Oplæg til Naalakkersuisut

Medlem af Naalakkersuisut for Finanser og Råstoffer 27. januar 2015 Sagsnummer: 2015-110613 Ad dagsordenspunkt: Oplæg til Naalakkersuisut Mål og principper for den økonomiske politik Indstilling Det indstilles, at Naalakkersuisut godkender, at de i oplægget foreslåede mål og principper for den økonomiske politik lægges til grund for Naalakkersuisuts finanslovsarbejde. at Naalakkersuisut godkender, at de i oplægget foreslåede mål og principper for den økonomiske politik danner den overordnede økonomiske ramme i forbindelse med politikudviklingen ved udmøntningen af koalitionsaftalen. at Naalakkersuisut godkender de i oplægget foreslåede principper for offentlig lånoptagelse. at Medlemmet af Naalakkersuisut for Finanser og Råstoffer bemyndiges til at kommunikere disse mål og principper for den førte økonomiske politik i blandt andet politisk-økonomisk beretning m.v. at Medlemmet af Naalakkersuisut for Finanser og Råstoffer som ansvarlig for budgetkoordination følger op på dette oplæg og herunder igangsætter et arbejde med revision af budgetloven som beskrevet. at Formandens Departement og Finansdepartementet udarbejder et forslag til politik for lønniveauer for chefer i forskellige kategorier af offentligt ejede selskaber og sikring af koordination i forhold til løndannelsen på det offentlige område. 1

Indledning Dette oplæg har til formål at muliggøre, at Naalakkersuisut får vedtaget de væsentligste punkter i en sammenhængende troværdig økonomisk politik. Det overordnede mål med den økonomiske politik er en selvbærende økonomi. De fremlagte mål og principper skal ligeledes sikre gode rammer for prioritering i forbindelse med udarbejdelse af Naalakkersuisuts forslag til finanslov både på kort og lang sigt. De fremlagte mål og principper er også et udgangspunkt for udarbejdelsen af sektorstrategier, idet de vil give en overordnet ramme og udstikke pejlemærker for dette arbejde. Principper for afrapportering og evaluering af den økonomiske politik er beskrevet i bilag til dette oplæg. Baggrund Oplægget tager afsæt i koalitionsaftalens formulering om, at der i regeringsperioden skal være balance mellem indtægter og udgifter i Landskassen. Oplægget viderefører det tidligere Naalakkersuisuts vedtagne mål og principper for den økonomiske politik fra maj 2013, dog med visse justeringer for at sikre opfølgning og tydeliggørelse. Den økonomiske politik er et vigtigt redskab for Naalakkersuisut, når der skal prioriteres i finanslovsprocessen. Desuden skal den sikre en sammenhæng mellem de overordnede økonomiske målsætninger både på kort og langt sigt, og den økonomiske politik integreres i de enkelte sektorstrategier. En ansvarlig styring af økonomien forudsætter samtidig, at alle offentlige udgifter måles i forhold til deres forventede effekt for samfundet. Det er vigtigt for erhvervslivet, at der er forudsigelige rammer. Hermed bidrager en klar økonomisk politik til at skabe gode rammebetingelser for erhvervslivet, som dermed kan få et klart grundlag for at skabe ny vækst og dermed nye muligheder for indtjening og beskæftigelse. Det er samtidig af stor betydning, at den økonomiske politik er troværdig i forhold til banker, andre finansielle institutter og andre udenlandske samarbejdspartnere eksempelvis EU, når der forhandles partnerskabsaftaler. En troværdig økonomisk politik er en forudsætning for, at både den offentlige sektor og private virksomheder kan finansiere investeringer i sunde og rentable projekter. Det er disse investeringer, der skal sikre, at samfundet følger med den internationale udvikling, og at der er råd til velfærd også i fremtiden. Et aktuelt og tilbagevendende dilemma i den økonomiske politik er, at der skal prioriteres mellem løsninger, der bidrager til at løse langsigtede strukturelle udfordringer eksempelvis et generelt lavt uddannelsesniveau og løsninger på kortsigtede udfordringer i form af eksempelvis høj ledighed. De forudsigelige rammer og en troværdig økonomisk politik kan opnås ved at opstille mål, som sikrer finanspolitisk holdbarhed. Dette sker i sammenhæng med principper, som understøtter et fælles grundlag for at foretage de nødvendige økonomiske prioriteringer, hvad enten det drejer sig om offentlige driftsudgifter, investeringer eller offentlig låntagning. I det følgende fremlægges målsætninger for den økonomiske politik, som har til formål at sikre den nødvendige balance på de offentlige finanser på både kort og lang sigt. 2

