EUROPA-PARLAMENTET 2009-2014 Økonomi- og Valutaudvalget 18. januar 2013 2012/0164(APP) UDKAST TIL INTERIMSBETÆNKNING om udkast til Rådets forordning om indførelse af en facilitet for finansiel støtte til medlemsstater, der ikke har euroen som valuta (COM(2012)0336 C7-0000/2012 2012/0164(APP)) Økonomi- og Valutaudvalget Ordfører: Danuta Maria Hübner PR\924469.doc PE504.082v01-00 Forenet i mangfoldighed
PR_Consent_Interim INDHOLD Side FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING...3 BEGRUNDELSE...8 PE504.082v01-00 2/11 PR\924469.doc
FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING om udkast til Rådets forordning om indførelse af en facilitet for finansiel støtte til medlemsstater, der ikke har euroen som valuta ((COM(2012)0336 C7-0000/2012 2012/0164(APP)) Europa-Parlamentet, der henviser til udkastet til Rådets forordning ((COM(2012)0336) ( betalingsbalanceforslaget ), der henviser til Rådets anmodning om godkendelse, jf. artikel 352 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (C7-0000/2012), der henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 143 og 352, der henviser til Kommissionens forslag af 23. november 2011 til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om skærpelse af den økonomiske og budgetmæssige overvågning af medlemsstater, der har eller er truet af alvorlige vanskeligheder med hensyn til deres finansielle stabilitet i euroområdet, Parlamentets ændringsforslag hertil vedtaget den 13. juni 2012 og den foreløbige tekst til udkastet til den endelige aftale med Rådet (Gauzès-betænkningen), der henviser til Rådets forordning (EF) nr. 332/2002 af 18. februar 2002 om indførelse af en mekanisme for mellemfristet betalingsbalancestøtte til medlemsstaterne 1, der henviser til sin beslutning af 20. november 2012 med henstillinger til Kommissionen om rapporten fra formændene for Det Europæiske Råd, Kommissionen, Den Europæiske Centralbank og Eurogruppen: Hen imod en egentlig økonomisk og monetær union 2, der henviser til forretningsordenens artikel 81, stk. 3, der henviser til interimsbetænkningen fra Økonomi- og Valutaudvalget (A7-0000/2013), A. der henviser til, at Rådet i medfør af artikel 352 i TEUF og i overensstemmelse med den særlige lovgivningsprocedure, ved enstemmighed og efter at have opnået Parlamentets godkendelse, vil vedtage en forordning om indførelse af en facilitet for finansiel støtte til medlemsstater, der ikke har euroen som valuta; B. der henviser til, at betalingsbalancemekanismen blev etableret i 2002 ved Rådets forordning (EF) nr. 332/2002, som muliggør finansiel støtte til medlemsstater, der ikke har euroen som valuta; C. der henviser til, at det samlede beløb, der står til rådighed under mekanismen, blev forhøjet fra de oprindelige 12 000 mio. EUR til 25 000 mio. EUR i december 2008 og til 50 000 mio. EUR i maj 2009 som reaktion på den finansielle krise; der henviser til, at der 1 2 EFT L 53 af 23.2.2002, s. 1. Vedtagne tekster, P7_TA(2012)0430. PR\924469.doc 3/11 PE504.082v01-00
ud af disse 50 000 mio. EUR er blevet udbetalt 13,4 000 mio. EUR til Rumænien, Letland og Ungarn, foruden en foregribende hensættelse på 1,4 000 mio. EUR til Rumænien; D. der henviser til, at Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM), der blev oprettet i oktober 2012, er den primære støttemekanisme for euroområdets medlemsstater og råder over en udlånskapacitet på 500 000 mio. EUR i form af tegnet kapital; der henviser til, at ESM i fremtiden under visse betingelser vil kunne foretage direkte finansiering af banker i vanskeligheder; E. der henviser til, at Parlamentet i sin beslutning af 20. november 2012 anmodede om, at ESM gradvist burde overgå til forvaltning efter fællesskabsmetoden og underkastes Europa-Parlamentets demokratiske kontrol og at vigtige beslutninger, såsom ydelse af finansiel støtte til en medlemsstat og indgåelsen af aftalememoranda, blev underkastet behørig kontrol af Parlamentet; F. der henviser til, at betalingsbalanceforslaget ikke indeholder bestemmelser om, at medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, kan få gavn af finansielle