EUROPA- KOMMISSIONEN Strasbourg, den 12.3.2013 SWD(2013) 69 final ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN VEDRØRENDE FREMTIDEN FOR HANDELSFORBINDELSERNE MELLEM EU OG USA Ledsagedokument til Henstilling med henblik på Rådets afgørelse om bemyndigelse til indledning af forhandlinger om en omfattende handels- og investeringsaftale med betegnelsen det transatlantiske handels- og investeringspartnerskab mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater {COM(2013) 136 final} {SWD(2013) 68 final} DA DA
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN VEDRØRENDE FREMTIDEN FOR HANDELSFORBINDELSERNE MELLEM EU OG USA Ledsagedokument til Henstilling med henblik på Rådets afgørelse om bemyndigelse til indledning af forhandlinger om en omfattende handels- og investeringsaftale med betegnelsen det transatlantiske handels- og investeringspartnerskab mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater INDLEDNING EU og USA står for størstedelen af verdens handel og investeringer. Faktisk er verdens største økonomi EU, som tegner sig for 25,1 % af verdens BNP og 17,0 % af verdenshandelen, og USA er med 21,6 % af verdens BNP og 13,4 % af verdenshandelen verdens næststørste økonomi 1. De bilaterale forbindelsers andel af de to økonomiers samlede handel har imidlertid været faldende i løbet af de seneste ti år. Denne relative nedgang er navnlig stor, når man ser på EU's handel med varer. Mellem 2000 og 2011 steg EU's eksport af varer til hele verden årligt med 7,6 % i gennemsnit, mens EU's eksport til USA kun steg med 1 %. Som følge heraf faldt USA's andel i EU's samlede vareeksport fra 28,1 % i 2000 til 16,9 % i 2011. De berørte parter klager over, at det økonomiske potentiale for det transatlantiske marked blokeres af hindringer for handel og investeringer. Selv om de transatlantiske toldbarrierer er relativt lave, er omkostningerne i forbindelse med toldsatserne ikke ubetydelige. WTO skønner 2, at den gennemsnitlige MFN-told i USA og EU er på henholdsvis 3,5 % og 5,2 %, og både USA og EU opretholder særligt høje toldsatser i sektorer af økonomisk interesse for den anden part. Endnu vigtigere er det, at lovgivningsmæssige forskelle for varer og tjenester fungerer som hindringer for handels- og investeringsstrømme. I forbindelse med avancerede regelsæt, der ofte tilstræber de samme mål, kan forskelligartede fremgangsmåder resultere i væsentlige ekstrabyrder for EU's og USA' s virksomheder. Ifølge de offentlige høringer, som Kommissionen har gennemført, er dette navnlig tilfældet for de små og mellemstore virksomheder, som kan berette om tabte muligheder for arbejdspladser og vækst. Økonomiske analyser (Ecorys 2009) tyder på, at omkostningsækvivalenterne for handel 3 normalt er højere end 10 % (af de tilsvarende afgifter) og over 20 % for mange sektorers vedkommende. Adgangen til USA's marked for offentlige indkøb er et andet område, hvor europæiske virksomheder melder om vanskeligheder. USA har sat grænser for retligt bindende internationale forpligtelser på dette område, enten inden for rammerne af WTO-aftalen om offentlige indkøb (GPA) eller i sine bilaterale frihandelsaftaler. Kun 32 % (178 mia. EUR) 4 af 1 2 3 4 Kilde: Verdensbankens World Development Indicator, løbende priser: http://data.worldbank.org/indicator. http://stat.wto.org/tariffprofiles/e27_e.htm; http://stat.wto.org/tariffprofiles/us_e.htm. Ekstraomkostninger ved handel på tværs af Atlanten i forhold til handel på det indenlandske marked. Europa-Kommissionens skøn baseret på USA's statistiske rapporter til GPA's sekretariat, rapporter fra US Federal Procurement Data System (FPDS) og U.S. Census Bureau. DA 2 DA
