Styring af statslige digitaliseringsprojekter
Dagsorden Baggrunden for udarbejdelsen af beretningen Undersøgelsens formål og afgrænsning De udvalgte projekter Vurderingskriterier Konklusioner Statsrevisorernes bemærkninger Efter beretningen 2
Baggrunden for udarbejdelse af beretningen Rigsrevisionens tidligere beretninger Beretning nr. 4/05 om digitale løsninger i staten Beretning nr. 4/02 om effekten af 7 statslige IT-systemer Beretning nr. 9/99 om gennemførelse af statslige edb-projekter Presseomtale af IT-projekter Ændringen i bevillingsregler efterleves de? Aktstykkegennemgang: Risikovurdering og business case vurderingsværktøjer 3
Baggrunden for udarbejdelse af beretningen - Aktstykkegennemgang Budgetvejledningens krav om risikovurdering - de væsentligste risikoelementer - skøn over virkningen på institutionens driftsomkostninger Et år efter afslutning orientering om it-systemets drift og funktionalitet Strategi for digitalisering af den offentlige sektor 2007-2010: - bedre digital service og øget effektivisering fordrer velunderbyggede beslutningsoplæg vedr. økonomi, risiko, sikkerhed mv. inden der iværksættes større projekter FM Vejledning om risikovurdering af IT-projekter 4
Baggrunden for beretningen Obligatorisk business case model Business case modellen obligatorisk pr. 26. april 2008. Dermed stilles følgende krav til digitaliseringsprojekter: Krav til digitaliseringsprojekter sammenholdt med beløbsmæssige grænser Business case Aktstykke og risikoanalyse Forelæggelse for Finansudvalget 10 mio. kr. 50 mio. kr. (budgetvejledningen pkt. 3.5.2.1 og 2.2.18.3) 5
Undersøgelsens formål Undersøgelse af styringen af statslige digitaliseringsprojekter ikke en vurdering af projekternes funktionalitet, kvalitet og nytte. 3 delformål: Er beslutningen om igangsættelse af digitaliseringsprojekterne truffet på et fyldestgørende grundlag, og er roller og ansvar defineret for implementeringen af projekterne? Er institutionernes projektstyring, herunder planlægning og monitorering, af digitaliseringsprojekterne tilfredsstillende? Søger institutionerne at opnå viden om effekten af de implementerede digitaliseringsprojekter, og foretager institutionerne systematisk erfaringsopsamling vedrørende projektstyringen? 6
Undersøgelsens afgrænsning Udvælgelseskriterier: Forskellige ministerområder Udviklingsbudget over 10 mio. kr. Projektet var implementeret eller forventedes implementeret i perioden 1. januar 2006 31. december 2008 Udvælgelsesmetode: Udvælgelse på baggrund af udbudsmateriale fra TED-databasen (Tenders Electronic Daily), hvor EU-udbud offentliggøres Alle projekter, der matchede kriterierne blev valgt, bortset fra 3: Projekter i Forsvaret og Kriminalforsorgen udgik pga. Rigsrevisionens igangværende undersøgelser på området. Projekt i Domstolsstyrelsen udgik, da institutionen ikke kunne afse ressourcer til undersøgelsen. Efterfølgende redegørelse. 7
De udvalgte projekter Elektronisk Lovtidende (20,9 mio. kr.), Civilstyrelsen (Justitsministeriet) CAP-projektet (131,5 mio. kr.), FødevareErhverv (Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri) Virk.dk (27,6 mio. kr.), Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (Økonomi- og Erhvervsministeriet) minimaks (20,9 mio. kr.), Kort & Matrikelstyrelsen (Miljøministeriet) POLTACHOVIRK (20,6 mio. kr.), Rigspolitiet (Justitsministeriet) 8