instrumenter, der er fuldstændig sammenlignelige med dem under ESM, der står til deres rådighed; G. der henviser til, at opdateringen af forordning (EF) nr. 332/2002 vil bidrage til at sikre lige vilkår for både euroområdet og ikke-euromedlemsstater og vil forenkle proceduren til aktivering af betalingsbalancefaciliteten; 1. glæder sig over betalingsbalanceforslaget som et første skridt på vejen til at opnå lige vilkår for medlemsstater inden og uden for euroområdet; erkender, at dette ikke er nogen let opgave i betragtning af de stærke mekanismer, der på det seneste er blevet skabt til euroområdet; 2. er imidlertid af den opfattelse, at en række af de ændringsforslag, der indgår i denne interimsbetænkning, er nødvendige for, at der kan opnås et acceptabelt resultat; anmoder derfor med henblik på at tilsikre en gennemskuelig beslutningstagning om, at Rådet og Kommissionen afventer vedtagelsen af denne interimsbetænkning, inden de vedtager forordningen på basis af betalingsbalanceforslaget (betalingsbalanceforordningen); 3. gør opmærksom på, at Kommissionen ikke gennemførte nogen bred høring inden sin vedtagelse af betalingsbalanceforslaget, og at den ikke har begrundet dette med, at dette var et ekstraordinært hastende tilfælde som påkrævet i artikel 2 i Protokol 2 til TEUF og traktaten om Den Europæiske Union (TEU) om anvendelse af nærheds- og proportionalitetsprincipperne; 4. gør opmærksom på, at der ikke henvises til anvendelsen af nærheds- eller proportionalitetsprincipperne som påkrævet i artikel 5 i protokol 2 til TEUF og TEU om anvendelse af nærheds- og proportionalitetsprincipperne; 5. opfordrer Rådet og Kommissionen til at tage følgende henstillinger i betragtning: i) Kommissionen bør gøre det klart, hvorvidt den støtte, der vil kunne ydes til en medlemsstat uden for euroområdet i henhold til forordning (EU) nr. 407/2010 om PE504.082v01-00 4/11 PR\924469.doc
oprettelse af en europæisk finansiel stabiliseringsmekanisme 1, vil være underlagt de instrumenter, der vedtages i henhold til betalingsbalanceforordningen efter, at den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (EFSM) er blevet nedlagt ii) iii) iv) der må ikke indføres nogen konkret forbindelse eller egentlig konditionalitet mellem betalingsbalancefaciliteten og anvendelsen af strukturfondene; betingelser tilknyttet anvendelsen af strukturfondene bør, om overhovedet, være omhandlet i den relevante retsakt det er glædeligt med den øgede variation af finansiel assistance til medlemsstater uden for euroområdet, der er indeholdt i betalingsbalanceforslaget; der skal til udvalget af redskaber til finansiel assistance imidlertid tilføjes et hensigtsmæssigt instrument til rekapitalisering af banker for at tilsikre lige vilkår for medlemsstater inden og uden for euroområdet der bør ikke pålægges nogen forpligtelse til at konsultere Kommissionen i tilfælde af forebyggende ubetingede kreditlinjer, der ydes fra steder uden for Unionen, og artikel 2, stk. 4, i betalingsbalanceforslaget skal derfor ændres i overensstemmelse hermed v) hvad angår artikel 4, stk. 1, vil betalingsbalanceforslaget have gavn af en mere operationel afklaring af to begreber, hhv. en holdbar stilling over for udlandet og en situation (med eller) uden banksolvensproblemer vi) der er brug for mere nøjagtige retningslinjer vedrørende artikel 4, stk. 2, i betalingsbalanceforslaget, for så vidt angår de tærskler og kriterier, hvor det anslås, at et land ikke længere er støtteberettiget til en forebyggende betinget kreditlinje, men fortsat støtteberettiget til en kreditlinje med skærpede betingelser vii) der er brug for mere klarhed vedrørende artikel 6, stk. 5, i betalingsbalanceforslaget om overgangsforløbet fra en kreditlinje med skærpede betingelser til et lån i tilfælde af en forværring af den økonomiske situation, især hvad angår tidsplanlægningen og de afgørende faktorer for denne overgang viii) det er nødvendigt at forbedre gennemskueligheden og ansvarligheden inden for den udvidede tilsynsprocedure ved at tilpasse den økonomiske dialog på en måde, der gør det muligt for Parlamentet at invitere Kommissionen, Rådet, Den