontex og Det Europæiske Asylstøttekontor var også til stede. http://ec.europa.eu/news/2015/docs/leader_statement_final.pdf. Den 8. oktober 2015 blev der også afholdt en højniveaukonference om ruten over det østlige Middelhavsområde og det vestlige Balkan i Luxembourg, og den 7. december et ministermøde vedrørende retlige og indre anliggender mellem EU og Vestbalkan. Denne rapport bygger på oplysninger, der er modtaget indtil den 11. december. 2
oplysninger og effektiv koordinering gennem afholdelsen af ugentlige videokonferencer ledet af Europa-Kommissionen 5. 6 De ugentlige udvekslinger har været fokuseret på de 17 punkter, der blev vedtaget på topmødet, herunder den generelle udvikling i bevægelserne langs ruten, behovsvurderinger og stigende modtagelseskapacitet, foranstaltninger truffet ved grænserne og konsolideret Frontex-rapportering 7 som et første vigtigt skridt i retning af mere velordnede personbevægelser langs vestbalkanruten. Kontakten internt i regionen er også blevet styrket: I Slovenien blev der afholdt et møde mellem indenrigsministrene den 16.-17. november med deltagelse fra Serbien, den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Grækenland. Deltagerne blev enige om at forbedre koordineringen, bl.a. ved at udveksle oplysninger om antallet af flygtninge, der krydser grænsen, og om belægningsgraden i modtagelsesfaciliteterne. På mødet mellem de regionale politichefer i Slovenien den 3.-4. december drøftede man det operationelle samarbejde og en eventuel fælles indsats over for økonomiske migranter. Kroatien deltog ikke i disse møder. Ikke desto mindre kan der stadig konstateres mange tilfælde af manglende forudgående konsultation og underretning om kommende ændringer af nationale politikker eller initiativer, navnlig tiltag, der kan have afsmittende virkninger på hele området. Der træffes stadig for mange ensidige foranstaltninger, f.eks. de facto nationalitets-baserede indrejsebetingelser for migranter, der rejser ind i Kroatien, Serbien og den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, samt opførelsen af grænsehegn mellem den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Grækenland (ligesom Ungarn gjorde ved sin grænse til Serbien). Uanset rationalet bag hvert af de individuelle tiltag har den manglende koordinering af sådanne tiltag skabt usikkerhed og ustabilitet i området. Der er blevet foretaget en første vurdering af både de materielle og de finansielle behov. På Kommissionens anmodning har Bulgarien, Grækenland, Kroatien, Rumænien, Serbien, Slovenien, Ungarn, den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Østrig foretaget deres egne vurderinger, som dækker både indkvartering og modtagelse, fødevarer og basale tjenester, registrering, behandling af asylansøgninger, tilbagesendelse og grænseforvaltning. Kommissionen har fulgt op på disse vurderinger med besøg på stedet i november/december 2015 8 med deltagelse af UNHCR, Den Internationale Organisation for Migration (IOM), Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD). Formålet var at opnå mere specifikke behovsvurderinger, både med hensyn til omfang og varighed, og at matche behovene til de bedst egnede finansieringskilder 9. Som et næste skridt vil der skulle foretages yderligere undersøgelser for 5 Se kapitel 8 nedenfor. 6 Udvekslingen af oplysninger er blevet effektiviseret ved at gøre brug af EU's integrerede ordninger for politisk kriserespons inden for udveksling af oplysninger. 7 Se nærmere nedenfor i kapitel 4 og 5. 8 Besøgene relateret til behovsvurderingerne blev aflagt på følgende tidspunkter: Grækenland den 26.-27. oktober og den 18. november, Slovenien den 9. og den 16.-17. november, Kroatien den 10.-12. november, Serbien den 19.-20. november, Bulgarien den 30. november, den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien den 30. november-1. december, Østrig den 3. december, Rumænien den 7. december og Ungarn den 8. december. Der blev også afholdt et indledende møde med Tyskland den 30. november, og det opfølgende besøg er planlagt til begyndelsen af 2016. 9 Se kapitel 3 nedenfor. 3
