KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 7.2.2007 SEK(2007) 61 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagende dokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA- PARLAMENTET Resultater af revisionen af Fællesskabets strategi for nedbringelse af CO 2 -emissionerne fra personbiler og lette erhvervskøretøjer Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2007) 19 endelig} {SEK(2007) 60} DA DA
1. AFGRÆNSNING AF PROBLEMET 1.1. Arten af det spørgsmål eller problem, der kræver handling Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd bekræftede i foråret 2005 EU's målsætning om, at jordens overfladetemperaturer ikke måtte stige mere end 2 C i forhold til førindustrielle niveauer med henblik på at forebygge en farlig og uafvendelig menneskeskabt klimaforandring. Det Europæiske Råd erklærede også, at der bør findes veje til at nedbringe drivhusgasemissionerne med 15-30% i forhold til Kyoto-protokollens basislinje inden 2020. EU nedbragte sine emissioner med lige under 5% i perioden 1990-2004, men vejtransportsektoren er en af de få sektorer, hvor emissionerne stadig stiger (+26% i samme periode). Det gør det vanskeligere for EU at overholde Kyoto-aftalen og sætter de fremskridt, der opnås i andre sektorer, på spil. Dette har konsekvenser for konkurrenceevnen, da nogle af disse sektorer (f.eks. sektorer med højt energiforbrug) er underlagt international konkurrence, medens transport i sagens natur er en national aktivitet. 1.2. Konsekvenserne af en uændret politik Som Kommissionen med støtte fra Europa-Parlamentet og Rådet foreslog i 1995 1, bygger den nuværende EU-strategi på bilindustriens frivillige tilsagn om at nedbringe CO 2 - emissioner, sikre brændstoføkonomimærkning af biler og fremme brændstoføkonomiske biler via fiskale foranstaltninger. Sammenlignet med et gennemsnit i EU-15 på 186 g CO 2 /km i 1995 var EU-25-gennemsnittet for emissioner fra nye biler 162 g CO 2 /km i 2004. Den erfaring, der er høstet under gennemførelsen af den nuværende strategi, afføder følgende konstateringer: Emissionerne fra den gennemsnitlige nye bil, der blev solgt i EU-15 i 2004, var 12,4% lavere end 1995-gennemsnittet. I samme periode er nye biler solgt i EU blevet betydeligt større og kraftigere, medens priserne steg mindre end inflationen. Medlemsstaterne har kun gennemført begrænsede foranstaltninger på efterspørgselssiden, så hovedparten af de mindskede emissioner skyldes forbedret køretøjsteknologi. De fremskridt, der hidtil er gjort, er nået et stykke af vejen mod målet på 140 g CO 2 /km i 2008/2009, men hvis der ikke træffes supplerende foranstaltninger, vil EU-målet på 120 g CO 2 /km ikke være opfyldt i 2012. 1 KOM(95) 689 og Rådets konklusioner af 25.6.1996. DA 2 DA
2. MÅLSÆTNINGER 2.1. Politiske målsætninger Generelle politiske målsætninger: Sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau i Den Europæiske Union og forbedre EU's energiforsyningssikkerhed. Specifikke målsætninger: Minimere klimaforandringernes virkninger og forbedre brændstoføkonomien i lette køretøjer (personbiler og lette erhvervskøretøjer) ved at nå EU-målet på 120 g CO 2 /km for en gennemsnitlig emission fra en ny bil senest 2012. Operationelle målsætninger: På forsyningssiden: Definere en rammemålsætning for lette køretøjers og deres komponenters brændstoføkonomi for 2012-2015 (dæk, mobile luftkonditioneringsanlæg osv.) under både afprøvningsforhold og faktiske brugsforhold. På efterspørgselssiden: Udpege foranstaltninger, som bør træffes på både EU-plan og nationalt plan samt af branchens interesseparter for at styre efterspørgslen i retning af mere brændstoføkonomiske biler. 