Europæiske Centralbank (ECB) og Den Internationale Valutafond (IMF) til drøftelser ix) EU-budgettet udgør den ultimative sikkerhedsstillelse for alle støtteforanstaltninger under betalingsbalanceforslaget; Kommissionen bør på denne baggrund fremlægge passende løsningsforslag, der rækker ud over de eksisterende bestemmelser til, hvordan Parlamentets kontrolfunktion over for EU-budgettet i mere væsentlig grad kan tages i betragtning i betalingsbalanceforslaget og gennemføres, således at ansvarligheden kan gøres konkret; x) den foreløbige aftale mellem Parlamentets og Rådets forhandlingshold om 1 EUT L 118 af 12.5.2010, s. 1 PR\924469.doc 5/11 PE504.082v01-00
substansen af Gauzès-betænkningen hilses velkommen, men det er vigtigt, at betalingsbalanceforordningen afspejler den nuværende situation, især hvad angår: anerkendelsen og betydningen af afsmittende virkninger (artikel 1, stk. 1, og artikel 3, stk. 1a, i Gauzès-betænkningen) de parametre, der skal tages i betragtning, når en medlemsstat sættes under skærpet overvågning (artikel 2, stk. 1, i Gauzès-betænkningen) gennemsigtigheden i forbindelse med Kommissionens dispositioner (artikel 2, stk. 3a, i Gauzès-betænkningen) specifikationer for medlemsstaternes adfærd under den skærpede overvågning, herunder omhandlende ECB s rolle (artikel 3, stk. 1, i Gauzèsbetænkningen) økonomisk dialog med Kommissionen, ECB og IMF (artikel 3, stk. 6a, i Gauzès-betænkningen) specifikationer for analysen af gældsholdbarhed (artikel 5, stk. 1a, i Gauzèsbetænkningen) gennemsigtighed og ansvarlighed over for Parlamentet inden for rammerne af det makroøkonomiske tilpasningsprogram (artikel 6, stk. 1, i Gauzèsbetænkningen) behovet for realistiske og ajourførte prognoser (artikel 6, stk. 4, i Gauzèsbetænkningen) vurdering af, hvorvidt afvigelser fra programmet ligger inden eller uden for medlemsstaternes kontrol, og den eksplicitte beskyttelse af sundheds- og uddannelsessektorerne (artikel 6, stk. 5, i Gauzès-betænkningen) gennemsigtighed og ansvarsplacering over for Parlamentet inden for rammerne af det makroøkonomiske tilpasningsprogram (artikel 6, stk. 6a, i Gauzès-betænkningen) regelmæssig underretning til Parlamentet om resultaterne af kontrolbesøg i forbindelse med overvågning efter programgennemførelse, herunder muligheden for at afholde politiske drøftelser (artikel 11, stk. 3, i Gauzèsbetænkningen) omvendte flertalsafstemninger i Rådet, for så vidt angår foranstaltninger efter programgennemførelse (artikel 11, stk. 4, i Gauzès-betænkningen) en rapport om gennemgang af betalingsbalanceforordningen (artikel 13c, i Gauzès-betænkningen) 6. pålægger sin formand at sende denne beslutning til Det Europæiske Råd, Rådet, PE504.082v01-00 6/11 PR\924469.doc
Kommissionen, Den Europæiske Centralbank, Den Europæiske Stabilitetsmekanisme og Den Internationale Valutafond. PR\924469.doc 7/11 PE504.082v01-00
BEGRUNDELSE Det tilgrundliggende betalingsbalanceforslag er i al væsentlighed et kærkomment initiativ til en rationalisering af procedurerne for finansiel assistance mellem medlemsstaterne inden og uden for euroområdet. Der er imidlertid behov for visse modifikationer og tilføjelser, og disse er skitseret i denne interimsbetænkning. Betænkningen er blevet udarbejdet, fordi Parlamentet under den nuværende procedure desværre kun kan godkende eller afvise det endelige forslag til forordning, men ikke har mulighed for at foretage ændringer af indholdet. Til opfølgning på sit oprindelige forslag af 22. juni 2012 (COM(2012)0388) står Kommissionen endvidere for at skulle opdatere betalingsbalanceforslaget med udgangspunkt i den foreløbige aftale i Gauzès-betænkningen om to nye retslige dokumenter (2-pakken), hvori procedurerne for finansiel støtte for euroområdet fastsættes. Denne opdatering vil imidlertid ikke blive foretaget i form af et opdateret forslag, idet ændringerne i stedet indarbejdes direkte i den endelige tekst, som Rådet skal vedtage. Det er på denne baggrund så meget desto vigtigere, at Parlamentets position trækkes op på en gennemskuelig måde, til gavn for den grundlæggende demokratiske legitimitet