at vurdere behovene på mellemlang til lang sigt i alle landene, idet der også tages større hensyn til andre områder såsom integration og tilbagesendelse 10. 2. Begrænsning af sekundære bevægelser (punkt 3) En af årsagerne til at stats- og regeringscheferne gav tilsagn om at afholde flygtninge og migranter fra at krydse grænsen til et andet land i området og tydeligt erklærede, at en strategi om frit at lade flygtninge passere landet var uacceptabel, var udbredte rapporteringer 11 om, at flere lande sørgede for flygtningenes og migranternes hurtige passage gennem landet ved at tilbyde dem transport eller administrativ bistand, så de hurtigt kunne bevæge sig videre langs ruten, uden forinden at underrette det modtagende land. Det førte til tiltagende strømme, hvilket øgede udfordringen ved at håndtere ankomsten af migranter og flygtninge på en velordnet måde og lagde et særligt pres på destinationslandene i den anden ende af vestbalkanruten. Siden da har der været færre meldinger om sådanne foranstaltninger og registreret flere tilfælde af samarbejde og kommunikation mellem grænsemyndighederne. Den manglende politiske vilje til at oprette modtagelseskapacitet til ophold på mere end 24 timer i en række lande på ruten hvilket tyder på, at disse lande udelukkende betragter sig som transitlande er også et tegn på en begrænset interesse for at bremse strømmene, selv om internationale aktører som UNHCR også har bemærket, at flygtninge og migranter ofte er fast besluttede på at rejse videre til deres tilsigtede destinationsland og ikke at blive i landene langs ruten. 3. Hjælp til flygtninge og tilbud om indkvartering og hvile (punkt 4-7) Et af de vigtigste krav blandt alle landene var at øge kapaciteten til at sørge for midlertidig indkvartering, hvile, fødevarer, sundhedsydelser, vand og sanitære forhold til alle, der har behov for det. Sådanne faciliteter giver også mulighed for en bedre og mere forudsigelig håndtering af strømmene og forbedrer registreringen langs ruten. Der er truffet vigtige foranstaltninger i de sidste to måneder for at opfylde stats- og regeringschefernes tilsagn om at øge modtagelseskapaciteten i Grækenland til i alt 50 000 pladser inden udgangen af 2015 12 og langs vestbalkanruten med yderligere 50 000 pladser med støtte fra EU-midler og hjælp fra partnere som UNHCR og IOM. Der er dog akut behov for en større indsats for at imødekomme stats- og regeringschefernes kapacitetsmål og sikre passende indkvartering af flygtninge, samt at de får dækket deres behov for indkvartering, hvile og andre humanitære behov. Med hensyn til Grækenland 13 er Kommissionen gået med til at yde 80 mio. EUR i finansiering via Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed til 10 11 12 13 Se kapitel 4 nedenfor. Der afventes stadig en fuldt ajourført behovsvurdering fra Grækenland. F.eks. blev der ved Kommissionens behovsvurderingsbesøg i Kroatien konstateret en fast praksis om at sørge for transport til den slovenske grænse. Fordelt mellem "hensigten om at øge modtagelseskapaciteten til 30 000 pladser inden udgangen af året og tilsagnet om at hjælpe Grækenland og UNHCR med at tilbyde boligstøtte og værtsfamilieprogrammer til mindst 20 000 mere." I sin behovsvurdering fra oktober meddelte Grækenland, at landet råder over 9 171 permanentet pladser (3 071 pladser i åbne modtagelsesfaciliteter, hvoraf 1 371 pladser er til asylansøgere og 1 700 til ikkeasylansøgere, og 6 100 pladser i centre for personer, der skal sendes tilbage) og 2 543 pladser til første (midlertidig) modtagelse (hvoraf 2 303 findes i de fem udpegede hotspots og 240 i Filakio). 4