Vurderingskriterier (styring og effektvurdering): 1) i forhold til de standarder, som institutionerne selv havde opstillet, eller 2) i forhold til, hvad der er god praksis på området, i tilfælde hvor standarder ikke var etableret eller fyldestgørende Hvad undersøgelsen ikke inkluderer: En vurdering af funktionaliteten, kvaliteten og værdien af de enkelte projekter, herunder om projekterne er en succes. 9
Vurderingskriterier - Beslutningsgrundlag Rigsrevisionen har for at vurdere, om beslutningsgrundlaget for igangsættelse af digitaliseringsprojekterne var fyldestgørende, undersøgt om: institutionerne har defineret roller og ansvar for implementering af projekterne Beslutningsgrundlaget indeholder: en klar overordnet målsætning en behovsanalyse en risikoanalyse en cost-benefit-analyse eller business case en detaljeret angivelse af forventet budget forventet årsværksforbrug implementeringsperiode. 10
Vurderingskriterier - Projektstyring Rigsrevisionen har for at vurdere, om institutionernes projektstyring er tilfredsstillende, undersøgt, om: Institutionernes planlægning omfatter: definition af specifikke og målbare mål definition af milepæle opgørelse af forventet resurseforbrug, inkl. internt årsværksforbrug uddelegering af ansvaret for forskellige faser i projekterne en leverandøranalyse Institutionerne har defineret og efterlevet standarder for monitorering og afrapportering. 11
Vurderingskriterier - Effektvurdering Rigsrevisionen har for at vurdere institutionernes effektvurdering og erfaringsopsamling undersøgt, om: der er gennemført eller planlagt en effektvurdering af digitaliseringsprojekterne der i projektperioden er samlet op på erfaringer fra projektstyringen/implementeringen af projekterne erfaringsopsamlingen er videreformidlet, eller det er fastlagt, hvorledes det forventes, at erfaringsopsamlingen skal videreformidles til andre medarbejdere i institutionen. 12
Konklusioner - Tidsoverholdelse 13
Konklusioner - Budgetoverholdelse Tabel 3. Planlagte og faktiske resurser for de 5 digitaliseringsprojekter pr. november 2008 Oprindeligt udviklingsbudget (Mio. kr.) Revideret udviklingsbudget (Mio. kr.) Faktiske omkostninger (Mio. kr.) Foreløbig budgetover skridelse (Mio. kr.) Planlagte interne resurser (Årsværk) Faktisk forbrug af interne resurser (Årsværk) Elektronisk Lovtidende 20,9-21,4 0,5 Ikke estimeret Ikke opgjort CAP-projektet 131,5 1) - 52,5 Ingen 68 40,0 Virk.dk 27,6-24,5 Ingen 17-24 12,2 minimaks 13,5 20,9 41,7 20,8 20 Ikke opgjort POLTACHOVIRK 20,6 25,0 2,1 Ingen 10 Ikke opgjort 1) 2006-niveau og udgiftsbaseret, jf. Akt 160 22/6 2006. Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner. 14
Hovedkonklusioner Beslutningsgrundlaget kunne være mere fyldestgørende. Alle 5 institutioner havde defineret roller og ansvar for implementeringen af digitaliseringsprojekterne. Ikke dækkende analyser af risici, budget og sammenholdelse af gevinster og omkostninger. Projektstyringen var ikke helt tilfredsstillende. Alle institutioner havde defineret projektorganisationen for digitaliseringsprojekterne samt foretaget en analyse af tilbudsgiverne i forbindelse med valget af leverandør. Ikke anvendt alle styringselementer, som hører til god projektstyring. Svagheder i relation til definitionen af mål, milepæle og efterlevelse af egne monitorerings- og afrapporteringsstandarder. Hovedparten af institutionerne har til hensigt at gennemføre en samlet effektvurdering. Ingen konkret plan herfor. Begrænset systematisk indsamling af erfaringer vedrørende projektstyringen. 15