det amerikanske marked for offentlige indkøb er åbent for EU's virksomheder i henhold til de forpligtelser, USA for nylig indgik inden for rammerne af GPA. I betragtning af omfanget af det økonomiske samspil mellem EU og USA og størrelsen af deres respektive markeder vil handel og investeringer, der frigøres fra sådanne restriktive foranstaltninger, kunne medføre store fordele for EU's og USA's virksomheder og forbrugere og skabe vækst og beskæftigelse på begge sider af Atlanterhavet. MÅL FOR FREMME AF HANDEL OG INVESTERINGER MELLEM EU OG USA På baggrund af ekspertundersøgelser og offentlige høringer identificerer konsekvensanalyserapporten følgende specifikke operationelle målsætninger ud fra et europæisk perspektiv. For så vidt angår handel med varer og hermed forbundne investeringer bør vi tilstræbe at fjerne alle toldsatser og overveje, hvordan de mest følsomme varer skal behandles. Afskaffelse af told vil navnlig være af betydning for de sektorer (f.eks. forarbejdede landbrugsprodukter, tekstiler og beklædning, læder og fodtøj, osv.), hvor toldsatser stadig udgør en væsentlig handelshindring. Endnu vigtigere er det, at vi bør sigte på at fjerne eller begrænse handelsomkostningerne i forbindelse med de lovgivningsmæssige hindringer for handel. I det omfang at lovgivningsmæssige hindringer skyldes legitime, ikkediskriminerende og proportionelle lovgivningsmæssige foranstaltninger og uundgåelige forskelle i de lovgivningsmæssige rammer, bør vi sigte mod at reducere forskelle, hvor det er muligt. Dette bør gælde lovgivning vedrørende industri og landbrug, og det kan opnås ved hjælp af en række forskellige metoder, som er komplementære, herunder konvergens mellem amerikanske standarder og internationale standarder, harmonisering af standarder og tekniske forskrifter mellem USA og EU og/eller gensidig anerkendelse og godkendelse af standarder, tekniske forskrifter, revision og kontrol. Da ikke alle lovgivningsmæssige forskelle kan fjernes på én gang, bør vi forestille os en "pragmatisk aftale", der muliggør gradvist større lovgivningsmæssig konvergens over tid frem mod veldefinerede mål og frister. Desuden bør der oprettes forstærkede institutionelle mekanismer med henblik på at styrke forudgående reguleringssamarbejde. Med hensyn til handel med tjenesteydelser og hermed forbundne investeringer bør vi sigte mod at fastholde det nuværende niveau for uafhængig liberalisering og "fremtidssikre" en sådan liberalisering ved at integrere den i en mekanisme, der kan omfatte enhver fremtidig, ny liberalisering. Endvidere bør vi søge at opnå en reel ny markedsadgang gennem en effektiv åbning af vigtige sektorer som f.eks. transport. Vi bør også fjerne lovgivningsmæssige hindringer gennem et tættere samarbejde på lovgivningsområdet og ved oprettelse af fælles lovgivningsrutiner, hvilket vil sikre en mere åben konkurrence og skabe lige konkurrencevilkår for EU's industri i de servicesektorer, hvortil adgangen er begrænset. Generelt bør ikkediskrimination sikres ubetinget i forbindelse med national behandling. Endelig bør vi med hensyn til offentlige indkøb sigte mod at forbedre adgangen for EU's virksomheder til mulighederne i forbindelse med offentlige indkøb i USA, bl.a. ved at: 1) øge dækningen for føderale indkøb (f.eks. ved flere ordregivere og fjernelse af de Buy Americabetingelser, der er knyttet til føderal finansiering), 2) øge dækningen af det amerikanske subføderale niveau, både ved at øge antallet af stater, samt dækningen for dem, der for øjeblikket indgår i GPA-aftalen, med henblik på bred dækning af forsyningsnet, og fjerne Buy America(n)-betingelser samt opnå en behandling på linje med lokale leverandører og 3) overtale USA til gradvist at afskaffe handelshindringerne for offentlige indkøb på tværs af DA 3 DA