at støtte UNHCR-programmer og oprette 27 000 modtagelsespladser 14. Kommissionen har også vedtaget en finansieringsafgørelse, der giver UNHCR mulighed for at udbyde kontrakter for at nå op på og forvalte 20 000 pladser gennem en kombination af hotel-vouchere, leje af lejligheder og bygninger og en værtsfamilieordning. Der er allerede stillet 500 pladser til rådighed, med mulighed for at udvide antallet indtil udbuddet er afsluttet. Programmet vil også finansiere oprettelsen af 7 000 første modtagelsespladser på de græske øer (hotspots), som hovedsageligt vil skulle lette den eventuelle omfordeling til andre medlemsstater og/eller videresendelse til det græske asylsystem. Hvis alle former for modtagelseskapacitet tages i betragtning, og planerne gennemføres, bør modtagelseskapaciteten i Grækenland nå op på 35 000 i begyndelsen af januar 2016. Det betyder, at der mangler 23 000 pladser i forhold til aftalen om 30 000 pladser, foruden de 20 000 pladser under boligstøtteordningen. Det er vigtigt hurtigt at finde en løsning på dette underskud, og det første skridt er taget ved at udpege nogle potentielle steder. Hvad angår tilsagnet om yderligere kapacitet på 50 000 pladser langs vestbalkanruten er der foretaget følgende: Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien er gået i gang med at øge antallet af modtagelsespladser til 2 000, som er tilpasset vinterforholdene, men de er alle transitpladser til meget korte ophold (kun et par timer). Der mangler politisk vilje til at forlænge varigheden af eventuelle ophold på disse steder. Kommissionen har givet tilsagn om eller nøje planlagt at yde i alt 39 mio. EUR i støtte til migrationsrelaterede aktiviteter i landet via instrumentet for førtiltrædelsesbistand, og den støtter samtidig humanitære aktioner med 2,6 mio. EUR 15. Mange andre donorer, heriblandt medlemsstaterne, er også aktive. Serbien har givet tilsagn om at øge udbuddet med 6 000 pladser inden udgangen af 2015 og opgradere den eksisterende kapacitet. Donorerne er ved at undersøge muligheden for yderligere 6 000 pladser, som Serbien har givet udtryk for eventuelt at have teknisk kapacitet til, men endnu ikke har truffet en politisk beslutning om. Der er stillet 7 mio. EUR til rådighed gennem instrumentet for førtiltrædelsesbistand til at dække visse udgifter (til ombygning og drift) relateret til kapacitetsudvidelsen. Derudover har EU ydet humanitær bistand til Serbien på 5,9 mio. EUR 16, hvortil kan lægges yderligere bilateral bistand. Kroatien råder i øjeblikket over 5 000 midlertidige pladser, som nu er tilpasset vinterforholdene og erstatter den tidligere kapacitet på 5 000 pladser, som ikke var egnet til brug i vintermånederne. Landet har modtaget 16,4 mio. EUR i nødfinansiering 17 i 2015 til at støtte modtagelseskapaciteten, forholdene for flygtninge og kontrol. Der har ikke 14 15 16 17 Grækenland har for 2014-2020 i alt fået tildelt 474 mio. EUR til AMIF- og ISF-programmer, hvoraf 33 mio. EUR allerede er blevet udbetalt i 2015. Grækenland har i de seneste måneder fået tildelt i alt 51,9 mio. EUR (direkte til de græske myndigheder samt til UNHCR og IOM til aktiviteter i Grækenland) i nødhjælp fra ISF (22,2 mio. EUR) og AMIF (29,7 mio. EUR). Til at sørge for midlertidig indkvartering og basale tjenester som fødevarer og andre ting og beskyttelse. Til at sørge for midlertidig indkvartering og basal bistand til flygtninge som fødevarer og andre ting, beskyttelse og sundhedsydelser. Nødfinansieringen i dette afsnit vedrører midler fra Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden samt Fonden for Intern Sikkerhed ydre grænser og fælles visumpolitik. 5