Nuværende økonomiske situation Den nuværende situation for den offentlige økonomi afspejler behovet for at prioritere de økonomiske midler forsvarligt. Seneste budgetopfølgning for 2014 afspejler den faldende aktivitet i samfundet, herunder faldende afgifter og skatter. Dertil kommer en stor forøgelse af underskuddet i 2014 som følge af den nødvendige ekstraordinære beskæftigelsesindsats. Det vedtagne basisbudget for 2015 udviser et DA underskud på 263 mio. kr. årligt i gennemsnit i perioden 2015-2018. Basisbudgettet tager blandt andet højde for flere forhold: Kvoten for rejefiskeriet i 2015 er reduceret til 73.000 tons fra 85.000 tons i 2014. Greenland Contractors, som Selvstyret indirekte ejer 33 % af, har mistet kontrakten omkring drift af Pituffik gældende fra 2016. En kontrakt i perioden 2009-14 som samlet set har bidraget med 148-164 mio. kr., gennem udbytter, selskabs- og personskat. De økonomiske konsekvenser for Landskassen heraf i de kommende år er stadig usikre, men der vil med sikkerhed være tale om et betydeligt fald i indtægterne. Samtidig med at indtægtsgrundlaget de kommende år, som det ser ud p.t., udhules markant, betyder den demografiske udvikling, at antallet af ældre forventes næsten at blive fordoblet inden for de næste 20 år. Dette vil øge presset på de offentlige finanser. Reformer af velfærdsydelser og skattesystemet er en del af løsningen, men det er nødvendigt at gennemgå alle udgiftskonti, for at finde yderligere besparelser og effektiviseringer. Der skal således foretages vanskelige prioriteringer. Det er derfor vigtigt, at Naalakkersuisut har en fælles forståelse for, hvilke mål og principper, der skal følges, når det vurderes, hvilke områder, der skal spares på. Der er tillige nødvendigt at få gang i den økonomiske vækst. Der skal derfor løbende foretages vækstskabende investeringer og igangsættes initiativer, som skaber de nødvendige rammebetingelser for erhvervsudviklingen. Naalakkersuisut skal have redskaber til at lave sammenlignelige samfundsøkonomiske vurderinger af investeringerne, så de investeringer, der giver det højeste afkast til samfundet prioriteres højest. Gældssætning og/eller samarbejde med private investorer (OPP projekter) kan være redskaber ved større investeringer. Også her gælder, at Naalakkersuisut skal have klare fælles principper og rammer for den offentlige lånoptagelse og indgåelse af andre forpligtelser. Målene for den økonomiske politik Boks 1: Overordnede mål for den økonomiske politik Omstilling til en flerstrenget og selvbærende økonomi Kortsigtede mål DA i balance i overslagsårene Likviditet på minimum 10 pct. af samlede udgifter i Landskassen Langsigtede mål Finanspolitisk holdbarhed over en længere periode Samfundsøkonomisk realvækst 3

Det overordnede mål med den økonomiske politik er at skabe rammerne for en selvbærende økonomi og understøtte omstilling til en flerstrenget økonomi. Der har tidligere været tradition for at styre efter DAU-saldoen i den økonomiske politik, da den indeholder samtlige transaktioner i Landskassen. Et underskud på DAU-saldoen var således udtryk for, at man brugte mere end man tjente i et givent år. De store udlån til Nukissiorfiit til vandkraftudbygning og lån til Royal Greenland i 2009 registreredes som udgifter, men medførte tilsvarende indtægter i fremtidige finanslove i form af renter og afdrag. De store DAU underskud i årene omkring 2009 var således ikke udtryk for et systematisk driftsunderskud. Derfor bruges DA-saldoen nu som primært målepunkt fremfor DAU-saldoen. På DA saldoen er alle udlånskonti sorteret fra for at