2.2. Overensstemmelse med Den Europæiske Unions horisontale mål (Lissabonstrategien, strategien for bæredygtig udvikling) De politiske målsætninger fremmer innovation og teknologisk udvikling og sætter dermed den europæiske industri i stand til at blive førende på verdensplan inden for leanteknologier. En sådan førende stilling bør bane vejen for eksport af teknologi og køretøjer til nye vækstmarkeder, hvor olien er sparsom, og der er fastsat ambitiøse mål for brændstoføkonomi. Det vil også skabe flere højt kvalificerede job i Europa at understøtte yderligere teknologiske landvindinger. Det Europæiske Råd bekræftede enstemmigt på topmødet i juni 2006 2, at den gennemsnitlige nye bilpark i tråd med EU's strategi for CO 2 - emissioner fra lette køretøjer skal opnå et CO 2 -emissionsniveau på 140 g/km senest 2008/09 og 120 g/km senest 2012. 3. POLITISKE LØSNINGSMODELLER 3.1. Mulige løsningsmodeller Tre politiske løsningsmodeller er blevet udpeget som en mulig vej til opfyldelse af de politiske målsætninger i afsnit 2.1: 2 EU's fornyede strategi for bæredygtig udvikling, juni 2006. DA 3 DA
(1) Model "Uændret politik": Den nuværende EU-strategi for nedbringelse af CO 2 - emissioner fra biler og bedre brændstoføkonomi fortsætter uændret, hvilket vil sige, at EU's mål på 120 g CO 2 /km skal nås ved at gennemføre en kombination af de tre bestående søjler i strategien. (2) Model "Køretøjsteknologi alene": EU's mål på 120 g CO 2 /km senest 2012 for en gennemsnitlig ny bilpark skal nås alene ved hjælp af forbedringer i personbilteknologien (M1). (3) Model "Helhed": Nedbringelse af CO 2 -emissioner i mindst samme størrelsesorden som model (2) nås gennem en helhedsmodel, der inddrager bilfabrikanter, men også andre interesseparter såsom dækfabrikanter, medlemsstaternes kompetente myndigheder osv. De analyserede foranstaltninger omfatter både udbuds- og efterspørgselsforanstaltninger. 3.2. ler, der blev kasseret på et tidligt stadium Inddragelse i EU's ordning for handel med kvoter vil ikke gøre det muligt at nå 2012-målene, idet andre tilpasninger af EU's ordning for handel med kvoter end inddragelse af flytrafik først kan få virkning fra 2013 og fremefter 3. Denne tidsplan sikrer stabile lovgivningsrammer for de interesseparter, som allerede agerer på markedet og tilstrækkelig frist for lovgivningsmæssige tilpasninger af ordningen. Der er behov for en række overvejelser om fremtiden. EU's ordning for handel med kvoter placerer opfyldelsespligten hos den enhed, der er ansvarlig for emissionerne, dvs. efter princippet om "direkte emissioner". For vejtransporten betyder det, at hver enkelt ejer af et let eller tungt køretøj hvert år skulle betale afgifter, der ville medføre alt for høje administrationsomkostninger i strid med målet om forenkling og bedre regulering for ikke at tale om det praktisk umulige i at definere en fordelingsmetode og afgiftslofter for de enkelte køretøjsejere (inden for flytrafik er princippet om "direkte emissioner" muligt og bliver også overholdt 4 ). Alternativt kunne to modeller for "indirekte emissioner" overvejes. For det første kunne brændstofleverandører blive den afgiftspligtige enhed, men de ville kun kunne kontrollere deres betalingsforpligtelser i henhold til ordningen gennem fastsættelse af brændstofpriser og dermed til slut ikke nå mere end punktafgifterne. Alternativt kan bilfabrikanterne være den afgiftspligtige enhed: Systemet ville så gå ud fra de forventede levetidsemissioner for hvert nyt solgt køretøj. På baggrund af den nævnte tidsplan vil Kommissionen undersøge muligheden for at inddrage vejtransportsektoren i EU's ordning for handel med kvoter i forbindelse med den tredje allokeringsperiode. Overvejelser af, hvorvidt afgifterne virker og er politisk acceptable, har medført, at muligheden for udelukkende at anvende punktafgifter på brændstof til transport er valgt fra. 3 4 Jf. KOM(2006) 676, afsnit 3.1. Et andet relevant aspekt er, at petroleum ikke er afgiftsbelagt. DA 4 DA