været politisk vilje til at udvide modtagelseskapaciteten eller forlænge den mulige varighed af opholdene ved de eksisterende faciliteter. Siden midten af oktober har den eksisterende kapacitet i Slovenien ligget stabilt på ca. 7 000 pladser. Landet arbejder på at øge antallet med 2 000 midlertidige pladser, der er tilpasset vinterforholdene. I november modtog landet nødfinansiering på 10,2 mio. EUR til støtte for modtagelseskapaciteten og grænsekontrol. Østrig har oplevet et særligt pres, da det både er et transit- og destinationsland, og har udvidet sin kapacitet med 16 000 pladser siden topmødet, hvilket betyder en aktuel kapacitet på knap 74 000 pladser. Landet har modtaget 6,3 mio. EUR i nødhjælp i 2015 til at dække modtagelseskapaciteten og asylforvaltningen. Disse tal viser, at der er gjort en betydelig indsats. Nogle lande havde allerede etableret ny modtagelseskapacitet i ugerne op til topmødet, og mange har arbejdet på at forbedre kvaliteten af modtagelsesstederne, så de er tilpasset vinterforholdene, og på at finde flere midlertidige pladser. Der er dog behov for en større indsats. Indtil videre er kun under halvdelen af de ekstra 50 000 modtagelsespladser, som stats- og regeringscheferne gav tilsagn om på mødet, blevet etableret, og de er desuden koncentreret i meget få lande. Pladserne til korte ophold (24 timer) kan være egnede til at dække umiddelbare behov, men de er et tegn på en "transit-mentalitet", som ikke stemmer overens med det fulde tilsagn om at bidrage til at bremse tilstrømningen af migranter og flygtninge 18. Der kunne anvendes midler til at gøre midlertidige faciliteter mere permanente, men dette kræver en klarere ide om, hvordan strømmen kan forvaltes, så det giver en mere ligelig fordeling, og politisk vilje i landene til at etablere modtagelseskapaciteter. De lande, der ikke i øjeblikket påvirkes af disse strømme, har ikke udvidet deres modtagelseskapacitet siden topmødet. Albanien (300 pladser), Bulgarien (5 130 permanente pladser samt mere end 800 pladser, som kan stilles til rådighed i tilfælde af særlige behov 19 ), Rumænien (1 200 permanente pladser og 550 midlertidige pladser, der kan tages i brug i nødstilfælde) og Ungarn (980 permanentet pladser) har tydeligt udtrykt, at de mener, at deres kapacitet er i overensstemmelse med nuværende og kommende strømme. Bulgarien og Rumænien har fremhævet de lave belægningsgrader, der i dag registreres ved deres modtagelsesfaciliteter. Imidlertid vil en mere omfattende kapacitet kunne bruges som ekstra sikkerhedskapacitet, hvis der skulle blive behov for det i nødstilfælde. Den konstante ændring i strømmenes mønster betyder, at intet land kan tage for givet, at det ikke vil blive påvirket. I 2015 modtog Bulgarien, Rumænien og Ungarn henholdsvis 5,8 mio. EUR, 8,6 mio. EUR og 6 mio. EUR fra nationale programmer under Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed 20. Bulgarien og Ungarn har desuden modtaget henholdsvis 4,1 mio. EUR og 6,7 mio. EUR i nødfinansiering. Det ville være en god sikkerhedsforanstaltning at anvende disse midler til at opbygge modtagelseskapacitet til fremtiden. Der er blevet afsat yderligere 13 mio. EUR til humanitær bistand til flygtninge, asylansøgere og migranter, primært i Serbien og den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. Denne 18 19 20 De berørte lande har også konstateret, at migranter og flygtninge ikke kan tvinges til at blive i modtagelsesfaciliteterne. Der vil blive tilføjet 400 midlertidige pladser frem til sommeren 2016. Dvs. et samlet budget på henholdsvis 82,4 mio. EUR, 120,2 mio. EUR og 85,2 mio. EUR. 6
støtte vil omfatte fødevarer og andre ting, beskyttelse samt indkvartering. Det vil bringe EU's samlede humanitære bistand til Vestbalkan i 2015 op på knap 22 mio. EUR. EU's civilbeskyttelsesmekanisme er blevet aktiveret fire gange langs vestbalkanruten: i Serbien (aktiveret den 21. september 2015), Slovenien (aktiveret den 22. oktober), Kroatien (aktiveret den 26. oktober) og Grækenland (aktiveret den 3. december 2015). I alt har 15 deltagerlande tilbudt bistand, hovedsageligt til telte, soveudstyr, udstyr til personlig beskyttelse, varme, el og belysning. Størstedelen af anmodningerne om bistand er ikke blevet imødekommet, og der er stadig betydelige behov, der skal dækkes. Eksempelvis er der indtil videre kun leveret 15 ud af de 1 548 