FÆLLES EUROPÆISK REGULERING AF SKYGGEBANKER - AKTØRERNE OG AKTIVITETERNE 1 Skyggebanksystemet Skyggebanksystemet er det kreditformidlingssystem, der omfatter enheder og aktiviteter, som falder uden for det almindelige banksystem, hvilket blandt andet omfatter enheder som faciliterer overførsel af kreditrisici, anvender gearing - direkte eller indirekte - eller varetager omdannelse af likviditet og/eller løbetidsændring. Eksempler på skyggebanker er således kreditforsikringsvirksomheder og lånefonde herunder mezzaninfonde, pengemarkedsforeninger og alternative investeringsfonde. Desuden vil en række aktiviteter omkring crowdfunding og peer-to-peer-långivning falde uden for de almindelige bankregler og således også være skyggebankaktiviteter 1. Skyggebanker udgør en vigtig finansieringskilde for andre finansielle enheder. For eksempel er securitisering, værdipapirlån og genkøbsforretninger aktiviteter af ganske stor betydning for det finansielle system som helhed. 2 Processen Skyggebanker havde allerede G20-landenes opmærksomhed i 00'erne og i slutningen af 2010 kom G20-landene med en opfordring til øget regulering af området. 2, 3 På baggrund af G20-landenes opfordring kom Financial Stability Board i oktober 2011 med en rapport 4 om styrket globalt tilsyn og regulering inden for skyggebanksektoren. På den baggrund påbegyndte EU-Kommissionen arbejdet med en tættere regulering af området. 1 2 3 4 Se om disse begreber nærmere Finanstilsynets notat af 18. november 2013 tilgængelig på http://finanstilsynet.dk/~/media/tal-og-fakta/2013/crowdfunding.ashx http://www.g20.org/load/780988141 pkt. 11 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2012:0102:fin:da:pdf http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.pdf
I sit arbejde med skyggebanker har EU-Kommissionen i sin meddelelse til Rådet og EUparlamentet af 4. september 2013 5 udpeget fem hovedpunkter, som arbejdet tager udgangspunkt i: 2.1 Øget gennemsigtighed (iii) (iv) (v) Data indsamles på tværs af sektorer for overvågning af risici forbundet med skyggebanker Transaktionsregistre skal give adgang til detaljerede oplysninger om markedsaktørenes indbydes forbindelser Centralt register over genkøbsforretninger Visse aktiviteter som eksempelvis højfrekvenshandel skal kræve godkendelse Entydig identifikation af juridiske enheder i finansielle transaktioner 2.2 Bedre lovgivningsmæssige rammer for visse investeringsfonde Fokus på aktivporteføljer og kapitalbuffere hos pengemarkedsforeninger (se herefter vedrørende MMF-forordningen) Bedre undersøgelser af aktiver der står til sikkerhed for et engagement 2.3 Begrænsning af de med værdipapirfinansiering forbundne risici Fokus på identifikation af gearing, partseksponering og ejendomsrettigheder 2.4 Skærpet tilsyn med banksektoren for at begrænse risikoafsmitning (iii) Skærpede tilsynsbestemmelser i relation til bankers handel med skyggebanker for at begrænse risikoafsmitning Regler der tilskynder banker til at indgå færre transaktioner med ikke regulerede modparter Nye likviditetsbestemmelser hvis formål er at øge den generelle løbetid på de forpligtelser bankerne påtager sig 5 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2013:0614:fin:da:pdf 2
2.5 Øget tilsyn med skyggebanksektoren Årvågenhed fra lovgiveres side således at lovgivningen til stadighed tilpasses udviklingen i skyggebanksystemet Europæiske og nationale myndigheder bør træffe foranstaltninger til etablering af et egnet og altomfattende overvågningssystem 3 Konformitet mellem de finansielle sektorer Et af EU-Kommissionens ønsker er at opnå en høj grad af konformitet mellem reguleringen af de egentlige banker og skyggebankerne 6. Dette skal sikre, at de finansielle formidleres muligheder for at spekulere i de enkelte sektorers forskellige reguleringer begrænses med det formål at øge stabiliteten i og tilliden til sektoren. EU-Kommissionen har erklæret, at den ønsker at forfølge en tilgang, hvor ny