såvel som for at der kan opnås et positivt resultat, hvad angår forordningens endelige tekst. Den nærværende interimsbetænkning kan ikke gøre sig håb om at dække alle de spørgsmål, der rejses i dette uhyre vigtige forslag til forordning, men den kan dog bestræbe sig på at skitsere de væsentlige punkter, som det er nødvendigt at tage op til behandling, inden forordningen bliver endeligt vedtaget. Et betydeligt punkt i denne forbindelse er indpasningen af betalingsbalanceforslaget efter 2-pakkens foreløbige aftale. Denne foreløbige aftale forbedrer blandt andet væsentligt gennemsigtigheden og ansvarligheden i forbindelse med proceduren til anmodning om og ydelse af finansiel støtte til medlemsstater i vanskeligheder, og det er aldeles afgørende, at en tilsvarende forbedring af gennemsigtighed og ansvarlighed føres med over i det nye forslag. Derudover slår interimsbetænkningen til lyd for mere klarhed omkring visse centrale aspekter af forslaget og søger at indføre procedurer for finansiel støtte, der er både tydelige, rimelige og ikke pålægger unødvendige konsultationer, når dette ikke er berettiget. Endvidere bør EUbudgettets funktion som den ultimative sikkerhedsstiller bag den finansielle støtte, der ydes i henhold til denne forordning, afspejles i passende ansvarsprocedurer over for Europa- Parlamentet. Denne interimsrapport bør indgå i den bredere sammenhæng, som de igangværende EUøkonomiske reformer udgør. De politiske beslutningstagere er for tiden i færd med at etablere grundlaget for den fremtidige bankunion. Denne union har tre hovedelementer: en fælles tilsynsmekanisme, en fælles afviklingsmyndighed og en fælles indskudsgarantiordning. Rådet, Parlamentet og Kommissionen er i øjeblikket i færd med at forhandle om den første søjle i denne struktur, som skal omfatte en ECB-baseret fælles tilsynsførende for euroområdets medlemsstater. Mekanismen er også åben for de ikke-euromedlemsstater, som vælger at indgå i det fælles tilsyn. Kommissionen forventes at fremlægge sit forslag til den fælles afviklingsmyndighed i løbet af 2013. Detaljerne vedrørende det kommende forslag er ganske vist ikke kendte på nuværende tidspunkt, men det vil være af største vigtighed, at en kommende, fælles afviklingsmyndighed også er åben for ikke-euromedlemsstater. Det PE504.082v01-00 8/11 PR\924469.doc
centraliserede tilsyn vil ikke være til meget gavn, hvis udgifterne til bankafvikling i sidste ende skal afholdes på nationalt niveau. Inden spørgsmålet om bankafvikling bliver aktuelt, kan finansinstitutioner også komme i bekneb for rekapitalisering. Hvis der ikke findes noget robust bankrekapitaliseringsinstrument, risikerer en bank at bryde sammen, hvilket berettiger anvendelsen af en afviklingsfond. For at forebygge og ikke blot håndtere det foreliggende problem er der brug for rekapitaliseringsredskaber. Interimsbetænkningen finder det glædeligt med den større variation i de finansielle støtteinstrumenter, som i betalingsbalanceforslaget stilles til rådighed for ikkeeuromedlemsstater, men den henleder dog samtidig opmærksomheden på manglen på et bankrekapitaliseringsinstrument blandt de redskaber til finansiel støtte, som står til rådighed for medlemsstater uden for euroområdet. Med henblik på at skabe reelt lige vilkår mellem medlemsstaterne inden og uden for euroområdet er det nødvendigt at tilstræbe forhold, hvor rekapitalisering af banker også bliver muligt for ikke-euromedlemsstaterne. Eftersom dette er et temmelig kompliceret spørgsmål, er resten af denne begrundelse afsat til at skitsere det foreliggende problem såvel som til at forelægge en række eventuelle løsninger på det. Rekapitalisering af banker i medlemsstater uden for euroområdet På EU-topmødet i juni 2012 meddelte stats- og regeringscheferne, at så snart den fælles tilsynsmekanisme var blevet iværksat, ville ESM kunne anvendes til direkte rekapitalisering af banker i euroområdet. En sådan mulighed ville imidlertid ikke være åben for de ikkeeuromedlemsstater, som havde valgt at indgå i det fælles tilsyn. Ikke-euromedlemsstater har adgang til betalingsbalanceinstrumentet, hvis udvalg af