Mobilitets/trafik- og infrastrukturforvaltning (såsom synkronisering af trafiklys, håndhævelse af hastighedsgrænser og foranstaltninger til bekæmpelse af trafiktæthed) er allerede led i EU's fælles transportpolitik 5 og indgik derfor ikke i revisionen. 4. KONSEKVENSANALYSE 4.1. Metodebeskrivelse 4.1.1. Opbygning af omkostningskurven for personbiler (M1) For at opbygge omkostningskurven er der brugt fire scenarier med antagelserne fra omkostningskurverne i "Task A"-undersøgelsen 6 for 135, 130, 125 og 120 g CO 2 /km senest 2012. De omkostninger, der indgår i overvejelserne om en foranstaltning, er de samfundsøkonomiske omkostninger, der svarer til summen af forbrugeroverskud, producentoverskud og de marginale omkostninger ved offentlig finansiering. Der blev brugt tre alternative omkostningshypoteser: Den første hypotese vedrører den årlige vægtstigning på 1,5% baseret på historiske data Den anden hypotese afspejler den potentielle virkning af efterspørgselsorienterede foranstaltninger (beskatning) på overensstemmelsesomkostningerne, idet den bygger på en alternativ andel af den uafhængige vægtstigning, som fører til en omkostning ved at nå 120 g senest 2012, der er 19% lavere end i den første hypotese Den tredje omkostningshypotese vedrører den alternative metode til opbygning af omkostningskurven, hvilket giver en yderligere nedbringelse på 17%. Tabel 1 Samfundsøkonomiske omkostninger, nedbringelse af CO 2 -emissioner og omkostningseffektivitet i fire nedbringelsesscenarier for personbiler (kumuleret 2010-2020) 135 g CO 2 /km 130 g CO 2 /km 125 g CO 2 /km 120 g CO 2 /km Mio. EUR 3 191 til -5 024 2 074 til -17 072-1 873 til -32 884-7 465 til -53 123 Mio. t CO 2-97 til -100-195 til -200-293 til -301-392 til -403 EUR/t CO 2-33 til 50-11 til 85 6 til 109 19 til 132 5 6 KOM(2006) 314. "Review and analysis of the reduction potential and costs of technological and other measures to reduce CO 2 emissions from passenger cars", udarbejdet af TNO Science and Industry, Institute for European Environmental Policy og Laboratory of Applied Thermodynamics, se http://forum.europa.eu.int/public/irc/env/eccp_2/library?l=/lightduty_vehicles/task_a&vm=detailed&sb=title DA 5 DA
4.1.2. Vurdering af omkostninger og nedbringelsesmuligheder ved andre foranstaltninger Drivhusgasnedbringelsen og omkostningseffektiviteten af hver foranstaltning er blevet vurderet. Marginalomkostninger og omkostningseffektivitet er undersøgt for hver foranstaltning, herunder omkostningsvurderinger for den øvre og nedre grænse for M1 og for biobrændstoffer (tabel 2). Tabel 2 - Marginal omkostningseffektivitet ved foranstaltningerne i løsningsmodel (3) (Kilde: TREMOVE og Task A-undersøgelsen) Foranstaltning Mio. t WtW CO 2 -ækvivalent Omkostningseffektivitet EUR/t GSI -36,3-113 N1-15 g -20,4-75 TPMS -41,5-64 MAC -16,7-30 M1 140 g 135 g -98,1 (B) -99,7 (A) 3 (B) 50 (A) Biobrændstoffer 1,65% -92,5 57-158 M1 135 g 130 g -99,2 (B) -100,8 (A) 58 (B) 120 (A) N1-30 g -24,1 81 LRRT -44,2 84 M1 130 g 125 g -99,2 (B) -101,0 (A) 91 (B) 