give et bedre billede af selve driften i Landskassen. Det kortsigtede mål, omkring at DA skal være i balance over en 4-årig budgetperiode, betyder, at der kan være positive eller negative udsving i de enkelte år, men at gennemsnittet på DA saldoen over en periode på fire år skal være nul eller bedre. De kortsigtede mål giver mulighed for at foretage prioriteringer, der giver underskud det enkelte år, men som opvejes af overskud efterfølgende år i overslagsperioden. Dertil kommer en målsætning om, at Landskassen skal have en likviditet på minimum 10 pct. af Selvstyrets samlede årlige udgifter, hvilket svarer til ca. 680 mio. kr. (2014). En likviditet på mindst 10 pct. af de samlede udgifter er nødvendig for at kunne rumme de almindelige udsving; f.eks. til lønudbetaling til offentligt ansatte. Dertil kommer vigtigheden af at have et likviditetsberedskab, så Naalakkersuisut har handlefrihed til at reagere hurtigt, hvis der opstår behov for en akut indsats, som eksempelvis i 2009, hvor Royal Greenland havde behov for kapital. Den førte økonomiske politik skal sikre, at der på langt sigt er balance mellem indtægter og udgifter, hvilket vil sikre finanspolitisk holdbarhed 1. Ved at måle de forventede overskud og underskud på de samlede offentlige finanser over en lang periode kan man vurdere, om den aktuelle struktur på den offentlige sektor kan finansieres på længere sigt. Konkret måles dette på en finansindikator med en horisont frem til 2040. Holdbarhedsberegninger kan benyttes til at vurdere effekten af strukturelle ændringer som følge af reformtiltag. Reformer strukturelle ændringer Den demografiske udvikling og ønsket om en flerstrenget, mindre sårbar økonomi betyder, at der skal udarbejdes langsigtede reformer, så udviklingen kan vendes. Der er i de foregående år lavet et stort og grundigt forarbejde med at indsamle den nødvendige viden, der skal ligge til grund for de nødvendige reformer. Økonomien er som beskrevet tidligere i oplægget i krise med store udfordringer foran sig. For at Naalakkersuisut og Inatsisartut kan bevare sin handlefrihed til selv at styre udviklingen, skal der vedtages reformer, som kan løse de strukturelle udfordringer. Dertil kommer en målsætning markant realvækst i økonomien. Denne realvækst forventes at fremkomme dels som følge strukturelle reformer, der sikrer rammerne for en forhøjelse af 1 Den finanspolitiske holdbarhed måles som forskellen mellem hele den offentlige sektors indtægter og udgifter (både selvstyret og kommunerne) over en lang periode på 10-20 år. 4

produktiviteten både i den private og det offentlige sektor, dels fastsættelse af rammebetingelser, der fremmer væksterhverv. Sammenhængende og langsigtede reformer kræver, at de enkelte departementer udarbejder sektorstrategier, og at disse strategier koordineres på tværs af departementer. Principperne for den økonomiske politik De overordnede målsætninger for den økonomiske politik kan understøttes af principper for: Styring af den offentlige drift Styring af offentlige investeringer Styring af den samlede offentlige lånoptagelse og andre forpligtelser Principper for styring af den offentlige drift Boks 2: Principper for styring af den offentlige drift Overholdelse af udgiftslofter, herunder fastsættelse af grænser for væksten i det offentlige forbrug Effektivisering af den offentlige sektor gennem klare og realistiske servicemål og løbende prioritering Fællesoffentlig indkøbspolitik Tilskudsordninger skal være tidsbegrænsede og i forhold til erhvervstilskud, skal Landskassen kun yde tilskud eller stille garanti til projekter, hvor der er gennemført en kreditvurdering hos bank eller lignende kreditvurderingsinstitut. Lovbundne udgifter skal nedbringes ved hjælp af reformer og en incitamentsstruktur, der understøtter målopfyldelsen ift. de politiske mål Effektmåling på alle væsentlige udgiftsområder, både eksisterende og nye Disse mål og principper har direkte indflydelse på den nuværende og kommende finanslovsprocesser samt reguleringen af økonomistyringen i