sanitets- og boligcontainere, som de fire lande har anmodet om inden for de seneste tre måneder. På andre centrale områder, såsom senge og vinterbeklædning, er der kun givet ubetydelige tilbud. For så vidt angår Grækenland havde fem lande stillet udstyr til rådighed, elleve dage efter at anmodningen blev foretaget. Kommissionen arbejder på at sikre en bredere og hurtigere reaktion på de fire landes anmodning om bistand. Som opfølgning på et brev fra Jean-Claude Juncker til de internationale finansielle institutioner (Den Europæiske Investeringsbank (EIB), Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD), Europarådets Udviklingsbank (CEB), Den Internationale Valutafond (IMF) og Verdensbanken) har Kommissionen oprettet et nyt netværk som skal stå for koordineringen med de internationale finansielle institutioner 21. Den har også iværksat en kortlægning med henblik på at fastslå, hvilke institutioner der kan yde støtte, og på hvilke områder. Der er identificeret flere relevante igangværende projekter, herunder 14 eksisterende EIB-projekter, som er egnede til at imødekomme migrationsrelaterede behov, samt nylige CEB-tilskudsaftaler på i alt 13,2 mio. EUR 22. Det er nu afgørende, at de internationale finansielle institutioner udvikler mellem- og langsigtede løsninger, som f.eks. at inkludere støtte til migranter i de relevante instrumenter, som Kommissionen anvender. 4. Fælles håndtering af migrationsstrømmene (punkt 8-12) Et af de centrale emner på topmødet var at fremme en fælles tilgang til håndtering af migration. Nedenstående initiativer til grænseforvaltning har alle til formål at øge standarderne på strategiske steder og anspore til en komplet registrering og optagelse af fingeraftryk. Det er også en af de centrale ideer ved hotspottene i Grækenland (hvor der inden for kort tid bør være adgang til yderligere 30 maskiner til at optage fingeraftryk foruden de nuværende 46). For at sikre en ensartet tilgang bør der fastlægges en række principper for beslutningstagningen ved grænserne, som bygger på en fælles forståelse. I erklæringen fra topmødet bekræftes princippet om, at landene så længe der foretages kontrol med henblik på non-refoulement og proportionalitet udelukkende kan nægte adgang for personer, der ikke udtrykker ønske om at søge om international beskyttelse. Hertil knytter sig princippet om "ingen registrering, ingen rettigheder": Registreringen af migranter (uanset deres status) er en 21 22 Der blev afholdt fire videokonferencer den 28. oktober, den 5. november, den 19. november og den 3. december. Inklusive 3,2 mio. EUR til Serbien, 2,2 mio. EUR til den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, 1,5 mio. EUR til Slovenien samt til IOM-projekter i Grækenland, den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Kroatien og Slovenien. 7
forudsætning for en hensigtsmæssig håndtering af strømmene og for at fastslå migranternes rettigheder og pligter. Dette har imidlertid ført til en de facto nationalitetsbaseret fremgangsmåde med at afvise alle personer, der ikke er af en bestemt nationalitet (syrisk eller irakisk). Indtil videre står det ikke klart, om alle de personer, der er blevet nægtet indrejse, ikke reelt udtrykte ønske om at søge om asyl. Frontex har siden topmødet dagligt udarbejdet situationsrapporter om vestbalkanruten på baggrund af oplysninger fra landene. Den 12. november afholdt Frontex et teknisk møde i nettet for risikoanalyse i det vestlige Balkan med henblik på at sikre større konsekvens i rapporteringen og udvikle definitioner og indikatorer. Det har ført til, at der siden den 23. november skal udarbejdes fælles rapporter online med deltagelse af alle landene. Frontex har fortsat arbejdet på at forbedre kvaliteten af dataene og udvide deres dækning og foretage en bredere analyse. I dets daglige rapporter gives der nu løbende et situationsbillede over ikke alene grænsepassager, mens også registrerede personer, sårbare