Justitsministeriet Politi- og Strafferetsafdelingen Sikkerheds- og Forebyggelseskontoret jm@jm.dk W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø BENHAVN K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 D I R E K T E 3 2 6 9 8 8 6 9 H S C @ H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K J. N R. 5 4 0. 1 0 / 2 8 5 3 8 / H S C / JC H 1 1. F E B R U A R 2 0 1 3 H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L F O R S L A G T I L L O V O M Æ N D R I N G A F L O V O M E T A B L E R I N G A F E T U D V A L G O M F O R S V A R E T S O G P O L I T I E T S E F T E R R E T N I N G S T J E N E S T E R ( S T Y R K E L S E A F D E N P A R L A M E N T A R I S K E K O N T R O L O G I N D S I G T ) Justitsministeriet har ved e-mail af 14. januar 2013 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til høring over udkast til forslag til lov om ændring af lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester (kontroludvalgsloven). Lovforslaget har til formål at styrke den parlamentariske kontrol med efterretningstjenesterne. Lovforslaget er en delvis udmøntning af en politisk aftale indgået mellem regeringen, Venstre, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti om en ny styrket regulering af Politiets Efterretningstjenestes (PET s) virksomhed og den parlamentariske kontrol med efterretningstjenesterne. Aftalen er offentliggjort den 11. januar 2012. Som led i aftalen vil justitsministeren endvidere i februar fremsætte et forslag til en ny lov om PET, som har til formål at regulere PET s opgaver og behandling af personoplysninger og etablere et særligt tilsynsorgan. Det fremgår af den politiske aftales bilag 1, at det påtænkte forslag til en lov om PET i det væsentlige svarer til det udkast, som fremgik af betænkning nr. 1529/2012 om PET og FE. Af aftaleteksten fremgår, at de ændringer, lovforslaget om PET vil indeholde, blandt andet vedrører at også personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, og juridiske personer kan bede om indirekte indsigt, at der indsættes en overordnet slettefrist, og at PET skal afgive en årlig redegørelse for sin virksomhed til Folketinget.
Det fremgår af aftalens bilag 1, at der skal udarbejdes en rapport om erfaringerne af den nye lovgivning, som skal oversendes til Folketinget fem år efter lovforslagenes ikrafttræden den 1. januar 2014. 1. Sammenfatning Instituttets anbefalinger kan sammenfattes således: Instituttet anbefaler fortsat, at regeringen i samarbejde med Folketinget tager initiativ til en kortlægning og systematisk vurdering af det samlede tilsyn med PET (og FE). Instituttet anbefaler fortsat, at der etableres uafhængige og effektive tilsyn og kontroller med hele PET s (og FE s) virksomhed. Instituttet anbefaler, at Kontroludvalget får kompetence til at kunne anmode tilsynet om at undersøge nærmere angivne områder af PET s (og FE s) virksomhed. Instituttet anerkender, at den foreslåede ændring - hvorefter udpegning af medlemmerne til tilsynet (med undtagelse af formanden) sker efter drøftelse med udvalget - styrker tilsynets uafhængighed, men instituttet anbefaler fortsat, at Folketinget udpeger tilsynets medlemmer. Instituttet anerkender, at den foreslåede ændring - hvorefter regeringen underretter Kontroludvalget, hvis regeringen beslutter sig for ikke at følge en henstilling fra tilsynet - styrker Kontroludvalgets indsigt og efter omstændighederne kan anses som tilstrækkelig omend ikke optimal. Instituttet anbefaler, at forslaget til nyt stk. 2 i kontroludvalgslovens 3 ændres til Udvalget afgiver en årlig beretning til Folketinget om sin virksomhed, herunder om hvilke emner der har været under behandling i udvalget. Beretningen offentliggøres. 2. Instituttets generelle bemærkninger Instituttet afgav den 8. juni 2012 et ganske omfattende og detaljeret høringssvar vedrørende betænkning nr. 1529/2012. Seniorforsker Eva Ersbøll udarbejdede et særskilt høringssvar om PET s samarbejde med Folketingets Indfødsretsudvalg. Begge høringssvar vedhæftes som filer. Instituttet fremkom i sit høringssvar af 8. juni 2012 med en række konkrete anbefalinger til det lovforslag, som udvalget havde foreslået på baggrund af udvalgskommissoriet af 22. april 1998, herunder en 2/7