den offentlige sektor. Det er målet, at prioriteringen af midler til finansloven skal ske efter ovenstående principper. Ny budgetlov Naalakkersuisut ønsker med sin økonomiske politik at styrke den økonomiske styring og koordination. En vigtig forudsætning for en samlet prioritering er, at der finder en central prioritering sted, så tidligt som muligt. Medlem af Naalakkersuisut for Finanser og Råstoffer forestår koordineringen af Selvstyrets budgetlægning, fremsætter Naalakkersuisuts forslag til finanslov for Inatsisartut og har ansvaret for budgetloven. Finansdepartementet vil i forlængelse af vedtagelsen af dette oplæg forberede en gennemgribende revision af den nugældende budgetlov, der skal give bedre redskaber til budgetkoordineringen og økonomistyringen. Revisionen indebærer blandt andet, at budgetloven skal udstrækkes til at gælde hele den offentlige sektor, inkl. kommunerne, at den skal bidrage til sikring af en ansvarlig økonomisk politik gennem udstikning af flerårige rammer for udgifterne via Inatsisartut, håndtering af eventuel lånoptagelse og sikring af en bedre budgetkoordinering også mellem sektorer. 5

Der vil være tale om et større arbejde med inddragelse af forskellige relevante aktører, og der overvejes pt. indgået en aftale med Finansministeriet i Danmark om relevant faglig sparring og kvalitetssikring af arbejdet. Det er naturligvis væsentligt, at en ny budgetlov harmonerer med de behov og forudsætninger, vi arbejder under her i landet, men der vil også være inspiration at hente fra andre lande, hvor man har haft succes med en sådan lovgivning. I det kommende arbejde med en ny budgetlov vil Finansdepartementet blandt andet vurdere, om der er behov for at supplere eller justere nogle af de i oplægget indeholdte forslag til mål og principper for den økonomiske politik. Styring af omkostningsudvikling De i oplægget foreslåede økonomiske mål og udfordringer stiller store krav til at øge omkostningsbevidstheden i den samlede offentlige sektor, herunder også i kommunerne og i de selvstyreejede virksomheder. En mere effektiv offentlig sektor kommer ikke af sig selv, men kræver aktiv handling og jævnlig gennemførelse af udgiftsanalyser på alle større områder. Der er brug for opstilling af klare og realistiske servicemål, udnyttelse af mulige stordriftsfordele og brug af smarte løsninger på tværs af sektorer, en bevidst indkøbspolitik og øget digitalisering både for at sikre velfærd og for at fjerne tunge manuelle processer. Hertil kommer behovet for en strammere styring af personalerelaterede udgifter samtidig med, at der sikres en passende grad af lokal indflydelse på aflønning af den enkelte medarbejder. Øgede friheder til enhederne på dette område bør derfor følges op af en eller anden form for lønsumsstyring som led i det videre arbejde. Samtidig er der behov for en mere bevidst politik for lønniveauer og lønudvikling i selvstyrejede aktieselskaber, der i kraft af deres størrelse og betydning for centrale infrastrukturydelser påvirker borgernes levevilkår og virksomhedernes konkurrenceevne. Formandens Departement og Finansdepartementet har startet et udredningsarbejde for at afdække problemstillingen nærmere og kunne komme med anbefalinger om handling fra Naalakkersuisut om løndannelsen i selskaberne. Ekstraordinære indtægter Ekstraordinære indtægter bør ikke benyttes til forøgelse af driftsudgifterne. Ekstraordinære indtægter foreslås prioriteret til uddannelsesbyggeri og andre investeringer, som understøtter de overordnede mål i den økonomiske politik, herunder om at skabe realvækst og forbedre produktiviteten i samfundet. I arbejdet med en ny budgetlov inddrages håndteringen af eventuelle ekstraordinære indtægter i forhold til finansloven. Herunder forventes etableret en fondslignende konstruktion til at opsamle sådanne indtægter for at nævnte hensyn varetages. Effektmåling Landskassen skal i udgangspunktet kun yde erhvervstilskud i de tilfælde, hvor der er gennemført en kreditvurdering hos bank eller lignende kreditvurderingsinstitut. Dette