regulering baseres på den allerede gældende regulering for lignende aktører i banksektoren. Dette skal sikre konsistens og kontinuitet i EU-lovgivningen, således at regelanvendelsen ensartes i forhold til aktiviteter med ensartede risici. En stor del af den nyere regulering fra EU indeholder således både regelsæt rettet mod banksektoren og mod aktiviteter, som før måtte karakteriseres som skyggebankaktiviteter. Et eksempel herpå er EMIR-forordningen, som både opstiller en lang række regler for standardiserede derivataftaler, men som også indeholder regler for ikke-standardiserede aftaler. På samme måde er FAIF- og UCITS-direktiverne ikke begrænsede til den egentlige banksektor, men forsøger således at trække flere og flere aktiviteter ud af "skyggen". 4 Ny og kommende regulering 4.1 MMF-forordningen. EU-Kommissionen offentliggjorde i september 2013 udkast til forordning vedrørende pengemarkedsforeninger (MMF'er) 7. Den overvejende del af MMF'erne omfattes allerede i dag af UCITSdirektivet, 8 og de MMF'er der ikke er omfattet af UCITS-direktivet omfat- 6 7 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2013:0614:fin:da:pdf s. 4 COM(2013) 615 3
tes i dag af FAIF-direktivet 9. EU-Kommissionen har med MFFforordningen valgt at bygge yderligere regulering oven på de nævnte direktiver, og MMF'er vil således fortsat være omfattet af den regulering de i dag er underlagt. Formålet med MMF-forordningen er at øge likviditeten og stabiliteten hos MMF'erne. Ensartede regler skal sikre, at et vist minimum af aktiverne er omsættelige på dag-til-dag eller uge-til-uge basis. Samtidig sigter man med reglerne på at formå MMF'er til at sprede investeringerne på mere sikre aktiver. Dette mål søges opnået ved klare og standardiserede regler for vurdering af de aktiver MMF'er investerer i. Samtidig skal der oprettes en buffer svarende til 3 % af de aktiver MMF'en forvalter. MMF-forordningen indeholder desuden regler om rating, der skal stoppe brugen af eksterne kreditvurderinger, der kan have en skadelig effekt på MMF'ernes funktion, når der er markedsnedgang. Ratingreglerne følges op af skærpede krav til gennemsigtighed så en potentiel investor lettere forstår risiko og mulighed for afkast. MMF-forordningens regler for at opnå tilladelse bygger på UCITS-direktivets regler og påvirker således alene de MMF'er, der omfattes af FAIF-direktivet (idet disse ikke er omfattet af UCITS-direktivet), da disse ikke længere undergives national ret på området. For forvaltere af MMF'er sker der ingen ændring, disse vil således fortsat alene være underlagt henholdsvis UCITS- og FAIFdirektiverne. 4.2 En række tekniske standarder i tilknytning til CRD-IV, som også omfatter skyggebanker forventes udstedt i løbet af første halvår 2014 10 I relation til skyggebanker vil særligt de kommende tekniske standarder i relation til CRR-forordningen 11 artikel 100 om supplerende indberetningskrav og artikel 105 om krav til forsigtig værdiansættelse være relevante, da de begge retter sig mod investeringsselskaber med begrænset tilladelse til at levere investeringsservices. 8 9 10 11 Direktiv 2009/65/EF Direktiv 2011/61/EU http://www.eba.europa.eu/-/revised-deadlines-for-the-delivery-of-eba-technicalstandards Forordning (EU) nr. 648/2012 4
4.3 Finanstilsynets bekendtgørelse om solvens og driftsplaner for forsikringsselskaber (BKG 1343/2013). 12 Bekendtgørelsen trådte i kraft d. 1. januar 2014 og bygger på Solvens II direktivet. Bekendtgørelsen fastsætter nye regler for beregningen af solvensbehovet, herunder kan selskaberne nu frit vælge mellem opgørelse efter den standardiserede model eller efter den interne model som følger af bekendtgørelsens bilag 3. Sikkerhedsniveauet ved opgørelsen af det individuelle solvensbehov fastsættes til 99,5 %, mens der samtidig gives mulighed for anvendelse af virksomhedsspecifikke parametre ved beregning af solvensbehovet. 12 https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=159067 5