grupper og største nationalitetsgrupper. Frontex er desuden i stand til at vurdere tendenser og skabe et globalt billede agenturet har f.eks. udregnet, at Grækenland i løbet af november optog fingeraftryk af 54 000 personer som led i Eurodac-procedurer 23. Oprettelsen af Frontex-missionen ved Grækenlands nordlige grænse bør forbedre registreringen yderligere. Derudover offentliggør Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) ugentlige oversigter over asylsituationen og de seneste tendenser (antal asylansøgninger, mest udbredte oprindelseslande, antal og type af afgørelser truffet i første instans). I erklæringen fra topmødet understreges ligeledes betydningen af tilbagesendelse som et af de vigtigste elementer af en effektiv migrationshåndtering. Der kræves en større indsats på området, da antallet af tilbagesendelser ikke er stigende. EU har optrappet sin støtte til de medlemsstater, der arbejder på at opfylde deres forpligtelser efter direktivet om tilbagesendelse, og den fortsætter også med at udvikle og styrke de eksisterende redskaber og har bl.a. afsat et betydeligt beløb til de nationale programmer under Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden. I Grækenlands tilfælde har Kommissionen f.eks. givet det græske politi (og IOM som sekundær støttemodtager) et tilskud på 2,5 mio. EUR under Asyl-, Migrationsog Integrationsfonden for perioden 1. december 2015 til 31. maj 2016, som også indeholder elementer af både tvungen tilbagesendelse og støttet frivillig tilbagesendelse (i alt 2 080 tilbagesendelser). For at kunne gennemføre tilbagesendelser kræver det, at tredjelandepartnerne støtter tilbagetagelsen. Aftalen om at fremskynde anvendelsen af tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet var et vigtigt element af den fælles handlingsplan for EU og Tyrkiet 24. I erklæringen fra topmødet blev tre andre prioriterede lande fremhævet. Den højtstående repræsentant/næstformand Federica Mogherini nåede den 1. december til enighed med Afghanistans udenrigsminister, Salahuddin Rabbani, om snarest muligt at afholde en dialog på højt plan om migration, som vil blive indledt af et besøg af højtstående tjenestemænd i Kabul. Den 5. november blev hun enig med Bangladesh' udenrigsminister, Abul Hassan Mahmud Ali, om at afholde det første møde i en ny dialog om migration og mobilitet i begyndelsen af 2016. Den 23. november rejste EU-kommissær Dimitris Avramopoulos til Pakistan, hvor han drøftede gennemførelsen af tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Pakistan med indenrigs- og udenrigsministrene og fik Pakistans tilsagn om at samarbejde om tilbagetagelse, samtidig med at han fremhævede nødvendigheden af at samarbejde for at løse 23 24 På nuværende tidspunkt anvendes der stadig papir. http://ec.europa.eu/priorities/migration/docs/20151016-eu-revised-draft-action-plan_en.pdf. 8
eventuelle problemer i forbindelse med den praktiske gennemførelse af aftalen. Både på politisk og teknisk plan gøres der dog kun få fremskridt med Pakistan, hvilket afspejles i problemerne med den seneste tilbagesendelse med fly den 2. december, hvor et stort antal tilbagesendte blev nægtet adgang til Pakistan på grund af uoverensstemmelser i dokumenterne. I mellemtiden fortsætter de politiske drøftelser, og der er planlagt tekniske drøftelser med henblik på at afklare flere spørgsmål vedrørende gennemførelsen på det næste møde i det blandede tilbagetagelsesudvalg den 12. januar 2016. 