vurdering af, om forslaget på de områder, det regulerer - lever op til gældende menneskeretlige standarder. Instituttet foreslog herunder, at menneskerettighederne indarbejdes i en formålsparagraf for PET s virke, ligesom der også bør indsættes en formålsbestemmelse for PETtilsynets legalitetstilsyn, hvoraf fremgår, at tilsynet også omfatter PET s overholdelse af menneskeretten. Instituttet fremhævede særligt to overordnede hensyn, som bør varetages ved reguleringen af PET s virksomhed: 1. Danmark skal have en effektiv bekæmpelse af terrorisme og organiseret kriminalitet, og begge hovedopgaver skal løses i overensstemmelse med menneskerettigheder og retssikkerhedsprincipper, og 2. Tilsynet med PET skal samlet set være effektivt og dækkende. Instituttet bemærkede i den forbindelse, at betænkningen kun tager delvise skridt i retning af at varetage disse hensyn. Udvalgskommissoriet rækker tilbage til 1998, og der er i den efterfølgende periode sket ganske væsentlige ændringer i den sikkerhedspolitiske situation på baggrund af blandt andet terrorangrebet den 11. september 2001, de efterfølgende terrorangreb i Madrid og London samt genoptrykningen af Muhammed-tegningerne i 2008. Endvidere var det på tidspunktet for kommissoriets afgivelse forudsat, at der ville komme et lovinitiativ til en styrket demokratisk kontrol med efterretningstjenesterne, hvilket ikke er sket. Instituttet foreslog på denne baggrund, at der foretages en samlet beskrivelse af præcis hvilke institutioner, der fører tilsyn med forskellige aspekter af PET s virke, og at regeringen i samarbejde med Folketinget tager initiativ til en systematisk vurdering af det samlede tilsyn med PET, således at en etablering af et PET-tilsyn ikke bliver en lappeløsning, men derimod første skridt på vejen til en fuld modernisering af tilsynet med PET (og FE). Det kan imidlertid allerede nu konstateres - ud fra den politiske aftaletekst - at der ikke vil blive gennemført en gennemgribende regulering af området for tilsyn og kontrol med efterretningstjenesternes virke. Reguleringen og kontrollen med PET vil være begrænset til bestemte områder for PET s virksomhed og dermed - efter instituttets opfattelse- ikke leve op til internationale anbefalinger 3/7
for en uafhængig og effektiv kontrol med efterretningstjenesterne i et moderne retssamfund. Der kan i den forbindelse henvises til Martin Scheinin, Good Practises, Practice 10, hvorefter et kontrolorgan bør have capacity to issue binding decisions og domspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, hvorefter de nationale kontrolsystemer skal indeholde tilstrækkelige og effektive garantier til beskyttelse mod misbrug. Der henvises til instituttets høringssvar fra 8. juni 2011. Instituttet anbefaler fortsat, at regeringen i samarbejde med Folketinget tager initiativ til en kortlægning og systematisk vurdering af det samlede tilsyn med PET (og FE). Instituttet anbefaler fortsat, at der etableres uafhængige og effektive tilsyn og kontroller med hele PET s (og FE s) virksomhed. 3. Styrkelse af Folketingets Udvalg vedrørende Efterretningstjenesterne (Kontroludvalget) 3.1 Større indseende med PET og FE ændring af kontroludvalgslovens 2 Det foreslås lovfæstet, at regeringen én gang årligt giver Kontroludvalget en orientering om efterretningstjenesternes virksomhed. Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at udvalget i den forbindelse - som et minimum - underrettes om PET s brug af civile som agenter, herunder antal tilfælde, hvilke områder samt gives eksempler på konkrete sager, hvor civile har været brugt som agenter. Herudover skal Kontroludvalget underrettes om retningslinjer for aflønning af kilder, herunder civile agenter. Disse minimumskrav kan udvides til flere oplysninger om agenter efter aftale mellem Kontroludvalget og regeringen. Også sager, hvor PET har foretaget tvangsindgreb, som domstolene ikke har godkendt, skal udvalget orienteres om. Samtidigt indføres der en pligt for regeringen til efter anmodning at give udvalget oplysninger om efterretningstjenesternes virksomhed, herunder statistiske oplysninger, f.eks. om antal tvangsindgreb efter retsplejeloven eller om antallet af personer, som er genstand for undersøgelse hos PET. 4/7
Det understreges i bemærkningerne, at den hidtil gældende ordning videreføres, hvorefter udvalget primært holder sig informeret om og om fornødent tilkendegiver sin opfattelse af efterretningstjenesternes overordnede virksomhed, mens man som udgangspunkt ikke foretager nogen bedømmelse af tjenesternes behandling af konkrete sager. For at styrke udvalgets indseende med efterretningstjenesterne kan cheferne for efterretningstjenesterne på anmodning fra udvalget være til stede ved møderne. Det foreslås endvidere, at udvalget skal have forelagt den årlige PET-redegørelse inden offentliggørelsen. Endelig foreslås udvalget underrettet forud for udstedelse af nye retningslinjer for efterretningstjenesternes virksomhed, således at udvalgets eventuelle synspunkter kan indgå. Også henlæggelse af væsentlige nye opgaver til PET skal ske efter underretning til udvalget. Endvidere underrettes udvalget om efterretningstjenesternes budgetter. Instituttet bemærker, at lovforslaget alene indeholder en styrkelse af den