redskaber imidlertid er forholdsvis begrænset i sammenligning med ESM. Der synes ikke at foreligge nogen juridiske indsigelser mod, at betalingsbalanceinstrumentet anvendes til rekapitalisering af banker. Dog er instrumentet begrænset ved det beløb til finansiering, det råder over. Det anslås, at betalingsbalanceinstrumentets maksimale slagkraft ikke kan overstige 60 mia. EUR. Denne begrænsning på finansieringen skyldes, at den bagvedliggende garanti er EUbudgettet. I tilfælde af, at en medlemsstat, der har optaget lån, misligholder sin tilbagebetaling, vil EU kunne risikere at misligholde sine egne forpligtelser. Hvis en finansinstitution blev rekapitaliseret direkte via betalingsbalanceinstrumentet, ville EU derefter selv blive eksponeret over for den pågældende finansinstitution. Risikoen vil være betydeligt lavere, hvis den yder lån til en medlemsstat, og ikke direkte til finansinstitutionen. I betragtning af disse rammer kan vi imidlertid fortsat forestille os, at det tillades medlemsstaterne at anvende de lån, de har modtaget via betalingsbalanceinstrumentet, til rekapitalisering af banker. Når ikke-euromedlemsstater indtræder i euroområdet vil de kunne nyde gavn af samtlige ESM-instrumenter. Indtil da vil det være hensigtsmæssigt at overveje yderligere to PR\924469.doc 9/11 PE504.082v01-00
alternativer til rekapitalisering af banker, foruden betalingsbalanceinstrumentet: A. Den ene mulighed indebærer, at der ændres i ESM-traktaten og at det tillades, at tilsynsdeltagende ikke-euromedlemsstater bidrager til den ESM-indskudte kapital med det eksplicitte formål at have en bagstopper for deres bank-rekapitalisering. At ændre ESM-traktaten kan imidlertid vise sig at blive vanskeligt. B. En anden mulighed består i at etablere en ny fond gennem en mellemstatslig traktat mellem ikke-euromedlemsstaterne, med indskudskapital (efter samme model som ESM) og eventuelt med kapital, der kan kræves indbetalt. En sådan fund ville omfatte alle de ikke-euromedlemsstater, som agter at tiltræde den fælles valuta. Den vil kunne samfinansieres med IMF og anvendes til rekapitalisering af banker. Mulighed B vil fungere på følgende måde: - Ikke-euromedlemsstater vil måske have vanskeligt ved at finde den fornødne kapital til at bidrage til en sådan finansiel støttefond for området med nationalvaluta; til at løse dette problem vil det være nærliggende at inddrage IMF. - IMF vil indledningsvist kunne have majoritetsandel i form af kapitalbidrag (80 %) og ikke-euromedlemsstater den resterende andel (20 %). - Bidragene fra ikke-euromedlemsstater vil kunne omfatte både indbetalt kapital og kapital, der kan kræves indbetalt (indbetales kun når nødvendigt), i stil med ESM-modellen, og fordelingsnøglen for kapitalindskud vil svare til ECBnøglen. - Det fastsættes, at kun lande, der agter at tiltræde euroen, vil have mulighed for at anvende denne fond. - Når en medlemsstat i dette scenarie tiltræder euroen og tilknyttes ESM, vil dens bidrag til nationalvalutafonden automatisk blive overført til ESM (og vil være i overensstemmelse hermed, idet fordelingsnøglen er den samme for både ESM og for nationalvalutafonden) - Hvis en ikke-euromedlemsstat udtræder af nationalvalutafonden, vil dette også betyde, at der opstår et finansieringshul. - Det vil dermed atter være berettiget at inddrage IMF, og Valutafonden vil kunne træde til og fylde dette hul. - Fonden for nationalvalutaområdet vil, så længe den eksisterer, have lov til direkte at rekapitalisere finansinstitutioner uden for euroområdet uden dermed at udgøre en risiko for belastning af EU-budgettet, eftersom Kommissionen ikke vil skulle træde til og optage lån på kapitalmarkederne. - Med tiden vil alle nationalvalutafondens medlemsstater tiltræde den fælles PE504.082v01-00 10/11 PR\924469.doc
valuta og dermed gøre fonden overflødig; når dette sker, vil fonden blive nedlagt. - På det tidspunkt vil alle bidragene fra nationalvalutafonden være blevet overført til ESM, der på daværende tidspunkt vil omfatte 26 medlemsstater (uden Det Forenede Kongerige og Danmark og inklusive Kroatien). PR\924469.doc 11/11 PE504.082v01-00