grænser (Buy America(n)-betingelserne og de sektorspecifikke undtagelser, navnlig vedrørende kollektiv nærtransport og SMV'er). ANALYSEREDE LØSNINGSMODELLER Der analyseres forskellige løsningsmodeller i konsekvensanalyserapporten: A. et referencescenarie, som ikke indebærer nogen væsentlig politikændring, og som gør det muligt at forvente beskedne fremskridt med fokus på reguleringsspørgsmål for varer, hvor Det Transatlantiske Økonomiske Råd (TEC), det højtstående forum for lovgivningssamarbejde (HLRCF) og aktuelle sektordialoger er de vigtigste platforme B. aftaler "udelukkende om told", "udelukkende om tjenesteydelser" eller "udelukkende om offentlige indkøb" C. en samlet løsningsmodel, der indebærer en omfattende handels- og investeringsaftale mellem EU og USA om told og lovgivningsmæssige barrierer for varer, tjenesteydelser, investeringer og offentlige indkøb. Under denne løsningsmodel undersøges to scenarier med henblik på tage hensyn til omfanget af de mulige resultater: et "konservativt" scenarie og et "ambitiøst" scenarie. ØKONOMISKE KONSEKVENSER AF DE ANALYSEREDE LØSNINGSMODELLER En aftale udelukkende om told vil give generelle fordele for EU. I den politiske virkelighed, der gælder for forhandlinger, er det de handelsbegrænsende toldsatser (de, der har størst indvirkning på den bilaterale handel), der fastholdes længst eller udfases senest. Det rent toldmæssige scenarie forudsætter derfor en mere konservativ eliminering (98 %) af alle toldpositioner, der ikke lever op til målsætningen om fuld afskaffelse af told som bebudet inden for rammerne af arbejdsgruppen på højt plan (HLWG). I realiteten kan en dækning på 98 % endda være for høj, fordi forhandlinger "udelukkende om told" vil give færre muligheder for EU og USA til indgå kompromiser i form af indrømmelser og fordele på tværs af alle søjler, herunder tjenesteydelser og offentlige indkøb, hvor navnlig EU har stærke interesser (og som vil kræve de største interne bestræbelser på amerikansk side). Ud fra disse antagelser ville EU's BNP under en aftale udelukkende om told stige med 0,10 %, svarende til en årlig stigning i nationalindkomst på 15 mia. EUR indtil 2027 i forhold til referencescenariet. I betragtning af tjenesteydelsers store betydning i den bilaterale samhandel mellem EU og USA (269 mia. EUR i 2011) analyseres denne løsningsmodel desuden også foruden løsningsmodellen vedrørende en aftale udelukkende om told. Som det vil være tilfældet med en aftale udelukkende om told, vil en aftale udelukkende om tjenesteydelser ikke rumme tilstrækkeligt mange muligheder for kompromiser. Dette scenarie er derfor baseret på en række forsigtige antagelser. Ud fra disse antagelser ville EU's BNP stige med 0,01 %, svarende til en årlig stigning i nationalindkomsten på 2,5 mia. EUR indtil 2027 i forhold til referencescenariet. Efter afslutningen af de politiske forhandlinger i december 2011 blev den reviderede GPAtekst og yderligere forpligtelser vedrørende markedsadgang formelt vedtaget af GPAaftaleparterne den 30. marts 2012, men de er endnu ikke gennemført. Selv om GPAforhandlingerne foregik i WTO-regi, var der reelt tale om bilaterale forhandlinger udelukkende om offentlige indkøb. USA udvidede adgangen til enheder på centralt plan, herunder visse føderale organer, men EU's endelige mål om betragteligt øget markedsadgang til USA's subføderale niveau kunne ikke opnås. Eftersom dækningen og dybden i de DA 4 DA