5. Grænseforvaltning (punkt 13-14) I erklæringen fra topmødet fremhæves flere centrale grænsesteder på ruten, hvor der er behov for en større umiddelbar indsats for at håndtere og genvinde kontrollen med vores grænser samt for et udvidet samarbejde. På topmødet mellem EU og Tyrkiet den 29. november blev der indledt en fælles handlingsplan, som skaber rammen for et nært samarbejde mellem de to parter. Handlingsplanen afspejler EU's og Tyrkiets fælles tilsagn om ud fra en fælles byrdefordeling at afhjælpe den krise, der er opstået som følge af konflikten i Syrien, optrappe samarbejdet for at støtte beskyttelsen af personer, der er blevet fordrevet til Tyrkiet som følge af konflikten i Syrien, og styrke samarbejdet for at skabe orden i migrationsstrømmene og hjælpe med at dæmme op for irregulær migration. Frontex er i færd med at udvide sin tilstedeværelse med teknisk udstyr ved grænsen mellem Bulgarien og Tyrkiet forud for den planlagte indsættelse af 24 grænsevagter. Hvad angår styrkelsen af Poseidon-fællesoperationen til søs kan Frontex, efter at de græske myndigheder har besluttet at udsende 31 holdledere fra det græske politi i begyndelsen af december, styrke sin tilstedeværelse på øerne og i Det Ægæiske Hav med yderligere 100 ansatte fra begyndelsen af januar. Udsendelsen af holdlederne er næsten fuldført. Der er i øjeblikket udsendt 157 gæstemedarbejdere fra Frontex på land og 146 til søs. Derudover sendte Grækenland den 3. december 2015 en formel anmodning om indsættelse af et hurtigt grænseindsatshold til at yde øjeblikkelig grænsebevogtningsstøtte ved den ydre grænse ved øerne i Det Ægæiske Hav. Den 3. december vedtog Grækenland sammen med Frontex en operationel plan for en ny operation langs den græske grænse til den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. Potentialet for at denne grænse skulle blive en kilde til spændinger steg i den tid, det tog at nå til enighed om Frontex-udsendelsen, på grund af opførelsen af grænsehegnet som redskab til grænsehåndtering og den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedoniens beslutning om at gå i fodsporene på andre lande og nægte personer adgang på grund af nationalitet. Erklæringen fra topmødet fremhævede også nødvendigheden af, at Grækenland og den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien engagerer sig fuldt ud i bilaterale grænserelaterede tillidsskabende foranstaltninger: Siden mødet mellem de to udenrigsministre i begyndelsen af november er der gjort meget få fremskridt på området, selv om den daglige kontakt mellem grænsemyndighederne er blevet bedre. Der bør også træffes yderligere foranstaltninger for at fjerne hindringerne for, at Frontex kan arbejde på tværs af grænsen mellem Serbien (et tredjeland) og Kroatien (en EU-medlemsstat). Frontex kunne bistå med at overvåge grænseovergange og hjælpe med registreringen ved grænseovergangene mellem Kroatien og Serbien. 9
En anden måde at yde bistand på er at hjælpe de berørte lande med at sikre, at strømmene ikke påvirker den offentlige orden. På topmødet anmodede Slovenien om tilrådighedsstillelse gennem bilateral støtte af 400 politifolk inden for en uge, men der er indtil videre kun udsendt 200 politifolk fra andre medlemsstater til Slovenien. Den gradvist stigende opmærksomhed på de centrale spørgsmål, der vedrører vestbalkanruten, har skabt større forudsigelighed, som understøttes af Frontex' betydelige tilstedeværelse, selv om der er gjort meget blandede fremskridt. Indsatsen bremses også af medlemsstaternes manglende respons på Frontex' anmodninger om ekspertise og udstyr (medlemsstaterne har til dato kun givet tilsagn om 31 % af det samlede antal arbejdsdage, som Frontex har anmodet om). Afvisningen af tredjelandsstatsborgere, som ikke udtrykker et klart ønske om at søge om international beskyttelse (i overensstemmelse med internationale asylregler og EU's asyllovgivning og under forudsætning af en forudgående kontrol med henblik på nonrefoulement og proportionalitet), er en af de foranstaltninger, der kan træffes for at løse problemet med irregulær migration. Der må dog ikke ses bort fra konsekvenserne heraf: Det gælder bl.a. risikoen for ophobning af strandede personer ved grænserne, en mulig ansporing til menneskesmugling, eller at strømmene ledes andre steder hen (Bosnien-Hercegovina og Montenegro har truffet sikkerhedsforanstaltninger til at modstå et sådant