157 (A) M1 125 g 120 g -100,6 (B) -102,0 (A) 118 (B) 198 (A) LVL -68,10 130 N1-45 -26,6 252 N1-60 -32,0 356 Målet er at sikre, at der bliver opnået nedbringelser af CO 2 -emissionerne mindst svarende til besparelserne ved at nå målet på 120 g CO 2 /km senest 2012. Der fokuseres på de foranstaltninger, der er klart målelige, med tidsplaner for gennemførelse, og som kan identificere den interessepart, der er ansvarlig for gennemførelse heraf. Der bør være en mekanisme for overvågning af fremskridt og sikring af ansvarlighed, som det formuleres i den endelige rapport CARS21. Politisk gennemførlighed, bilernes prisbillighed, fremme af teknisk innovation og rimelighed er også taget i betragtning ved vurderingen af løsningsmodel (3). DA 6 DA
Når disse resultater inddrages, fremkommer to varianter af løsningsmodel (3): Variant 3A: De politiske foranstaltninger, der er fundet gennem screening for omkostningseffektivitet (nemlig GSI, MAC, N1 op til en nedbringelse på 15g CO 2 /km i forhold til basislinjen, TPMS, LRRT og biobrændstof), føjes til M1-køretøjers opnåelse af 130 g CO 2 /km. Variant 3B: Baseret på variant 3A, men desuden under hensyntagen til foranstaltninger til påvirkning af forbrugerefterspørgslen (beskatning og forbrugeroplysning), der kan føre til en 19% nedbringelse af omkostningerne for M1-køretøjers opnåelse af 130 g CO 2 /km. 4.2. Miljøvirkninger Virkningen af alle scenarier på transportefterspørgslen ville forblive begrænset: (2) udløser et lille fald i efterspørgslen efter personbefordring, mens mulighed 3A og 3B svarer til en lille stigning i personbefordringen, fordi stigningen i køretøjets pris og vedligeholdelsesomkostninger modsvares af brændstofbesparelser. 2 fører til en nedbringelse på 403 mio. tons WtW CO 2 -ækvivalent i 2010-2020 svarende til en nedbringelse i transportsektoren på 6% i forhold til basislinjen. 3A og 3B medfører en noget større nedbringelse, nemlig henholdsvis 429 og 422 mio. tons. Hvad angår konventionelle emissioner af forurenende stoffer, vil løsningsmodel 3A og 3B samlet set medføre en lavere nedbringelse på grund af den øgede trafik, mens løsningsmodel 2 udløser et lille fald i SO 2 -, PM- og NO X -emissioner. 4.3. Økonomiske virkninger Virkningen af de politiske løsningsmodeller på bilsalget er også stadig begrænset med model (2) som den, der har den største virkning på små biler. Dette understreger behovet for at definere et instrument, der kan inddrage bilmarkedernes struktur og de særlige træk ved hvert segment sammenholdt med deres mulighed for at sikre overkommelige forbedringer af brændstoføkonomien. Se også tabel 3. Tabel 3 - Velfærdsanalyse af de politiske løsningsmodeller EU-25 Nettonutidsværdi i 2010-2020, mio. EUR, forskel til grundscenarie (løsningsmodel 1) Forbrugeroverskud (herunder transportefterspørgsel fra erhvervslivet) 2 3A 3B -17 124 6 871 34 356 Velfærd, sum -53 123-23 281-10 239 De modellerede omkostningsvurderinger var konservative, idet omkostningerne ved de teknologiske løsningsmodeller ikke omfatter synergier ved systemintegration eller nye innovative teknologier, der sandsynligvis dukker op mellem 2006 og 2012. Desuden tages der i de anvendte omkostningsvurderinger ikke hensyn til indlæringskurver og stordriftsfordele efter 2012, og forudgående omkostningsvurderinger ligger sædvanligvis på et meget højere niveau end de faktiske overensstemmelsesomkostninger. Sådanne DA 7 DA