vil sikre, at der sker en professionel vurdering af et givent erhvervsprojekt. Såfremt der igangsættes tilskudsordninger, stilles garanti eller gives andre former for subsidier, skal disse i udgangspunktet være tidsbegrænsede og derfor evalueres med jævne mellemrum. Eksisterende tilskudsordninger bør vurderes i forhold til deres effekt. Tilskudsordninger bør kun videreføres, hvis de har den forventede ønskede effekt og fortsat giver mening. Dette vil blandt andet ske ved at anvende såkaldte key performance indicators (KPI) for at kunne måle effekten. Der skal i udgangspunktet gennemføres effektmåling af alle væsentlige udgiftsområder. Ved at anvende er det muligt at evaluere om effekterne af et konkret initiativ, projekt eller indsats. 6

Samtidig kan brug af KPI gøre det lettere at sammenligne effekten af forskellige initiativer og sikre en strukturovervågning af udviklingen på de væsentligste områder. Det videre arbejde med forberedelse af strukturovervågning skal således kobles til formuleringen af sektorspecifikke KPI. Strukturovervågningen skal sikre, at det er muligt løbende at følge og evaluere fremdriften i politisk prioriterede indsatser og væsentlige udgiftsområder i forhold til de politiske mål. Udarbejdelse af KPI skal fastsættes under hensyntagen til de ressourcer, der er til rådighed både i forhold til udarbejdelse og opfølgning på de udvalgte KPI er. I den årlige Politisk-Økonomisk Beretning (PØB) skal status i de økonomiske målsætninger i forhold til både de korte og langsigtede mål rapporteres. PØB en skal også redegøre for KPI ere for de væsentligste indsatser i sektorerne, herunder eksempelvis på uddannelsesområdet. Disse KPI udvælges i samarbejde mellem de relevante departementer, Grønlands Statistik og Finansdepartementet. Kriterier for offentlige investeringer Finansdepartementet har i januar 2014 udsendt Vejledning i fremstilling af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger. Alle væsentlige offentlige investeringer skal belyses ensartet i henhold til denne vejledning. Derved kan det sikres, at alternative investeringsmuligheder kan sammenlignes, og at prioriteringer kan ske på et oplyst grundlag. De hovedelementer, der skal belyses for offentlige investeringer er vist nedenfor i Boks 3. Boks 3: Kriterier for offentlige investeringer Fælles kriterier for vurdering af offentlige investeringer i henhold til Vejledning i fremstilling af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger. Vurdering af alternative løsningsmuligheder Vurdering af, om projektet er samfundsøkonomisk rentabelt Vurdering af, om projektet bidrager til finanspolitisk holdbarhed Vurdering af, om projektet er socialt og miljømæssigt bæredygtigt Vurdering af projektets bidrag til regional og national udvikling Vurdering af projektets effekt på gældsudviklingen Vurdering af risikoelementer Vurdering af projektets følsomhed over for ændrede forudsætninger Investeringer Herunder: skal understøtte en varig økonomisk vækst. Det er vigtigt at indtænke eventuelle indvirkninger på Nye den offentlige anlægsprojekter sektor, skal så man have ikke en konkret øger de plan samlede for finansiering forpligtelser, og dvs. øger udgifterne for Selvstyret gennemførelse og kommunerne, af det nødvendige og dermed løbende forringer vedligehold. den finanspolitiske holdbarhed. Opfølgende effektmåling på alle anlægsinvesteringer Vækstpotentiale og bidrag til at øge landets konkurrenceevne Anlægsinvesteringer, der startes som indsatser for at øge beskæftigelsen, skal tilrettelægges, så der skabes beskæftigelse på kort sigt og samtidig opnås langsigtede gevinster og mulig nedbringelse af strukturledigheden. Styring af den samlede offentlige lånoptagelse (konsolideret gæld) For at sikre økonomisk handefrihed skal der ske en styring af den samlede offentlige lånoptagelse. Det vil sige styring af Selvstyrets, kommunernes og de offentlige selskabers 7