amerikanske staters forpligtelser ikke kunne udvides, er det usandsynligt, at der ville kunne opnås ekstra markedsadgang af betydning for EU's virksomheder i et scenarie med en aftale udelukkende om offentlige indkøb, uden at der tages hensyn til andre muligheder for at indgå kompromiser på handelsområder uden for offentlige indkøb, hvor USA, navnlig de enkelte stater, måske har offensive interesser på EU's marked. Derfor er de økonomiske konsekvenser af en aftale udelukkende om offentlige indkøb begrænsede. På grundlag af de data, der har dannet grundlag for den økonomiske model, ville EU's BNP stige med 0,02 % på årsbasis, hvilket ville føre til en indkomststigning på 3,6 mia. EUR indtil 2027 i forhold til referencescenariet. Under løsningsmodellen med en omfattende handels- og investeringsaftale baseret på det konservative scenarie, herunder en spillovereffekt på 20 % i overensstemmelse med den anvendte model, ville BNP i EU vokse med 0,27 % (2027, på årsbasis) i forhold til referencescenariet. De forventede stigninger i nationalindkomsten udgør 48 mia. EUR for EU. De fleste af gevinsterne ved reduceringen af lovgivningsmæssige omkostninger stammer fra rent bilateral liberalisering. Spillovereffekter har kun haft marginal indflydelse på resultaterne 5. I det ambitiøse scenarie forudses der i modellen BNP-stigninger for EU på 0,48 % i forhold til referencescenariet. For EU vil de forventede gevinster beløbe sig til en forøgelse af nationalindkomsten med 86 mia. EUR. I nedenstående tabel findes en oversigt over konsekvenserne af de forskellige løsningsmodeller. Oversigt over de økonomiske konsekvenser af de analyserede løsningsmodeller Analyserede løsningsmodeller BNP (mængdeindeks), ændring i % Nationalindkomst, mia. EUR Aftale udelukkende om told Den Europæiske Union 0,10 15 376 Aftale udelukkende om tjenesteydelser Den Europæiske Union 0,01 2 540 Aftale udelukkende om offentlige indkøb Den Europæiske Union 0,02 3 360 Omfattende handels- og investeringsaftale (konservativt scenarie) Den Europæiske Union 0,27 48 385 Omfattende handels- og investeringsaftale (ambitiøst scenarie) Den Europæiske Union 0,48 86 453 5 En følsomhedsanalyse viser, at en hypotetisk spillovereffekt på 10 % forventes at føre til BNPstigninger på henholdsvis 0,25 % og 0,19 %. DA 5 DA
MILJØKONSEKVENSVURDERING 6 Vi har gennemgået de mulige miljøkonsekvenser af en reduktion af handelshindringerne mellem EU og USA. Miljøkonsekvenserne med hensyn til klimaændringer er målt som ændringer i de globale CO 2 -emissioner. De ubetydelige handelsmæssige virkninger, der forventes af referencescenariet, vil få tilsvarende ubetydelige konsekvenser for miljøet. Aftaler udelukkende om told, tjenesteydelser eller offentlige indkøb kan realistisk antages at have begrænsede negative konsekvenser for miljøet. Faktisk vil den udelukkende toldbaserede løsningsmodel på grund af nedsat produktion i tredjelande medføre en reduktion af CO 2 - emissionerne på 0,02 %. Selv i forbindelse med den mest handelsfremmende løsningsmodel vil indvirkningen på de globale emissioner være begrænset (11 mio. tons CO 2, 0,07 % af den nuværende årlige rate sammenlignet med udgangssituationen i det mest ambitiøse scenarie). De største ændringer forventes i USA (3,9 mio. tons) og EU (3,6 mio. tons) på grund af væksten i disse økonomier, og i Kina (4,3 mio. tons) på grund af øget outsourcing. I andre dele af verden vil der ske enten en stigning eller en nedgang i emissionerne, men konsekvenserne er begrænsede. I et skøn over intensiteten af naturressourceforbruget baseret på sektorers input/output-forhold forventes kun en minimal stigning (0,01 %) af den maksimale intensitet 7. DE SOCIALE KONSEKVENSER I overensstemmelse med de begrænsede eller ubetydelige forventede økonomiske konsekvenser af særlige aftaler på de enkelte områder kan en aftale udelukkende