orientering, som udvalget modtager, herunder mulighed for at anmode cheferne for efterretningstjenesterne om at deltage i møder. Der er således ikke tale om, at udvalget udstyres med en selvstændig kontrolfunktion, ligesom udvalget også fremover vil være afhængigt af de informationer, som meddeles dette fra efterretningstjenesterne. Samtidigt vil der - på grund af medlemmernes tavshedspligt - ikke kunne ske offentliggørelse af anbefalinger på baggrund af de forhold, der afdækkes af udvalget. Der vil derfor fortsat ikke være nogen egentlig og uafhængig kontrol med den del af PET s virksomhed, som vedrører andet end behandlingen af personoplysninger. En stor del af PET s virksomhed, herunder PET s brug af f.eks. civile agenter, PET s brug af tvangsindgreb, f.eks. hemmelige ransagninger, brugen af indgreb i meddelelseshemmeligheden og aflytninger og samarbejde med fremmede stater vil fortsat foregå uden en effektiv og uafhængig kontrol. Instituttet anbefaler, at udvalget får kompetence til at kunne anmode tilsynet om at undersøge nærmere angivne områder af PET s (og FE s) virksomhed. 3.2 Udpegning af medlemmer til Tilsynet med Efterretningstjenesterne ny 2 a, stk. 1 5/7
Det foreslås i en ny 2 a, som vedrører Tilsynet med Efterretningstjenesterne, at udpegning af medlemmerne til tilsynet med undtagelse af formanden sker efter drøftelse med udvalget. Formanden udpeges efter indstilling fra præsidenterne for Østre Landsret og Vestre Landsret, jf. PET-lovforslagets 16. Drøftelsen vedrører ifølge lovforslagets bemærkninger de kriterier, der skal gælde ved udpegning af tilsynets medlemmer. Når regeringen herefter - på baggrund af kriterierne - har besluttet, hvilke medlemmer som skal udpeges, meddeles udvalget navnene på disse kandidater, og herefter sker der en ny drøftelse med udvalget, hvor udvalget kan komme med indsigelser eller fremkomme med alternative forslag. Den endelige beslutningskompetence ligger imidlertid fortsat hos justitsministeren for så vidt angår de menige medlemmer, idet det er ministeren, som udpeger medlemmerne. Instituttet har i sit høringssvar vedrørende betænkning nr. 1529/2012 anbefalet, at Folketinget udpeger PET-tilsynets medlemmer for at styrke tilsynets uafhængighed, retssikkerheden og den generelle tillid til PET-tilsynet. Instituttet anerkender, at den foreslåede ændring styrker tilsynets uafhængighed, men instituttet anbefaler fortsat, at Folketinget udpeger tilsynets medlemmer. 3.3 Særlig underretning af Kontroludvalget - ny 2 a, stk. 3 I lovforslaget til en ny PET-lov indeholdt i betænkning nr. 1529 foreslås i udkast til 15, at PET-tilsynet som led i sin virksomhed kan afgive udtalelse over for PET. Et mindretal i udvalget vedrørende PET og FE fandt, at det er en nødvendig bestanddel af et tidssvarende og effektivt tilsyn med en efterretningst eneste som PET, at PET-tilsynet tildeles en egentlig afgørelseskompetence over for PET, således at tilsynet kan give pålæg og nedlægge forbud, hvis tilsynet finder, at PET har tilsidesat de regler, som tilsynet efter lovudkastet skal påse overholdt. Udstyres PET-tilsynet alene med en kompetence til at afgive uforbindende udtalelser, kan PET ustitsministeriet derfor i princippet undlade at efterkomme sådanne udtalelser om regelbrud, uden at dette i almindelighed kommer til offentlighedens kundskab og kan indgå i den almindelige demokratiske debat i Folketinget. 6/7
Af den politiske aftale mellem regeringen, Venstre, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti, bilag 1, fremgår, at flertallets forslag følges, således at PET-tilsynet ikke vil kunne give påbud eller nedlægge forbud. Det foreslås derfor i en ny 2 a, stk. 3, at regeringen underretter Kontroludvalget, hvis regeringen beslutter sig for ikke at følge en henstilling fra tilsynet. Instituttet forudsætter herved, at tilsynet orienteres herom. Instituttet anerkender, at denne ændring styrker Kontroludvalgets indsigt og efter omstændighederne kan anses som tilstrækkelig omend ikke optimal. 3.4 Udvalgsberetning Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at udvalget siden etableringen i 1988 har afgivet 8 beretninger. Denne ordning foreslås nu lovfæstet, således at udvalget ifølge bemærkningerne f.eks. kan udgive en årlig beretning. Beretningerne afgives med henblik på offentliggørelse. Instituttet bifalder, at det nu lovfæstes, at udvalget kan afgive beretning til Folketinget om sin virksomhed. Instituttet anbefaler, at forslaget til nyt stk. 2 i kontroludvalgslovens 3 ændres til Udvalget afgiver en årlig beretning til Folketinget om sin virksomhed, herunder om hvilke emner der har været under behandling i udvalget. Beretningen offentliggøres. Der henvises til j.nr. 2012-100-033. Venlig hilsen Louise Holck Vicedirektør 7/7