gæld. Selvstyrets konsoliderede gæld er defineret som summen af Landskassens netto rentebærende gæld og summen af nettorentebærende gæld i de selskaber, som selvstyret ejer 2. Naalakkersuisoq for Finanser og Råstoffer har ansvar for styringen af lånoptagelsen, og Finansdepartementet skal inddrages ved overvejelser om eventuel lånoptagelse eller finansiering af alle større investeringer, der påfører Landskassen en risiko. Boks 4: Principper for styring af den samlede offentlige lånoptagelse Udviklingen i den samlede konsoliderede gæld, skal styres centralt Udviklingen i den offentlige gæld skal opgøres løbende og sammenhængende Offentlig lånoptagelse skal bidrage til at forbedre den finanspolitiske holdbarhed Offentlig lånoptagelse til boliger, infrastruktur og erhvervsprojekter skal finansieres ved brugerbetaling Betaling af renter og afdrag på offentlige lån må ikke begrænse mulighederne for at levere offentlige ydelser i en lavkonjunktur Ovenstående principper udspringer af den formulerede Gælds- og Investeringsstrategi, der blev diskuteret og var enighed om i Inatsisartut på FM2012, og som fortsat vil være gældende for håndteringen af offentlige investeringer og lånoptagelse. Formålet med principperne er at sikre, at fremtidige generationer har mulighed for at strukturere samfundet, som de selv ønsker. Det igangværende arbejdet med at udforme rullende, langsigtede anlægssektorplaner skal desuden bidrage til at sikre åbenhed og en passende koordination af investeringer i Selvstyret, kommunerne og de selvstyreejede aktieselskaber. Offentlig lånoptagelse kan kun ske, hvis det bidrager til den finanspolitiske holdbarhed og ydelserne på lån skal på væsentlige områder være brugerfinansierede. I Vejledning for samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger tages højde for, at andre dimensioner end de rent økonomiske kan have betydning for en investeringsbeslutning. Det er væsentligt, at det i forbindelse med lånoptagelse sikres, at renter og afdrag på lånene er prioriteret ind i finanslovene og brugerbetalingen bliver lagt fast. Ved politiske prioriteringer på finansloven på bekostning af andre anlægsudgifter kan der også vælges afsat beløb, der reducerer lånebehovet og dermed kravet til brugerbetaling. Kriterierne for lånoptagelse gælder også i forbindelse med overvejelser om kapitalindskud i aktieselskaber. Selvom der kan identificeres projekter, der isoleret set er rentable, så må den samlede offentlige lånoptagelse ikke være så stor, at den begrænser mulighederne for at levere offentlige kerneydelser i en lavkonjunktur. Økonomiske konsekvenser Den fremlagte økonomiske politik har til formål at sikre, at der er økonomisk vækst i samfundet, og at den offentlige sektor er gearet til fremtiden. 2 De selskaber, der indgår, er defineret som selskaber selvstyret ejer enten gennem direkte eller indirekte besiddelse af mere end 50 pct. af aktierne og/eller gennem direkte eller indirekte besiddelse af mere end 50 pct. af stemmerettighederne i selskabet. 8

Nærværende oplæg sætter de rammer, der skal styre færdiggørelse af FFL 2015 og det kommende arbejde med FFL 2016. I dette forløb vil økonomiske konsekvenser løbende blive præsenteret og vurderet. Samlet set sætter oplægget rammerne for den økonomiske udvikling i den offentlige sektor på langt sigt. Finansdepartementet har prioriteret at afsætte midler til at styrke controller-funktionen i den offentlige sektor, herunder med henblik på afrapporteringsarbejdet i forhold til den økonomiske politik i form af udarbejdelse og løbende kontrol med indikatorer for opgaveløsningen, budgetopfølgning og forberedelse af udgiftsanalyser i samarbejde med andre enheder og kommunerne. Kommunikation Indholdet i dette oplæg vil blive præsenteres på et pressemøde. Principperne vil indgå i det praktiske arbejde med finanslovsprocessen og vil blive præsenteret i de almindelige bemærkninger og i forbindelse med fremlæggelse af prioriteringerne i FFL2015 og i Naalakkersuisuts politisk-økonomiske beretning for 2015. Høring Oplægget har været behandlet på et departementschefmøde og kommentarer indarbejdet. Anda Uldum / Peter Hansen 9