vedrørende told forventes at påvirke lønningerne for faglærte og ufaglærte arbejdstagere i EU positivt, men betydeligt mindre end tilfældet vil være i forbindelse med en omfattende handels- og investeringsaftale (0,12 % mod 0,30 % og 0,50 % i forbindelse med det omfattende scenarie). Samtidig ville aftaler udelukkende om tjenesteydelser eller offentlige indkøb isoleret fra aftaler på andre områder kun give ubetydelige fordele i form af lønninger. I det omfattende scenarie ville EU drage fordel af stigninger i lønningerne for faglærte og ufaglærte arbejdstagere. Lønningerne for ufaglærte arbejdstagere forventes at stige, for EU's vedkommende mellem 0,30 % (konservativt scenarie) og 0,51 % (ambitiøst scenarie) i forhold til referencescenariet. Lønningerne for faglærte arbejdstagere forventes at stige, for EU's vedkommende mellem 0,29 % (konservativt scenarie) og 0,50 % (ambitiøst scenarie). De forventede fordele er således næsten de samme for faglærte som for ufaglærte arbejdstagere, men det er værd at bemærke, at ufaglært arbejdskraft til forskel fra den traditionelle opfattelse også vil få positive indkomststigninger udbytte i form af højere lønninger 8. DEN FORETRUKNE LØSNINGSMODEL 6 7 8 Det skal bemærkes, at EU i overensstemmelse med WTO-reglerne normalt indfører generelle undtagelser i sine handelsaftaler med hensyn til miljøet og folkesundheden, som lovligt kan tilsidesætte handelsforpligtelserne. EU og USA vil derfor opretholde deres "politiske råderum" med hensyn til disse spørgsmål. I den model, der benyttes, afhænger naturressourceudnyttelsens intensitet af input/output-forholdet mellem de forskellige sektorer og det omfang, hvor dette fører til ændringer i størrelsen af landbrugs-, skovbrugs- og fiskerisektorerne. En stigning i landbrugs-, skovbrugs- og fiskerisektorerne medfører en mere intensiv anvendelse af naturressourcer, et fald i disse sektorer medfører en mindre intensiv udnyttelse af naturressourcerne. Dette kan forklares ved den store vækst i produktionen i sektorer, der er involveret i fysiske produktionsaktiviteter såsom automobilsektoren (stærk vækst i EU) eller andre maskinsektorer (stærk vækst i USA). DA 6 DA
Det er oplagt for EU at indlede forhandlinger om en ambitiøs og omfattende handels- og investeringsaftale. Som anført i analysen af konsekvensanalyserapporten og i overensstemmelse med de forskellige ekspertundersøgelser 9 kan de fleste økonomiske gevinster opnås ved en reduktion af ikketoldmæssige foranstaltninger. En større reduktion af ikketoldmæssige foranstaltninger fremmer økonomisk vækst og fører dermed til større velstand og skabelse af flere erhvervsog jobmuligheder, herunder for små og mellemstore virksomheder. Derfor er resultaterne af det ambitiøse scenarie bedre, når de vejes op imod kriterierne opfyldelsesgrad, effektivitet og sammenhæng, og det skaber flere fordele med hensyn til forenkling af de administrative byrder. En ambitiøs handels- og investeringsaftale mellem EU og USA vil føre til velfærdsgevinster i form af øget nationalindkomst i alle regioner af verden. Disse globale velfærdsgevinster vil såfremt de anvendes til miljøvenlige formål med nemhed kunne opveje den eventuelle negative indvirkning på miljøet. Mens det er klart, at visse lande og regioner relativt set vil høste større økonomiske fordele end andre, hvis handelshindringer fjernes bilateralt, forventes en ambitiøs handels- og investeringsaftale mellem EU og USA at øge verdens samlede indkomst med 238 mia. EUR, hvoraf de 86 mia. forventes realiseret i tredjelande. Et sådant initiativ kan med rimelighed beskrives som en væsentligt støtte for den globale økonomi. *** 9 Ecorys 2009 og CEPR 2013. DA 7 DA