Hovedkonklusioner - fortsat Beslutningsgrundlaget - 3 ud af 5 har ikke lavet risikoanalyse - 3 ud af 5 har ikke foretaget en fyldestgørende afvejning mellem omkostninger og gevinster Projektstyring - Mål 2 ud af 5 institutioner har ikke opstillet succeskriterier - 3 ud af 5 har ikke en fyldestgørende opfølgning på brug af interne ressourcer - 4 ud af 5 overholder ikke egne standarder vedr. monitorering og afrapportering - 4 ud af 5 har ikke en systematisk afrapportering på budgetstatus Effektvurdering - Ingen af de 3 institutioner, der er færdige, har gennemført en effektvurdering - I alt 3 har tilkendegivet, at de vil gennemføre en effektvurdering - 3 ud af 5 indsamler ikke systematisk erfaringer fra projektstyringsprocessen 16
Statsrevisorernes bemærkninger Beretningen er en samlet vurdering af beslutningsgrundlag, projektstyring og effektvurdering i 5 statslige digitaliseringsprojekter i 4 forskellige ministerier. Beretningen fokuserer på projektstyring i bred forstand og vurderer således ikke hvert enkelt af de 5 projekter i relation til deres funktionalitet, kvalitet og værdi. Statslige digitaliseringsprojekter er ofte omfattende. Derfor er projektstyring vigtig, da der historisk er en række eksempler på statslige projekter, som er blevet dyrere og forsinkede og har fungeret ringere end forventet. Beretningen viser, at beslutningsgrundlaget for de 5 digitaliseringsprojekter i flere tilfælde ikke var fyldestgørende, at styringen af projekterne ikke i alle tilfælde levede op til begrebet god projektstyring, og at de opstillede projektmål ikke var tilstrækkelig klare. Det er Statsrevisorernes vurdering, at der er et væsentligt rum for forbedring i styringen og implementeringen af de statslige institutioners digitaliseringsprojekter. Statsrevisorerne kan konstatere, at institutioner i flere tilfælde har undladt at følge de råd og vejledninger, som findes i en lang række nationale digitaliseringsværktøjer, som bl.a. er stillet til rådighed af Den Digitale Taskforce, IT- og Telestyrelsen og Finansministeriet. Ministrenes svarfrist: 2 måneder 17
Efter beretningen Arbejdsgruppe nedsat af Finansministeren Rigsrevisionens opfølgning Ministerredegørelser 18,4 18
minimaks erfaringer fra projektforløbet Vicedirektør Søren Reeberg Nielsen Kort & Matrikelstyrelsen
Lidt om opgaven Registrering af Danmarks ejendomme (matrikel) ca. 2 mio. ejendomme Modtager sager fra 80 landinspektørfirmaer Ca. 12000 sager pr. år vedr. ændringer af ejendomssituationen (normalt flere ændringer i samme sag) Ændringer i både register og kort (både juridisk og teknisk komplekst) Samspil med andre offentlige systemer Kort sagt et forvaltningssystem
Lidt om minimaks udviklingsprojektet Fulgte anbefalinger vedr. IT-arkitektur (SOA) Fulgte anbefalinger fra Bonnerup rapporten Tidsplan: Intern start i 2003 Udbud november 2004 januar 2005 Kontrakt i april 2005 Planlagt idriftsættelse maj 2006 Idriftsat september 2008 Erstatte systemer fra 1984 og 1991 Ambitiøst projekt men det er nødvendigt
Business case Er hel central for beslutning og styring: Balance mellem kort og langsigte gevinster Løsninger skal ofte holde 10-20 år Er model af fremtiden Afledt samfundsnytte og forsyningssikkerhed er vanskelig at medtage i modellen Der er risici ved større it-projekter
Risiko styring Overordnet risiko: Det tidligere system bryder sammen Projekt-risici: Samarbejdsproblemer Personudskiftning Metodeproblemer Teknologi problemer Forskellige niveauer af risici?