alternative antagelser ville resultere i lavere omkostninger, og der er som alternativ inkluderet en nedbringelse på 17% jf. tabel 4. Tabel 4 - Omkostningseffektivitet ved nedbringelse af drivhusgasemissioner 2010-2020 Omkostning pr. ton CO 2 - ækvivalent 2 3A 3B Omkostningsvurdering 132 EUR/ton 54 EUR/ton 24 EUR/ton Alternative omkostningsvurderinger 84 EUR/ton 31 EUR/ton 6 EUR/ton 4.4. Samfundsmæssige virkninger De tre løsningsmodeller har ingen mærkbare virkninger på beskæftigelsen som helhed i EU-25, selv om der kan forekomme overførsler af job inden for EU og i begrænset omfang til tredjelande, navnlig i løsningsmodel (2). Mindre CO 2 -emissioner fra personbefordring ad landevej vil bidrage til at reducere klimaændringerne og konsekvenserne heraf for samfundet. Nogle af de planlagte foranstaltninger vil bidrage til at reducere CO 2 -emissionerne og øge trafiksikkerheden, hvorfor de også kan bidrage til at nedbringe antallet af bilulykker. 5. SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLERNE Nedbringelse af CO 2 - emissioner Omkostningseffektivitet Målbarhed Monitering 1 (Uændret politik) - 2 3A 3B = (referencescenarie) (403 mio. t CO 2 ) ++ (424 til 429 mio. t CO 2 ) + (417 til 422 mio. t CO 2 ) Ikke relevant 132 EUR/t 32 til 54 EUR/t 6 til 24 EUR/t (baseret på direktiv 80/1268/EØF) (beslutning nr. 1753/2000/EF) (baseret på direktiv 80/1268/EØF) (beslutning nr. 1753/2000/EF) (behov for at tage hensyn til faktisk brug af GSI, behov for en procedure til måling af MAC og LRRT) (behov for at tilpasse beslutning nr. 1753/2000/EF til at dække N1 og etablere monitering af LRRT, MAC, TPMS og GSI) (det samme som løsningsmodel 3A) (det samme som løsningsmodel 3A) DA 8 DA
Ansvarlighed 1 (Uændret politik) (klart identificeret interessepartansvar: bilfabrikanter) 2 3A 3B (klart identificeret interessepartansvar: bilfabrikanter) (klart identificeret interessepartansvar: bilfabrikanter, brændstof- og dækindustrien og leverandører til bilindustrien) (3A) eller (3B) synes mest lovende på grund af deres bedre omkostningseffektivitet og større samlede nedbringelse af CO 2 -emissioner frem til 2020 sammenlignet med løsningsmodel (2). Primært udviser løsningsmodel 3A og 3B samme ambitionsniveau for de forskellige foranstaltninger, der overvejes, men deres virkninger er forskellige på grund af virkningen af forbrugerefterspørgselsforanstaltningerne i løsningsmodel (3B). Sidstnævnte model er den mest omkostningseffektive med 24 EUR/t, men afhængigt af den aktive gennemførelse af efterspørgselsorienterede foranstaltninger (beskatning). Medlemsstaterne har et klart ansvar for at sikre, at løsningsmodel (3B) gennemføres for at nedsætte overensstemmelsesomkostningerne for fabrikanterne ved de brændstoføkonomiske rammer, der skal foreslås i 2007. (klart identificeret interessepartansvar: bilfabrikanter, brændstof- og dækindustrien og leverandører til bilindustrien, men der mangler klarhed vedrørende gennemførelsen af beskatningsforanstal tninger) 6. MONITERING OG EVALUERING For at følge fremskridtene med at nedbringe CO 2 -emissioner i prøveforløb bliver det nødvendigt med en tilpasning af den nuværende moniteringsmekanisme, som er oprettet i henhold til beslutning nr. 1753/2000/EF 7, for navnlig også at dække lette erhvervskøretøjer (N1). Med hensyn til dæk, mobile luftkonditioneringsanlæg og dæktrykovervågningssystemer vil fabrikanterne skulle påvise, at deres produkter stemmer overens med de nye krav, der skal foreslås de kommende år. 7 Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1753/2000/EF af 22. juni 2000 om en overvågningsmekanisme for de gennemsnitlige specifikke CO 2 -emissioner fra nye personbiler (EFT L 202 af 10.8.2000). DA 9 DA