scenarie). Dette bør der følges op på. Frontex vil f.eks. bistå Grækenland med registreringen af migranter ved at udsende 26 medarbejdere ved grænsen til den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. Ligeledes bør tilbagesendelsen af personer, der ikke har behov for international beskyttelse, intensiveres. UNHCR hjælper også de græske myndigheder med at få folk ind i det græske migrationsstyringssystem og med at opfylde øjeblikkelige humanitære behov. Den 10. december blev der gennemført en større operation for at overføre personer fra den nordlige grænse til de større byer for at undersøge deres asylansøgninger. 6. Bekæmpelse af menneskesmugling og menneskehandel (punkt 15) Foruden migrationsstrømmene vedrører et andet aspekt af samarbejdet indsatsen mod menneskesmugling og menneskehandel. Den 4. december blev der undertegnet et aftalememorandum om udveksling af personoplysninger mellem Europol og Frontex. Europol vil etablere et Europæisk Center for Migrantsmugling senest i marts 2016. Et eksempel på den øgede støtte fra Europol er oprettelsen af et fælles operationelt kontor i Wien, der skal fungere som et midlertidigt, regionalt knudepunkt for efterretning og efterforskning, der er fuldt integreret i det europæiske center for migrantsmugling, men vil sikre et bedre samarbejde mellem de forskellige efterforskere fra medlemsstaterne, der er til stede i Østrig. Rekrutteringen af størstedelen af det nye personale i det europæiske center for migrationssmugling vil blive igangsat i år. Europol har for nylig ydet støtte (operativ informationsudveksling og udsendelse af analytikere) til flere større operationer mod migrantsmugling i Vestbalkan, f.eks. den fælles operation "Koštana 2015" i september/oktober 2015 ved grænsen mellem Serbien og den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, som syv af landene i området deltog i. Senest støttede Europol den 2. december en større fælles operation, som blev gennemført af de retshåndhævende og retlige myndigheder fra Det Forenede Kongerige, Grækenland, Sverige og Østrig. Denne operation, som blev koordineret af de retlige myndigheder i Thessaloniki i Grækenland, var målrettet en kriminel organisation, som var mistænkt for at smugle personer 10
ind i EU, og førte til optrevlingen af en kriminel organisation og anholdelser af i alt 23 mistænkte. 7. Information om flygtninges og migranters rettigheder og pligter (punkt 16) Information er afgørende for at bekæmpe fejlopfattelser og urealistiske forventninger blandt flygtninge og migranter og få dem til at afholde sig fra at begive sig ud på farlige rejser og ikke sætte deres lid til smuglere. Kommissionen har oprettet en taskforce for kommunikation, der omfatter alle de relevante institutionelle aktører. Taskforcen har fastlagt en informationsstrategi opdelt i tre faser: vurdering, indholdsproduktion og udbredelse. Som det første vil de informationskanaler, som migranter og asylansøgere benytter, blive kortlagt, så budskabet målrettes effektivt mod asylansøgere og migranter både uden for og i EU. Denne viden vil blive brugt til at udarbejde landespecifikt materiale om asylprocedurerne i Europa samt beretninger, der skal forebygge smugling, på de vigtigste sprog, samt til at udvikle nye kanaler gennem de sociale medier (foruden de institutionelle kanaler, f.eks. EUdelegationerne, arbejdet i hotspot-områderne, den IOM, UNHCR, traditionelle medier og repræsentanter fra diasporaen). De første informationstiltag på vestbalkanruten vil blive lanceret i midten af januar. 8. Overvågning (punkt 17) Indtil videre er der afholdt syv ugentlige opfølgende videokonferencer med de nationale kontaktpunkter, ledet af Jean-Claude Junckers kabinet 25. Der har generelt været stor deltagelse fra alle landene i området, og tiltaget har levet op til forventningerne. 25 Den 28. oktober, 4. november, 10. november, 19. november, 26. november, 2. december og 10. december. 11