Tidsplaner Leverandøren skal bruge mindst 3 måneder på at opbygge projektorganisationen Systemet skal specificeres i systembeskrivelse mindst 3 måneder Systemet skal testes mindst 3 måneder Idriftsættelse mindst 1 måned Udbyderne skal have et realistisk forhold til tidsplanen - men skal leverandørerne også
Samarbejdet med leverandøren Faglige it-systemer er i virkelighed digitalisering af love og regler Forretningsforståelse via samarbejde er nødvendigt
Samarbejdet med leverandøren Samarbejde mellem kunde leverandør er afgørende Tillid mellem leverandøren og kunden har stor betydning. men struktur og dokumentation er også nødvendig Ledelsesfokus hos begge parter er nødvendig
Samarbejdet og kontrakten skal sikre at der udvikles et brugbart system
Idriftsættelse i faser? minimaks: flere systemer blev samlet til et store datamængder kompleks sammenhæng med andre systemer Idriftsættelse i faser vanskelig og dyr Vi tog ét langt spring
Tværoffentlig synergi?
Hvordan gik det så? Idriftsat september 2008 Vanskelig start, men.. Driftsprøven er bestået Der er ekspederet ca. 6000 sager Stabil driftssituation Produktiviteten tilfredsstillende Fortsat børnesygdomme og rum til forbedring af funktionalitet
Ville Kort & matrikelstyrelsen gøre det igen?
JA.. men erfaringerne vil blive brugt i nye projekter
2. april 2009 Om arbejdet med it-udredningen Jens Krieger Røyen
Baggrund Rigsrevisionen afgiver en kritisk beretning om styringen af fem statslige itprojekter: Det er Statsrevisorernes vurdering, at der er et væsentligt rum for forbedring i styringen og implementeringen af de statslige institutioners digitaliseringsprojekter Finansministerens svar: Jeg er samlet set enig med Statsrevisorerne i, at der er et væsentligt rum for forbedring i styringen og implementeringen af statslige digitaliseringsprojekter Finansministeren nedsætter en arbejdsgruppe bestående af Finansministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Skatteministeriet og Videnskabsministeriet 02.04.2009 2
Arbejdsgruppen skal iflg. kommissoriet Vurdere omfanget af budgetoverskridelser, tidsoverskridelser og manglende målopfyldelse i statslige it-projekter Identificere faktorer, der bidrager til at forklare budgetoverskridelser, tidsoverskridelser og manglende målopfyldelse i statslige it-projekter Beskrive bedste praksis i arbejdet med it-projekter i større offentlige og private virksomheder i Danmark og internationalt. Herunder se på erfaringerne fra budgettering, bevilling, projektering og styring af andre investeringstunge områder i staten som eksempelvis anlæg på transportområdet 02.04.2009 3
og skal give anbefalinger der sikrer: Styrket anvendelse af relevante redskaber og metoder til budgettering, risikostyring, projektstyring og målstyring i de statslige it-projekter, eksempelvis anvendelsen af successiv kalkulation, eksterne reviews samt erfaringsbaserede budgetkorrektioner Større organisatorisk modenhed, kapacitet og kompetence i arbejdet med it-projekter, herunder eventuelle ændringer i organiseringen af området Øget anvendelse af standarder, standard-rammesystemer og fælles løsninger Bedre håndtering af it-leverandørerne, herunder udbudsformer, kontraktformer og -opfølgning samt it-leverandørernes og konsulenternes rolle og ansvar 02.04.2009 4
Rådgivergruppe I tillæg til arbejdsgruppen har regeringen besluttet, at der nedsættes en rådgivergruppe bestående af personer fra private virksomheder, universiteter eller enkeltpersoner Rådgivergruppen består af ca. 10 personer. Der lægges vægt på, at gruppen sammensætte af personer der kan se på it-projekter med nye øjne. 02.04.2009 5
Next step At identificere typiske udfordringer og problemer med statslige it-projekter I efteråret søges efter løsninger Ultimo 2009 afsluttes arbejdet 02.04.2009 6